Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nella causa C-456/00,
Repubblica francese, rappresentata dal sig. G. de Bergues e dalla sig.ra L. Bernheim, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dalla sig.ra A. Alves Vieira e dal sig. D. Triantafyllou, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta,
avente ad oggetto l'annullamento della decisione della Commissione 20 settembre 2000, 2001/52/CE, concernente l'aiuto di Stato cui la Francia ha dato esecuzione nel settore viticolo (GU 2001, L 17, pag. 30),
LA CORTE
(Sesta Sezione),
composta dai sigg. R. Schintgen, presidente della Seconda Sezione, facente funzione di presidente della Sesta Sezione, V. Skouris, dalle F. Macken e N. Colneric, e dal sig. J.N. Cunha Rodrigues (relatore), giudici,
avvocato generale: A. Tizzano
cancelliere: R. Grass
vista la relazione del giudice relatore,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 13 giugno 2002,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con ricorso depositato nella cancelleria della Corte il 18 dicembre 2000, la Repubblica francese, ai sensi dell'art. 230 CE, ha chiesto l'annullamento della decisione della Commissione 20 settembre 2000, 2001/52/CE, concernente l'aiuto di Stato cui la Francia ha dato esecuzione nel settore viticolo (GU 2001, L 17, pag. 30; in prosieguo: la «decisione impugnata»).
Ambito normativo
2 L'art. 36, primo comma, CE prevede quanto segue:
«Le disposizioni del capo relativo alle regole di concorrenza sono applicabili alla produzione e al commercio dei prodotti agricoli soltanto nella misura determinata dal Consiglio, nel quadro delle disposizioni e conformemente alla procedura di cui all'articolo 37, paragrafi 2 e 3, avuto riguardo agli obiettivi enunciati nell'articolo 33».
3 L'art. 87, n. 1, CE così dispone:
«Salvo deroghe contemplate dal presente trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
4 Ai sensi dell'art. 87, n. 3, lett. c), CE:
«Possono considerarsi compatibili con il mercato comune:
(...)
c) gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse».
5 Il regolamento (CEE) del Consiglio 16 marzo 1987, n. 822, relativo all'organizzazione comune del mercato vitivinicolo (GU L 84, pag. 1), ha effettuato una codificazione delle norme sull'organizzazione comune del mercato vitivinicolo (in prosieguo: l'«OCM vitivinicola»).
6 L'art. 6, n. 1, del regolamento n. 822/87 dispone quanto segue:
«Ogni nuovo impianto di viti è vietato fino al 31 agosto 1990. (...)».
7 L' art. 14 del regolamento n. 822/87, come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 19 luglio 1988, n. 2253 (GU L 198, pag. 35; in prosieguo: il «regolamento n. 822/87»), recita:
«1. E' vietato ogni aiuto nazionale all'impianto di superfici destinate alla produzione di vino da tavola e classificate nella categoria 3.
2. Per quanto riguarda l'impianto di superfici viticole diverse da quelle di cui al paragrafo 1, è vietato qualsiasi aiuto nazionale fuorché quelli:
- previsti da disposizioni specifiche comunitarie;
- ammessi in virtù degli articoli [da 87 CE a 89 CE] e rispondenti a criteri che dovranno, in particolare, permettere di conseguire l'obiettivo della diminuzione quantitativa della produzione oppure del miglioramento qualitativo senza comportare un aumento della produzione. (...)
3. Il divieto di cui al paragrafo 2 si applica a decorrere dal 1_ settembre 1988 (...).
(...)».
8 L'art. 76 del regolamento n. 822/87 precisa quanto segue:
«Fatte salve le disposizioni contrarie del presente regolamento, gli articoli [87], [88], e [89] del trattato sono applicabili alla produzione e al commercio dei prodotti di cui all'articolo 1».
9 Il regolamento n. 822/87 è stato sostituito dal regolamento (CE) del Consiglio 17 maggio 1999, n. 1493, relativo all'organizzazione comune del mercato vitivinicolo (GU L 179, pag. 1), il quale all'art. 2, n. 1, primo comma, prevede quanto segue:
«L'impianto di vigneti con varietà come uve da vino ai sensi dell'articolo 19, paragrafo 1, è vietato fino al 31 luglio 2010 (...)».
10 L'art. 11, nn. 1-3, del regolamento n. 1493/1999 recita:
«1. E' istituito un regime per la ristrutturazione e la riconversione dei vigneti.
2. Il regime ha l'obiettivo di adeguare la produzione alla domanda del mercato.
3. Il regime si applica a uno o più dei seguenti casi:
a) la riconversione varietale, anche mediante sovrainnesto;
b) la diversa collocazione/reimpianto di vigneti;
c) i miglioramenti delle tecniche di gestione dei vigneti attinenti all'obiettivo del regime.
Il regime non si applica al rinnovo normale dei vigneti giunti al termine del loro ciclo di vita naturale».
11 A norma dell'art. 15 del regolamento n. 1493/1999, le modalità d'applicazione del capo III del medesimo regolamento, intitolato «Ristrutturazione e riconversione» e comprendente gli artt. 11-15, possono prevedere in particolare «disposizioni intese a prevenire un incremento del potenziale produttivo».
12 L'art. 71, n. 1, del regolamento n. 1493/1999 recita:
«Salvo altrimenti disposto dal presente regolamento, gli articoli 87, 88 e 89 del trattato si applicano alla produzione e al commercio dei prodotti disciplinati dal presente regolamento».
Antefatti della controversia
13 Il governo francese ha notificato alla Commissione, con lettera 3 febbraio 1999, il progetto di un regime di aiuti destinato ad indurre i produttori di cognac a riconvertirsi nella produzione di «vins de pays» (vini tipici). Tali aiuti, che dovevano riguardare 1 000 ettari nelle Charentes (Francia), miravano a favorire l'estirpazione dei vitigni «ugni blanc», il cui prodotto serve principalmente alla fabbricazione del cognac, in vista della loro sostituzione con vitigni atti a produrre «vins de pays» di qualità.
14 La Commissione, nell'ottobre 1999, ha deciso di avviare la procedura d'indagine formale, ai sensi dell'art. 88, n. 2, CE, relativamente a tre delle quattro misure così comunicate dal governo francese.
15 A seguito di tale procedura, la Commissione ha adottato la decisione impugnata, il cui dispositivo è formulato nei seguenti termini:
«Articolo 1
1. La misura cui la Francia ha dato esecuzione e consistente in un complemento all'aiuto nazionale al miglioramento delle varietà di viti nella regione delimitata "Cognac" per le campagne agricole 1998-1999 e 1999-2000 è un aiuto illegale incompatibile con gli articoli 87, 88 e 89 del trattato e non può beneficiare della deroga di cui all'articolo 87, paragrafo 3, dello stesso.
2. La misura d'accompagnamento di assistenza tecnica ai produttori è incompatibile con gli articoli 87, 88 e 89 del trattato e non può beneficiare della deroga di cui all'articolo 87, paragrafo 3, dello stesso.
Articolo 2
Alla Francia è fatto obbligo di sopprimere i regimi d'aiuto di cui all'articolo 1.
Articolo 3
La Francia prende le opportune disposizioni atte a recuperare dai beneficiari gli importi versati a titolo dei regimi di cui all'articolo 1.
Articolo 4
La Francia informa la Commissione, entro due mesi a decorrere dalla data della notifica della presente decisione, in merito alle disposizioni che essa ha preso per conformarsi a quest'ultima.
Articolo 5
La Repubblica francese è destinataria della presente decisione».
16 Nel frattempo, il governo francese aveva promulgato, senza attendere la conclusione della procedura d'indagine formale, due decreti relativi alle condizioni di attribuzione dell'aiuto al miglioramento delle varietà di viti di aziende viticole nella regione delimitata «Cognac»; il primo decreto, del 12 marzo 1999 (JORF dell'11 aprile 1999, pag. 5387), si riferiva alla campagna agricola 1998/1999, il secondo, del 6 aprile 2000 (JORF del 23 aprile 2000, pag. 6260), alla campagna agricola 1999/2000.
Argomenti delle parti
17 A sostegno del suo ricorso di annullamento il governo francese solleva un motivo unico di ricorso, relativo ad un errore di diritto commesso dalla Commissione nell'interpretazione delle disposizioni dei regolamenti nn. 822/87 e 1493/1999.
18 Innanzi tutto, il governo francese sostiene che gli aiuti di cui trattasi rispettano l'obiettivo, stabilito dall'art. 14, n. 2, del regolamento n. 822/87, di diminuzione quantitativa della produzione oppure di miglioramento qualitativo senza aumento della produzione. Tale obiettivo figurerebbe anche nel regolamento n. 1493/1999.
19 Infatti, alla riconversione di superfici in cui sono impiantati vitigni «ugni blanc», dalla resa media di circa 150 hl/ha, in vigneti destinati a produrre «vins de pays» delle Charentes, soggetti ad un massimale di resa di 80 hl/ha, si affiancherebbe una riduzione dei volumi prodotti di vino.
20 Il governo francese respinge l'affermazione della Commissione secondo cui gli aiuti alla riconversione dei vigneti in cui sono impiantati vitigni «ugni blanc» in vigneti destinati esclusivamente alla produzione di «vins de pays» sarebbero equiparabili al finanziamento di impianti aggiuntivi di viti, vietati dal 1988. A suo avviso, non è possibile effettuare una riconversione varietale senza impiantare nuove viti, relative ad un vitigno meno produttivo invece delle viti precedenti. D'altra parte, poiché le nuove viti si limitano a sostituire le viti estirpate, non si potrebbe sostenere che si tratta di impianti aggiuntivi.
21 Ad avviso del governo francese, la Commissione ritiene erroneamente che nel caso di specie si tratti di una riconversione di viti utilizzate per la produzione di acquavite in viti produttrici di «vino normale», comportante, di conseguenza, un aumento della produzione di un tale vino. Tale nozione di «vino normale» non avrebbe senso riguardo all'OCM vitivinicola, che non distinguerebbe tra i vini destinati alla produzione di cognac e gli altri vini. Non esisterebbe, d'altra parte, alcun obbligo di produrre cognac mediante un vino proveniente da un vitigno «ugni blanc».
22 Secondo il governo francese, il regolamento n. 1493/1999 non stabilisce alcuna correlazione tra la riconversione di una superficie e l'obbligo eventuale per gli Stati membri di diminuire la produzione su superfici non riconvertite. L'art. 11 di tale regolamento non prevedrebbe nemmeno che la riconversione di una data superficie debba essere accompagnata dall'estirpazione di viti appartenenti ad una superficie equivalente. Orbene, la Commissione non potrebbe imporre condizioni diverse da quelle fissate dal detto regolamento.
23 Il governo francese fa valere, poi, che lo sviluppo del mercato del vino può essere compreso solo in un lungo periodo. L'aumento costante delle vendite di «vins de pays» francesi nel mondo, accertato per il periodo 1994-1998, costituirebbe una tendenza generale che una leggera diminuzione negli anni 1998-1999 non sarebbe sufficiente a rimettere in discussione.
24 Infine, in mancanza di un'analisi adeguata del mercato del vino, la Commissione sarebbe imprecisa quando tenta di dimostrare che gli aiuti di cui trattasi comportano distorsioni di concorrenza.
25 Secondo la Commissione, dalla giurisprudenza della Corte emerge che, per quanto riguarda un aiuto nazionale nel settore agricolo, il ricorso da parte di uno Stato membro alle disposizioni di cui agli artt. 87 CE - 89 CE non può prevalere su quelle del regolamento che disciplina l'organizzazione comune del mercato considerato (sentenza 26 giugno 1979, causa 177/78, Mc Carren, Racc. pag. 2161).
26 Quanto alle riduzioni delle rese e delle superfici di produzione, la Commissione, basandosi sulla classificazione del cognac come acquavite di vino, fa valere che si tratta, nella fattispecie, non tanto di una riconversione di viti produttrici di vino dalla resa elevata, quanto piuttosto di una riconversione di viti destinate alla produzione di vino necessario alla fabbricazione di acquavite in viti produttrici di «vino normale».
27 Il regime d'aiuti di cui trattasi finanzierebbe impianti aggiuntivi di viti e comporterebbe un aumento della produzione di «vino normale», vietato dall'OCM vitivinicola.
28 Ad avviso della Commissione, si trattava non di imporre condizioni ai fini dell'autorizzazione degli aiuti di cui trattasi, ma semplicemente di valutare l'impatto negativo sulla concorrenza derivante da tali aiuti. Per questa ragione la Commissione avrebbe esaminato se le autorità francesi avessero effettivamente previsto misure di riduzione dell'impatto dei detti aiuti sul mercato, mediante una riduzione delle rese, in particolare quelle delle vigne di vitigno «ugni blanc», e attraverso una riduzione delle superfici di produzione nella regione, come sarebbe stato proposto dal governo francese. Dopo aver constatato che le autorità nazionali non avevano conseguito tali obiettivi, vale a dire non avevano adottato misure per ridurre l'impatto degli aiuti, la Commissione avrebbe concluso che questi ultimi non erano compatibili con le nuove esigenze comunitarie nel settore vitivinicolo.
29 Quanto all'adeguamento della produzione alla domanda e alle distorsioni di concorrenza, la Commissione afferma che le informazioni riguardanti la crescita del mercato fornite dal governo francese non sono confermate dai dati provenienti dall'Office national interprofessionnel des vins (Ufficio nazionale interprofessionale dei vini) per quanto riguarda la diminuzione dei prezzi dei «vins de pays». Tali dati dimostrerebbero che il mercato dei «vins de pays» è in difficoltà.
Giudizio della Corte
Osservazioni preliminari
30 In via preliminare, si deve ricordare che, anche se la procedura di cui agli artt. 87 CE e 88 CE consente alla Commissione e, in determinati casi al Consiglio, un margine discrezionale per sindacare la compatibilità di un regime di aiuti di Stato con le esigenze del mercato comune, dall'economia generale del Trattato si ricava che tale procedura non deve mai pervenire ad un risultato contrario a norme specifiche del Trattato (v., in particolare, sentenza 15 giugno 1993, causa C-225/91, Matra/Commissione, Racc. pag. I-3203, punto 41).
31 Occorre anche rilevare che, in presenza di un regolamento che istituisce un'organizzazione comune di mercato in un determinato settore, gli Stati membri sono tenuti ad astenersi dall'adottare qualsiasi misura che possa costituirne una deroga o una violazione (v. sentenze 19 marzo 1998, causa C-1/96, Compassion in World Farming, Racc. pag. I-1251, punto 41, e 8 gennaio 2002, causa C-507/99, Denkavit, Racc. pag. I-169, punto 32).
32 Ne deriva che la valutazione da parte della Commissione di un aiuto di Stato in un settore in cui è stata istituita un'organizzazione comune di mercato presuppone l'esame dell'effetto che un tale aiuto può avere sul funzionamento di tale organizzazione comune. In altri termini, come ha affermato la Corte, il ricorso, da parte di uno Stato membro, alle disposizioni degli artt. 87 CE - 89 CE non può avere la priorità sulle disposizioni del regolamento relativo all'organizzazione comune del mercato considerato (v. sentenza McCarren, cit., punto 11).
33 Inoltre, come emerge dalla giurisprudenza della Corte, l'art. 36 CE riconosce la preminenza della politica agricola comune rispetto agli obiettivi del Trattato nel settore della concorrenza (sentenza 5 ottobre 1994, causa C-280/93, Germania/Consiglio, Racc. pag. I-4973, punto 61).
34 Poiché gli aiuti di cui trattasi sono stati ritenuti illegali dalla decisione impugnata in quanto non soddisfacevano i requisiti previsti dall'OCM vitivinicola, occorre verificare se, nella fattispecie, la Commissione abbia effettuato un'interpretazione esatta delle disposizioni che disciplinano tale organizzazione comune di mercato.
Nel merito
35 Occorre constatare che l'equilibrio tra la produzione e la domanda sul mercato del vino costituisce uno degli obiettivi dell'OCM vitivinicola.
36 Per raggiungere un tale obiettivo, le disposizioni che disciplinano questa organizzazione comune di mercato prevedono da molto tempo il divieto di impianto di nuove viti (artt. 6, n. 1, del regolamento n. 822/87, in vigore al momento della notifica degli aiuti di cui trattasi alla Commissione, e 2, n. 1, del regolamento n. 1493/1999, in vigore dal 21 luglio 1999), oppure di aiuti nazionali agli impianti che non consentono di diminuire la quantità della produzione (art. 14, n. 2, del regolamento n. 822/87). Nell'ambito del regolamento n. 1493/1999 [art. 15, secondo comma, lett. c), di tale regolamento] sono anche previste disposizioni volte ad impedire un aumento del potenziale di produzione.
37 Peraltro, poiché costituisce un'acquavite di vino, il cognac è escluso dalla categoria di prodotti agricoli (sentenza 30 gennaio 1985, causa 123/83, Clair, Racc. pag. 391, punto 15) e, di conseguenza, non fa parte dei prodotti regolamentati nell'ambito dell'OCM vitivinicola.
38 In tale contesto, se superfici in cui sono impiantati vitigni «ugni blanc», il cui prodotto serve alla fabbricazione di un'acquavite che, in quanto prodotto industriale, non è distribuita sul mercato vinicolo, sono riconvertite in superfici destinate alla produzione di «vins de pays» venduti su tale mercato, la quantità di questi vini prodotti nella regione interessata aumenterà inevitabilmente.
39 Come è stato rilevato al punto 35 della presente sentenza, un aumento della produzione di vino contrasta con uno degli obiettivi dell'OCM vitivinicola. Di conseguenza, nella decisione impugnata, giustamente la Commissione ha ritenuto che gli aiuti di cui trattasi fossero incompatibili con le disposizioni che disciplinano un'organizzazione comune di mercato.
40 La Commissione, tuttavia, ha esaminato, ai punti 37-49 della motivazione della decisone impugnata, se il governo francese avesse applicato misure idonee ad attenuare gli effetti negativi degli aiuti di cui trattasi sul mercato, ai sensi della deroga prevista dall'art. 87, n. 3, lett. c), CE.
41 A questo riguardo occorre ricordare, da una parte, che la Commissione, ai fini dell'applicazione dell'art. 87, n. 3, CE, dispone di un ampio potere discrezionale il cui esercizio implica valutazioni di ordine economico e sociale che devono essere effettuate in un contesto comunitario (v., in particolare, sentenze 19 settembre 2000, causa C-156/98, Germania/Commissione, Racc. pag. I-6857, punto 67, e 7 marzo 2002, causa C-310/99, Italia/Commissione, Racc. pag. I-2289, punto 45) e, d'altra parte, che la Corte, nell'effettuare il sindacato di legittimità sull'esercizio di tale libertà, non può sostituire la propria valutazione in materia a quella dell'autorità competente, ma deve limitarsi a stabilire se quest'ultima non sia viziata da errore manifesto o da sviamento di potere (v. sentenze 5 ottobre 2000, causa C-288/96, Germania/Commissione, Racc. pag. I-8237, punto 26, e Italia/Commissione, cit., punto 46).
42 Alla luce di questi principi, non può essere accolto l'argomento del governo francese secondo cui la Commissione ha commesso un errore di diritto imponendo, ai sensi dell'art. 11 del regolamento n. 1493/1999, condizioni relative alle riduzioni delle rese e delle superfici di produzione non previste da detto articolo.
43 Infatti, dall'esame della decisione impugnata emerge che la Commissione non ha mai imposto siffatte condizioni sulla base dell'art. 11 del regolamento n. 1493/1999. Del resto, come rilevato dall'avvocato generale al paragrafo 45 delle sue conclusioni, tale articolo non stabilisce regole per la concessione di aiuti nazionali alla ristrutturazione e riconversione di vigneti, ma instaura un regime comunitario di incentivi, al cui finanziamento gli Stati membri non possono in principio concorrere.
44 Nell'ambito del margine discrezionale di cui dispone in materia, la Commissione ha semplicemente esaminato se le misure annunciate dalle autorità francesi stesse relative alla riduzione delle rese e del potenziale di produzione fossero sufficienti ad attenuare l'impatto degli aiuti di cui trattasi sul mercato. A seguito del suo esame, essa ha concluso per l'insufficienza delle dette misure.
45 Inoltre, si deve ricordare che le valutazioni di ordine economico effettuate dalla Commissione riguardo all'adeguamento della produzione alla domanda e alle distorsioni di concorrenza rientrano del pari nell'esercizio del suo potere discrezionale.
46 La Commissione ha correttamente ritenuto, tenendo conto, da una parte, delle informazioni fornite dall'Office national interprofessionnel des vins riguardanti la diminuzione dei prezzi medi dei «vins de pays» durante la campagna agricola 1999/2000, che è stata l'effetto di una diminuzione della domanda ammessa dal governo francese, e, dall'altra, dell'obiettivo del mantenimento dell'equilibrio del mercato perseguito dall'OCM vitivinicola, che un aumento della produzione dei «vins de pays» in Francia possa creare distorsioni di concorrenza su un mercato viticolo la cui crescita non sembra certa.
47 Per di più, occorre rilevare che il governo francese non ha addotto alcun elemento che consentisse di concludere che la Commissione ha ecceduto i limiti del suo potere discrezionale ritenendo che gli aiuti di cui trattasi non soddisfacessero le condizioni richieste per rientrare nella deroga prevista dall'art. 87, n. 3, lett. c), CE.
48 Infatti, il governo francese si è limitato ad affermare che lo sviluppo del mercato del vino poteva essere compreso solo nel lungo periodo e che la Commissione era stata imprecisa quando tentava di dimostrare che gli aiuti comportavano distorsioni di concorrenza.
49 Ciò premesso, e poiché essa ha fatto apparire in forma chiara e non equivoca l'iter logico seguito dalla Commissione, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e permettere al giudice competente di esercitare il proprio sindacato, la motivazione della decisione impugnata è conforme ai requisiti stabiliti dalla giurisprudenza della Corte (v., in particolare, sentenze 22 marzo 2001, causa C-17/99, Francia/Commissione, Racc. pag. I-2481, punto 35, e Italia/Commissione, cit., punto 48).
50 Alla luce di tutte le precedenti considerazioni, il motivo relativo ad un errore di diritto commesso dalla Commissione va respinto.
51 Di conseguenza, si deve respingere il ricorso.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
52 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ha chiesto la condanna alle spese della Repubblica francese, quest'ultima, rimasta soccombente, deve essere condannata alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
(Sesta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Repubblica francese è condannata alle spese.
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