Sag C-501/00
Kongeriget Spanien
mod
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
»Artikel 4, litra c), KS og artikel 67 KS – Kommissionens beslutning nr. 2496/96/EKSF – eksportstøtte til virksomheder inden for jern- og stålindustrien – overholdelse af en rimelig frist – skattefradrag – begrundelsespligt – selektivitet – almengyldig foranstaltning«
Sammendrag af dom
1. EKSF – støtte til jern- og stålindustrien – den i sjette stålstøttekodeks’ artikel 6, stk. 5, fastsatte frist for Kommissionens beslutning om en støtteforanstaltnings forenelighed – ikke en præklusiv frist
(Kommissionens beslutning nr. 2496/96, art. 6, stk. 5)
2. EKSF – støtte til jern- og stålindustrien – procedure for undersøgelse af påtænkt støtte – Kommissionens forpligtelser – vedtagelse af en endelig beslutning inden for en rimelig frist
(Kommissionens beslutning nr. 2496/96, art. 6)
3. Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – EKSF-beslutning
[Art. 4, litra c), KS og art. 15 KS]
4. EKSF – støtte – begreb – offentlige myndigheders indrømmelse af et skattefradrag til visse virksomheder – omfattet
[Art. 4, litra c), KS og art. 67 KS]
5. EKSF – støtte – begreb – tiltag, hvis formål er fremme af den internationale samhandel gennem støtte til investeringer i udlandet – omfattet
[Art. 4, litra c), KS]
6. EKSF – støtte – begreb – påvirkning af samhandelen inden for Fællesskabet eller af konkurrencen – uden betydning
[Art. 4, litra c), KS]
7. EKSF – støtte – Kommissionens godkendelse – godkendelse ved individuel beslutning – betingelse – forudgående anmodning fremsat af den berørte medlemsstat
(Art. 95 KS)
1. Det fremgår af sjette stålstøttekodeks, at en medlemsstat kun kan iværksætte en støtteforanstaltning efter en udtrykkelig beslutning herom fra Kommissionen. Den tremånedersfrist for vedtagelse af den nævnte beslutning, som er fastsat i kodeksens artikel 6, stk. 5, kan således ikke betragtes som en præklusiv frist, hvis udløb fører til, at Kommissionen ikke kan træffe afgørelse om en sådan påtænkt foranstaltnings forenelighed med EKSF-traktaten.
Når henses til den generelle sammenhæng, hvori tremånedersfristen indgår, og til dens formål, ville den berørte medlemsstat nemlig – i tilfælde af, at Kommissionen ikke har vedtaget en beslutning inden for fristen – dels være forhindret i at gennemføre den pågældende støtte, dels ikke have mulighed for ved en beslutning fra Kommissionen at opnå en tilladelse til gennemførelsen som led i den procedure, Kommissionen havde indledt. En sådan situation ville være uforenelig med statsstøttereglernes tilfredsstillende funktion, idet en eventuel tilladelse fra Kommissionen kun ville kunne opnås ved at indlede en ny procedure i henhold til støttekodeksen, som ville forsinke Kommissionens beslutning uden at give yderligere garantier til den berørte medlemsstat.
(jf. præmis 50 og 51)
2. Efter at Kommissionen har indledt den undersøgelsesprocedure, som er fastsat i sjette stålstøttekodeks, påhviler det den i henhold til princippet om god forvaltningsskik at vedtage en endelig beslutning inden for en rimelig frist efter modtagelsen af den berørte medlemsstats, de interesserede parters og eventuelle andre medlemsstaters bemærkninger. Den omstændighed, at undersøgelsesproceduren strækker sig over usædvanlig lang tid, kan gøre det vanskeligere for den pågældende stat at tilbagevise Kommissionens argumentation, og dermed indebære en tilsidesættelse af retten til kontradiktion.
I denne forbindelse må det vurderes ud fra hver enkelt sag, om varigheden af den administrative procedure kan anses for rimelig, herunder navnlig den sammenhæng, hvori sagen indgår, de forskellige led i den administrative procedure for Kommissionen, parternes adfærd under sagens behandling, sagens kompleksitet og dens betydning for de involverede parter.
(jf. præmis 52 og 53)
3. Den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 15 KS, skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at Domstolen kan udøve sin prøvelsesret. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en beslutnings begrundelse opfylder kravene efter artikel 15 KS, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område.
(jf. præmis 73)
4. Begrebet »støtte«, i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 4, litra c), KS, må nødvendigvis indebære fordele, der direkte eller indirekte ydes ved hjælp af statsmidler, eller som udgør en supplerende byrde for staten eller organer, der er udpeget eller oprettet til dette formål. Desuden sondrer artikel 67 KS, der i stk. 2, første led, fastsætter tilfælde, i hvilke Kommissionen kan tillade medlemsstaterne at yde støtte under fravigelse af artikel 4 KS, ikke mellem særlig støtte på kul- og stålområdet og støtte, der kun finder anvendelse på dette område som følge af en almindelig foranstaltning.
En foranstaltning, hvorved offentlige myndigheder indrømmer visse virksomheder et skattefradrag, der, selv om det ikke indebærer en overførsel af statslige midler, giver de fritagne virksomheder en gunstigere økonomisk stilling end andre afgiftspligtige, udgør således statsstøtte som omhandlet i artikel 4, litra c), KS.
(jf. præmis 91, 92 og 116)
5. Statsstøttetiltag karakteriseres ikke af deres grunde eller deres hensigter, men defineres i kraft af deres virkninger. Den omstændighed, at nationale bestemmelser forfølger et handels- eller industripolitisk mål, såsom fremme af den internationale samhandel gennem støtte til investeringer i udlandet, er heller ikke tilstrækkeligt til, at disse uden videre falder uden for statsstøttebegrebet i artikel 4, litra c), KS.
(jf. præmis 125)
6. For at kunne anse nationale foranstaltninger for at være omfattet af forbuddet mod statsstøtte i artikel 4, litra c), KS, er Kommissionen – i modsætning til det, som gælder inden for rammerne af EF-traktaten – ikke forpligtet til at påvise, at disse foranstaltninger har påvirket samhandelen inden for Fællesskabet eller konkurrencen.
(jf. præmis 129)
7. Den indre logik i ordningen for undtagelsesvis godkendelse af støtte, som er nødvendig for, at det fælles marked for kul og stål kan fungere, forudsætter, for så vidt angår Kommissionens vedtagelse af individuelle beslutninger, at den berørte medlemsstat anmoder Kommissionen om at indlede proceduren i artikel 95 KS, inden Kommissionen undersøger, om støtten er nødvendig for at virkeliggøre traktatens mål.
(jf. præmis 153 og 155)
DOMSTOLENS DOM (Anden Afdeling)
15. juli 2004(1)
»Artikel 4, litra c), KS og artikel 67 KS – Kommissionens beslutning nr. 2496/96/EKSF – eksportstøtte til virksomheder inden for jern- og stålindustrien – overholdelse af en rimelig frist – skattefradrag – begrundelsespligt – selektivitet – almengyldig foranstaltning«
I sag C-501/00,
Kongeriget Spanien ved S. Ortiz Vaamonde, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger, støttet af:Diputación Foral de Álava,Diputación Foral deVizcaya,Diputación Foral de Guipúzcoa,Juntas Generales de Guipúzcoa,Gobierno del País Vasco ved abogado R. Falcón y Tella, og afUnión de Empresas Siderúrgicas (Unesid) ved abogados L. Suárez de Lezo Mantilla og I. Alonso de Noriega Satrústegui,
intervenienter,
mod
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved G. Rozet og G. Valero Jordana, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
angående en påstand om annullation af Kommissionens beslutning af 31. oktober 2000 om de spanske love om selskabsskat (EFT 2001 L 60, s. 57),
har
DOMSTOLEN (Anden Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, C.W.A. Timmermans, og dommerne J.-P. Puissochet, J.N. Cunha Rodrigues, R. Schintgen (refererende dommer), og N. Colneric,
generaladvokat: A. Tizzano,
justitssekretær: R. Grass,
afsagt følgende
Dom
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 29. december 2000 har Kongeriget Spanien i medfør af artikel 33, stk. 1, KS anlagt sag med påstand om annullation af Kommissionens beslutning af 31. oktober 2000 om de spanske love om selskabsskat (EFT 2001 L 60, s. 57, herefter »den anfægtede beslutning«)
Relevante retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelserne
2 KS-traktatens artikel 4 fastsætter, at »tilskud eller anden støtte ydet af staterne eller særlige byrder pålagt af dem, i hvilken som helst form dette sker«, er forbudt i overensstemmelse med bestemmelserne i EKSF-traktaten.
3 KS-traktatens artikel 95, stk. 1, bestemmer:
»I alle de tilfælde, som ikke omhandles i denne traktat, og hvor en beslutning eller en henstilling fra Kommissionen forekommer nødvendig for inden for rammerne af det fælles marked for kul og stål og i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 5 at virkeliggøre et af Fællesskabets mål, således som de nærmere er angivet i artikel 2, 3 og 4, kan sådan beslutning træffes eller sådan henstilling vedtages efter samstemmende og enstemmig udtalelse fra Rådet og efter høring af Det Rådgivende Udvalg.«
4 Kommissionen lagde bestemmelserne i artikel 95 KS til grund, da den – med henblik på opfyldelse af behovet for en strukturomlægning af jern- og stålsektoren – fra begyndelsen af 1980’erne indførte en fællesskabsordning, hvorefter der kunne ydes statsstøtte til jern- og stålindustrien i visse udtømmende opregnede tilfælde.
5 Den ordning, som Kommissionen har indført på grundlag af den nævnte bestemmelse, er gennemført ved almengyldige beslutninger, som under ét benævnes »stålstøttekodekserne«. Ordningen er flere gange blevet ændret med henblik på at imødegå jern- og stålindustriens konjunkturbestemte vanskeligheder. Den stålstøttekodeks, som var gældende i den periode, som er relevant i denne sag, er den sjette og sidste i rækken, som blev indført ved Kommissionens beslutning nr. 2496/96/EKSF af 18. december 1996 om fællesskabsregler for støtte til jern- og stålindustrien (EFT L 338, s. 42, herefter »støttekodeksen«). Denne kodeks var gældende fra den 1. januar 1997 til den 22. juli 2002, hvor EKSF-traktaten blev ophævet.
6 Det hedder i støttekodeksens artikel 1, som har overskriften »Principper«:
»1. Støtte til jern- og stålindustrien, der finansieres af en medlemsstat, af lokale forvaltninger eller ved hjælp af statsmidler under enhver form, kan – uanset om den er sektorbestemt eller ej – kun betragtes som fællesskabsstøtte og dermed som forenelig med fællesmarkedets tilfredsstillende funktion, hvis den opfylder bestemmelserne i artikel 2-5.
[…]
3. Støtte i henhold til denne beslutning må kun ydes efter proceduren i artikel 6 og må ikke udbetales efter den 22. juli 2002.«
7 Ifølge støttekodeksens artikel 2-5 kan støtte til forskning og udvikling (artikel 2), støtte til miljøbeskyttelse (artikel 3), støtte til lukning af jern- og stålanlæg (artikel 4) og støtte, der ydes under generelle regionalstøtteordninger til virksomheder, som er beliggende i Grækenland (artikel 5), på visse betingelser betragtes om forenelig med fællesmarkedet.
8 Ifølge artikel 6 i støttekodeksen, som har overskriften »Procedure«, skal Kommissionen underrettes om enhver påtænkt indførelse af den i artikel 2-5 omhandlede støtte og om enhver påtænkt overførsel af offentlige midler til jern- og stålindustrien. Kommissionen tager stilling til, om disse foranstaltninger er forenelige med fællesmarkedet. Det fremgår af artikel 6, stk. 4, første afsnit, at de påtænkte foranstaltninger ikke må iværksættes uden Kommissionens godkendelse og på de af denne fastsatte vilkår.
9 Støttekodeksens artikel 6, stk. 5, bestemmer:
»Hvis Kommissionen mener, at en bestemt finansiel foranstaltning kan udgøre statsstøtte i henhold til artikel 1 eller er i tvivl om, hvorvidt en bestemt støtte er forenelig med bestemmelserne i denne beslutning, underretter den den pågældende medlemsstat og anmoder de berørte parter og andre medlemsstater om at fremsætte deres bemærkninger. Såfremt Kommissionen – efter at have modtaget bemærkningerne og efter at have givet den pågældende medlemsstat lejlighed til at reagere – konstaterer, at en støtteforanstaltning ikke er forenelig med bestemmelserne i denne beslutning, træffer Kommissionen beslutning herom senest tre måneder efter modtagelsen af de oplysninger, der er nødvendige for, at den kan vurdere den pågældende støtteforanstaltning. Traktatens artikel 88 finder anvendelse, såfremt en medlemsstat ikke efterkommer den pågældende beslutning.«
10 Artikel 6, stk. 6, i støttekodeksen lyder som følger:
»Dersom Kommissionen ikke senest to måneder efter modtagelsen af den fuldstændige anmeldelse af de påtænkte støtteforanstaltninger har indledt proceduren i stk. 5 eller på anden måde tilkendegivet sin stilling, kan de påtænkte foranstaltninger iværksættes på betingelse af, at medlemsstaten på forhånd har meddelt Kommissionen, at den har til hensigt at gøre dette. Såfremt Kommissionen hører de øvrige medlemsstater i henhold til stk. 3, forlænges denne frist til tre måneder.«
De nationale bestemmelser
11 Artikel 34 i den spanske lov nr. 43/1995 af 27. december 1995 om selskabsskat (Boletín Oficial del Estado nr. 310 af 28. december 1995, herefter »lov nr. 43/1995«), som har overskriften »Deducción por actividades de exportación« (fradrag for eksportaktiviteter), og som næsten ordret gengiver artikel 26 i lov nr. 61/1978 af 27. december 1978 om selskabsskat (Boletín Oficial del Estado nr. 132 af 30.12.1978), bestemmer:
»1. Virksomheder, der udøver eksportaktiviteter, har ret til følgende skattefradrag:
a) 25% af det beløb, de faktisk har investeret i oprettelse af filialer eller etablering af anlægsaktiver i udlandet, samt i erhvervelse af andele af udenlandske selskaber eller i oprettelse af filialer, som er direkte beskæftiget med eksport af varer eller tjenesteydelser [...] såfremt andelen mindst udgør 25% af filialens selskabskapital [...]
b) 25% af beløb, der anvendes til flerårige fremstød og reklamer til lancering af produkter, til åbning af markeder og markedsundersøgelser i udlandet samt til deltagelse i messer, udstillinger og lignende arrangementer, herunder internationale arrangementer i Spanien.«
12 De historiske provinser Álava, Vizcaya og Guipúzcoa, der råder over en selvstændig kompetence på skatteområdet, har i deres respektive skattelove gentaget det fradrag for eksportaktiviteter, som er fastsat i artikel 34 i lov nr. 43/1995 (herefter »de anfægtede bestemmelser«).
13 Fradraget foretages i alle tilfælde på følgende måde: Den nominelle skatteprocent på 35% anvendes på årets driftsoverskud. Herved fremkommer den samlede skat, som nedsættes med de relevante skattelempelser og fradrag for international dobbeltbeskatning (herefter »den samlede positive korrigerede skat«). Summen af »fradrag for udøvelse af bestemte aktiviteter«, heriblandt fradraget for eksportaktiviteter, kan højst udgøre 35% af den samlede positive korrigerede skat. Nettoskatten fremkommer således ved anvendelse af de maksimalt tilladte fradrag på den samlede skat.
Den administrative procedure, som førte til vedtagelse af den anfægtede beslutning
14 Ved skrivelse af 16. april 1996 anmodede Kommissionen de spanske myndigheder om oplysninger om eventuel »eksportstøtte til spanske virksomheder inden for stålsektoren«.
15 Ved skrivelse af 24. juni 1996 meddelte de spanske myndigheder Kommissionen, at artikel 34 i lov nr. 43/1995 er en almengyldig foranstaltning, som anvendes direkte af alle skattepligtige uden noget offentligt organs mellemkomst.
16 Ved skrivelse af 7. august 1997 meddelte Kommissionen den spanske regering, at den havde besluttet at indlede proceduren i henhold til støttekodeksens artikel 6, stk. 5. Denne beslutning blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende den 31. oktober 1997 (EFT C 329, s. 4), og de interesserede parter blev opfordret til at fremkomme med deres bemærkninger inden en måned efter offentliggørelsen.
17 Da Kommissionen fandt, at de anfægtede bestemmelser også vedrørte de sektorer, som henhører under EF-traktaten, og at hovedparten af disse bestemmelser var gældende på tidspunktet for Kongeriget Spaniens tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber, anerkendte den de støtteforanstaltninger, som var fastsat i henhold til denne traktat, som eksisterende støtte. De anfægtede bestemmelser blev derimod i henhold til EKSF-traktaten anset for ny støtte.
18 De spanske myndigheder fastholdt i skrivelse af 13. oktober 1997 den opfattelse, som disse myndigheder havde givet udtryk for inden indledningen af den procedure, som er fastsat i støttekodeksens artikel 6, stk. 5, nemlig at de anfægtede bestemmelser ikke udgjorde statsstøtte. De anførte desuden, at disse bestemmelser kunne have været betragtet som eksisterende støtte.
19 Under den nævnte procedure modtog Kommissionen bemærkninger fra tre organisationer, nemlig Confederación Española de Organizaciones Empresariales (den spanske centralorganisation for virksomhedssammenslutninger), Unión de Empresas Siderúrgicas (herefter »Unesid«) og Wirtschaftsvereinigung Stahl. De spanske myndigheder havde besvaret disse bemærkninger ved skrivelse af 16. marts 1998.
Den anfægtede beslutning
20 Kommissionen vedtog den anfægtede beslutning den 31. oktober 2000. De to første artikler i beslutningen lyder som følger:
»Artikel 1
Enhver form for støtte, der ydes af Spanien i henhold til:
a) artikel 34 i lov nr. 43/1995 af 27. december 1995 om selskabsskat
b) artikel 43 i Norma Foral 3/96 af 26. juni 1996 om selskabsskat, vedtaget af Diputación Foral de Vizcaya
c) artikel 43 i Norma Foral 7/1996 af 4. juli 1996 om selskabsskat, vedtaget af Diputación Foral de Guipúzcoa, eller
d) artikel 43 i Norma Foral 24/1996 af 5. juli 1996 om selskabsskat, vedtaget af Diputación Foral de Álava
til fordel for de EKSF jern- og stålvirksomheder, som er etableret i Spanien, er uforenelig med fællesmarkedet for kul og stål.
Artikel 2
Spanien træffer straks passende foranstaltninger for, at de EKSF jern- og stålvirksomheder, som er etableret i Spanien, ikke nyder fordel af den i artikel 1 omhandlede støtte [herefter »den omtvistede støtte«].«
21 Kommissionen fremsatte imidlertid ikke krav om tilbagesøgning af den omhandlede støtte, bl.a. på grund af sin tidligere afvigende stillingtagen til lignende nationale bestemmelser, og på grund af undersøgelsesprocedurens længde, som ikke kunne tilregnes Kongeriget Spanien, hvorefter »selv mere forsigtige og oplyste jern- og stålvirksomheder ikke kunne forventes at have forudset, at de pågældende skattebestemmelser ville blive betragtet som statsstøtte i strid med EKSF-traktatens artikel 4, og […] med rette kunne gøre berettigede forventninger gældende« (betragtning 28 til den anfægtede beslutning).
22 Det er på denne baggrund, at Kongeriget Spanien har anlagt nærværende sag.
23 Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 13. juni 2001 har Diputación Foral de Álava, Diputación Foral de Vizcaya, Diputación Foral de Guipúzcoa og Juntas Generales de Guipúzcoa samt Gobierno del País Vasco (herefter »de baskiske myndigheder«) fået tilladelse til at intervenere til støtte for Kongeriget Spaniens påstande.
24 Ved kendelse afsagt samme dato har Unesid ligeledes fået tilladelse til at intervenere til støtte for Kongeriget Spaniens påstande.
Parternes påstande
25 Kongeriget Spanien har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede beslutning annulleres.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
26 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Kongeriget Spanien tilpligtes at betale sagens omkostninger.
27 De baskiske myndigheder har nedlagt følgende påstande:
– Sagsøgeren gives medhold.
– Den anfægtede beslutning annulleres.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger, herunder omkostningerne i forbindelse med interventionen.
28 Unesid har nedlagt følgende påstande:
– Interventionsbegæringen tages til følge.
– Den anfægtede beslutning annulleres.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Søgsmålet
29 Til støtte for sin påstand har Kongeriget Spanien gjort tre anbringender gældende, nemlig:
– at der foreligger en tilsidesættelse af reglerne for den undersøgelsesprocedure, som er fastlagt ved artikel 6, stk. 5, i støttekodeksen
– at der foreligger en tilsidesættelse af begrundelsespligten i artikel 15, stk. 1, KS, og
– at der foreligger en tilsidesættelse af artikel 4, litra c), KS.
30 Intervenienterne har fremsat en række yderligere anbringender til støtte for Kongeriget Spaniens påstande.
Det første anbringende
Parternes argumenter
31 Med sit første anbringende har den spanske regering gjort gældende, at Kommissionen ikke har overholdt den tremånedersfrist, den ifølge støttekodeksens artikel 6, stk. 5, rådede over til at udstede den anfægtede beslutning efter modtagelsen af de oplysninger, som var nødvendige for undersøgelsen af de anfægtede bestemmelser. Den anfægtede beslutning er truffet næsten to år og otte måneder efter, at Kommissionen havde modtaget alle oplysninger, som var nødvendige for at vurdere disse bestemmelsers forenelighed med traktaten.
32 Ifølge den spanske regering har Kommissionen herved tilsidesat retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning samt retten til kontradiktion. Den spanske regering har i denne forbindelse anført, at forsinkelsen af proceduren har medført, at den undersøgelse, som udgjorde grundlaget for proceduren, kom til at ligge tidsmæssigt fjernt herfra. Den langvarige passivitet, som Kommissionen udviste efter, at undersøgelsen var afsluttet, har desuden givet grund til at tro, at den ikke havde indsigelser mod de undersøgte bestemmelser. Kommissionen har endvidere ikke påberåbt sig nogen handling, intern eller ekstern undersøgelse eller anden årsag, som kunne begrunde eller forklare denne forsinkelse.
33 Den spanske regering har tilføjet, at Kommissionen i den anfægtede beslutning har givet afkald på at kræve en tilbagesøgning af den omhandlede støtte. Hvis jern- og stålvirksomhederne havde grundlag for at tro, at de omhandlede bestemmelser hverken før eller under undersøgelsesproceduren udgjorde støtte, som var uforenelig med fællesmarkedet, må det samme så meget desto mere gælde for den berørte medlemsstat.
34 Intervenienterne har tilsluttet sig den spanske regerings argumentation.
35 Kommissionens sene forklaring, som er afgivet i duplikken, og hvorefter forsinkelsen med hensyn til vedtagelsen af den anfægtede beslutning skyldes, at Kommissionen havde indledt en undersøgelse af samtlige medlemsstaters lovgivning med henblik på at undersøge, som eksportstøtte af samme slags som den, der er omhandlet i denne sag, fandtes i andre medlemsstater, er ikke overbevisende, idet det ikke ses, hvorledes en procedure til opnåelse af oplysninger om de bestemmelser, som finder anvendelse i andre medlemsstater, kan begrunde forsinkelsen af den procedure, som var indledt i forhold til de anfægtede bestemmelser.
36 De baskiske myndigheder har ligeledes bestridt Kommissionens påstand om, at den som følge af det almindelige forbud mod statsstøtte ikke længere ville kunne godkende den omhandlede støtte, hvis man antog, at manglende overholdelse af den frist, som er fastsat i støttekodeksens artikel 6, stk. 5, havde til følge, at det ikke var muligt at træffe en beslutning. Dette argument støttes på den urigtige forudsætning, at der er tale om støtte, der som sådan kræver en godkendelse for at kunne iværksættes. Spørgsmålet er netop, om de anfægtede bestemmelser er eller ikke er statsstøtte. Kommissionen kan ikke udskyde denne vurdering på ubestemt tid.
37 Unesid har i denne forbindelse tilføjet, at Kommissionen med den anfægtede beslutning ikke blot har tilsidesat tremånedersfristen i støttekodeksens artikel 6, stk. 5, men også den rimelige frist, som Kommissionen har til at indlede selve undersøgelsesproceduren. Under henvisning til Domstolens dom af 11. december 1973, Lorenz (sag 120/73, Sml. s. 1471), samt til Rettens dom af 22. oktober 1997, SCK og FNK mod Kommissionen (forenede sager T-213/95 og T-18/96, Sml. II, s. 1739, præmis 55), har Unesid anført, at Kommissionen efter Spaniens tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber lod mere end 12 år hengå, inden den indledte proceduren, selv om artikel 34 i lov nr. 43/1995 og de anfægtede bestemmelser var blevet fremsendt til Kommissionen i forbindelse med tiltrædelsen. Af samme grund har Kommissionen tilsidesat reglerne for god forvaltningsskik.
38 Ifølge Unesid havde Kommissionen en særlig begrundelsespligt for så vidt angår de omstændigheder, som førte til, at den ændrede opfattelse og erklærede, at de omhandlede bestemmelser, hvis anvendelse den aldrig havde rejst indsigelse imod, var uforenelige med traktaten.
39 Kommissionen har bestridt den fortolkning, hvorefter manglende overholdelse af tremånedersfristen i støttekodeksens artikel 6, stk. 5, medfører procedurens ugyldighed. Ifølge Kommissionen er der i det foreliggende tilfælde intet, der giver grundlag for at konkludere, at indholdet af den anfægtede beslutning ville have været et andet – og navnlig ville være faldet ud til fordel for Kongeriget Spanien – hvis fristen var blevet overholdt. Under disse omstændigheder kan der ikke være tale om, at væsentlige formforskrifter og princippet om kontradiktion er blevet tilsidesat.
40 Den spanske regerings argument om, at forsinkelsen har haft indflydelse på udfaldet af Kommissionens undersøgelse, er ligeledes grundløst, eftersom den ikke har redegjort for, hvilke ændringer der har kunnet have indflydelse på indholdet af den anfægtede beslutning, og som faktisk er foretaget i perioden fra den spanske regerings fremsættelse af sine bemærkninger indtil vedtagelsen af denne beslutning.
41 Kommissionen har ligeledes henvist til den klare ordlyd af artikel 4, litra c), KS, som bestemmer, at tilskud eller anden støtte ydet af staterne, i hvilken som helst form dette sker, er uforenelig med fællesmarkedet for kul og stål og derfor ophæves og forbydes inden for Fællesskabet. Da Kommissionen ikke har truffet nogen konkret beslutning om støttens forenelighed, foreligger der ikke nogen retsusikkerhed, eftersom støtten i så fald må anses for uforenelig med traktaten, og dermed for forbudt.
42 For så vidt angår den påståede tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning har Kommissionen anført, at den aldrig har givet anledning til at tro, at de anfægtede bestemmelser ikke udgjorde statsstøtte. Princippet kan under alle omstændigheder ikke krænkes ved en beslutning om at give afkald på at kræve tilbagesøgning af støtten.
43 Kommissionen har ligeledes bestridt sammenligningen med Lorenz-dommen. Hvor Lorenz-dommen vedrørte proceduren for undersøgelse af påtænkt støtte anmeldt til Kommissionen, er den anfægtede beslutning vedtaget i forbindelse med en procedure vedrørende støtte, som allerede var ydet af de nationale myndigheder. Selv om det ifølge Kommissionen er rimeligt, at den tomånedersfrist, som er nævnt i dommen, er en præklusiv frist, således at det undgås, at den påtænkte støtte svæver i det uvisse på ubestemt tid, er en sådan beskyttelse ikke nødvendig i forbindelse med undersøgelsen af støtte, som allerede er ydet.
44 For så vidt angår henvisningen til dommen i sagen SCK og FNK mod Kommissionen har Kommissionen anført, at det i denne doms præmis 57 fastslås, at »det [må] vurderes ud fra hver enkelt sag, om varigheden af den administrative procedure kan anses for rimelig«. I den foreliggende sag er den tid, som er forløbet indtil vedtagelsen af den anfægtede beslutning, ikke urimelig lang, når sagens kompleksitet tages i betragtning.
45 Kommissionen har præciseret, at forsinkelsen med hensyn til vedtagelsen af den anfægtede beslutning skyldes, at den havde indledt en undersøgelse af samtlige medlemsstaters lovgivning med henblik på at kortlægge, om de øvrige medlemsstater ydede eksportstøtte af samme slags som den, der var ydet ved de anfægtede bestemmelser i Spanien.
46 Kommissionen har tilføjet, at Unesids påstand, hvorefter den anfægtede beslutning er resultatet af en procedure, som i sig selv er indledt efter udløbet af en rimelig frist, er baseret på en faktisk omstændighed, som ikke foreligger, idet Spanien aldrig har anmeldt forslag til de anfægtede bestemmelser til Kommissionen. De oplysninger, som Kommissionen modtog under de drøftelser, der gik forud for Kongeriget Spaniens tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber, vedrørte eksisterende støtte. Disse oplysninger var desuden afgivet i forbindelse med en vurdering af statsstøtte i henhold til EØF-traktaten.
47 Kommissionen har endelig anført, at artikel 4, litra c), KS fastsætter et forbud mod statsstøtte, som Kommissionen kun kan ophæve efter at have gennemført den procedure, som er fastlagt i støttekodeksen. Hvis den eneste konsekvens af manglende overholdelse af den frist, som er nævnt i kodeksens artikel 6, stk. 5, var, at Kommissionen ikke kunne træffe en beslutning, ville det være umuligt for Kommissionen at afslutte en procedure, indledt i henhold til denne bestemmelse, og det forbudsprincip, som er fastsat i EKSF-traktaten, ville i øvrigt ikke kunne fraviges.
48 Under disse omstændigheder ville det være nødvendigt at indlede en ny procedure. Denne løsning er dog ikke i overensstemmelse med procesøkonomiske hensyn, idet den nye beslutning blot ville gentage indholdet af den forudgående beslutning.
Domstolens bemærkninger
49 Det er ubestridt, at den tremånedersfrist, som er fastsat i støttekodeksens artikel 6, stk. 5, var udløbet på tidspunktet for den anfægtede beslutnings vedtagelse.
50 Det følger imidlertid af dom af 12. december 2002, Belgien mod Kommissionen (sag C-5/01, Sml. I, s. 11991, præmis 60), at denne frist ikke kan betragtes som en præklusiv frist, hvis udløb fører til, at Kommissionen ikke kan træffe afgørelse om den påtænkte støttes forenelighed med traktaten.
51 Når henses til den generelle sammenhæng, hvori tremånedersfristen indgår, og til dens formål, ville den berørte medlemsstat nemlig – i tilfælde af, at Kommissionen ikke har vedtaget en beslutning inden for fristen – dels være forhindret i at gennemføre den pågældende støtte, dels ikke have mulighed for ved en beslutning fra Kommissionen at opnå en tilladelse til gennemførelsen som led i den procedure, Kommissionen havde indledt. En sådan situation ville være uforenelig med statsstøttereglernes tilfredsstillende funktion, idet en eventuel tilladelse fra Kommissionen kun ville kunne opnås ved at indlede en ny procedure i henhold til støttekodeksen, som ville forsinke Kommissionens beslutning uden at give yderligere garantier til den berørte medlemsstat (dommen i sagen Belgien mod Kommissionen, præmis 58 og 59).
52 Efter at Kommissionen havde indledt undersøgelsesproceduren i april 1996, påhvilede det den ganske vist i henhold til princippet om god forvaltningsskik at vedtage en endelig beslutning inden for en rimelig frist efter modtagelsen af den berørte medlemsstats, de interesserede parters og eventuelle andre medlemsstaters bemærkninger. Den omstændighed, at undersøgelsesproceduren strækker sig over usædvanlig lang tid, kan gøre det vanskeligere for den pågældende stat at tilbagevise Kommissionens argumentation, og dermed indebære en tilsidesættelse af retten til kontradiktion (jf. bl.a., vedrørende den administrative procedure i henhold til artikel 226 EF, dom af 21.1.1999, sag C-207/97, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 275, præmis 25).
53 I denne forbindelse bemærkes, at det fremgår af retspraksis, at det må vurderes ud fra hver enkelt sag, om varigheden af den administrative procedure kan anses for rimelig, herunder navnlig den sammenhæng, hvori sagen indgår, de forskellige led i den administrative procedure for Kommissionen, parternes adfærd under sagens behandling, sagens kompleksitet og dens betydning for de involverede parter (jf. dommen i sagen SCK og FNK mod Kommissionen, præmis 57, og analogt hertil, vedrørende sagsbehandlingen for domstolene, dom af 17.12.1998, sag C-185/95 P, Baustahlgewebe mod Kommissionen, Sml. I, s. 8417, præmis 29).
54 I den foreliggende sag er det tilstrækkeligt at fastslå, at den procedure, som var iværksat vedrørende de anfægtede bestemmelser, nødvendiggjorde, at Kommissionen foretog en grundig undersøgelse af den spanske lovgivning samt af reelt komplekse faktiske og retlige spørgsmål, især fordi disse bestemmelser ikke kun omfattede virksomheder inden for jern- og stålindustrien, men alle spanske virksomheder.
55 Det findes ligeledes rimeligt, at Kommissionen, som var stillet over for bestemmelser af skattemæssig karakter, der ikke uden videre kunne klassificeres som »støtte« i artikel 4, litra c), KS’s forstand, fandt det hensigtsmæssigt at indlede en undersøgelse omfattende samtlige medlemsstater med henblik på at efterprøve, om deres lovgivning omfattede bestemmelser af samme slags som dem, der var vedtaget i Spanien.
56 Desuden bemærkes, at Kommissionen bl.a. har taget hensyn til »forsinkelser« i undersøgelsesproceduren, som ikke kunne tilregnes Kongeriget Spanien, idet den har givet afkald på at kræve tilbagesøgning af den omhandlede støtte fra jern- og stålvirksomhederne.
57 Den spanske regering har imidlertid ikke godtgjort, hvorledes undersøgelsesprocedurens varighed, under de omstændigheder, som gik forud herfor, kan medføre, at den anfægtede beslutning til skade for de spanske myndigheder har tilsidesat dels retssikkerhedsprincippet og princippet om den berettigede forventning, dels retten til kontradiktion.
58 Den spanske regering har således, som Kommissionen med føje har anført, ikke fremført noget, som støtter antagelsen om, at det tidsrum, som er forløbet i den foreliggende sag, har medført, at den undersøgelse, som førte til vedtagelsen af den anfægtede beslutning, var forældet, samt har tilsidesat retten til kontradiktion, og den har heller ikke redegjort for, hvorfor en genåbning af proceduren ville have gjort det muligt for Kommissionen at træffe en beslutning, som var gunstigere for Kongeriget Spanien.
59 Det følger af det anførte, at det første anbringende ikke kan tages til følge.
Det andet anbringende
Parternes argumenter
60 Med det andet anbringende har den spanske regering for det første forbeholdt Kommissionen, at den ikke har begrundet den radikale ændring med hensyn til dens stillingtagen til de anfægtede bestemmelser. Kommissionen anså således først disse bestemmelser, der – som det fremgår af betragtning 26 til den anfægtede beslutning – var blevet fremsendt til den ved Kongeriget Spaniens tiltrædelse af de Europæiske Fællesskaber, for ikke at falde ind under statsstøttebegrebet, men fandt senere, at der var tale om statsstøtte, som var uforenelig med traktaten.
61 For det andet har den spanske regering anført, at den anfægtede beslutning ikke indeholder noget bevis for, at disse bestemmelser har haft indflydelse på de spanske eksportvarers konkurrenceevne, og navnlig på prisdannelsen, eller for det tab, som de virksomheder, der ikke er underlagt de spanske bestemmelse om selskabsskat, angiveligt er blevet påført, hvilket ville have nødvendiggjort en analyse af de nationale skattesystemer som helhed.
62 Kommissionen har hertil anført, at den på intet tidspunkt før vedtagelsen af den anfægtede beslutning har givet udtryk for, at de anfægtede bestemmelser ikke udgjorde statsstøtte, hvorfor den ikke skulle begrunde nogen holdningsændring på dette punkt.
63 Den anfægtede beslutning opfylder i øvrigt begrundelseskravet, således som Domstolen har fortolket det, eftersom den indeholder Kommissionens begrundelse for klassificeringen af de anfægtede bestemmelser som »EKSF-statsstøtte«. Denne begrundelse er tilstrækkelig til, at den spanske regering har kunnet få kendskab til grundlaget for den anfægtede beslutning, og til, at Domstolen kan efterprøve lovligheden af beslutningen.
64 De begrundelsesmangler, som den spanske regering har henvist til, har i virkeligheden ingen forbindelse med betingelserne for, at der foreligger statsstøtte. Det er ikke en betingelse for, at en foranstaltning kan klassificeres som statsstøtte i henhold til fællesskabsretten, at den påfører eventuelle konkurrenter et tab, men derimod, at den skaber en økonomisk fordel for modtagerne. Nedsættelserne af selskabsskatten opfylder umiddelbart dette kriterium, og det er ikke nødvendigt at foretage en undersøgelse af skattetrykket eller af driftsomkostningerne i de forskellige medlemsstater. I øvrigt er der inden for rammerne af EKSF-traktaten ikke noget krav om, at der skal foretages en analyse af de anfægtede bestemmelsers indvirkning på konkurrencen (jf. Rettens dom af 21.1.1999, forenede sager T-129/95, T-2/96 og T-97/96, Neue Maxhütte Stahlwerke mod Kommissionen, Sml. II, s. 17, præmis 99, og Domstolens kendelse af 25.1.2001, sag C-111/99 P, Lech-Stahlwerke mod Kommissionen, Sml. I, s. 727, præmis 41).
65 Kommissionen er følgelig af den opfattelse, at den ikke var forpligtet til at foretage en vurdering af de anfægtede bestemmelsers manglende betydning for de spanske eksportvarers konkurrenceevne. Kommissionen har derfor ikke tilsidesat sin begrundelsespligt.
Domstolens bemærkninger
66 Det bemærkes, at Kongeriget Spaniens andet anbringende om manglende begrundelse af den anfægtede beslutning falder i to dele, som dels vedrører Kommissionens påståede holdningsændring til spørgsmålet, om der forelå statsstøtte, og om denne i givet fald var forenelig med fællesmarkedet, dels vedrører visse betingelser, som de anfægtede bestemmelser skulle have opfyldt for at kunne klassificeres som »støtte« i artikel 4, litra c), KS’s forstand.
– Den første del af det andet anbringende
67 Det bemærkes, at i henhold til artikel 4, litra c), KS er tilskud eller anden støtte ydet af staterne, i hvilken som helst form dette sker, uden undtagelse uforenelig med fællesmarkedet og skal derfor ophæves og forbydes inden for Fællesskabet.
68 I støttekodeksen, der er vedtaget på grundlag af artikel 95 KS, gives der imidlertid tilladelse til at yde støtte til jern- og stålindustrien i visse udtømmende opregnede tilfælde og i overensstemmelse med de i kodeksen fastsatte procedurer. Kodeksens artikel 6, stk. 4, foreskriver navnlig, at støtteprojektforanstaltningerne kun må iværksættes med Kommissionens godkendelse. Kodeksens artikel 6, stk. 6, fraviger udtrykkeligt denne bestemmelse med et påbud om, at disse støtteforanstaltninger kan iværksættes, såfremt Kommissionen ikke har indledt proceduren i artikel 6, stk. 5, eller på anden måde tilkendegivet sin stilling inden for en frist på to måneder efter modtagelsen af den fuldstændige anmeldelse af de påtænkte støtteforanstaltninger, på betingelse af, at medlemsstaten på forhånd har meddelt Kommissionen, at den har til hensigt at gøre dette (dommen i sagen Belgien mod Kommissionen, præmis 54).
69 De tilfælde, hvor støtte til jern- og stålindustrien kan ydes, udgør således en undtagelse fra reglen, hvorefter sådan støtte er forbudt, og tildeling af støtte kan således principielt kun godkendes i henhold til en udtrykkelig beslutning fra Kommissionen (dommen i sagen Belgien mod Kommissionen, præmis 55).
70 I det foreliggende tilfælde har Kommissionen imidlertid aldrig vedtaget en udtrykkelig beslutning om godkendelse af den omhandlede støtte. I denne forbindelse bemærkes, at det svar, som kommissionsmedlemmet med ansvar for konkurrence gav på et skriftligt spørgsmål fra et medlem af Europa-Parlamentet, og som der er henvist til i betragtning 26 til den anfægtede beslutning, ikke indeholder nogen stillingtagen til klassificeringen af de anfægtede bestemmelser som støtte i artikel 4, litra c), KS’s forstand.
71 Under disse omstændigheder bemærkes, at eftersom den holdningsændring, som den spanske regering har forbeholdt Kommissionen, ikke reelt har fundet sted, har Kommissionen ikke haft anledning til at begrunde den anfægtede beslutning på dette punkt.
72 Den første del af det andet anbringende savner følgelig grundlag i de faktiske omstændigheder og skal derfor forkastes.
– Den anden del af det andet anbringende
73 Ifølge fast retspraksis vedrørende artikel 253 EF, som kan overføres til artikel 15 KS, skal den begrundelse, som kræves i henhold til den pågældende bestemmelse, tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at Domstolen kan udøve sin prøvelsesret. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en beslutnings begrundelse opfylder kravene efter artikel 253 EF, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (jf. bl.a. dom af 29.2.1996, sag C-56/93, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 723, præmis 86, af 2.4.1998, sag C-367/95 P, Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, Sml. I, s. 1719, præmis 63, af 7.3.2002, sag C-310/99, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 2289, præmis 48, og dommen af 12.12.2002 i sagen Belgien mod Kommissionen, præmis 68).
74 I den foreliggende sag er det tilstrækkeligt at bemærke, at Kommissionen i betragtning 17-21 til den anfægtede beslutning klart og utvetydigt har angivet sin begrundelse for at klassificere de anfægtede bestemmelser som statsstøtte i artikel 4, litra c), KS’ forstand.
75 Den spanske regerings anbringender vedrørende de anfægtede bestemmelsers betydning for de spanske eksportprodukters konkurrenceevne og disses specifikke karakter vedrører ikke overholdelsen af begrundelsespligten, som er en væsentlig formforskrift, der, som det er fastslået ovenfor, er blevet opfyldt på korrekt vis i den foreliggende sag, men derimod den anfægtede beslutnings materielle lovlighed. Sådanne argumenter vil bl.a. blive undersøgt i forbindelse med det tredje anbringende, til støtte for hvilket den spanske regering også har påberåbt sig overvejelser vedrørende de spanske produkters konkurrencedygtighed og de omhandlede bestemmelsers specifikke karakter.
76 Den anden del af det andet anbringende skal derfor forkastes.
77 Det følger heraf, at det andet anbringende skal forkastes i sin helhed.
Det tredje anbringende
78 Dette anbringende falder ligeledes i to dele.
Den første del af det tredje anbringende
– Parternes argumenter
79 Med den første del af det tredje anbringende har den spanske regering foreholdt Kommissionen, at den har begået en retlig fejl ved at anlægge en lige så vid fortolkning af statsstøttebegrebet i artikel 4, litra c), KS som det, der er anvendt i artikel 87 EF. EKSF-traktaten fastsætter imidlertid et umiddelbart forbud mod statsstøtte uden noget krav om en undersøgelse af støttens indvirkninger på konkurrencen og fastsætter hverken regler for eller omfatter eksisterende støtte, idet enhver støtteforanstaltning, hvad enten den ligger forud for eller efter den pågældende medlemsstats tiltrædelse af Fællesskaberne, er undergivet det samme forbud.
80 Under disse omstændigheder kan det ikke antages, at statsstøttebegrebet i EKSF-traktaten skal forstås lige så bredt som det, der er anvendt i EF-traktaten, uden at der herved skabes en risiko for funktionsforstyrrelse, hvilket i den foreliggende sag illustreres af Kommissionens standpunkt vedrørende den anfægtede beslutnings manglende tilbagevirkende gyldighed.
81 Klassificeringen af støtte, som er forbudt ved artikel 4, litra c), KS, må derfor ifølge den spanske regering være forholdsvis lempelig og kan kun vedrøre direkte indgreb, hvilket i øvrigt også fremgår af beskrivelsen i støttekodeksens artikel 1, stk. 2.
82 Artikel 67 KS bekræfter denne fortolkning, idet den netop vedrører enhver handling fra en medlemsstats side, som ikke er omfattet af forbuddet i artikel 4, litra c), KS, men som kan have en mærkbar indvirkning på konkurrencevilkårene i kul og stålindustrien (dom af 23.2.1961, sag 30/59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg mod Den Høje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 211, navnlig s. 221, org.ref.: Rec. s. 1, på s. 43). Artikel 67 bestemmer, at skadelige virkninger af en sådan handling kan udlignes gennem ydelse af en passende støtte (stk. 2, første led), at Kommissionen retter en henstilling til den pågældende medlemsstat med henblik på, at denne stat træffer de forholdsregler, som efter dens mening er bedst forenelige med dens egen økonomiske ligevægt (stk. 2, andet led), eller at Kommissionen retter andre »nødvendige henstillinger« til denne stat (stk. 3). Den spanske regering har anført, at Domstolen har udtalt, at artikel 4, litra c), KS og artikel 67 omhandler to forskellige områder, idet den første ophæver og forbyder visse indgreb fra medlemsstaterne på et område, som traktaten undergiver fællesskabskompetencen, mens den anden tilsigter at afbøde de indgreb i konkurrencen, som medlemsstaternes udøvelse af de af dem forbeholdte beføjelser ikke kan undgå at medføre (dommen i sagen De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg mod Den Høje Myndighed, s. 223, org.ref.: Rec. s. 47). Under disse omstændigheder burde Kommissionen, hvis den var af den opfattelse, at de anfægtede bestemmelser havde en mærkbar indvirkning på konkurrencevilkårene, have handlet i medfør af artikel 67 KS og ikke i medfør af artikel 4, litra c), KS.
83 De baskiske myndigheder har i overensstemmelse hermed anført, at artikel 4, litra c), KS kun omfatter støtte, som er ydet til jern- og stålvirksomheder eller til fordel for kul- og stålproduktionen. Et direkte tilskud er også statsstøtte i denne bestemmelses forstand, selv når det ydes »horisontalt«, dvs. såvel til virksomheder, der er omfattet af EKSF-traktatens anvendelsesområde (herefter EKSF-virksomheder), som til andre virksomheder. Andre indgreb end tilskud, herunder en skattemæssig foranstaltning, kan derimod kun udgøre statsstøtte i bestemmelsens forstand, såfremt foranstaltningen specifikt omfatter EKSF-virksomheder eller kul- og stålproduktionen.
84 Hvis Kommissionens antagelse blev fulgt, ville dette indebære, at ethvert skattefradrag, herunder også fradrag, der udgør en del af en horisontal beskatningsordning, som finder anvendelse på såvel EKSF-virksomheder som andre virksomheder, altid ville være forbudt i medfør af EKSF-traktaten, således at jern- og stålvirksomhederne risikerer at blive hårdere beskattet end andre virksomheder, i forhold til hvilke den omhandlede skattemæssige foranstaltning kun er forbudt, for så vidt som den påvirker samhandelen eller kan fordreje konkurrencen. En sådan fortolkning, som ville have skadelige virkninger for jern- og stålindustrien set i forhold til vilkårene for andre virksomheder, ville være åbenbart i strid med EKSF-traktatens formål, og navnlig med dens artikel 2, 3 og 67.
85 De baskiske myndigheder har understreget, at den konkurrencefordrejning, som skabes ved almengyldige skattemæssige foranstaltninger, og som gælder for alle industrisektorer, i givet fald må bekæmpes ved hjælp af artikel 67 eller ved en procedure på statsstøtteområdet, iværksat i henhold til EF-traktaten.
86 Ifølge Kommissionen fremgår det af fast retspraksis, at EKSF-traktatens støttebegreb er det samme som det, der er anvendt i EF-traktaten (jf. bl.a. dom af 1.12.1998, sag C-200/97, Ecotrade, Sml. I, s. 7907, præmis 35). Kommissionen har i denne forbindelse anført, at det klart fremgår af støttekodeksens artikel 1, stk. 1, at denne bestemmelse omfatter »støtte til jern- og stålindustrien, der finansieres af en medlemsstat, af lokale forvaltninger […] under enhver form«, og at opregningen af støtteelementer i samme bestemmelses stk. 2 blot er vejledende.
87 Kommissionen har desuden anført, at den omstændighed, at de anfægtede bestemmelser er af horisontal karakter, ikke indebærer, at de ikke er omfattet af den ordning for kontrol med statsstøtte, som er indført ved EKSF-traktaten. Den omstændighed, at artikel 67 KS fastlægger en procedure for Kommissionens kontrol med de statslige foranstaltninger, som kan have en negativ indvirkning på konkurrencen inden for kul- og stålindustrien, indebærer heller ikke, at statsstøttebestemmelserne i denne traktat ikke finder anvendelse. Hertil kommer ifølge Kommissionen, at den konkurrencefordrejning, som er nævnt i artikel 67 KS, skal forstås som udelukkende omfattende fordrejning af konkurrencen mellem virksomheder inden for jern- og stålindustrien.
88 Det er muligt, at den spanske regering anser den kontrolordning, som er indført ved traktaten, for at være meget restriktiv, men et sådant »de lege feranda«-argument kan ikke udgøre grundlaget for et søgsmål med påstand om annullation af en kommissionsbeslutning, som blot gennemfører gældende ret, uanset hvor restriktiv denne måtte være.
– Domstolens bemærkninger
89 Ifølge Domstolens faste praksis skal statsstøttebegrebet i artikel 4, litra c), KS fortolkes i lighed med, hvad Domstolen har fastslået vedrørende artikel 87 EF (jf. bl.a. Ecotrade-dommen, præmis 35, og dom af 20.9.2001, C-390/98, Banks, Sml. I, s. 6117, præmis 22).
90 Støttebegrebet er således mere generelt end tilskudsbegrebet, fordi det ikke blot omfatter positive ydelser såsom selve tilskuddene, men ligeledes de indgreb, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget, og derved, uden at være tilskud i ordets egentlige forstand, er af samme art og har tilsvarende virkninger (jf. dommen i sagen De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg mod Den Høje Myndighed, nævnt i præmis 82 ovenfor, navnlig s. 217, org.ref.: Rec. s. 39, af 15.3.1994, sag C-387/92, Banco Exterior de España, Sml. I, s. 877, præmis 13, Ecotrade-dommen, præmis 34, dom af 8.11.2001, sag C-143/99, Adria-Wien Pipeline og Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, Sml. I, s. 8365, præmis 38, og af 12.12.2002, Belgien mod Kommissionen, præmis 32).
91 Desuden må begrebet »støtte« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 4, litra c), KS, nødvendigvis indebære fordele, der direkte eller indirekte ydes ved hjælp af statsmidler, eller som udgør en supplerende byrde for staten eller organer, der er udpeget eller oprettet til dette formål (jf. bl.a. dom af 24.1.1978, sag 82/77, Van Tiggele, Sml. s. 25, præmis 23-25, af 17.3.1993, forenede sager C-72/91 og C-73/91, Sloman Neptun, Sml. I, s. 887, præmis 19 og 21, af 7.5.1998, forenede sager C-52/97 – C-54/97, Viscido m.fl., Sml. I, s. 2629, præmis 13, Ecotrade-dommen, præmis 35, og dom af 12.12.2002, Belgien mod Kommissionen, præmis 33).
92 Det skal tilføjes, at Domstolen i præmis 43 i dom af 10. december 1969, Kommissionen mod Frankrig (forenede sager 6/69 og 11/69, Sml. 1969, s. 143, org.ref.: Rec. s. 523), har fastslået, at artikel 67 EF, der i stk. 2, første led, fastsætter tilfælde, i hvilke Kommissionen kan tillade medlemsstaterne at yde støtte under fravigelse af artikel 4 KS, ikke sondrer mellem særlig støtte på kul- og stålområdet og støtte, der kun finder anvendelse på dette område som følge af en almindelig foranstaltning. Domstolen har desuden i præmis 44 og 45 i denne dom fastslået, at en præferencesats for rediskontering ved udførsel udgør en støtte, som i det omfang, den vedrører den sektor, som er omfattet af EKSF-traktaten, kun kan godkendes af Kommissionen under de omstændigheder, som er fastsat i artikel 67, stk. 2, første led, KS.
93 Det følger af det anførte, at Kommissionen ikke har anlagt en forkert fortolkning af statsstøttebegrebet i artikel 4, litra c), KS ved at lægge til grund, at en støtteforanstaltning – herunder også en indirekte foranstaltning – som f.eks. de anfægtede bestemmelser, i lighed med, hvad Domstolen har fastslået på EF-traktatens område, kan anses for statsstøtte, som er forbudt ved EKSF-traktaten.
94 Den første del af det tredje anbringende skal derfor forkastes.
Den anden del af det tredje anbringende
– Parternes argumenter
95 Med den anden del af det tredje anbringende har den spanske regering gjort gældende, at de anfægtede bestemmelser ikke omfattes af statsstøttebegrebet, idet de ikke medfører en sådan selektiv fordel, som karakteriserer alle former for statsstøtte, såvel inden for EF-traktatens område som inden for EKSF-traktatens. Selektiviteten skal desuden udelukkende bedømmes i relation til de interne forhold i den pågældende medlemsstat.
96 Ifølge den spanske regering kan en foranstaltning, som finder anvendelse på alle virksomheder, og ikke blot på en bestemt virksomhedskategori, kun udgøre statsstøtte, hvis den nationale forvaltning har et vist skøn ved anvendelsen af denne foranstaltning.
97 I det foreliggende tilfælde finder de anfægtede bestemmelser imidlertid anvendelse på alle virksomheder, som opfylder de objektive betingelser for at drage fordel heraf, og deres anvendelse afhænger ikke af de offentlige myndigheders skøn. Disse foranstaltninger er knyttet til investeringer foretaget i udlandet og ikke til selve eksporten. Sådanne investeringsincitamenter findes i alle skatteordninger i de vestlige lande, idet hver medlemsstat i sin skattepolitik søger at indføre foranstaltninger, som kan have indflydelse på omfanget, investeringstakten og arten af de private investeringer.
98 Den spanske regering har ligeledes gjort gældende, at virksomheder, som har været nødsaget til at foretage investeringer med henblik på eksport, befinder sig i en anden situation end virksomheder, som kun driver handel på den pågældende medlemsstats område (hvor de allerede er etablerede og kendte), eller som eksporterer til en anden stat uden at gøre forsøg på at udvide sin infrastruktur. Det er ikke i strid med lighedsprincippet, at de nationale skatteregler således fremmer den internationale samhandel. Kommissionens standpunkt har desuden skabt alvorlige funktionsforstyrrelser i det spanske skattesystem, idet de EKSF-virksomheder, som er underlagt spansk lovgivning, mister muligheden for at opnå et af de skattefradrag, som alle virksomheder inden for jern- og stålindustrien er berettiget til.
99 Den spanske regering har bestridt, at graden af beskatning af virksomhedernes driftsoverskud kan have afgørende betydning for disses konkurrenceevne, og navnlig på prisdannelsen. Under alle omstændigheder kan de anfægtede bestemmelser ikke betragtes isoleret uden hensyntagen til de øvrige beskatningselementer. Den spanske regering har desuden anført, at den faktiske beskatning af virksomhederne i en medlemsstat, hvori der kan foretages skattefradrag som dem, der er fastsat i lov nr. 43/1995, ikke nødvendigvis er højere end beskatningen af de spanske virksomheder.
100 Den spanske regering har endelig anført, at de nationale forskelle, som findes på området for direkte beskatning som følge af, at der på dette område ikke er nogen harmonisering på fællesskabsplan, ikke kan afbødes ved anvendelse af statsstøttereglerne.
101 De baskiske myndigheder og Unesid deler den spanske regerings opfattelse for så vidt angår de anfægtede bestemmelsers almengyldige karakter og formål.
102 Hvad angår den påståede fordel, som disse bestemmelser skulle have skabt for modtagerne, har de baskiske myndigheder for det første anført, at det skattefradrag, som er fastsat ved disse bestemmelser, ikke er direkte knyttet til eksporten. De baskiske myndigheder har for det andet anført, at såfremt Kommissionens argumentation føres ud i sin yderste konsekvens, vil enhver foranstaltning, som letter virksomhedernes skattebyrde, og som henhører under artikel 4, litra c), KS’s anvendelsesområde, automatisk blive klassificeret som statsstøtte og dermed skulle anmeldes til og godkendes af Kommissionen. Dette indebærer en åbenbar indblanding i medlemsstaternes beskatningskompetence.
103 De baskiske myndigheder og Unesid har tilføjet, at hvis jern- og stålvirksomhederne var udelukket fra anvendelsesområdet for artikel 34 i lov nr. 43/1995, ville dette medføre en ulighed til skade for disse virksomheder i strid med fællesskabsretten og den spanske forfatning, som fastslår princippet om lighed for loven.
104 For så vidt angår den af Kommissionen foretagne sammenligning med stålværker, som ikke er underlagt den spanske selskabsbeskatning, har Unesid henvist til territorialprincippet på skatteområdet og har understreget, at der ikke indrømmet virksomhederne nogen særlige fordele efter diskriminerende kriterier, idet alle virksomheder, som driver virksomhed i Spanien, er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 34 i lov nr. 43/1995, uanset om der er tale om spanske eller udenlandske virksomheder
105 Desuden er det ifølge de baskiske myndigheder ud fra et fællesskabsretligt synspunkt betydelig mere angribeligt at fastsætte et fradrag, som kun finder anvendelse på de virksomheder, som foretager investeringer på det nationale område eller på en del heraf. De anfægtede bestemmelser tilsigter reelt at fremme den internationale samhandel, hvilket er et formål, som er i overensstemmelse med EKSF-traktaten.
106 Kommissionen har erkendt, at de forskelle, som består med hensyn til behandlingen af virksomhederne, ikke alle udgør statsstøtte. Den har gjort gældende, at undersøgelsen af reglerne om beskatning og social sikring eller andre regler, som kan påvirke virksomhedernes omkostningsniveau, har vist, at de retsregler, som gælder for disse indgreb i hver medlemsstat, ikke blot fastlægger fælles regler, men også indeholder undtagelser fra de fælles regler, som finder anvendelse på bestemte virksomhedskategorier.
107 Problemet består ifølge Kommissionen i blandt disse forskelle at sondre mellem dem, som er begrundet i anvendelsen af almindelige principper på bestemte situationer, og dem, som begunstiger visse virksomheder ved at fravige den almindelige ordnings indre logik (jf. i denne retning dom af 2.7.1974, sag 173/73, Italien mod Kommissionen, Sml. s. 709, og af 17.6.1999, sag C-75/97, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 3671, præmis 39).
108 Kommissionen har endvidere anført, at det følger af fast retspraksis, at statsstøttebegrebet, som følge af sin objektive karakter, ikke defineres i kraft af grundene til eller hensigten med de omhandlede foranstaltninger, men i kraft af deres virkninger (dommen af 2.7.1974, Italien mod Kommissionen, nævnt i præmis 107 ovenfor, præmis 27).
109 Kommissionen har i denne forbindelse understreget, at formålet med den nationale foranstaltning er et forhold, som skal undersøges i forbindelse med analysen af denne foranstaltnings forenelighed med traktaten, og som i givet fald kan indebære, at foranstaltningen erklæres forenelig med traktaten, såfremt den omfattes af en af de undtagelser, som er fastsat i artikel 87 EF eller i støttekodeksens artikel 2-5. Et sådant formål kan derimod ikke udelukke, at der foreligger statsstøtte, idet dette spørgsmål vurderes på et stadium, som ligger forud for vurderingen af foreneligheden med fællesmarkedet.
110 I den foreliggende sag har den spanske regering ikke nærmere redegjort for det skatteretlige princip, som ligger til grund for den gunstige behandling, som indrømmes virksomheder, der investerer i udlandet. Hertil kommer, at den spanske regering har erkendt, at de forskellige spanske myndigheder anvender skattepolitikken som et middel til virkeliggørelse af industri- og handelspolitiske mål.
111 Det erklærede formål med de skattemæssige incitamenter, som er indført ved de anfægtede bestemmelser, er således ikke begrundet i de gældende spanske skattereglers indre logik, men er fremmed for disse regler. Selv om et sådant formål er fuldstændig legitimt, kan det ikke ophæve disse foranstaltningers karakter af statsstøtte og kan derfor ikke medføre, at de ikke er underlagt de fællesskabsretlige krav.
112 Kommissionen er derfor af den opfattelse, at de anfægtede bestemmelse hverken er begrundet i det spanske skattesystems karakter eller opbygning.
113 Hvad angår den påståede anvendelse af artikel 87 EF som et redskab for harmonisering på skatteområdet har Kommissionen anført, at stævningen ikke indeholdt noget anbringende herom. Under disse omstændigheder mener Kommissionen, at dette anbringende skal afvises, idet procesreglementets artikel 42, stk. 2, første afsnit, forbyder fremsættelse af nye anbringender under sagens behandling.
114 Vedrørende realiteten har Kommissionen anført, at den anfægtede beslutning overhovedet ikke vedrører en harmonisering på skatteområdet.
– Domstolens bemærkninger
115 Som bemærket i denne doms præmis 90, fremgår det af dommen i sagen De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg mod Den Høje Myndighed, at støttebegrebet er mere generelt end tilskudsbegrebet, fordi det ikke blot omfatter positive ydelser såsom selve tilskuddene, men ligeledes de indgreb, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget, og derved, uden at være tilskud i ordets egentlige forstand, er af samme art og har tilsvarende virkninger.
116 Det følger af det anførte, at en foranstaltning, hvorved offentlige myndigheder indrømmer visse virksomheder en afgiftsfritagelse, der, selv om den ikke indebærer en overførsel af statslige midler, giver de fritagne virksomheder en gunstigere økonomisk stilling end andre afgiftspligtige, udgør en statsstøtte som omhandlet i artikel 4, litra c), KS (jf. analogt hertil dommen i sagen Banco Exterior de España, præmis 14).
117 Det kan ikke bestrides, at en virksomhed, der indrømmes et skattefradrag, er gunstigere stillet end virksomheder, som ikke indrømmes et sådant fradrag.
118 Den spanske regering har imidlertid bestridt den selektive karakter af de anfægtede bestemmelser, som automatisk finder anvendelse på alle virksomheder efter objektive kriterier, som ikke overlader skatteforvaltningen noget skøn, herunder heller ikke med hensyn til de begunstigede virksomheder.
119 Denne argumentation kan ikke tiltrædes.
120 Det er nemlig kun én bestemt kategori af virksomheder, dvs. virksomheder, som udøver eksportaktiviteter, og som foretager visse investeringer omfattet af de anfægtede bestemmelser, der kan profitere af det ved lov nr. 43/1995 indførte skattefradrag. Denne omstændighed er tilstrækkelig til, at skattefradraget opfylder betingelsen om, at støtten skal være specifik, hvilken betingelse udgør et element i statsstøttebegrebet, nemlig at den omhandlede fordel skal have en selektiv karakter (jf. vedrørende en præferencesats for rediskontering, som en medlemsstat kun yder til fordel for udførte nationale varer, dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig, nævnt i præmis 92 ovenfor, præmis 20 og 21, og vedrørende en rentegodtgørelse indrømmet for eksportkreditter, dom af 7.6.1988, sag 57/86, Grækenland mod Kommissionen, Sml. s. 2855, præmis 8, samt vedrørende en særordning for insolvensbehandling af store, kriseramte industrivirksomheder, hvis gæld til visse kategorier af kreditorer, hovedsagelig offentlige, er særlig stor, Ecotrade-dommen, præmis 38).
121 Det er ikke en betingelse for at anse det for bevist, at de anfægtede bestemmelser har en selektiv karakter, at de nationale kompetente myndigheder har et skøn med hensyn til anvendelsen af det omhandlede skattefradrag (jf. dommen af 17.6.1999, Belgien mod Kommissionen, præmis 27), selv om den omstændighed, at et sådant skøn foreligger, kan give de offentlige myndigheder mulighed for at begunstige bestemte virksomheder eller produktioner til skade for andre, og dermed udgøre et bevis for, at der foreligger en støtte som omhandlet i artikel 4, litra c), KS eller artikel 87 EF.
122 Karakteren og opbygningen af den pågældende medlemsstats skattesystem, hvori de nationale foranstaltninger indgår, kan derimod i princippet udgøre en gyldig begrundelse for den fravigelse af de almindeligt gældende regler, som disse foranstaltninger er udtryk for. I så fald opfylder de nævnte foranstaltninger ikke betingelsen om, at de skal have en specifik karakter, idet de følger logikken i det pågældende skattesystem.
123 Det bemærkes hertil, at direkte beskatning på fællesskabsrettens nuværende trin hører under medlemsstaternes kompetence, selv om disse efter fast retspraksis dog skal udøve denne under overholdelse af fællesskabsretten (jf. bl.a. dom af 14.9.1999, sag C-391/97, Geschwind, Sml. I, s. 5441, præmis 20) og således i denne forbindelse skal afstå fra at træffe enhver form for foranstaltninger, som kan udgøre statsstøtte, der er uforenelig med fællesmarkedet.
124 I det foreliggende tilfælde er det imidlertid ikke tilstrækkeligt som begrundelse for de anfægtede bestemmelser, set i relation til karakteren og opbygningen af det skattesystem, som de indgår i, at henvise til, at de tilsigter at fremme den internationale samhandel. En sådan hensigt er ganske vist et økonomisk formål, men det er ikke blevet godtgjort, at det følger den overordnede logik i det spanske skattesystem, således som dette gælder for alle virksomheder.
125 Det fremgår desuden af fast retspraksis, at statsstøttetiltag ikke karakteriseres af deres grunde eller deres hensigter, men defineres i kraft af deres virkninger (jf. bl.a. dommen af 12.12.2002, Belgien mod Kommissionen, præmis 45). Den omstændighed, at de anfægtede bestemmelser forfølger et handels- eller industripolitisk mål, såsom fremme af den internationale samhandel gennem støtte til investeringer i udlandet, er heller ikke tilstrækkeligt til, at disse uden videre falder uden for statsstøttebegrebet i artikel 4, litra c), KS.
126 Den spanske regering og intervenienterne har ligeledes påberåbt sig princippet om lighed i beskatningen, idet den omstændighed, at jern- og stålvirksomhederne ikke omfattes af artikel 34 i lov nr. 43/1995, ifølge disse parter udgør en forskelsbehandling af disse i forhold til andre virksomheder, som er underlagt de spanske regler, og som opfylder de i denne bestemmelse fastsatte betingelser for at opnå skattefradraget.
127 I denne forbindelse er det tilstrækkeligt at bemærke, at jern- og stålvirksomhederne ikke befinder sig i samme situation som de øvrige virksomheder, idet de er omfattet af de særlige bestemmelser i EKSF-traktaten.
128 På grundlag af det anførte skal det fastslås, at Kommissionen ikke har begået en retlig fejl ved at anse de anfægtede bestemmelser for at have en selektiv karakter.
129 Det bemærkes desuden, at Kommissionen, for at kunne anse de omhandlede støtteforanstaltninger for at være omfattet af artikel 4, litra c), KS, i modsætning til det, som gælder inden for rammerne af EF-traktaten, ikke er forpligtet til at påvise, at disse foranstaltninger har påvirket samhandelen inden for Fællesskabet eller konkurrencen (dom af 21.6.2001, forenede sager C-280/99 P – C-282/99 P, Moccia Irme m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 4717, præmis 32 og 33, af 24.9.2002, forenede sager C-74/00 P – C-75/00 P, Falck og Acciaierie di Bolzano mod Kommissionen, Sml. I, s. 7869, præmis 102, og dommen af 12.12.2002, Belgien mod Kommissionen, præmis 75).
130 Det følger af det anførte, at den anden del af det tredje anbringende ikke kan tiltrædes og derfor må forkastes.
De anbringender og argumenter, som er fremsat af intervenienterne
Parternes argumenter
131 De baskiske myndigheder har fremsat to yderligere anbringender til støtte for Kongeriget Spaniens påstande.
132 De har for det første foreholdt Kommissionen, at den automatisk og uden nogen særlig begrundelse har udvidet den anfægtede beslutning til at omfatte de provinsielle baskiske bestemmelser, idet den blot har anført, at disse bestemmelser var af samme karakter som artikel 34 i lov nr. 43/1995.
133 Kommissionen har hermed i hvert fald begået en skønsfejl ved ikke at indtage samme holdning til de bestemmelser, som finder anvendelse i den selvstyrende region Navarra.
134 Kommissionen skulle under alle omstændigheder have taget i betragtning, at de anfægtede bestemmelser indgår i selvstændige og adskilte skattesystemer, bl.a. på området for de direkte skatter.
135 De baskiske myndigheder har for det andet anført, at Kommissionen ikke har overvejet, om de anfægtede bestemmelser eventuelt kun delvis udgør statsstøtte.
136 Kommissionen skulle have præciseret, i hvilket omfang artikel 34 i lov nr. 43/1995, ligesom artikel 43 i de anfægtede bestemmelser, udgjorde statsstøtte, samt, for så vidt angår virksomheder, der på samme tid udøver virksomhed inden for og uden for jern- og stålsektoren, hvor stor en andel denne støtte udgjorde.
137 Hvis det antages, at de anfægtede bestemmelser udgør statsstøtte, har Unesid ligeledes foreholdt Kommissionen, at den ikke har iværksat den procedure, som er fastlagt ved protokol nr. 10 (protokol om strukturomlægning inden for den spanske jern- og stålindustri) til akten vedrørende vilkårene for Kongeriget Spaniens og Republikken Portugals tiltrædelse og tilpasningerne af traktaterne (EFT 1985 L 302, s. 2, herefter »tiltrædelsesakten«). De udtalelser, som skulle indhentes i henhold til punkt 7 i bilaget til denne protokol, som har overskriften »Procedurer og kriterier for bedømmelse af støtten«, ville have vist, at der i flere nationale retsordener er fastsat regler, som svarer til de anfægtede bestemmelser; regler, som hidtil har været anerkendt som egentlige almengyldige foranstaltninger, der ikke kan anses for offentlig støtte.
138 Unesid har herefter gjort gældende, at den omstændighed, at en statslig foranstaltning omfattes af anvendelsesområdet for artikel 4, litra c), KS, uden at den i øvrigt er omfattet af kategorierne i en støttekodeks, som forud herfor er blevet vedtaget af fællesskabsinstitutionerne, hverken betyder, at den alene af den grund skal erklæres uforenelig med EKSF-traktaten, eller at medlemsstaten af denne grund er forpligtet til at bringe den pågældende foranstaltning til ophør.
139 Kommissionen har åbenbart miskendt rækkevidden af artikel 95 KS, idet den har undladt at indhente en udtalelse fra Rådet om en eventuel dispensation med hensyn til de anfægtede bestemmelser. Selv om det er korrekt, at beslutningen om at anvende eller ikke anvende denne bestemmelse henhører under Kommissionens skøn, har Kommissionen ikke desto mindre i medfør af artikel 8 KS til opgave at »sikre virkeliggørelsen af de i denne traktat opstillede mål på de deri fastsatte vilkår«. Hvis det fremgår af omstændighederne, at en given offentlig støtte er begrundet, idet den bidrager til virkeliggørelse af de i traktaten opstillede mål, skal Kommissionen således konkret undersøge mulighederne for at anvende artikel 95, stk. 1, KS og begrunde sit valg i overensstemmelse med artikel 5 KS og 15 KS.
140 I det foreliggende tilfælde er det, i betragtning af de formål, som er fastlagt i artikel 2 og 3, litra d) og g), KS, muligt at fastholde anvendelsen af artikel 34 i lov nr. 43/1995 på EKSF-virksomhederne. Der er imidlertid ikke foretaget nogen økonomisk og social vurdering heraf i den anfægtede beslutning.
141 Kommissionen har efter en række almindelige betragtninger vedrørende de to former for konkurrencefordrejning, som dels skyldes forskellene mellem forskellige medlemsstaters almindelige bestemmelser, dels en gunstigere behandling af bestemte virksomheder eller bestemte grupper af virksomheder end den behandling, som følger af en medlemsstats almindelige regler, dernæst anført, at en støtteforanstaltnings selektive karakter er uafhængig af, om den er ydet efter objektive kriterier. En foranstaltning kan således være selektiv, selv om kriterierne for dens anvendelse er fuldstændig klare og objektive og udelukker ethvert skøn fra forvaltningens side i forbindelse med dens gennemførelse.
142 I den foreliggende sag er en gennemgang af de anfægtede bestemmelser ifølge Kommissionen uden videre tilstrækkeligt til, at det kan konstateres, at de udgør en fravigelse af de almindelige regler, og dermed at skatteincitamentet har selektiv karakter, eftersom dette incitament kun gælder for virksomheder, som udøver »eksportaktiviteter«. Et sådant incitament har ikke almengyldig karakter som følge af en anvendelse på alle virksomheder, som skal svare selskabsskat, men vedrører kun de virksomheder, som udøver bestemte eksportrelaterede aktiviteter. Et sådant incitament udgør en åbenbar fordel for modtagerne, fordi de bringer de begunstigede i en gunstigere økonomisk situation end andre skattepligtige, såsom de stålværker, som skal svare skat i Spanien, men som ikke indrømmes denne fordel, og de stålværker, som skal svare skat i andre medlemsstater (jf. betragtning 19 til den anfægtede beslutning).
143 Kommissionen har for det første – for så vidt angår den påståede automatiske udvidelse af den anfægtede beslutning til at omfatte de regionale baskiske bestemmelser og udeladelsen af den tilsvarende skattefordel, som finder anvendelsen i den selvstyrende region Navarra – gjort gældende, at disse bestemmelser klart er omfattet af den anfægtede beslutning, og at deres lighed med artikel 34 i lov nr. 43/1995, som indeholder de samme hovedtræk, gør det muligt at slutte analogt og dermed undgå gentagelser, hvilket er sket i den anfægtede beslutning. Kommissionen har desuden anført, at den spanske regering under den procedure, som gik forud for vedtagelsen af den anfægtede beslutning, på intet tidspunkt underrettede Kommissionen om, at der fandtes en skattebestemmelse, som svarede til artikel 34 eller til de anfægtede bestemmelser, og som fandt anvendelse i den selvstyrende region Navarra. Den skønsfejl, som de baskiske myndigheder har henvist til, er derfor blot en konsekvens af det manglende samarbejde eller af en forsømmelse fra de spanske myndigheders side.
144 Kommissionen har for det andet − for så vidt angår argumentet om, at den skulle have handlet usagligt eller tilsidesat proportionalitetsprincippet som følge af, at den ikke har undersøgt, om de anfægtede bestemmelser eventuelt kun delvis udgør statsstøtte − anført, at denne afgrænsning af den anfægtede beslutnings virkninger vedrører den fase for beslutningens gennemførelse, hvor de spanske myndigheder for hver enkelt virksomhed skal identificere de investeringer, for hvilke det ikke vil være i overensstemmelse med EKSF-traktaten at indrømme skattefradrag.
145 Kommissionen har for det tredje – for så vidt angår den påståede tilsidesættelse af den procedure, som er fastlagt i tiltrædelsestraktaten – gjort gældende, at dette argument savner ethvert grundlag, idet protokol nr. 10 til denne akt i henhold til aktens artikel 52 kun fandt anvendelse inden for et tidsrum af tre år fra datoen for Kongeriget Spaniens tiltrædelse af Fællesskaberne og kun vedrørte støtte, som var knyttet til strukturomlægningsplanerne for de spanske jern- og stålvirksomheder.
146 Kommissionen har endelig anført, at den ikke bestrider, at den i medfør af artikel 95 KS har kompetence til at godkende støtte på en »case-by-case«-basis, men at der, som det fremgår af Domstolens praksis, er tale om en undtagelsesvis og skønsmæssig beføjelse. Dette indebærer, at Kommissionen er forpligtet til at begrunde, hvorfor den i givet fald anvender denne beføjelse, men derimod ikke er forpligtet til at angive begrundelsen for, og da slet ikke de økonomiske årsager til, at den i et konkret tilfælde ikke anvender denne bestemmelse som grundlag for at godkende en støtteforanstaltning.
147 Det er korrekt, at udøvelsen af denne beføjelse er underlagt domstolskontrol, men denne kontrol er begrænset til en efterprøvelse af, om der er sket tilsidesættelse af en traktatbestemmelse eller en retsakt, som er udstedt til gennemførelse heraf, eller om der foreligger magtfordrejning.
148 Kommissionen har desuden anført, at de traktatformål, som Unesid har henvist til, er gengivet ufuldstændigt af denne intervenient. Disse formål omfatter nemlig også, i henhold til artikel 5, stk. 2, tredje led, KS, fastsættelse, opretholdelse og overholdelse af normale konkurrencebetingelser.
Domstolens bemærkninger
149 Hvad angår spørgsmålet, om den anfægtede beslutning omfatter de regionale baskiske bestemmelser, er det tilstrækkeligt at bemærke, at de baskiske myndigheder ikke har fremført noget, som godtgør, at de betragtninger, som ligger til grund for denne beslutning for så vidt angår artikel 34 i lov nr. 43/1995, ikke skulle kunne overføres til de nævnte regionale bestemmelser som følge af disses egenart.
150 Det bemærkes herefter, at den omstændighed, at den anfægtede beslutning ikke omfatter visse tilsvarende skattebestemmelser, som finder anvendelse i andre spanske regioner, ikke kan medføre denne beslutnings ugyldighed.
151 For så vidt angår anbringendet om, at Kommissionen ikke har undersøgt, om de anfægtede bestemmelser eventuelt kun delvis udgør støtte i artikel 4, litra c), KS’s forstand, bemærkes, at dette anbringende savner grundlag i de faktiske omstændigheder, idet det klart fremgår af betragtning 15 til den anfægtede beslutning, at denne udelukkende vedrører gennemførelsen af disse foranstaltninger i relation til EKSF-traktatens bestemmelser og dermed i relation til EKSF-virksomhederne.
152 Angående anbringendet om, at Kommissionen ikke har iværksat den procedure, som er fastlagt i protokol nr. 10 til tiltrædelsesakten, er det tilstrækkeligt at bemærke, at denne protokol – som med rette anført af Kommissionen – i henhold til aktens artikel 52 kun fandt anvendelse inden for et tidsrum af tre år fra datoen for Kongeriget Spaniens tiltrædelse af Fællesskaberne, og at bestemmelsen under alle omstændigheder kun vedrører strukturomlægningsplanerne for de spanske stål- og jernvirksomheder.
153 Endelig bemærkes, for så vidt angår anbringendet om en åbenbar skønsfejl med hensyn til spørgsmålet, om artikel 95, stk. 1, KS fandt anvendelse, at denne bestemmelse giver Kommissionen hjemmel til i henhold til den i bestemmelsen fastlagte procedure at vedtage beslutninger om undtagelsesvis at godkende støtte, som er nødvendig for, at det fælles marked for kul og stål kan fungere.
154 I visse af disse beslutninger er der givet tilladelse til ad hoc-støtte til udvalgte jern- og stålvirksomheder; i andre bemyndiges Kommissionen til at fastslå, at visse støtteforanstaltninger til fordel for virksomheder, der opfylder de fastsatte betingelser, er forenelige med fællesmarkedet (kendelse af 3.5.1996, sag C-399/95 R, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2442, præmis 20).
155 Som Domstolen allerede har fastslået, udøver Kommissionen denne beføjelse, når den betragter den pågældende støtte som nødvendig for at virkeliggøre traktatens mål. Godkendelsesordningens indre logik medfører, for så vidt angår Kommissionens vedtagelser af individuelle beslutninger, at den berørte medlemsstat anmoder Kommissionen om at indlede proceduren i artikel 95 KS, inden Kommissionen undersøger, om støtten er nødvendig for at virkeliggøre traktatens mål (dommen af 12.12.2002, Belgien mod Kommissionen, præmis 84 og 85).
156 Det følger heraf, at Kommissionen – i modsætning til det af Unesid hævdede – i den foreliggende sag på ingen måde var forpligtet til af egen drift at iværksætte den procedure, som er fastlagt i artikel 95, stk. 1, KS, før den vedtog den anfægtede beslutning, med henblik på at godkende de anfægtede bestemmelser på grundlag af denne bestemmelse.
157 Det følger af det ovenfor anførte, at de anbringender og argumenter, som er fremsat af intervenienterne, må forkastes.
158 På baggrund af det foregående bemærkes, at Kommissionen i det hele bør frifindes.
Sagens omkostninger
159 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kongeriget Spanien har tabt sagen, bør det pålægges det at betale sagens omkostninger i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom. Intervenienterne bærer deres egne omkostninger i overensstemmelse med procesreglementets artikel 69, stk. 4.
På grundlag af disse præmisser
DOMSTOLEN (Anden Afdeling)
1) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.
2) Kongeriget Spanien betaler sagens omkostninger.
3) Diputación Foral de Álava, Diputación Foral de Vizcaya, Diputación Foral de Guipúzcoa, Juntas Generales de Guipúzcoa, Gobierno del País Vasco og Unión de Empresas Siderúrgicas (Unesid) bærer deres egne omkostninger.
Timmermans
Puissochet
Cunha Rodrigues
Schintgen
Colneric
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 15. juli 2004.
R. Grass
C.W.A. Timmermans
Justitssekretær
Formand for Anden Afdeling
1 – Processprog: spansk.
Full & Egal Universal Law Academy