Massima
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parole chiave
Libera circolazione delle merci - Dazi doganali - Tasse di effetto equivalente - Spedizioni di rifiuti - Contributo obbligatorio ad un fondo di solidarietà per la reintroduzione di rifiuti - Incompatibilità con il Trattato
(Artt. 23 CE e 25 CE)
Massima
$$Viene meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi degli artt. 23 CE e 25 CE uno Stato membro che assoggetta le spedizioni di rifiuti verso altri Stati membri a un contributo obbligatorio al fondo di solidarietà per la reintroduzione di rifiuti.
Un siffatto contributo non può essere considerato come corrispettivo di un servizio effettivamente e individualmente prestato agli operatori economici interessati, giacché l'adempimento, da parte di detto Stato membro, di un obbligo che il diritto comunitario impone a tutti gli Stati membri ai fini della tutela della salute e dell'ambiente, non procura agli esportatori di rifiuti stabiliti nel suo territorio un vantaggio specifico o certo.
Inoltre, un contributo del genere non può essere considerato un onere lecito in quanto compensazione di una misura imposta dal diritto comunitario al fine di promuovere la libera circolazione delle merci, poiché non è accertato che il contributo riscosso in occasione di ogni spedizione di rifiuti abbia un qualsiasi nesso con i costi effettivi che questa operazione può comportare per lo Stato nel caso in cui sia necessario reintrodurre i rifiuti trasferiti e smaltirli o recuperarli.
( v. punti 35, 37-38, 45, 51 e dispositivo )
Parti
Nella causa C-389/00,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. J.C. Schieferer, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Repubblica federale di Germania, rappresentata dalla sig.ra B. Muttelsee-Schön, in qualità di agente, assistita dal sig. H.-J. Koch, professore,
convenuta,
avente ad oggetto un ricorso inteso a far constatare che la Repubblica federale di Germania, promulgando il Gesetz über die Überwachung und Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung von Abfällen (Abfallverbringungsgesetz) [legge relativa alla sorveglianza e al controllo dei trasferimenti transfrontalieri di rifiuti (legge relativa ai trasferimenti di rifiuti)] del 30 settembre 1994 (BGBl. 1994 I, pag. 2771), che istituisce un fondo di solidarietà per la reintroduzione dei rifiuti e impone a coloro che effettuano esportazioni di rifiuti, in particolare verso altri Stati membri, di versare contributi a questo fondo, è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza degli artt. 23 CE e 25 CE,
LA CORTE (Quinta Sezione),
composta dal sig. D.A.O. Edward, facente funzione di presidente della Quinta Sezione, dai sigg. A. La Pergola, P. Jann, S. von Bahr e A. Rosas (relatore), giudici,
avvocato generale: sig. A. Tizzano
cancelliere: sig. H.A. Rühl, amministratore principale
vista la relazione d'udienza,
sentite le difese orali svolte dalle parti all'udienza del 27 giugno 2002, alla quale la Commissione era rappresentata dal sig. J.C. Schieferer e la Repubblica federale di Germania dal sig. W.-D. Plessing, in qualità di agente, assistito dal sig. H.-J. Koch,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 14 novembre 2002,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 20 ottobre 2000, la Commissione ha presentato, ai sensi dell'art. 226 CE, un ricorso inteso a far constatare che la Repubblica federale di Germania, promulgando il Gesetz über die Überwachung und Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung von Abfällen (Abfallverbringungsgesetz) [legge relativa alla sorveglianza e al controllo dei trasferimenti transfrontalieri di rifiuti (legge relativa ai trasferimenti di rifiuti)] del 30 settembre 1994 (BGBl. 1994 I, pag. 2771; in prosieguo: l'«AbfVerbrG»), che istituisce un fondo di solidarietà per la reintroduzione dei rifiuti e impone a coloro che effettuano esportazioni di rifiuti, in particolare verso altri Stati membri, di versare contributi a questo fondo, è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza degli artt. 23 CE e 25 CE.
Ambito normativo
La convenzione di Basilea e il diritto comunitario
2 Ai sensi degli artt 23 CE e 25 CE, la Comunità è fondata su un'unione doganale che si estende al complesso degli scambi di merci e che comporta il divieto, fra gli Stati membri, dei dazi doganali all'importazione e all'esportazione e di qualsiasi tassa di effetto equivalente.
3 Le spedizioni di rifiuti all'interno della Comunità, nonché in entrata e in uscita dalla stessa, sono assoggettate alle disposizioni del regolamento (CEE) del Consiglio 1° febbraio 1993, n. 259, relativo alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti all'interno della Comunità europea, nonché in entrata e in uscita dal suo territorio (GU L 30, pag. 1). Le spedizioni di rifiuti escluse dal campo di applicazione di questo regolamento sono precisate all'art. 1, nn. 2 e 3.
4 Il regolamento n. 259/93 dà attuazione in particolare agli obblighi assunti dalla Comunità e dagli Stati membri nella loro qualità di parti della convenzione sul controllo dei movimenti transfrontalieri di rifiuti pericolosi e del loro smaltimento, sottoscritta a Basilea il 22 marzo 1989 (in prosieguo: la «convenzione di Basilea»). Questa convenzione è stata approvata a nome della Comunità con la decisione del Consiglio 1° febbraio 1993, 93/98/CEE (GU L 39, pag. 1). Oltre alla Comunità, tutti gli Stati membri sono parti della convenzione di Basilea.
5 Ai sensi dell'art. 4, n. 5, della convenzione di Basilea, le parti di questa convenzione non autorizzano le esportazioni di rifiuti pericolosi o di altri rifiuti verso uno Stato non contraente o l'importazione di tali rifiuti provenienti da uno Stato non contraente. Deroghe a questa regola sono tuttavia previste, a talune condizioni, all'art. 11 della detta convenzione.
6 L'art. 8 della convenzione di Basilea obbliga lo Stato di esportazione a provvedere affinché, qualora un movimento transfrontaliero di rifiuti pericolosi o di altri rifiuti autorizzato dagli Stati interessati non possa essere condotto a termine conformemente alle clausole del contratto, l'esportatore reintroduca tali rifiuti nello Stato di esportazione, se non possono essere adottate altre disposizioni per smaltire i rifiuti secondo metodi ecologicamente corretti entro un termine di 90 giorni.
7 L'art. 9, n. 2, lett. a), della convenzione di Basilea stabilisce che, nel caso in cui un movimento transfrontaliero di rifiuti pericolosi o di altri rifiuti sia considerato come traffico illecito a causa del comportamento dell'esportatore o del produttore, lo Stato di esportazione provvede affinché i rifiuti pericolosi di cui trattasi siano ripresi dall'esportatore o dal produttore o, se necessario, da esso stesso sul proprio territorio.
8 L'obbligo di reintroduzione previsto all'art. 8 della convenzione di Basilea è attuato, nell'ordinamento giuridico comunitario, dall'art. 25, n. 1, del regolamento n. 259/93, che è così formulato:
«Quando una spedizione di rifiuti, autorizzata dalle autorità competenti interessate, non può svolgersi conformemente alle clausole del documento di accompagnamento o del contratto di cui agli articoli 3 e 6, l'autorità competente di spedizione, entro il termine di 90 giorni a decorrere dal momento in cui ne è informata, vigila a che il notificatore reintroduca i rifiuti nella zona di sua giurisdizione o altrove all'interno dello Stato di spedizione, a meno che consideri soddisfacente che possano essere smaltiti o ricuperati secondo metodi alternativi ecologicamente corretti».
9 L'art. 26, n. 2, lett. a), del regolamento n. 259/93 dà attuazione nei termini seguenti all'obbligo di reintroduzione previsto all'art. 9, n. 2, della convenzione di Basilea:
«Se di tale traffico illecito è responsabile il notificatore, l'autorità competente di spedizione controlla che i rifiuti in questione:
a) siano ripresi dal notificatore o, se necessario, dalla stessa autorità competente (...)».
10 Inoltre, l'art. 27, n. 1, del regolamento n. 259/93 stabilisce:
«Tutte le spedizioni di rifiuti comprese nel campo d'applicazione del presente regolamento sono soggette al deposito di una garanzia finanziaria o di un'assicurazione corrispondente che copra le spese di trasporto, compresi i casi di cui agli articoli 25 e 26, nonché le spese di smaltimento o ricupero».
11 Per quanto riguarda l'imputazione delle spese amministrative e dei costi collegati ai trasferimenti, allo smaltimento o al recupero dei rifiuti, l'art. 33 del regolamento n. 259/93 precisa:
«1. Possono essere poste a carico del notificatore le opportune spese amministrative per l'espletamento della procedura di notifica e di sorveglianza e le spese ordinarie per analisi e controlli appropriati.
2. Le spese relative alla reintroduzione dei rifiuti, comprese quelle relative alla spedizione, allo smaltimento o al ricupero dei rifiuti con un metodo alternativo ecologicamente corretto ai sensi dell'articolo 25, paragrafo 1 e dell'articolo 26, paragrafo 2 sono a carico del notificatore o, in caso di impossibilità, degli Stati membri interessati.
3. Le spese relative allo smaltimento o al ricupero con un metodo alternativo ecologicamente corretto, a norma dell'articolo 26, paragrafo 3, sono poste a carico del destinatario.
4. Le spese relative allo smaltimento o al ricupero, compresa l'eventuale spedizione, ai sensi dell'articolo 26, paragrafo 4, sono poste a carico del notificatore e/o del destinatario a seconda della decisione delle autorità competenti interessate».
La normativa nazionale
12 L'art. 8, n. 1, dell'AbfVerbrG istituisce un fondo di solidarietà per la reintroduzione di rifiuti («Solidarfonds Abfallrückführung», in prosieguo: il «fondo di solidarietà»).
13 La sesta e la settima frase di questo paragrafo stabiliscono:
«Al fine di coprire le prestazioni e le spese amministrative del fondo di solidarietà, i notificatori ai sensi del regolamento [n. 259/93] sono tenuti a versare contributi a questo fondo in una misura che tiene conto del tipo e della quantità dei rifiuti da trasferire. I contributi non ancora utilizzati alla fine di un periodo di tre anni vengono restituiti proporzionalmente ai debitori dei contributi previo rimborso dei complementi di copertura versati ai sensi del n. 2».
14 A tale riguardo, il primo periodo dell'art. 8, n. 2, dell'AbfVerbrG è così formulato:
«Se ed in quanto i mezzi che il fondo di solidarietà deve fornire (...) non sono sufficienti per coprire le spese causate dalla reintroduzione e dal recupero senza danno o dalla distruzione in una forma compatibile con l'interesse generale, i Länder sono tenuti, dopo detrazione di una quota federale che deve essere determinata con regolamento (...), a completare la copertura secondo una chiave di ripartizione stabilita in funzione della popolazione e delle entrate fiscali (chiave di Königstein) o secondo un'altra chiave convenuta tra i Länder».
15 L'obbligo di versare contributi al fondo di solidarietà si aggiunge all'obbligo del notificatore, previsto all'art. 7, n. 1, dell'AbfVerbrG, di costituire una garanzia finanziaria o di fornire la prova di una assicurazione equivalente relativa all'operazione di trasferimento di rifiuti, conformemente all'art. 27 del regolamento n. 259/93.
16 L'art. 17 della Verordnung über die Anstalt Solidarfonds Abfallrückführung (regolamento relativo al fondo di solidarietà per la reintroduzione di rifiuti) del 20 maggio 1996 (BGBl. 1996 I, pag. 694; in prosieguo: il «regolamento relativo al fondo di solidarietà») precisa che l'obbligo di versare contributi sorge con l'obbligo di notificare i rifiuti da trasferire al di fuori del territorio della Repubblica federale di Germania. L'art. 18 dello stesso regolamento definisce le modalità di calcolo dei contributi il cui importo ammonta a DEM 0,30, DEM 3,00, DEM 10,00 o DEM 15,00 per tonnellata, secondo la natura dei rifiuti.
Fase precontenziosa del procedimento
17 Con lettera di diffida 25 maggio 1998 la Commissione ha comunicato alle autorità tedesche che a suo parere il contributo al fondo di solidarietà riscosso in forza dell'AbfVerbrG costituiva una tassa di effetto equivalente a un dazio doganale all'esportazione, vietata dagli artt. 9 e 12 del Trattato CE (divenuti, in seguito a modifica, artt. 23 CE e 25 CE). Essa ha sottolineato inoltre che un tale contributo non era previsto dal regolamento n. 259/93.
18 Nella loro risposta in data 11 settembre 1998 le autorità tedesche hanno sostenuto che il contributo al fondo di solidarietà costituiva il corrispettivo proporzionato di un beneficio specifico e/o individualizzato procurato ad operatori economici e che non costituiva, pertanto, per tale motivo, una tassa di effetto equivalente. Il governo tedesco ha inoltre fatto valere che le caratteristiche specifiche dei rifiuti giustificavano talune restrizioni alla libera circolazione di questo tipo di merci.
19 Il 16 agosto 1999 la Commissione inviava alla Repubblica federale di Germania un parere motivato nel quale respingeva gli argomenti che erano stati dedotti dalle autorità tedesche, precisando tuttavia che non rimetteva in discussione il contributo versato a titolo di un'esportazione di rifiuti dalla Germania verso un paese terzo. Essa invitava tale Stato membro a conformarsi a tale parere entro due mesi a decorrere dalla sua notifica.
20 Poiché il governo tedesco, nella sua risposta del 21 gennaio 2000, continuava a contestare la violazione del Trattato ad esso addebitata, la Commissione ha deciso di proporre il presente ricorso.
Sull'inadempimento
21 La Commissione fa valere che l'obbligo imposto a qualunque esportatore di rifiuti di versare un contributo al fondo di solidarietà, che deriva dall'AbfVerbrG, è parzialmente incompatibile con il diritto comunitario. Essa ritiene infatti che questo contributo, in quanto è dovuto in caso di trasferimento di rifiuti verso altri Stati membri, costituisce una tassa di effetto equivalente a un dazio doganale all'esportazione, vietata dagli artt. 23 CE e 25 CE.
22 A tale riguardo occorre ricordare innanzi tutto che, come la Corte ha più volte rilevato, la giustificazione del divieto dei dazi doganali e delle tasse di effetto equivalente va ricercata nell'ostacolo che gli oneri pecuniari, sia pure minimi, riscossi in ragione del passaggio delle frontiere costituiscono per la circolazione delle merci, resa meno agevole dalle conseguenti formalità amministrative. Di conseguenza, qualsiasi onere pecuniario imposto unilateralmente, a prescindere dalla sua denominazione e dalla sua struttura, che colpisca le merci in ragione del fatto che esse varcano la frontiera, se non è un dazio doganale vero e proprio, costituisce una tassa di effetto equivalente ai sensi degli artt. 23 CE e 25 CE, anche se non viene riscossa a beneficio dello Stato (v., tra le altre, sentenze 9 novembre 1983, causa 158/82, Commissione/Danimarca, Racc. pag. 3573, punto 18, e 27 settembre 1988, causa 18/87, Commissione/Germania, Racc. pag. 5427, punto 5).
23 Secondo la giurisprudenza della Corte, un simile onere non rientra in questa definizione qualora faccia parte di un sistema generale di tributi interni gravanti sistematicamente, secondo gli stessi criteri, sulle merci nazionali e su quelle importate o esportate, qualora costituisca il corrispettivo di un servizio effettivamente prestato all'operatore economico di importo proporzionato al servizio stesso o, ancora, a determinate condizioni, qualora sia riscosso in ragione di controlli effettuati per l'adempimento di obblighi imposti dalla normativa comunitaria (v. sentenza Commissione/Germania, cit., punto 6 e giurisprudenza ivi menzionata).
24 E' pacifico che, nella fattispecie, il contributo obbligatorio al fondo di solidarietà costituisce un onere pecuniario il cui importo è determinato in funzione della natura e della quantità dei rifiuti da trasferire, in conformità all'art. 8, n. 1, sesta frase, dell'AbfVerbrG. In forza del combinato disposto di questa disposizione e dell'art. 17 del regolamento relativo al fondo di solidarietà, l'obbligo di versare contributi grava su chiunque sia tenuto a notificare un trasferimento di rifiuti ai sensi del regolamento n. 259/93 e sorge unitamente all'obbligo di notificare un trasferimento di rifiuti al di fuori del territorio della Repubblica federale di Germania.
25 Il governo tedesco ammette che il contributo controverso corrisponde in apparenza alla nozione di «tassa di effetto equivalente» di cui alla giurisprudenza della Corte. Esso contesta tuttavia il fatto che tale contributo sia un onere vietato dagli artt. 23 CE e 25 CE.
26 Infatti, secondo questo governo, il contributo al fondo di solidarietà costituisce un corrispettivo adeguato per servizi effettivamente e individualmente prestati agli operatori economici. D'altra parte, esso costituirebbe un onere lecito in quanto compensazione di una misura imposta agli Stati membri dal diritto comunitario al fine di promuovere la libera circolazione delle merci. Il contributo controverso rientrerebbe quindi, a tale doppio titolo, nelle deroghe ammesse dalla giurisprudenza della Corte che consentono di ritenere che un onere pecuniario non sia una tassa di effetto equivalente a un dazio doganale.
Sulla contribuzione al fondo di solidarietà come corrispettivo di un servizio prestato agli operatori economici
27 Il governo tedesco sostiene in sostanza che lo Stato rende agli operatori economici un servizio finanziario accettando di garantire, conformemente alle disposizioni pertinenti della convenzione di Basilea e del regolamento n. 259/93, il finanziamento della reintroduzione di rifiuti nel suo territorio in caso di esportazioni illecite o che non hanno potuto essere condotte a termine, allorché il responsabile non è in grado di sostenerne i costi o non può essere identificato. Questo servizio procurerebbe un beneficio effettivo agli operatori che esportano rifiuti in provenienza dal territorio della Repubblica federale di Germania, dato che la garanzia sussidiaria assunta dallo Stato consentirebbe loro di accedere ai mercati degli altri Stati membri della Comunità nonché a quelli degli altri Stati contraenti della convenzione di Basilea.
28 Secondo il governo tedesco, benché le risorse del fondo di solidarietà vengano impiegate per la reintroduzione di rifiuti esportati illecitamente, solo gli operatori che esportano lecitamente rifiuti e versano contributi al fondo traggono un beneficio dal fatto che lo Stato garantisce la reintroduzione. Il servizio così reso dallo Stato andrebbe a beneficio individualmente di ciascun esportatore di rifiuti, il quale utilizza, in ciascuna operazione lecita notificata conformemente al regolamento n. 259/93, le possibilità di esportazione create dalla garanzia. Inoltre, l'importo del contributo riscosso per ogni determinata esportazione, fissato in funzione della natura e della quantità dei rifiuti da trasferire, sarebbe esso stesso in rapporto adeguato, ai sensi della giurisprudenza della Corte, con il servizio concreto reso all'operatore. Il contributo di ogni notificatore sarebbe quindi riscosso come corrispettivo dell'uso concreto della possibilità di esportare creata dalla garanzia di reintroduzione.
29 Il governo tedesco sottolinea che il contributo previsto dall'art. 8 dell'AbfVerbrG è inteso proprio a coprire i costi derivanti dalla garanzia di finanziamento che rende possibile ogni singolo trasferimento di rifiuti al di là della frontiera. Di conseguenza, sarebbe giustificato mettere, in maniera equa e proporzionata, il costo reale di questo servizio a carico degli operatori economici che ne beneficiano.
30 A tale riguardo, occorre rilevare che l'argomento svolto dal governo tedesco si basa sulla tesi secondo cui le possibilità di esportazione di rifiuti di cui beneficiano gli operatori economici stabiliti in Germania possono essere attribuite, in misura significativa, al fatto che lo Stato accetta, a titolo sussidiario, di garantire il finanziamento delle operazioni di reintroduzione di rifiuti allorché queste risultano necessarie.
31 Tuttavia, occorre constatare che le possibilità di esportazione di cui beneficiano questi operatori economici non sono affatto diverse da quelle aperte ai loro concorrenti stabiliti in altri Stati membri.
32 Infatti, i trasferimenti di rifiuti provenienti dalla Germania obbediscono alle stesse regole e sono sottoposti alle stesse condizioni che si applicano ai trasferimenti effettuati in provenienza dagli altri Stati membri, essendo dette regole e condizioni previste in particolare dal regolamento n. 259/93. Anche per quanto riguarda le esportazioni verso altri Stati contraenti della convenzione di Basilea, benché i contributi versati in occasione di queste esportazioni non siano direttamente interessati dal presente ricorso, le possibilità aperte agli operatori stabiliti in Germania sono identiche a quelle di cui beneficiano gli altri esportatori comunitari, in considerazione del fatto che la Comunità e tutti i suoi Stati membri sono parti di questa convenzione e gli obblighi che ne derivano ricevono attuazione, nell'ordinamento giuridico comunitario, mediante il regolamento n. 259/93.
33 Inoltre, non è contestato il fatto che, accettando di sostenere i costi relativi alla reintroduzione di rifiuti, ivi compreso il loro trasferimento e il loro smaltimento o il loro recupero, quando è impossibile imputare questi costi a un determinato operatore, la Repubblica federale di Germania si limita a conformarsi a un obbligo imposto in maniera uniforme a tutti gli Stati membri dall'art. 33, n. 2, del regolamento n. 259/93.
34 Come ha rilevato l'avvocato generale al paragrafo 37 delle sue conclusioni, il rispetto di questo obbligo contribuisce a garantire che nessun movimento transfrontaliero di rifiuti sia portato a termine senza le adeguate garanzie in termini di protezione dell'ambiente e della salute. La stessa finalità è perseguita da molti altri obblighi che gravano sugli Stati di esportazione in forza di diverse disposizioni del diritto internazionale e del diritto comunitario che disciplinano la circolazione dei rifiuti. Ora, è evidente che il buon funzionamento del sistema particolare di circolazione dei rifiuti così istituito presuppone che ogni Stato osservi tutti gli obblighi che ad esso incombono.
35 In tale situazione l'adempimento da parte della Repubblica federale di Germania di un obbligo che il diritto comunitario impone a tutti gli Stati membri, con un fine di interesse generale, ossia la tutela della salute e dell'ambiente, non procura agli esportatori di rifiuti stabiliti sul suo territorio un vantaggio specifico o certo (v., in tal senso, sentenza Commissione/Germania, cit., punto 7).
36 Questa conclusione è rafforzata dal fatto che l'obbligo di versare contributi al fondo di solidarietà sorge con l'obbligo di notificare un trasferimento di rifiuti al di fuori del territorio tedesco e che, in realtà, l'onere pecuniario sostenuto dagli esportatori è determinato esclusivamente in funzione del tipo e della quantità dei rifiuti da trasferire. Esso non ha quindi come corrispettivo alcun servizio che sia loro effettivamente reso, né come categoria di operatori né a titolo individuale.
37 Pertanto, il contributo controverso non può essere considerato il corrispettivo di un servizio effettivamente e individualmente prestato agli operatori economici interessati.
Sul contributo versato come compensazione di una misura imposta dal diritto comunitario al fine di promuovere la libera circolazione delle merci
38 Tenuto conto di quanto precede, occorre esaminare se, come asserisce il governo tedesco, il contributo al fondo di solidarietà possa essere considerato un onere lecito in quanto compensazione di una misura imposta dal diritto comunitario al fine di promuovere la libera circolazione delle merci.
39 A questo proposito si deve rilevare che il tributo in esame, avendo come unico scopo la compensazione, giustificata dal punto di vista finanziario ed economico, di un obbligo uniformemente imposto a tutti gli Stati membri dal diritto comunitario, non può essere equiparato ad un dazio doganale né, di conseguenza, ricadere sotto il divieto sancito dagli artt. 23 CE e 25 CE (sentenze 25 gennaio 1977, causa 46/76, Bauhuis, Racc. pag. 5, punti 34-36, e Commissione/Germania, cit., punto 14). In via di principio, il semplice fatto che altri Stati membri accettino di finanziare essi stessi la reintroduzione di rifiuti, ivi compreso il loro trasferimento e il loro smaltimento o il loro recupero, mediante i loro bilanci pubblici non si oppone a questa conclusione (v., in tal senso, sentenze 12 luglio 1977, causa 89/76, Commissione/Paesi Bassi, Racc. pag. 1355, punto 18; 31 gennaio 1984, causa 1/83, IGF, Racc. pag. 349, punti 21 e 22, e Commissione/Germania, cit., punto 15).
40 Tuttavia, secondo la giurisprudenza della Corte, l'onere pecuniario imposto agli operatori economici deve essere economicamente giustificato, nel senso che deve esistere un nesso diretto tra il suo importo e il costo effettivo dell'operazione che esso mira a finanziare, nella fattispecie l'eventuale reintroduzione dei rifiuti trasferiti, ivi compresi il loro trasferimento e il loro smaltimento o il loro recupero (v., in tal senso, sentenza 2 maggio 1990, causa C-111/89, Bakker Hillegom, Racc. pag. I-1735, punti 11 e 12).
41 Il governo tedesco fa valere, in tale contesto, che i contributi al fondo di solidarietà previsti in Germania non superano i costi sostenuti dallo Stato e ogni onere pecuniario, considerato separatamente, è proporzionato al beneficio concreto ottenuto individualmente da ogni operatore. Inoltre, secondo questo governo, l'art. 33, n. 2, del regolamento n. 259/93 lascia agli Stati membri un certo margine per determinare le modalità di finanziamento dei costi che essi sostengono come garanti della reintroduzione di rifiuti, in particolare mediante oneri pecuniari.
42 Occorre tuttavia rilevare che l'art. 33, n. 2, del regolamento n. 259/93 prevede già che le spese relative alla reintroduzione dei rifiuti, comprese quelle relative alla spedizione, allo smaltimento o al recupero dei rifiuti con un metodo alternativo ecologicamente corretto, sono a carico del notificatore. Le spese di cui trattasi sono sostenute dagli Stati membri interessati solo se questa imputazione risulta impossibile.
43 Occorre anche ricordare che, in forza degli artt. 25, n. 1, e 26, n. 2, lett. a), del regolamento n. 259/93, gli operatori che hanno notificato trasferimenti di rifiuti che non possono essere condotti a termine o che vengono ad essere considerati illeciti sono tenuti a procedere essi stessi alla reintroduzione di questi rifiuti.
44 Inoltre, ai sensi dell'art. 27, n. 1, del regolamento n. 259/93, tutte le spedizioni di rifiuti comprese nel campo di applicazione di questo regolamento sono soggette al deposito di una garanzia finanziaria o di un'assicurazione corrispondente che copra, tra l'altro, le spese relative all'eventuale reintroduzione dei rifiuti, ivi compreso il loro trasferimento e il loro smaltimento o il loro recupero.
45 Non è quindi accertato che il contributo riscosso in occasione di ogni spedizione di rifiuti, allorché questa è notificata secondo quanto disposto dal regolamento n. 259/93, abbia un qualsiasi nesso con i costi effettivi che questa operazione può comportare per lo Stato nel caso in cui sia necessario reintrodurre i rifiuti trasferiti e smaltirli o recuperarli. Tenuto conto delle disposizioni di questo regolamento richiamate ai punti 42-44 della presente sentenza, sembra del resto che le ipotesi in cui lo Stato dovrà più frequentemente sopportare i costi relativi alla reintroduzione dei rifiuti, ivi compresi quelli relativi al loro trasferimento e al loro smaltimento o recupero, sono precisamente quelle in cui, in assenza di notifica, la garanzia o l'assicurazione equivalente non sarà stata costituita né, pertanto, il contributo sarà stato versato.
46 L'assenza di un nesso tra l'importo del contributo e il costo effettivo dell'operazione che esso mira a finanziare deve essere constatata nonostante il fatto che, in applicazione della regola di cui all'art. 8, n. 1, settima frase, dell'AbfVerbrG, i contributi non utilizzati dal fondo di solidarietà a conclusione di un periodo di tre anni vengano restituiti agli operatori, proporzionalmente agli importi che essi hanno versato. Anche supponendo che questo sistema di rimborso periodico abbia come finalità, come sostiene il governo tedesco, di adattare i contributi individuali ai costi effettivi sostenuti dallo Stato, occorre ricordare che la parte di questi contributi utilizzata per coprire le spese amministrative del fondo di solidarietà non viene restituita. Inoltre, la perdita finanziaria rappresentata dalla privazione per tre anni degli importi di cui trattasi, la quale non è compensata dal versamento di interessi, resta in ogni caso a carico degli operatori interessati. La riduzione progressiva del volume globale del fondo di solidarietà, il cui importo era stato inizialmente fissato a DEM 75 milioni e non superava DEM 16 milioni al momento dell'introduzione del presente ricorso, non consente nemmeno di determinare l'importo dei costi effettivamente sostenuti dallo Stato per dare esecuzione all'obbligo di reintroduzione, né di concludere che i contributi individuali sono fissati a un livello adeguato rispetto a questi costi.
47 Per quanto riguarda il carattere proporzionale di ogni contributo rispetto all'asserito beneficio ottenuto da ciascun operatore, è sufficiente ricordare che, come la Corte ha constatato ai punti 35-37 della presente sentenza, gli operatori economici tenuti a versare il contributo al fondo di solidarietà non traggono alcun vantaggio effettivo e individuale dalle attività finanziate da questo fondo.
48 Per quanto riguarda il margine di manovra eventualmente lasciato agli Stati membri dall'art. 33, n. 2, del regolamento n. 259/93, esso non può, in ogni caso, essere esercitato per imporre ai notificatori oneri supplementari che non siano giustificati.
49 Per il resto, occorre sottolineare che le spese amministrative opportune per l'espletamento della procedura di notifica e di sorveglianza, nonché le spese ordinarie per analisi e controlli appropriati, possono essere poste a carico del notificatore, come è precisato all'art. 33, n. 1, del regolamento n. 259/93.
50 Di conseguenza, occorre ritenere il contributo al fondo di solidarietà una tassa di effetto equivalente a un dazio doganale all'esportazione, vietata dagli artt. 23 CE e 25 CE.
51 Occorre quindi constatare che, assoggettando le spedizioni di rifiuti verso altri Stati membri a un contributo obbligatorio al fondo di solidarietà istituito dall'AbfVerbrG, la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza degli artt. 23 CE e 25 CE.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
52 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica federale di Germania, rimasta soccombente, va condannata alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Quinta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Assoggettando le spedizioni di rifiuti verso altri Stati membri a un contributo obbligatorio al fondo di solidarietà per la reintroduzione di rifiuti, istituito dal Gesetz über die Überwachung und Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung von Abfällen (Abfallverbringungsgesetz), del 30 settembre 1994, la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza degli artt. 23 CE e 25 CE.
2) La Repubblica federale di Germania è condannata alle spese.
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