Sammendrag
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
1. Traktatbrudssøgsmål - manglende overholdelse af en kommissionsbeslutning om statsstøtte - indsigelser - lovligheden af beslutningen anfægtet - afvisning - grænser - ikke-eksisterende retsakt
(Art. 88, stk. 2, andet afsnit, EF, art. 226 EF, 227 EF, 230 EF og 232 EF)
2. Traktatbrudssøgsmål - manglende overholdelse af en kommissionsbeslutning om statsstøtte - indsigelser - absolut umulighed med hensyn til gennemførelsen
(Art. 88, stk. 2, EF)
3. Statsstøtte - kommissionsbeslutning, hvorved en støtte erklæres uforenelig med fællesmarkedet - gennemførelsesvanskeligheder - Kommissionen og medlemsstaten forpligtet til at samarbejde for at finde en løsning, hvorved traktaten overholdes
(Art. 10 EF og art. 88, stk. 2, EF)
4. Statsstøtte - tilbagesøgning af en ulovlig støtte - anvendelse af national ret - betingelser og grænser - hensyn til Fællesskabets interesse
(Art. 88, stk. 2, første afsnit, EF)
Sammendrag
$$1. I de i traktaten indeholdte søgsmålsregler sondres der mellem søgsmål i henhold til artikel 226 EF og 227 EF, der har til formål at få fastslået, at en medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser, og søgsmål i henhold til artikel 230 EF og 232 EF, der har til formål at kontrollere lovligheden af fællesskabsinstitutionernes handlinger eller undladelser. Disse retsmidler forfølger forskellige mål og er undergivet forskellige betingelser. En medlemsstat kan således ikke - medmindre traktaten udtrykkeligt giver hjemmel hertil - under en traktatbrudssag, der er anlagt på grund af manglende gennemførelse af en beslutning, som er rettet til staten, gøre gældende, at beslutningen er ulovlig. Noget andet gælder kun, såfremt den anfægtede retsakt er behæftet med så grove og åbenbare mangler, at den må betragtes som ikke-eksisterende.
Dette gælder ligeledes for traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 88, stk. 2, andet afsnit, EF.
( jf. præmis 40-42 )
2. Den eneste indsigelse, som kan gøres gældende af en medlemsstat over for et af Kommissionen anlagt traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 88, stk. 2, EF, er indsigelsen om, at det er absolut umuligt at gennemføre beslutningen korrekt.
( jf. præmis 45 )
3. En medlemsstat, der under gennemførelsen af en kommissionsbeslutning vedrørende statsstøtte støder på uforudsete og uforudsigelige vanskeligheder eller får kendskab til følger, der ikke er forudset af Kommissionen, skal forelægge Kommissionen disse problemer til vurdering med forslag om passende ændringer af den pågældende beslutning. I så fald skal Kommissionen og medlemsstaten i henhold til den regel, der pålægger medlemsstaterne og Fællesskabets institutioner en gensidig pligt til loyalt samarbejde, jf. navnlig artikel 10 EF, samarbejde efter bedste evne med henblik på at overvinde vanskelighederne, idet traktatens bestemmelser fuldt ud skal overholdes, særlig støttereglerne.
( jf. præmis 46 )
4. I mangel af fællesskabsbestemmelser vedrørende proceduren for tilbagesøgning af ulovligt bevilget støtte skal tilbagesøgningen principielt foretages efter de relevante bestemmelser i national ret, men disse skal anvendes på en sådan måde, at de ikke gør den efter fællesskabsretten krævede tilbagesøgning praktisk umulig, og således at der fuldt ud tages hensyn til Fællesskabets interesse.
( jf. præmis 51 )
Parter
I sag C-404/00,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved K.-D. Borchardt og S. Rating, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Kongeriget Spanien ved S. Ortiz Vaamonde, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
angående en påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 249, stk. 4, EF og artikel 2 og 3 i Kommissionens beslutning 2000/131/EF af 26. oktober 1999 om Spaniens statsstøtte til statsejede skibsværfter (EFT 2000 L 37, s. 22) ved ikke inden for den fastsatte frist at have truffet de nødvendige foranstaltninger til at efterkomme beslutningen om, at denne støtte er ydet ulovligt og følgelig er uforenelig med fællesmarkedet,
har
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
sammensat af formanden for Anden Afdeling, R. Schintgen, som fungerende formand for Sjette Afdeling, og dommerne C. Gulmann, V. Skouris, F. Macken (refererende dommer) og N. Colneric,
generaladvokat: L.A. Geelhoed
justitssekretær: R. Grass,
på grundlag af den refererende dommers rapport,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 7. marts 2002,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 7. november 2000 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af artikel 88, stk. 2, EF anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 249, stk. 4, EF og artikel 2 og 3 i Kommissionens beslutning 2000/131/EF af 26. oktober 1999 om Spaniens statsstøtte til statsejede skibsværfter (EFT 2000 L 37, s. 22) ved ikke inden for den fastsatte frist at have truffet de nødvendige foranstaltninger til at efterkomme beslutningen om, at denne støtte er ydet ulovligt og følgelig er uforenelig med fællesmarkedet.
Gældende retsforskrifter
2 Rådets direktiv 90/684/EØF af 21. december 1990 om støtte til skibsbygningsindustrien (EFT L 380, s. 27), hvis anvendelse blev forlænget ved Rådets forordning (EF) nr. 3094/95 af 22. december 1995 om støtte til skibsbygningsindustrien (EFT L 332, s. 1), fastsætter som en undtagelse til det generelle forbud i artikel 87, stk. 1, EF særlige regler, der finder anvendelse på støtte til denne sektor.
3 Ved Rådets forordning (EF) nr. 1013/97 af 2. juni 1997 om støtte til bestemte skibsværfter, der er under omstrukturering (EFT L 148, s. 1), godkendte Rådet støtte til omstrukturering af skibsværfter i forskellige medlemsstater, herunder til de statsejede skibsværfter i Spanien.
4 Artikel 1 i forordning nr. 1013/97 bestemmer:
»1. Uanset bestemmelserne i forordning (EF) nr. 3094/95 kan Kommissionen erklære supplerende driftsstøtte til de i stk. 2, 3 og 4 i denne artikel nævnte skibsværfter, der er under omstrukturering, forenelig med fællesmarkedet, forudsat at støtten benyttes til de angivne formål og ikke overskrider de fastsatte beløb.
[...]
4. Støtte til omstrukturering af de statsejede værfter i Spanien kan erklæres forenelig med fællesmarkedet op til et beløb på 135,028 mia. ESP fordelt således:
- renter på op til 62 028 mio. ESP i 1988-1994 på lån optaget som erstatning for tidligere godkendt, men ikke udbetalt støtte
- skattemæssige fradrag i perioden 1995-1999 på op til 58 000 mio. ESP
- kapitaltilførsel i 1997 på op til 15 000 mio. ESP.
Alle andre bestemmelser i direktiv 90/684/EØF finder anvendelse på disse værfter.
Den spanske regering har indvilliget i at gennemføre en reel og endelig kapacitetsnedskæring på 30 000 kbt efter en tidsplan, der godkendes af Kommissionen, og under alle omstændigheder inden den 31. december 1997.«
De faktiske omstændigheder og beslutning 2000/131
De faktiske omstændigheder
5 De faktiske omstændigheder, som de er beskrevet i punkt 6-9 i begrundelsen for beslutning 2000/131, er som følger:
»(6) I henhold til sin beslutning fra august 1997 [EFT 1997 C 354, s. 2] godkendte Kommissionen statsstøtte på i alt maksimalt 229,008 mia. ESP til omstrukturering af de statsejede værfter i Spanien [(herefter »godkendelsesbeslutningen«)]. Pakken af godkendt støtte omfattede (særlige) skattefradrag på op til 58 mia. ESP i perioden 1995-1999.
(7) Begrundelsen for, at de særlige skattefradrag blev taget med i støttepakken, var følgende: Da omstruktureringsplanen oprindeligt blev udformet, var værfterne stadig en del af INI-koncernen (Instituto Nacional de Industria), og de kunne via INI mindske deres tab efter skat med 28% ved at modregne tab i overskud andre steder i koncernen i overensstemmelse med gældende spansk lovgivning. I henhold til den finansieringsplan, der blev udarbejdet i forbindelse med omstruktureringen, forventedes det, at der fortsat ville være adgang til disse skattefradrag, skønt værfterne fra den 1. august 1995 var blevet en del af det statsejede holdingselskab Agencia Industrial del Estado (AIE), der var tabsgivende. Der blev således vedtaget en lov [lov 13/96 af 30.12.1996], der gav selskaber i en sådan situation lov til indtil den 31. december 1999 at modtage midler fra staten svarende til de beløb, de ville have været berettiget til i henhold til et skattekonsolideringssystem. Med udgangspunkt i de forventede tab i henhold til omstruktureringsplanen skønnedes det, at disse skattefradrag for de statsejede skibsværfter ville beløbe sig til 58 mia. ESP [...]
(8) Den 1. september 1997 blev værfterne optaget i Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), der ligesom INI kan udnytte de generelle skattekonsolideringsregler til at modregne tab i overskud.
(9) Støttepakken blev godkendt på den betingelse, at såvel det samlede beløb som beløbene pr. støttekategori var maksimumsbeløb. Denne betingelse tjente til at sikre, at støtten blev brugt til det påtænkte formål, og til at begrænse støttens konkurrencefordrejende virkninger for skibsbygningsindustrien. Ifølge de oplysninger, som Kommissionen har modtaget som led i sin overvågning af omstruktureringsplanens gennemførelse, blev værfterne i 1998 tildelt et særligt skattefradrag på 18,451 mia. ESP, uanset at de i 1998 - som følge af deres optagelse i SEPI - også modtog skattefradrag for at kompensere for deres tab i 1997 i henhold til generelle foranstaltninger baseret på de generelle spanske skattekonsolideringsregler.«
6 Under disse omstændigheder nærede Kommissionen tvivl med hensyn til dels, om det særlige skattefradrag på 18,451 mia. ESP var i overensstemmelse med godkendelsesbeslutningen, dels, om det var foreneligt med fællesmarkedet.
7 Efter en brevveksling mellem de spanske myndigheder og Kommissionen og efter, at denne havde indledt den i artikel 88, stk. 2, EF fastsatte undersøgelsesprocedure, vedtog Kommissionen den 26. oktober 1999 beslutning 2000/131.
Beslutning 2000/131
8 I punkt 57 i begrundelsen for beslutning 2000/131 konkluderer Kommissionen, at de statsejede værfter i Spanien har modtaget støtte i form af et særligt skattefradrag på 18,451 mia. ESP, der ikke havde hjemmel i lovgivningen. Kommissionen fastslår, at selv om det samlede loft for denne støtte ikke er blevet overskredet, udgjorde det nævnte beløb kun et maksimum. Inden for dette maksimum skulle støtten efter Kommissionens opfattelse kun stå i relation til det skattepligtige resultat og måtte kun ydes, hvis værfterne ikke kunne medtage skattefradrag i henhold til Spaniens generelle skattekonsolideringsregler. Der var for Kommissionen tale om en vigtig betingelse for godkendelsen af støtten og dermed for støttens forenelighed med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3, litra e), EF.
9 I punkt 58 i begrundelsen for beslutningen fandt Kommissionen, at det særlige skattefradrag på 18,451 mia. ESP, der blev ydet i 1998, under de i sagen foreliggende omstændigheder ikke længere var foreneligt med hverken artikel 87, stk. 3, litra e), EF eller med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 1, EF, hvorfor den besluttede, at beløbet med tillæg af renter skulle tilbagebetales.
10 Det er under disse omstændigheder, at artikel 1, 2 og 3 i beslutning 2000/131 bestemmer:
»Artikel 1
Den statsstøtte på 110,892 mio. EUR (18,451 mia. ESP), som Spanien har ydet til landets statsejede skibsværfter, er uforenelig med fællesmarkedet.
Artikel 2
1. Spanien træffer de fornødne foranstaltninger med henblik på at sikre, at den i artikel 1 nævnte støtte tilbagebetales.
2. Tilbagebetalingen sker i overensstemmelse med de i spansk lov fastsatte procedurer med tillæg af renter beregnet fra den dato, hvor støtten blev stillet til rådighed for modtageren, og indtil tilbagebetalingsdatoen. Renten beregnes efter den referencesats, der anvendes til beregning af subventionsækvivalenten af regionalstøtte.
Artikel 3
Spanien underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om de foranstaltninger, landet har truffet for at efterkomme den.«
Den administrative procedure
11 Beslutning 2000/131 blev meddelt den spanske regering ved Kommissionens skrivelse af 2. december 1999.
12 Ved stævning indgået til Domstolens Justitskontor den 10. februar 2000 har Kongeriget Spanien nedlagt påstand om annullation af den nævnte beslutning. Ved dom af 21. marts 2002, Spanien mod Kommissionen (sag C-36/00, Sml. I, s. 3243), frifandt Domstolen Kommissionen.
13 Ved skrivelse af 31. januar 2000 meddelte den spanske regering Kommissionen, at den havde indledt drøftelser med Abogacía del Estado (statens juridiske tjeneste med ansvar for retssager, herefter »den spanske juridiske tjeneste«), og Ministerio de Economía y Hacienda (det spanske økonomi- og finansministerium), med henblik på at opnå enighed om ophævelsen og tilbagesøgningen af den støtte, som var blevet erklæret ulovlig.
14 Da Kommissionen ikke havde modtaget konkrete forslag til tilbagesøgning af den nævnte støtte, anmodede den ved skrivelse af 24. marts 2000 den spanske regering om inden for 20 arbejdsdage fra skrivelsens dato at fremsende oplysninger om de foranstaltninger, som var truffet med henblik på gennemførelsen af beslutning 2000/131.
15 I sit svar af 25. april 2000 præciserede den spanske regering, at den spanske juridiske tjeneste havde udarbejdet en rapport, som skulle afklare, hvilken procedure, der skulle følges med henblik på tilbagesøgningen af den omhandlede støtte, og hvori det var foreslået at anmode Consejo de Estado om en udtalelse vedrørende dette punkt. Den spanske regering påberåbte sig desuden i den nævnte skrivelse vanskelighederne ved at afgøre, om de skatter, der var erlagt af det støttebeløb, som tilfaldt det enkelte skibsværft, efter national ret var fradragsberettigede eller ej i forbindelse med den tilbagebetaling, der var stillet krav om i Kommissionens beslutning. Regeringen tilføjede, at den ville afvente de rapporter, som det spanske økonomi- og finansministerium og Consejo de Estado var blevet anmodet om at udfærdige.
16 Ved skrivelse af 23. maj 2000 fremsendte Kommissionen en ny påmindelse til den spanske regering, idet den anmodede regeringen om inden for 20 arbejdsdage fra skrivelsens dato at fremsende væsentlige oplysninger om tilbagesøgning af den støtte, som var blevet erklæret ulovlig.
17 I sit svar af 14. juni 2000 anmodede den spanske regering blot om endnu en forlængelse af fristen for fremsendelse af oplysninger om de foranstaltninger, som var truffet med henblik på at opnå tilbagebetaling af den nævnte støtte. Som begrundelse for denne udsættelse påberåbte regeringen sig, at den offentlige forvaltning for nylig havde undergået en omstrukturering. Ved skrivelse af 22. juni 2000 afslog Kommissionen at meddele en sådan forlængelse.
18 Under disse omstændigheder har Kommissionen besluttet at anlægge nærværende sag ud fra den opfattelse, at Kongeriget Spanien ikke har truffet de fornødne foranstaltninger til at efterkomme beslutning 2000/131.
Traktatbrudssøgsmålet
Indledende bemærkninger
19 Det skal indledningsvis bemærkes, at det følger af artikel 3, stk. 1, litra g), EF, at Fællesskabets virke indebærer gennemførelse af en ordning, der sikrer, at konkurrencen inden for det indre marked ikke fordrejes, og at artikel 87, stk. 1, EF på denne baggrund erklærer, at statsstøtte, som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, er uforenelig med fællesmarkedet, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne (jf. dom af 12.12.2002, sag C-209/00, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 11695, præmis 29).
20 Med henblik på at sikre effektiviteten af dette forbud er Kommissionen, når den fastslår en støtteordnings uforenelighed med fællesmarkedet, beføjet til at bestemme, at den pågældende stat skal ophæve eller ændre ordningen. Denne ophævelse eller ændring kan, for at den kan få praktisk virkning, indebære en pligt til at kræve tilbagebetaling af støtte ydet i strid med EF-traktaten (jf. dom af 12.7.1973, sag 70/72, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 813, præmis 13).
21 Den medlemsstat, som en beslutning om tilbagesøgning af ulovlig støtte er rettet til, er i medfør af artikel 249 EF forpligtet til at træffe alle fornødne foranstaltninger til sikring af beslutningens gennemførelse (jf. dommen af 12.12.2002 i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 31).
22 Eftersom der ikke er fastsat fællesskabsbestemmelser om fremgangsmåden for tilbagebetaling af ulovlig udbetalt støtte, skal tilbagesøgningen af ulovlig støtte principielt ske i henhold til de herfor gældende bestemmelser i national ret (jf. i denne retning dom af 20.3.1997, sag C-24/95, Alcan Deutschland, Sml. I, s. 1591, præmis 24).
23 I øvrigt bemærkes, at denne retspraksis er blevet bekræftet i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af [...] artikel [88 EF] (EFT L 83, s. 1), særligt i forordningens artikel 14, stk. 3, hvorefter tilbagebetalingen skal ske omgående og i overensstemmelse med gældende procedurer i den pågældende medlemsstats nationale ret (jf. dommen af 12.12.2002 i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 33).
24 En medlemsstat, som i henhold til en kommissionsbeslutning er forpligtet til at tilbagesøge ulovlig støtte, kan således frit vælge de midler, hvormed den vil opfylde denne forpligtelse, forudsat at de valgte foranstaltninger ikke skader fællesskabsrettens rækkevidde og effektivitet (jf. dommen af 12.12.2002 i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 34).
25 Det bemærkes endelig, at når en medlemsstat undlader at opfylde sin forpligtelse til at tilbagesøge ulovlig støtte, kan Kommissionen anlægge sag ved Domstolen med henblik på fastslåelse af dette traktatbrud enten i medfør af artikel 226 EF eller i medfør af artikel 88, stk. 2, EF, idet det sidstnævnte retsmiddel blot er en variant af traktatbrudssøgsmålet, som er tilpasset de særlige problemer, som opretholdelsen af statsstøtte, der er blevet erklæret ulovlig, frembyder for konkurrencen på fællesmarkedet (jf. dommen af 12.12.2002 i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 37).
26 Det følger af fast retspraksis, at det under en traktatbrudssag påhviler Kommissionen at godtgøre, at det hævdede traktatbrud foreligger. Kommissionen skal for Domstolen fremlægge de oplysninger, som er nødvendige for, at denne kan efterprøve, om der foreligger et traktatbrud, og Kommissionen kan ikke herved påberåbe sig nogen formodning (jf. dom af 25.5.1982, sag 96/81, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. s. 1791, præmis 6).
27 Medlemsstaterne skal imidlertid i medfør af artikel 10 EF lette Kommissionen i gennemførelsen af dens opgaver, som bl.a. består i at drage omsorg for gennemførelsen af de bestemmelser, som træffes af institutionerne med hjemmel i traktaten (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 7).
Parternes argumenter
28 Kommissionen har gjort gældende, at de spanske myndigheder ikke har truffet alle fornødne foranstaltninger til gennemførelse af beslutning 2000/131. Selv om Kongeriget Spanien anså beslutning 2000/131 for at være ulovlig og havde anlagt sag med påstand om annullation af beslutningen, var det forpligtet til at efterkomme denne inden for de fastsatte frister. Det følger nemlig af artikel 249, stk. 4, EF, at en kommissionsbeslutning er bindende i alle enkeltheder for den medlemsstat, den er rettet til, indtil Domstolen træffer afgørelse om det modsatte.
29 Kommissionen har anført, at selv om den spanske regering har truffet et første skridt til gennemførelse af beslutning 2000/131 ved at indlede forhandlinger om vilkårene for tilbagesøgning af skattefradrag til de spanske statsejede skibsværfter, er det ikke godtgjort, at Kongeriget Spanien forud for den skrivelse, Kommissionen tilsendte det den 22. juni 2000, havde truffet nogen form for foranstaltninger med henblik på tilbagesøgning af de nævnte skattefradrag.
30 Det eneste argument, som en medlemsstat efter Kommissionens opfattelse kan fremføre for ikke at gennemføre en beslutning fra Kommissionen, som indeholder påbud om at ophæve og tilbagesøge en statsstøtte, der er erklæret uforenelig med traktaten, er argumentet om, at beslutningen er absolut umulig at gennemføre. Den spanske regering har imidlertid ikke i den foreliggende sag gjort gældende, at der foreligger en sådan umulighed.
31 Det af den spanske regering fremførte argument, hvorefter det er vanskeligt at afgøre, om de skatter, der var erlagt af det støttebeløb, som tilfaldt hvert enkelt skibsværft, efter national ret er fradragsberettigede eller ej i forbindelse med den tilbagebetaling, der er stillet krav om i beslutning 2000/131, udgør ikke et tilfælde af absolut umulighed med hensyn til gennemførelsen. Ifølge Kommissionen er der ikke noget, der hindrer tilbagesøgning af den støtte, der er tildelt hvert enkelt skibsværft, før fradrag af det skattebeløb, som i givet fald har skullet udredes af støtten, med forbehold for tilbagebetaling af dette beløb, hvis dette skulle vise sig nødvendigt i henhold til national ret.
32 Kommissionen har ligeledes tilbagevist den spanske regerings argument om, at den offentlige forvaltning for nylig har undergået en omstrukturering, hvilket argument regeringen har påberåbt sig som begrundelse for endnu en forlængelse af fristen for fremsendelse af oplysninger om de foranstaltninger, som var truffet med henblik på at opnå tilbagebetaling af den støtte, som er blevet erklæret ulovlig, idet en sådan omstrukturering heller ikke kan udgøre et tilfælde af absolut umulighed med hensyn til gennemførelsen.
33 Den spanske regering har for sit vedkommende først og fremmest understreget, at beslutningen er ugyldig af de grunde, som blev fremført i den ovenfor nævnte sag Spanien mod Kommissionen.
34 Den spanske regering har endvidere gjort gældende, at der ikke forelå noget traktatbrud på tidspunktet for sagens anlæg, eftersom den spanske regering havde taget skridt til at træffe foranstaltninger med henblik på at efterkomme beslutning 2000/131, bl.a. ved at indlede forhandlinger om gennemførelse af beslutningen i overensstemmelse med national ret, og at Kommissionen var blevet underrettet om disse foranstaltninger ved skrivelse af 31. januar 2000.
35 Regeringen har understreget, at rapporten fra det spanske økonomi- og finansministerium var nødvendig for at afklare den procedure, som skulle følges med henblik på tilbagesøgning af den støtte, som var blevet erklæret ulovlig. Regeringen er af den opfattelse, som det er anført i rapporten, at støtten er ydet som kapitalindskud i AIE og SEPI og ikke som særlige skattefradrag. Det følger heraf, at tilbagesøgningsproceduren skal følge forvaltningsprocedurerne snarere end dem, der anvendes i skattesager.
36 Den spanske regering har ligeledes påberåbt sig, at rapporten fra den spanske juridiske tjeneste var nødvendig, og at den anfører, at de beløb, som skal tilbagesøges, anses for at være offentligretlige indtægter, og at tilbagesøgningen derfor kan ske gennem proceduren for håndhævelse af forvaltningsretlige krav, med de privilegier og garantier, som følger af den almindelige finanslov. Regeringen har dog i denne forbindelse anført, at der ikke er erfaringer med tilbagesøgning af støtte ydet af et statsligt selskab, der er en fra staten adskilt juridisk person og er undergivet privatretten, som f.eks. SEPI, og at det er vanskeligt på dette grundlag at anse de beløb, som dette selskab skal tilbagesøge, for at være privilegerede offentligretlige indtægter. Det er derfor nødvendigt at gøre brug af de civilretlige procedurer og de ordinære domstole.
37 Under disse omstændigheder har den spanske regering gjort gældende, at Consejo de Estados rapport var nødvendig for afgørelsen af spørgsmålene, om beslutning 2000/131 medfører en fordring for SEPI, om tilbagesøgningsproceduren følger den civilretligt fastsatte, eller om der skal gøres brug af forvaltningsprocedurerne, og om staten, i tilfælde af, at det nævnte selskab ikke foretager sig noget, kan kræve, at beslutningen håndhæves ad administrativ vej.
38 Den spanske regering har i øvrigt anført, at Kommissionen ikke har haft rimelig tid til at vurdere, om medlemsstaten har tilsidesat sin forpligtelse til at tilbagesøge ulovlig støtte (jf. dom af 4.4.1995, sag C-350/93, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 699, og af 29.1.1998, sag C-280/95, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 259). De spanske myndigheder har ifølge regeringen ikke en gang haft tid til at indhente de juridiske rapporter, som er nævnt i præmis 35-37 i nærværende dom, og som var afgørende for, hvilken procedure for tilbagesøgning af den omhandlede støtte der var den hurtigste og den juridisk mest korrekte, eller til at foretage en bedømmelse af de sociale følgevirkninger af en sådan tilbagesøgning.
39 Endelig har den spanske regering anført, at det først var efter, at alle beløb, der var nævnt i godkendelsesbeslutningen, var blevet udbetalt, og efter, at alle heri indeholdte betingelser var blevet opfyldt, at Kommissionen meddelte, at den støtte, som var udbetalt til de statsejede skibsværfter, var blevet delvis ulovlig som følge af, at en angiveligt væsentlig betingelse ikke var blevet opfyldt.
Domstolens bemærkninger
40 Det bemærkes, at i henhold til de i traktaten indeholdte søgsmålsregler sondres der mellem søgsmål i henhold til artikel 226 EF og 227 EF, der har til formål at få fastslået, at en medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser, og søgsmål i henhold til artikel 230 EF og 232 EF, der har til formål at kontrollere lovligheden af fællesskabsinstitutionernes handlinger eller undladelser. Disse retsmidler forfølger forskellige mål og er undergivet forskellige betingelser. En medlemsstat kan således ikke - medmindre traktaten udtrykkeligt giver hjemmel hertil - under en traktatbrudssag, der er anlagt på grund af manglende gennemførelse af en beslutning, som er rettet til staten, gøre gældende, at beslutningen er ulovlig (jf. bl.a. dom af 30.6.1988, sag 226/87, Kommissionen mod Grækenland, Sml. s. 3611, præmis 14, af 27.10.1992, sag C-74/91, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 5437, præmis 10, og af 27.6.2000, sag C-404/97, Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 4897, præmis 34).
41 Noget andet gælder kun, såfremt den anfægtede retsakt er behæftet med så grove og åbenbare mangler, at den må betragtes som ikke-eksisterende (dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland, præmis 16, dommen af 27.10.1992 i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 11, og i sagen Kommissionen mod Portugal, præmis 35).
42 Dette gælder ligeledes for traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 88, stk. 2, andet afsnit, EF.
43 I så henseende må det fastslås, at den spanske regering under henvisning til de argumenter, den fremførte i sag C-36/00, Spanien mod Kommissionen, bestrider, at de skattefradrag, som er indrømmet de statsejede skibsværfter, udgør en støtte - til godtgørelse af hvilket, regeringen har henvist til en række faktiske omstændigheder - men den har ikke gjort gældende, at der foreligger en så grov mangel, at der opstår spørgsmål om selve eksistensen af beslutning 2000/131.
44 Endvidere bemærkes, at det fremgår af fast retspraksis, at tilbagesøgning af en ulovlig støtte er den logiske følge af, at støtten er fundet ulovlig, hvorved det ikke er afgørende, hvilken form støtten har antaget (jf. bl.a. dom af 10.6.1993, sag C-183/91, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 3131, præmis 16, og dommen i sagen Kommissionen mod Portugal, præmis 38).
45 Det fremgår af ligeledes fast retspraksis, at når en kommissionsbeslutning om ophævelse af en statsstøtte, der er uforenelig med fællesmarkedet, ikke har været genstand for et direkte søgsmål, eller når sagsøgte i et sådant søgsmål er blevet frifundet, er den eneste indsigelse, som kan gøres gældende af en medlemsstat over for et af Kommissionen anlagt traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 88, stk. 2, EF, indsigelsen om, at det er absolut umuligt at gennemføre beslutningen korrekt (dom af 4.4.1995, sag C-348/93, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 673, præmis 16, af 22.3.2001, sag C-261/99, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 2537, præmis 23, og af 2.7.2002, sag C-499/99, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 6031, præmis 21).
46 Den omstændighed, at en medlemsstat ikke mod et sådant søgsmål kan fremsætte andre anbringender end, at det er absolut umuligt at gennemføre beslutningen, forhindrer ikke, at en medlemsstat, der under gennemførelsen af en kommissionsbeslutning vedrørende statsstøtte støder på uforudsete og uforudsigelige vanskeligheder eller får kendskab til følger, der ikke er forudset af Kommissionen, forelægger Kommissionen disse problemer til vurdering med forslag om passende ændringer af den pågældende beslutning. I så fald skal Kommissionen og medlemsstaten i henhold til den regel, der pålægger medlemsstaterne og Fællesskabets institutioner en gensidig pligt til loyalt samarbejde, jf. navnlig artikel 10 EF, samarbejde efter bedste evne med henblik på at overvinde vanskelighederne, idet traktatens bestemmelser fuldt ud skal overholdes, særlig støttereglerne (jf. dommen af 4.4.1995 i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 16, dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig, præmis 24, dom af 3.7.2001, sag C-378/98, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 5107, præmis 31, og dommen i sagen Kommissionen mod Spanien, præmis 24).
47 Betingelsen om, at det skal være absolut umuligt at gennemføre beslutningen, er imidlertid ikke opfyldt, når den sagsøgte regering udelukkende har underrettet Kommissionen om de retlige, politiske og praktiske vanskeligheder, som gennemførelsen af beslutningen indebar, uden at have gjort noget reelt forsøg på at tilbagesøge støtten hos de pågældende virksomheder eller foreslå Kommissionen sådanne alternative metoder til gennemførelse af beslutningen, som ville have gjort det muligt at overvinde vanskelighederne (jf. dom af 2.2.1989, sag 94/87, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 175, præmis 10, af 29.1.1998, sag C-280/95, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 259, præmis 14, og dommen i sagen Kommissionen mod Spanien, præmis 25).
48 Det bemærkes indledningsvis - i modsætning til det, der er blevet hævdet af den spanske regering, som mener, at de fornødne foranstaltninger til gennemførelse af beslutning 2000/131 i overensstemmelse med national ret var blevet truffet inden den relevante dato for konstateringen af traktatbruddet - at den spanske regering alene havde indledt forhandlinger vedrørende vilkårene for tilbagesøgning af den støtte, som var blevet erklæret ulovlig, men ikke havde taget nogen konkrete skridt til tilbagesøgning af støtten over for de spanske statsejede skibsværfter.
49 Endvidere bemærkes, at det på grundlag af sagens akter ikke forekommer at have været umuligt at påbegynde tilbagesøgningen af den nævnte støtte fra de pågældende skibsværfter.
50 For så vidt først angår den angiveligt ikke skattemæssige karakter af den omhandlede støtte som følge af, at den er blevet ydet som indskud i AIE og SEPI, og ikke som et særligt skattefradrag, bemærkes, som Domstolen har fastslået i præmis 44 i nærværende dom, at forpligtelsen til tilbagesøgning af en ulovlig støtte ikke afhænger af, hvilken form støtten har antaget.
51 Endvidere bemærkes, for så vidt angår argumentet om tilbagesøgningens juridisk komplicerede karakter som følge af vanskelighederne ved at afgøre, om det er den civilretligt fastlagte procedure, som skal anvendes, eller den forvaltningsretlige, at i mangel af fællesskabsbestemmelser vedrørende proceduren for tilbagesøgning af ulovligt bevilget støtte, skal tilbagesøgningen principielt foretages efter de relevante bestemmelser i national ret, men disse skal anvendes på en sådan måde, at de ikke gør den efter fællesskabsretten krævede tilbagesøgning praktisk umulig, og således at der fuldt ud tages hensyn til Fællesskabets interesse (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Portugal, præmis 55).
52 Nødvendigheden af at afvente rapporten fra Consejo de Estado for at afgøre, hvilken tilbagesøgningsprocedure der var den mest relevante, kan således ikke gøre gennemførelsen af beslutning 2000/131 umulig.
53 Desuden bemærkes, at selv om det er korrekt, at den spanske regering har fremsendt rapporten fra den spanske juridiske tjeneste til Kommissionen, må det imidlertid fastslås, at regeringen til trods for Kommissionens gentagne opfordringer ikke har meddelt denne de oplysninger, som var nødvendige for, at den kunne foretage en bedømmelse af den tilbagesøgningsprocedure, som de spanske myndigheder fulgte, og få kendskab til de tidspunkter, hvorpå beslutning 2000/131 skulle være gennemført.
54 Den spanske regering har blot hævdet, at de nationale myndigheder ikke har haft tilstrækkelig tid til at vurdere de sociale følgevirkninger af tilbagesøgningen af den støtte, som er blevet erklæret ulovlig, idet den har gjort gældende, at der kan være påført de statsejede skibsværfter samt de arbejdstagere, disse beskæftiger, en uoprettelig skade, og at den nylige omstrukturering af forvaltningen nødvendiggør en udsættelse af den frist, som var indrømmet med henblik på at meddele Kommissionen de foranstaltninger, som træffes til gennemførelse af beslutning 2000/131.
55 I denne forbindelse bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at en frygt for interne vanskeligheder ikke kan begrunde, at en medlemsstat ikke opfylder de forpligtelser, som påhviler den i henhold til fællesskabsretten (jf. i denne retning dom af 7.12.1995, sag C-52/95, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 4443, præmis 38, af 9.12.1997, sag C-265/95, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 6959, præmis 55, dommen af 29.1.1998 i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 16, og dommen i sagen Kommissionen mod Portugal, præmis 52).
56 Endelig bemærkes, at den spanske regerings argument om, at Kommissionen har anlagt sag inden for usædvanlig kort tid efter meddelelsen af beslutning 2000/131, ikke kan begrunde, at beslutningen ikke er blevet gennemført.
57 På baggrund af det ovenfor anførte må det fastslås, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 2 og 3 i beslutning 2000/131 ved ikke inden for den fastsatte frist at have truffet de fornødne foranstaltninger til at efterkomme beslutningen om, at den støtte, som er bevilget de statsejede skibsværfter, er ydet ulovligt og følgelig er uforenelig med fællesmarkedet.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
58 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Kongeriget Spanien tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Kongeriget Spanien har tabt sagen, bør det pålægges det at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
1) Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 2 og 3 i Kommissionens beslutning 2000/131/EF af 26. oktober 1999 om Spaniens statsstøtte til statsejede skibsværfter ved ikke inden for den fastsatte frist at have truffet de fornødne foranstaltninger til at efterkomme beslutningen om, at den nævnte støtte er ydet ulovligt og følgelig er uforenelig med fællesmarkedet.
2) Kongeriget Spanien betaler sagens omkostninger.
Full & Egal Universal Law Academy