EUR-Lex -  62000CO0459 - IT - Ordinanza del presidente della Corte dell'11 aprile 2001. - Commissione delle Comunità europee contro Laboratoires pharmaceutiques Trenker SA. - Causa C-459/00 P (R).

Massima
Parti
Motivazione della sentenza
Dispositivo
Parole chiave

1. Ricorso contro una pronuncia del Tribunale di primo grado - Motivi - Errata valutazione dei fatti - Irricevibilità - Controllo della Corte sulla valutazione degli elementi sottoposti al Tribunale - Esclusione salvo in caso di snaturamento

(Art. 225 CE; Statuto CE della Corte di giustizia, art. 51)

2. Ricorso contro una pronuncia del Tribunale di primo grado - Ricevibilità - Valutazione in rapporto alla controversia oggetto della causa

(Statuto CE della Corte di giustizia, art. 49)

3. Ravvicinamento delle legislazioni - Specialità medicinali - Autorizzazione di immissione in commercio - Valutazione dei medicinali - Giudizio sulla loro nocività e sulla loro efficacia - Esame sotto il profilo della relazione reciproca - Carattere evolutivo

(Direttive del Consiglio 65/65/CEE, art. 5, e 75/318/CEE, allegato)

4. Ravvicinamento delle legislazioni - Specialità medicinali - Autorizzazione di immissione in commercio - Revoca dell'autorizzazione - Potere discrezionale delle autorità comunitarie - Sindacato giurisdizionale - Limiti

(Direttive del Consiglio 65/65, art. 11, e 75/319, artt. 13 e 14)

Massima

1. Il Tribunale è il solo competente, da un lato, ad accertare i fatti, salvo nel caso in cui un'inesattezza materiale nei suoi accertamenti risulti dai documenti del fascicolo ad esso sottoposti, e, dall'altro, a valutare questi fatti. La valutazione dei fatti non costituisce quindi una questione di diritto, come tale soggetta al controllo della Corte nell'ambito di un'impugnazione, salvo il caso di snaturamento di questi elementi.

( v. punto 52 )

2. I presupposti per la ricevibilità delle impugnazioni previsti dall'art. 49 dello Statuto della Corte di giustizia devono essere valutati esclusivamente in rapporto alla controversia oggetto della causa. Il fatto che la motivazione di un'ordinanza del Tribunale divenuta definitiva sia identica a quella di un'ordinanza oggetto d'impugnazione non impedisce all'autore di tale impugnazione di contestare la detta motivazione.

( v. punto 54 )

3. Ai sensi dell'art. 5 della direttiva 65/65, relativa alle specialità farmaceutiche, la valutazione di qualsiasi medicinale riguarda la sua efficacia, innocuità e qualità. Il rispetto delle tre condizioni è volto a tutelare la sanità pubblica. Infatti la nozione stessa di tutela della sanità pubblica implica non solo che il medicinale di cui trattasi non sia nocivo, ma altresì che sia efficace. Il grado di nocività che l'autorità competente può considerare accettabile dipende quindi dai benefici attesi dal medicinale. Infatti, come risulta dal settimo e dall'ottavo considerando della direttiva 75/318, riguardante le norme e i protocolli analitici tossicofarmacologici e clinici in materia di sperimentazione dei medicinali, le nozioni di «nocività» e di «effetto terapeutico» possono essere esaminate solo in relazione reciproca. Di conseguenza, le ragioni che hanno condotto un'autorità competente a mantenere l'autorizzazione di immissione in commercio di un medicinale nonostante l'esistenza di determinati effetti nocivi possono venire meno se detta autorità ritiene che i benefici che avevano giustificato tale autorizzazione, cioè l'esistenza di un'efficacia terapeutica, non siano più presenti. Infatti, emerge dall'introduzione dell'allegato della direttiva 75/318, come modificata dalla direttiva 91/507, che tutti i dati o le nuove informazioni devono essere presentati alle autorità competenti dopo il rilascio dell'autorizzazione di immissione in commercio «ai fini del controllo [costante] degli effetti positivi e negativi».

( v. punti 64, 67 )

4. Ogni decisione di revoca di un'autorizzazione di immissione in commercio presa in conformità della procedura prevista dagli artt. 13 e 14 della direttiva 75/319 relativa alle specialità medicinali deve rispettare i requisiti di fondo prescritti dall'art. 11 della direttiva 65/65, requisiti relativi all'efficacia, alla sicurezza e alla qualità del medicinale. Tale tipo di decisione è pertanto il risultato di valutazioni complesse che rientrano nell'ambito medico-farmacologico. In linea di principio, simili valutazioni sono soggette ad un sindacato giurisdizionale limitato. Infatti un'autorità comunitaria, allorché è chiamata, nell'esercizio delle sue attribuzioni, a compiere valutazioni complesse, dispone per tale motivo di un ampio potere discrezionale il cui esercizio è assoggettato ad un controllo giurisdizionale limitato, il quale implica che il giudice comunitario non sostituisca la sua valutazione degli elementi di fatto a quella di detta autorità. Pertanto il giudice comunitario si limita, in casi del genere, ad esaminare l'esattezza sostanziale dei fatti e le qualificazioni giuridiche che questa autorità ne ha desunto e, in particolare, se l'operato di quest'ultima non sia inficiato da errore manifesto o sviamento di potere, o se tale autorità non abbia manifestamente oltrepassato i limiti del proprio potere discrezionale.

( v. punti 82-83 )

Parti

Nel procedimento C-459/00 P(R),

Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai sigg. H. Støvlbæk, M. Shotter e K. Fitch, in qualità di agenti, assistiti dall'avv. B. Wägenbaur, con domicilio eletto in Lussemburgo,

ricorrente,

sostenuta da

Repubblica francese, rappresentata dal sig. G. de Bergues e dalla sig.ra R. Loosli-Surrans, in qualità di agenti,

interveniente in sede d'impugnazione,

avente ad oggetto il ricorso diretto all'annullamento dell'ordinanza del presidente del Tribunale di primo grado delle Comunità europee 19 ottobre 2000, causa T-141/00 R, Trenker/Commissione (Racc. pag. II-3313),

procedimento in cui l'altra parte è:

Laboratoires pharmaceutiques Trenker SA, con sede in Bruxelles (Belgio), rappresentata dagli avv.ti X. Leurquin e L. Defalque, avocats, con domicilio eletto in Lussemburgo,

richiedente in primo grado,

IL PRESIDENTE DELLA CORTE,

sentito l'avvocato generale, sig.ra C. Stix-Hackl,

ha emesso la seguente

Ordinanza

Motivazione della sentenza

1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 19 dicembre 2000, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, a norma degli artt. 225 CE e 50, secondo comma, dello Statuto CE della Corte di giustizia, un ricorso contro l'ordinanza del presidente del Tribunale di primo grado 19 ottobre 2000, causa T-141/00 R, Trenker/Commissione (Racc. pag. II-3313; in prosieguo: l'«ordinanza impugnata»), con cui quest'ultimo ha sospeso la decisione della Commissione 9 marzo 2000, C(2000) 453, concernente la revoca delle autorizzazioni di mercato dei medicinali per uso umano contenenti la sostanza «amfepramone» (in prosieguo: la «decisione impugnata»).

2 Con memoria depositata in cancelleria il 9 febbraio 2001, la Laboratoires pharmaceutiques Trenker SA (in prosieguo: la «Trenker»), società richiedente in primo grado, ha presentato le sue osservazioni scritte innanzi alla Corte.

3 Con istanza depositata nella cancelleria della Corte il 29 gennaio 2001, la Repubblica francese ha chiesto di intervenire nella causa in esame a sostegno delle conclusioni della Commissione.

4 In applicazione degli artt. 37, primo e quarto comma, dello Statuto CE della Corte di giustizia e 93, nn. 1 e 2, del regolamento di procedura, l'istanza d'intervento della Repubblica francese nel presente procedimento deve essere accolta.

5 Quest'ultima ha presentato la sua memoria d'intervento il 19 febbraio 2001.

6 Le parti hanno esposto le loro osservazioni orali il 7 marzo 2001.

Contesto normativo

7 Il 26 gennaio 1965, il Consiglio ha adottato la direttiva 65/65/CEE, per il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative relative ai medicinali (GU 1965, n. 22, pag. 369). Tale direttiva è stata modificata a più riprese, in particolare dalle direttive del Consiglio 3 maggio 1989, 89/341/CEE (GU L 142, pag. 11), e 14 giugno 1993, 93/39/CEE (GU L 214, pag. 22; in prosieguo: la «direttiva 65/65»). L'art. 3 di questa direttiva enuncia il principio secondo cui nessun medicinale può essere immesso in commercio in uno Stato membro senza autorizzazione preventiva rilasciata dall'autorità competente di tale Stato membro ai sensi della detta direttiva o senza che sia stata rilasciata un'autorizzazione secondo quanto disposto dal regolamento (CEE) del Consiglio 22 luglio 1993, n. 2309, che stabilisce le procedure comunitarie per l'autorizzazione e la vigilanza dei medicinali per uso umano e veterinario e che istituisce un'Agenzia europea di valutazione dei medicinali (GU L 214, pag. 1).

8 L'art. 4 della direttiva 65/65 stabilisce in particolare che, per ottenere il rilascio dell'autorizzazione all'immissione in commercio (in prosieguo: l'«AIC») prevista dall'art. 3, il responsabile della detta immissione deve presentare una domanda all'autorità competente dello Stato membro.

9 L'art. 5 della direttiva 65/65 così dispone:

«L'autorizzazione prevista dall'articolo 3 sarà rifiutata quando dopo verifica delle informazioni e dei documenti elencati dall'articolo 4 risulti che la specialità è nociva nelle normali condizioni d'impiego, oppure che l'effetto terapeutico della specialità manca o è stato insufficientemente giustificato dal richiedente, oppure che la specialità non presenta la composizione qualitativa e quantitativa dichiarata.

L'autorizzazione sarà ugualmente rifiutata qualora la documentazione e le informazioni presentate a corredo della domanda non siano conformi alle disposizioni dell'articolo 4».

10 L'art. 10 della direttiva 65/65 prevede che l'autorizzazione è valida cinque anni ed è rinnovabile per periodi quinquennali dopo l'esame, da parte dell'autorità competente, di un fascicolo in cui figurano, in particolare, lo stato dei dati della farmacovigilanza e le altre informazioni pertinenti per la sorveglianza del medicinale.

11 L'art. 11, primo comma, della direttiva 65/65 così recita:

«Le autorità competenti degli Stati membri sospendono o revocano l'autorizzazione all'immissione in commercio del medicinale, allorché risulti che il medicinale è nocivo nelle normali condizioni d'impiego, allorché manchi l'effetto terapeutico, o allorché la specialità non abbia la composizione qualitativa e quantitativa dichiarata. L'effetto terapeutico manca quando risulta che il medicinale non permette di ottenere risultati terapeutici».

12 Ai sensi dell'art. 21 della direttiva 65/65, l'AIC può essere rifiutata, sospesa o revocata solamente per i motivi enunciati nella direttiva stessa.

13 La direttiva del Consiglio 20 maggio 1975, 75/318/CEE, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri riguardanti le norme ed i protocolli analitici, tossico-farmacologici e clinici in materia di sperimentazione dei medicinali (GU L 147, pag. 1), come modificata dalla direttiva 89/341 (in prosieguo: la «direttiva 75/318»), all'art. 1, primo comma, impone agli Stati membri di adottare ogni utile disposizione affinché le informazioni e i documenti che debbono essere presentati a corredo della domanda di AIC di un medicinale ai sensi dell'art. 4, secondo comma, punti 3, 4, 6, 7 e 8, della direttiva 65/65 siano forniti dagli interessati in conformità dell'allegato della direttiva 75/318.

14 Il settimo e l'ottavo considerando di quest'ultima recitano come segue:

«considerando che i concetti di "nocività" e di "effetto terapeutico" di cui all'articolo 5 della direttiva 65/65/CEE possono essere esaminati solo in relazione reciproca e hanno soltanto un significato relativo, da valutare in base al grado di sviluppo della scienza e tenendo conto della destinazione del medicinale; che dai documenti e dalle informazioni che debbono essere uniti alla domanda d'autorizzazione all'immissione in commercio deve risultare l'aspetto favorevole dell'equilibrio tra efficacia e rischi potenziali; che, in mancanza di ciò, la domanda deve essere respinta;

considerando che la valutazione della nocività e dell'effetto terapeutico può evolvere in seguito a nuove scoperte e che le norme e protocolli dovranno essere adattati al progresso scientifico».

15 La seconda direttiva del Consiglio 20 maggio 1975, 75/319/CEE, concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative relative alle specialità medicinali (GU L 147, pag. 13), come modificata dalla direttiva 93/39 (in prosieguo: la «direttiva 75/319»), prevede una serie di procedure arbitrali innanzi al comitato per le specialità medicinali (in prosieguo: il «Comitato») dell'Agenzia europea di valutazione dei medicinali. Tale procedura viene attivata qualora uno Stato membro ritenga, nell'ambito della procedura di mutuo riconoscimento delle AIC nazionali prevista dall'art. 9 della direttiva 75/319, che vi siano fondati motivi di presumere che l'autorizzazione del medicinale interessato presenti un rischio per la sanità pubblica (art. 10 della detta direttiva), in caso di decisioni divergenti in merito alla concessione, alla sospensione o alla revoca delle autorizzazioni nazionali (art. 11), in casi particolari aventi interesse comunitario (art. 12), nonché in caso di modifiche di autorizzazioni armonizzate (artt. 15, 15 bis e 15 ter).

16 L'art. 12 della direttiva 75/319 stabilisce che, in casi particolari aventi interesse comunitario, gli Stati membri possono, segnatamente, adire il Comitato ai fini dell'applicazione della procedura di cui all'art. 13 della stessa direttiva prima che sia stata presa una decisione su una domanda di AIC, sulla sospensione o revoca della medesima, oppure su qualsiasi altra modifica delle condizioni di un'AIC rivelatasi necessaria in particolare per tener conto delle informazioni raccolte nell'ambito della farmacovigilanza prevista al capitolo V bis della direttiva 75/319.

17 L'art. 15 bis della direttiva 75/319 così dispone:

«1. Se uno Stato membro ritiene necessario, per la tutela della sanità pubblica, modificare le condizioni di un'autorizzazione all'immissione in commercio rilasciata conformemente alle disposizioni del presente capitolo, oppure sospendere o revocare l'autorizzazione, esso ne informa immediatamente il comitato, ai fini dell'applicazione delle procedure di cui agli articoli 13 e 14.

2. Fatto salvo il disposto dell'articolo 12, in casi eccezionali, quando è indispensabile un provvedimento urgente a tutela della sanità pubblica, e fino a quando non sia stata presa una decisione definitiva, uno Stato membro può sospendere l'immissione in commercio e l'uso della specialità medicinale interessata nel suo territorio. Esso informa la Commissione e gli altri Stati membri, non oltre il giorno feriale successivo, dei motivi che lo hanno indotto a prendere tale decisione».

18 L'art. 13 della direttiva 75/319 descrive lo svolgimento della procedura innanzi al Comitato. L'art. 14 della stessa fissa la procedura da seguire dopo la ricezione del parere del Comitato da parte della Commissione. Il n. 1, terzo comma, di tale disposizione precisa che, «qualora eccezionalmente il progetto di decisione [della Commissione] si discosti dal parere dell'Agenzia, la Commissione allega le precise motivazioni delle differenze».

Fatti e procedimento

19 La Trenker è titolare di AIC per medicinali contenenti amfepramone commercializzati con le denominazioni «Dietil Retard», «Regenon» e «Atractil». I fatti all'origine del procedimento sono esposti nell'ordinanza impugnata come segue:

«9 Il 17 maggio 1995, la Repubblica federale di Germania adiva il Comitato, conformemente all'art. 12 della direttiva 75/319 come modificata dalla direttiva 93/39, manifestando i suoi timori quanto agli anoressizzanti, tra i quali figurano medicinali contenenti amfepramone, in grado di causare una grave ipertensione arteriosa polmonare.

10 Il procedimento iniziato con il detto ricorso conduceva all'adozione della decisione della Commissione 9 dicembre 1996, C(96) 3608 [in prosieguo: la "decisione 9 dicembre 1996"], fondata sull'art. 14, nn. 1 e 2, della direttiva 75/319, che imponeva agli Stati membri di modificare determinati dati clinici che dovevano figurare nelle autorizzazioni nazionali all'immissione in commercio dei medicinali di cui trattasi.

11 Con lettera 7 novembre 1997 indirizzata al presidente del Comitato, il Ministero degli Affari sociali, della Sanità e dell'Ambiente belga esprimeva, in particolare, i suoi timori circa l'esistenza di un nesso causale tra certe disfunzioni della valvola cardiaca e l'assunzione di medicinali contenenti amfepramone. Di conseguenza, esso chiedeva al Comitato, ai sensi degli artt. 13 e 15 bis della direttiva 75/319, di formulare un parere motivato su tali medicinali.

12 Il 31 agosto 1999, il Comitato formulava il suo parere sui medicinali contenenti amfepramone, giungendo alla conclusione che, benché i timori espressi dal ministero belga non potessero essere completamente esclusi, non vi era alcun elemento che li suffragasse. Tuttavia, concludeva che i medicinali contenenti amfepramone presentavano un rapporto rischi/benefici sfavorevole e raccomandava il ritiro delle autorizzazioni di immissione in commercio dei detti medicinali.

13 In base a questo parere, la Commissione preparava un progetto di decisione che veniva diffuso nel gennaio 2000. Il 9 marzo 2000 la Commissione adottava la decisione (...) concernente la revoca delle autorizzazioni di mercato dei medicinali per uso umano contenenti la sostanza «amfepramone» (...). L'art. 2 della decisione impugnata fa riferimento alle valutazioni espresse dal Comitato nel detto parere. L'art. 3 stabilisce che gli Stati membri revocano le autorizzazioni di immissione in commercio per tutti i medicinali elencati all'allegato I della decisione impugnata entro 30 giorni dalla notifica della detta decisione».

20 Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 25 maggio 2000, la Trenker adiva il Tribunale ai sensi dell'art. 230, quarto comma, CE, proponendo un ricorso diretto all'annullamento della decisione impugnata.

21 Con atto separato, depositato nella cancelleria del Tribunale l'11 settembre, la Trenker formulava una domanda di sospensione della decisione impugnata.

22 Oltre alla decisione impugnata, il 9 marzo 2000 la Commissione ha adottato altre due decisioni concernenti la revoca delle AIC dei medicinali per uso umano contenenti fentermina [C(2000) 452] e le sostanze «clobenzorex», «fenbutrazato», «fenproporex», «mazindolo», «mefenorex», «norpseudoefedrina», «fenmetrazina», «fendimetrazina» e «propilesedrina» [C(2000) 608]. Tutte queste decisioni sono relative a medicinali destinati al trattamento dell'obesità, che già formavano oggetto della decisione 9 dicembre 1996, e fanno seguito ad un riesame dei detti medicinali ai sensi dell'art. 15 bis della direttiva 75/319 che era stato richiesto da due Stati membri. La procedura di valutazione ha dato luogo a diversi pareri del Comitato, adottati pressoché all'unanimità dei suoi componenti, in cui si raccomandava il ritiro, per ragioni molto simili, delle AIC di tutti i medicinali citati. Le decisioni 9 marzo 2000 della Commissione sono fondate su tali pareri.

23 Le tre decisioni menzionate al punto precedente hanno formato oggetto di nove domande di provvedimenti provvisori. Con ordinanza 28 giugno 2000, causa T-74/00 R, Artegodan/Commissione (Racc. pag. II-2583), il presidente del Tribunale si è pronunciato su una delle dette domande e ha disposto la sospensione della decisione C(2000) 453 in relazione alla Artegodan GmbH. Contro tale ordinanza non è stato presentato ricorso. Il presidente del Tribunale si è pronunciato sulle altre otto domande di provvedimenti provvisori con l'ordinanza impugnata e con altre sette ordinanze 31 ottobre 2000, causa T-76/00 R, Bruno Farmaceutici e a./Commissione (Racc. pag. II-3557), causa T-83/00 R I, Hänseler/Commissione, (Racc. pag. II-3563), causa T-83/00 R II, Schuck/Commissione (Racc. pag. II-3585), causa T-84/00 R, Roussel e Roussel Diamant/Commissione (Racc. pag. II-3591), causa T-85/00 R, Roussel e Roussel Ibérica/Commissione (Racc. pag. II-3613), causa T-132/00 R, Gerot Pharmazeutika/Commissione (Racc. pag. II-3635), e causa T-137/00 R, Cambridge Healthcare Supplies/Commissione (Racc. pag. II-3653). Queste otto ordinanze, che hanno formato oggetto di impugnazione da parte della Commissione, e l'ordinanza Artegodan/Commissione, già citata, sono fondate su motivi quasi identici.

L'ordinanza impugnata

24 Con l'ordinanza impugnata, il presidente del Tribunale ha accolto la domanda della Trenker e ha disposto la sospensione della decisione impugnata con riferimento a tale società.

25 Il giudice del procedimento sommario ha rilevato che, nella fattispecie, la condizione del fumus boni iuris era soddisfatta. A questo proposito, al punto 29 dell'ordinanza impugnata egli ha svolto le seguenti considerazioni:

«29 Per quanto riguarda il fumus boni iuris, occorre rilevare che gli argomenti presentati dalla richiedente non appaiono, prima facie, destituiti di ogni fondamento. Infatti, da un lato, sembra in particolare che la competenza della Commissione ad adottare la decisione impugnata sia condizionata dalla natura della decisione 9 dicembre 1996, che resta da verificare. Dall'altro, la Commissione non ha apportato elementi convincenti che, relativamente al principio di proporzionalità, spieghino perché la detta decisione e la decisione impugnata pervengano a risultati diametralmente opposti. Gli argomenti sostenuti dalla richiedente meritano pertanto un'analisi approfondita che, tuttavia, esula in fatto e in diritto dall'ambito del presente procedimento sommario».

26 Quanto all'urgenza, il giudice del procedimento sommario ha concluso che il danno che l'esecuzione immediata della decisione impugnata potrebbe causare si profila come grave e irreparabile. Per giungere a tale conclusione, si è basato sulle seguenti considerazioni:

«36 Nel caso di specie, l'esecuzione immediata della decisione impugnata implica il ritiro totale dal commercio dei medicinali di cui all'art. 1 della detta decisione. Di conseguenza, essa implica altresì l'esclusione dei detti medicinali dagli elenchi dei medicinali in commercio ed anche la loro eliminazione dagli elenchi dei medicinali che formano la base per le prestazioni di consulenza e per le prescrizioni dell'ordine dei medici. Inoltre, qualora non si sospenda la decisione impugnata, i medicinali sostitutivi, la cui esistenza è riconosciuta da entrambe le parti, rimpiazzeranno con ogni probabilità i medicinali ritirati. Orbene, si deve notare che la fiducia dei consumatori, dei medici e dei farmacisti verso un medicinale è particolarmente sensibile alle dichiarazioni secondo cui un certo medicinale può presentare dei rischi per la salute dei pazienti. Anche qualora simili dichiarazioni vengano successivamente smentite, spesso è impossibile riacquistare la fiducia nel prodotto ritirato, tranne in particolari casi, ovvero quando le qualità del medicinale sono particolarmente apprezzate dagli utilizzatori e non esistono prodotti che lo sostituiscano perfettamente o quando il produttore gode di una reputazione eccezionalmente buona, per cui non si può affermare che questi non sarà più in grado di riconquistare le quote di mercato detenute prima del ritiro. In ogni caso, nella fattispecie non si è in presenza di simili casi particolari.

37 Inoltre, nell'ipotesi in cui il Tribunale annulli la decisione impugnata, autorizzando in tal modo la richiedente a commercializzare nuovamente il suo medicinale, il danno economico da questa subito a causa della diminuzione delle vendite provocata dalla perdita di fiducia nel suo medicinale non potrebbe, in realtà, essere quantificato in maniera sufficientemente completa ai fini del suo risarcimento».

27 Per quanto riguarda la ponderazione degli interessi, il giudice del procedimento sommario ha constatato, sulla base delle seguenti considerazioni, che, nella fattispecie, essa è a favore della sospensione della decisione impugnata:

«42 Infatti, appare molto probabile che l'esecuzione della decisione impugnata abbia come conseguenza per la richiedente la perdita definitiva della sua posizione sul mercato, anche qualora il giudice del procedimento principale annulli la decisione impugnata.

43 Tuttavia, la sospensione dell'esecuzione della decisione impugnata potrebbe costituire un pericolo per la salute. A questo proposito, occorre sottolineare che, in linea teorica, le esigenze di tutela della salute devono incontestabilmente assumere un'importanza preponderante rispetto a considerazioni di ordine economico (ordinanza [della Corte 12 luglio 1996, causa C-180/96 R,] Regno Unito/Commissione, [Racc. pag. I-3903,] punto 93; sentenza della Corte 17 luglio 1997, causa C-183/95, Affish, Racc. pag. I-4315, punto 43; ordinanza del Tribunale 15 settembre 1998, causa T-136/95, Infrisa/Commissione, Racc. pag. II-3301, punto 58; ordinanza del presidente del Tribunale 30 giugno 1999, causa T-70/99 R, Alpharma/Consiglio, Racc. pag. II-2027, punto 152).

44 Tuttavia, occorre notare che, nella fattispecie, il riferimento alla protezione della sanità pubblica non è tale, di per sé, da escludere un'analisi delle circostanze del caso e, in particolare, dei relativi fatti.

45 Nella fattispecie, la Commissione ha affermato chiaramente che sussistono incertezze per quanto riguarda i rischi associati ai medicinali contenenti amfepramone anche se si tratta di rischi lievi. Tuttavia, mentre la decisione 9 dicembre 1996 e la decisione impugnata si fondano su dati assolutamente identici, i provvedimenti presi dalla Commissione nel 1996 e nel 2000 per la tutela della salute contro tali rischi sono radicalmente diversi. Pertanto, la Commissione doveva dimostrare che le misure di tutela di cui alla decisione 9 dicembre 1996 si sono rivelate insufficienti per proteggere la sanità pubblica e che, di conseguenza, le misure adottate mediante la decisione impugnata non sono manifestamente sproporzionate. La Commissione non è tuttavia riuscita a dimostrarlo.

46 Inoltre, si deve rilevare che i rischi per la salute che hanno indotto ad adottare la decisione impugnata erano già stati presi in considerazione nella decisione della Commissione 9 dicembre 1996 e avevano provocato una modifica delle informazioni obbligatorie relative ai medicinali prescritti con ricetta medica: ciò indica che l'esecuzione della decisione impugnata non è urgente».

Ricorso contro la pronuncia del Tribunale di primo grado

Argomenti delle parti

28 La Commissione deduce otto motivi a sostegno del suo ricorso contro la pronuncia del Tribunale.

29 Con il primo motivo la Commissione, sostenuta dal governo francese, contesta al giudice del procedimento sommario di non aver applicato correttamente, o persino di non aver applicato affatto, il principio di precauzione nell'ambito della ponderazione degli interessi effettuata. In base a tale principio, la Commissione può adottare misure protettive senza dover attendere che siano esaurientemente dimostrate la realtà e la gravità dei rischi (sentenza 5 maggio 1998, causa C-157/96, National Farmers' Union e a., Racc. pag. I-2211, punto 63).

30 Il secondo motivo è fondato su un travisamento della natura della decisione impugnata e della procedura che ha condotto alla sua adozione.

31 La Commissione sostiene che, al momento dell'adozione di una misura di tutela della sanità pubblica in materia di medicinali, la procedura scientifica di analisi dei rischi non sarebbe a sua cura, ma sarebbe effettuata da esperti scientifici, cioè dai membri del Comitato. Sarebbe poi sulla base di tale analisi che la Commissione prenderebbe la sua decisione politica (decisione detta di «gestione dei rischi»), ponderando il risultato dell'analisi dei rischi con altri fattori da prendere in considerazione. La mancanza di riferimento al parere scientifico del Comitato nell'ordinanza impugnata rivelerebbe una mancata comprensione di base della procedura che ha condotto all'adozione della decisione impugnata.

32 Ora, secondo la Commissione, la ragione per cui il 9 marzo 2000 essa ha adottato una decisione diversa da quella del 9 dicembre 1996 sarebbe direttamente connessa al parere finale 31 agosto 1999 del Comitato. A suo avviso, la motivazione della decisione impugnata si riferisce al fatto che il Comitato ha ritenuto che nel trattamento dell'obesità, esaminato sulla base delle conoscenze scientifiche accumulate negli ultimi anni e delle raccomandazioni mediche vigenti, l'effetto terapeutico dei medicinali contenenti amfepramone manchi.

33 Tra l'adozione della decisione 9 dicembre 1996 e quella della decisione impugnata, gli orientamenti circa l'efficacia terapeutica dei medicinali per il trattamento dell'obesità nonché le direttive mediche sul trattamento della stessa sarebbero mutati e tale mutamento avrebbe portato il Comitato a modificare la sua valutazione scientifica. Tali orientamenti costituirebbero un mutamento fondamentale dell'opinione dell'ambiente scientifico sulle modalità di trattamento dell'obesità. Omettendo di prendere in considerazione questo fattore essenziale e concentrandosi esclusivamente sull'identità dei dati su cui si fondano le due decisioni citate, il giudice del procedimento sommario avrebbe commesso un errore materiale nella ponderazione degli interessi. Né, del resto, risulterebbe dall'ordinanza impugnata che il giudice del procedimento sommario abbia tenuto conto del fatto che la decisione impugnata ha instaurato un livello di tutela della sanità pubblica più alto di quello risultante dalla decisione 9 dicembre 1996.

34 Il governo francese condivide sostanzialmente tale argomentazione, asserendo che il giudice del procedimento sommario ha travisato il contenuto della decisione impugnata ai sensi della sentenza 27 gennaio 2000, causa C-164/98 P, DIR International Film e a./Commissione (Racc. pag. I-447, punti 48 e 49). Tale travisamento deriverebbe da una lettura parziale della detta decisione. Il giudice del procedimento sommario non avrebbe preso in considerazione l'allegato II di quest'ultima, non avendo rilevato che il Comitato ha esaminato dati scientifici complementari, successivi al 1996, e avrebbe omesso il fatto che, secondo il Comitato, i medicinali contenenti amfepramone non presentavano l'efficacia richiesta.

35 Con il terzo motivo, la Commissione sostiene che l'ordinanza impugnata si situa «fuori dei limiti dell'analisi giuridica». A suo avviso, il giudice del procedimento sommario ha commesso un errore di diritto, sostituendo la sua valutazione in merito al giusto livello di tutela della sanità pubblica a quella dell'organo competente ad esercitare il proprio potere discrezionale in tale settore, cioè la Commissione. Il governo francese condivide sostanzialmente tale motivo, ricordando che la Corte ha già dichiarato, nella sentenza 21 gennaio 1999, causa C-120/97, Upjohn (Racc. pag. I-223, punti 33 e 34), che il giudice può esercitare solo un controllo giurisdizionale limitato su valutazioni complesse rientranti nella sfera medico-farmacologica.

36 Il quarto motivo è relativo ad una violazione dei criteri di ponderazione degli interessi. Il giudice del procedimento sommario avrebbe commesso un errore di diritto non effettuando correttamente la ponderazione degli interessi in gioco, in quanto avrebbe esaminato e considerato solo il danno economico che dovrebbe subire l'impresa che ha chiesto la sospensione della decisione impugnata, senza prendere debitamente in considerazione la gravità e l'irreparabilità dei danni subiti dai pazienti trattati con i medicinali in discussione. Il giudice del procedimento sommario non avrebbe dato alla tutela della sanità pubblica la priorità prescritta dalla giurisprudenza della Corte, quando i rischi per la salute umana sono stati invece constatati dagli esperti scientifici riuniti in seno al Comitato.

37 Il quinto motivo è relativo ad un errore di diritto sulla portata dell'onere della prova a carico della Commissione. Il giudice del procedimento sommario sarebbe partito dall'ipotesi che la Commissione, assistita dal Comitato, sia in grado, da sola, di dimostrare l'inefficacia terapeutica di un medicinale ovvero la sua pericolosità in normali condizioni d'impiego. A questo proposito, la Commissione ricorda che la fornitura di dati sulla sicurezza e sull'efficacia terapeutica di un medicinale dipende in larga misura dai titolari di AIC e che non è compito né suo né del Comitato effettuare prove cliniche. L'impostazione del giudice del procedimento sommario relativamente all'onere della prova impedirebbe alla Commissione di riconsiderare le sue decisioni sulle AIC, a meno che non emergano nuovi dati in materia.

38 Il sesto motivo è relativo ad errori materiali nella constatazione, effettuata al punto 45 dell'ordinanza impugnata, secondo cui, anche se vi sono incertezze sui rischi connessi ai medicinali contenenti amfepramone, tali rischi per la salute sarebbero «lievi». Dal fascicolo presentato al Tribunale risulterebbe chiaramente che i rischi connessi ai detti medicinali, in particolare i gravi rischi di ipertensione arteriosa polmonare primaria e di valvulopatie cardiache, non sono «lievi». Il giudice del procedimento sommario avrebbe sostituito la propria valutazione a quella del Comitato.

39 Il settimo motivo è relativo ad un vizio di motivazione dell'ordinanza impugnata in relazione alla valutazione del presidente del Tribunale sul presunto carattere lieve dei rischi connessi ai medicinali contenenti amfepramone. Secondo la Commissione, non sarebbe fornita alcuna spiegazione, né al punto 45 dell'ordinanza impugnata né in alcun altro punto della stessa, che consenta di capire le ragioni di una simile valutazione.

40 L'ottavo e ultimo motivo è relativo ad un'inesattezza materiale, rilevata al punto 29 dell'ordinanza impugnata, nell'ambito della valutazione del fumus boni iuris da parte del giudice del procedimento sommario. Infatti, dai documenti del fascicolo presentati al Tribunale emergerebbe che la constatazione secondo cui la Commissione non avrebbe fornito «alcuna spiegazione», in relazione al principio di proporzionalità, sulla ragione per cui la decisione 9 dicembre 1996 e la decisione impugnata pervengono a risultati diametralmente opposti è inesatta. La Commissione, a questo proposito, richiama diversi passaggi della decisione impugnata e le osservazioni che essa aveva presentato al Tribunale nell'ambito della causa Gerot Pharmazeutika/Commissione, già citata, che riguardava parimenti l'amfepramone.

41 In via principale, la Trenker afferma che il ricorso è irricevibile.

42 Da un lato, dato che la Commissione non ha presentato ricorso contro l'ordinanza Artegodan/Commissione, già citata, si dovrebbe ritenere definitiva la motivazione di quest'ultima, che non potrebbe essere rimessa in discussione in occasione di ricorsi relativi ad altre cause, assolutamente identiche a quella in cui è stata emessa la detta ordinanza. Per di più, presentando un ricorso unicamente contro certe ordinanze del giudice del procedimento sommario, la Commissione violerebbe il principio della parità di trattamento.

43 Dall'altro, il ricorso sarebbe fondato essenzialmente su valutazioni di fatto e non dimostrerebbe né la loro inesattezza materiale né la loro qualificazione giuridica erronea.

44 Solo in via subordinata la Trenker confuta i motivi di annullamento dell'ordinanza impugnata dedotti dalla Commissione.

45 In primo luogo, la Trenker sostiene che il motivo relativo alla violazione del principio di precauzione è irricevibile, perché tale principio non è stato invocato innanzi al giudice del procedimento sommario, e che, anche se tale motivo fosse ricevibile, il detto principio sarebbe stato applicato solo in casi eccezionali, in relazione a misure d'urgenza a carattere transitorio. In ogni caso, le misure adottate in applicazione del principio di precauzione dovrebbero rispettare il principio di proporzionalità.

46 In secondo luogo, la Trenker sostiene che anche il secondo motivo dedotto dalla Commissione è irricevibile in quanto mette in discussione valutazioni di fatto. Nel merito, essa afferma che il giudice del procedimento sommario non avrebbe in alcun modo sostituito la propria valutazione scientifica a quella della Commissione o a quella degli esperti scientifici del Comitato. Secondo la Trenker, il rapporto rischi/benefici dei medicinali contenenti amfepramone appare più favorevole nel 2000 di quanto non fosse precedentemente e, in ogni caso, nessuna nuova constatazione giustifica la decisione di revoca delle AIC dei detti medicinali rispetto alla situazione risultante dalla decisione 9 dicembre 1996. La Trenker ricorda che la decisione impugnata non è stata adottata per un motivo relativo alla salute dei pazienti, ma unicamente a causa di una presunta inefficacia terapeutica dell'amfepramone. Dal punto di vista della sua nocività, tale sostanza costituirebbe un rischio minore, paragonabile a quello risultante dall'assunzione di altri medicinali che continuano ad essere commercializzati nella Comunità europea; inoltre, la sua efficacia sarebbe dimostrata da una prova presa in considerazione dal relatore del Comitato e sarebbe riconosciuta da studi più generali sugli anoressizzanti.

47 In terzo luogo, secondo la Trenker, il giudice del procedimento sommario non si è posto «fuori dei limiti dell'analisi giuridica». Tuttavia, la Commissione non avrebbe dimostrato, come richiesto dal principio di proporzionalità, che le misure prese nel 1996 non fossero sufficienti per garantire la protezione della sanità pubblica.

48 In quarto luogo, la Trenker contesta alla Commissione di aver modificato radicalmente la sua argomentazione relativa alla necessità del provvedimento di revoca delle AIC. La Commissione, infatti, mentre innanzi al Tribunale tenta di giustificare tale provvedimento sostenendo che l'efficacia terapeutica dell'amfepramone manca, nel ricorso giustifica la decisione impugnata facendo riferimento all'esistenza di rischi cardiaci gravi a carico degli utilizzatori di medicinali contenenti la sostanza citata. A questo proposito, la Trenker afferma che il Comitato avrebbe concluso, in relazione alla sicurezza di questi ultimi, che non vi è aumento del rischio di valvulopatia cardiaca e che l'ipertensione polmonare primaria era già stata presa in considerazione in occasione dell'adozione della decisione 9 dicembre 1996. Essa rileva altresì che la Commissione avrebbe omesso di prendere in considerazione il fatto che la durata di validità delle AIC è limitata a cinque anni e che, al loro rinnovo, i medicinali sono regolarmente sottoposti ad una nuova valutazione.

49 In quinto luogo, in riferimento al motivo relativo al difetto di motivazione dell'ordinanza impugnata, la Trenker sostiene che questa è fondata sull'apparente incompetenza della Commissione ad adottare la decisione impugnata e sulla violazione del principio di proporzionalità, e che tale motivazione è adeguata perché la Corte possa esercitare il suo sindacato.

50 Infine, la Trenker ritiene che anche l'ottavo motivo sia irricevibile, in quanto implica che la Corte riconsideri la valutazione dei fatti effettuata dal giudice del procedimento sommario. A questo proposito, essa contesta l'interpretazione ad opera della Commissione degli orientamenti e considera contrario alla verità scientifica il fatto che si sostenga che nuove conoscenze e nuovi risultati scientifici giustifichino una decisione importante come quella di revoca delle AIC dei medicinali contenenti amfepramone.

Valutazione

51 Si deve ricordare che, ai sensi degli artt. 225 CE e 51 dello Statuto CE della Corte di giustizia, l'impugnazione deve limitarsi ai motivi di diritto e deve essere fondata su mezzi relativi all'incompetenza del Tribunale, ai vizi della procedura dinanzi al Tribunale recanti pregiudizio agli interessi della parte ricorrente o alla violazione del diritto comunitario da parte del Tribunale.

52 Il Tribunale è il solo competente, da un lato, ad accertare i fatti, salvo nel caso in cui un'inesattezza materiale nei suoi accertamenti risulti dai documenti del fascicolo ad esso sottoposti, e, dall'altro, a valutare questi fatti. La valutazione dei fatti non costituisce quindi una questione di diritto, come tale soggetta al controllo della Corte nell'ambito di un'impugnazione, salvo il caso di snaturamento di questi elementi (v., in particolare, sentenza 11 febbraio 1999, causa C-390/95 P, Antillean Rice Mills e a./Commissione, Racc. pag. I-769, punto 29).

53 E' alla luce di queste considerazioni che si devono analizzare i motivi dell'impugnazione.

54 Preliminarmente, in relazione all'argomento secondo cui il ricorso sarebbe irricevibile per violazione del principio dell'autorità di cosa giudicata derivante dall'ordinanza Artegodan/Commissione, già citata, è sufficiente ricordare che i presupposti previsti dall'art. 49 dello Statuto CE della Corte di giustizia per la ricevibilità delle impugnazioni devono essere valutati esclusivamente in rapporto alla controversia oggetto della causa. Il fatto che la motivazione di un'ordinanza del Tribunale divenuta definitiva sia identica a quella di un'ordinanza oggetto d'impugnazione non impedisce all'autore di tale impugnazione di contestare la detta motivazione (v., in relazione ad una sentenza del Tribunale che aveva accolto un'eccezione di illegittimità di un regolamento, sentenza 5 ottobre 2000, cause riunite C-432/98 P e C-433/98 P, Consiglio/Chvatal e a., Racc. pag. I-8535, punto 22).

55 In merito all'irricevibilità complessiva del ricorso, dovuta al fatto che esso sarebbe fondato sostanzialmente su valutazioni di fatto, si deve rilevare che tale problema può essere analizzato solamente alla luce dell'argomentazione sviluppata a sostegno di ciascun motivo dedotto contro l'ordinanza impugnata.

56 Dalle considerazioni svolte deriva che il ricorso è ricevibile.

57 Innanzi tutto occorre analizzare il motivo relativo al travisamento del contenuto della decisione impugnata.

58 A questo proposito, emerge dalla motivazione dell'ordinanza impugnata relativa sia al fumus boni iuris sia alla ponderazione degli interessi che le seguenti considerazioni hanno avuto un ruolo fondamentale nel ragionamento del giudice del procedimento sommario:

- «(...) la Commissione non ha apportato elementi convincenti che, relativamente al principio di proporzionalità, spieghino perché la [la decisione 9 dicembre 1996] e la decisione impugnata pervengano a risultati diametralmente opposti» (punto 29);

- «(...) mentre la decisione 9 dicembre 1996 e la decisione impugnata si fondano su dati assolutamente identici, i provvedimenti presi dalla Commissione nel 1996 e nel 2000 per la tutela della salute contro tali rischi sono radicalmente diversi. Pertanto, la Commissione doveva dimostrare che le misure di tutela di cui alla decisione 9 dicembre 1996 si sono rivelate insufficienti per proteggere la sanità pubblica e che, di conseguenza, le misure adottate mediante la decisione impugnata non sono manifestamente sproporzionate» (punto 45);

- «(...) i rischi per la salute che hanno indotto ad adottare la decisione impugnata erano già stati presi in considerazione nella decisione della Commissione 9 dicembre 1996 e avevano provocato una modifica delle informazioni obbligatorie relative ai medicinali prescritti con ricetta medica» (punto 46).

59 Si deve rilevare che tali affermazioni non poggiano su un'analisi, per quanto sommaria, della motivazione della decisione impugnata quale esposta nell'allegato II di quest'ultima, a cui rinvia l'art. 2 della medesima.

60 L'allegato II della decisione impugnata, che riprende le conclusioni scientifiche del Comitato al fine di indicare le ragioni che hanno condotto a revocare le AIC dei medicinali elencati nell'allegato I della detta decisione, contiene innanzi tutto un'analisi dell'efficacia di questi ultimi. La conclusione è che «i medicinali contenenti amfepramone (...) non hanno efficacia terapeutica nel trattamento dell'obesità, valutata sulla base delle conoscenze scientifiche acquisite nel corso degli anni e delle attuali raccomandazioni mediche».

61 Per giungere a tale conclusione, l'allegato II precisa che l'effetto dell'amfepramone sulla diminuzione di peso è modesto «e non ha mai superato i 5,1 kg, indipendentemente dalla durata del trattamento», e che «l'effetto massimo si è verificato entro i primi 1-2 mesi di terapia, per diminuire subito dopo». Quanto all'argomento secondo cui una diminuzione di peso a breve termine potrebbe essere utile nell'ambito di un programma di trattamento dell'obesità, l'allegato II precisa che «una volta interrotto il trattamento si verifica un rapido aumento del peso e non vi sono studi controllati che dimostrino che un effetto limitato a breve termine abbia un influsso clinicamente rilevante a lungo termine sul peso corporeo o apporti un beneficio clinico nell'ambito di un programma anti-obesità». Viene altresì rilevato che «il rischio di abuso e di dipendenza escludono l'uso dell'amfepramone per un trattamento a lungo termine». In conclusione, «l'amfepramone ha provocato solo modeste riduzioni di peso a breve termine di dubbia e non provata importanza per quanto concerne l'esito della malattia».

62 Secondo il citato allegato II, l'efficacia terapeutica per il trattamento dell'obesità richiede una riduzione significativa e a lungo termine (almeno per un anno) del peso corporeo. Si precisa inoltre che ciò è confermato «[dal]le conoscenze scientifiche acquisite nel corso degli anni e [dal]le attuali raccomandazioni mediche; ciò è espresso nella [Note for] Guidance on Clinical Investigation of Drugs Used in Weight Control (Nota guida sullo studio clinico dei farmaci impiegati nel controllo del peso) (CPMP/EWP/281/96). Tale informazione viene confermata inoltre [dalle] attuali linee guida, come la linea guida scozzese (1996), una linea guida del Royal College of Physicians (1998) e una linea guida dell'American Society for Clinical Nutrition (1998)».

63 Si deve rilevare l'importanza che riveste tale motivazione in relazione all'oggetto della decisione impugnata e alla luce del diritto vigente in materia di valutazione dei medicinali.

64 A questo proposito, si deve ricordare che, ai sensi dell'art. 5 della direttiva 65/65, la valutazione di qualsiasi medicinale riguarda la sua efficacia, innocuità e qualità. Il rispetto delle tre condizioni è volto a tutelare la sanità pubblica. Infatti, la nozione stessa di tutela della sanità pubblica implica non solo che il medicinale di cui trattasi non sia nocivo, ma altresì che sia efficace. Come precisato dalle note a piè di pagina degli artt. 10, n. 1, della direttiva 75/319 e 7 bis della direttiva 65/65, «i termini "rischio per la sanità pubblica" si riferiscono alla qualità, alla sicurezza e all'efficacia del medicinale».

65 L'importanza attribuita all'efficacia del medicinale, che è alla base della decisione impugnata, è legata al fatto che l'art. 1, n. 2, primo comma, della direttiva 65/65, per definire la nozione di medicinale, adotta il criterio cosiddetto della «presentazione». Secondo la giurisprudenza costante della Corte, tale criterio mira a ricomprendere non solo i medicinali che hanno veri e propri effetti terapeutici o farmacologici, ma anche i prodotti non abbastanza efficaci o che non sortirebbero gli effetti che la loro presentazione indurrebbe ad attendersi, al fine di preservare i consumatori non solo dai medicinali dannosi o tossici come tali, ma anche da vari prodotti usati in luogo dei rimedi adeguati (v., da ultimo, sentenza 28 ottobre 1992, causa C-219/91, Ter Voort, Racc. pag. I-5485, punto 16).

66 Conseguentemente, come risulta dal tenore stesso dell'art. 11 della direttiva 65/65, l'autorità competente deve revocare o sospendere un'AIC non solo allorché risulti che la specialità medicinale è nociva o non ha la composizione qualitativa dichiarata, ma anche allorché risulti che non è efficace.

67 Il grado di nocività che l'autorità competente può considerare accettabile dipende quindi dai benefici attesi dal medicinale. Infatti, come risulta dal settimo e dall'ottavo considerando della direttiva 75/318, le nozioni di «nocività» e di «effetto terapeutico» possono essere esaminate solo in relazione reciproca. Di conseguenza, le ragioni che hanno condotto un'autorità competente a mantenere l'AIC di un medicinale nonostante l'esistenza di determinati effetti nocivi possono venire meno se la detta autorità ritiene che i benefici che giustificavano tale autorizzazione, cioè l'esistenza di un'efficacia terapeutica, non siano più presenti. Infatti, emerge dall'introduzione dell'allegato della direttiva 75/318, come modificata dalla direttiva della Commissione 19 luglio 1991, 91/507/CEE (GU L 270, pag. 32), che tutti i dati o le nuove informazioni devono essere presentati alle autorità competenti dopo il rilascio dell'AIC «ai fini del controllo [costante] degli effetti positivi e negativi».

68 E' giocoforza rilevare che, nel ragionamento relativo al fumus boni iuris e alla ponderazione degli interessi, l'ordinanza impugnata non fa alcun riferimento alle considerazioni contenute nella motivazione della decisione impugnata per quanto riguarda il mutamento dei criteri scientifici di valutazione dei medicinali per il trattamento dell'obesità e la mancanza di efficacia terapeutica dei medicinali contenenti amfepramone.

69 Ora, secondo quanto espresso nella decisione impugnata stessa, tale mutamento si presenta come un elemento determinante per la valutazione dei detti medicinali da parte del Comitato e della Commissione.

70 Inoltre, a causa di tale omissione, i rischi a cui i punti 45 e 46 dell'ordinanza impugnata fanno riferimento riguardano solamente la nocività del medicinale preso isolatamente, senza che essa venga messa in relazione con la mancanza di efficacia terapeutica dello stesso.

71 Da quanto sopra esposto risulta che l'ordinanza impugnata, poiché evidenzia che aspetti essenziali della motivazione della decisione impugnata non sono stati presi in considerazione e, quindi, che il contenuto di questa è stato travisato, è viziata da errore di diritto.

72 Conseguentemente, senza che sia necessario pronunciarsi sugli altri motivi dell'impugnazione, si deve accogliere quest'ultima e annullare l'ordinanza impugnata.

73 Ai sensi dell'art. 54, primo comma, dello Statuto CE della Corte di giustizia, quando l'impugnazione è accolta, la Corte annulla la decisione del Tribunale. In tal caso, essa può statuire definitivamente sulla controversia, qualora lo stato degli atti lo consenta, oppure rinviare la causa al Tribunale affinché sia decisa da quest'ultimo. Poiché lo stato degli atti lo consente, occorre statuire in via definitiva sulla domanda di provvedimenti provvisori.

Sulla domanda di provvedimenti provvisori

Sul fumus boni iuris

74 La Trenker deduce più motivi che giustificano, prima facie, la concessione della sospensione richiesta.

75 In primo luogo, deduce una violazione degli artt. 15 bis della direttiva 75/319 e 11 della direttiva 65/65. La Trenker sostiene che la Commissione non aveva la competenza per adottare la decisione impugnata. L'art. 15 bis della direttiva 75/319 consentirebbe a uno Stato membro di avviare la procedura prevista dagli artt. 13 e 14 della stessa direttiva solo qualora si tratti di AIC che siano state rilasciate conformemente al capitolo III della detta direttiva. Ora, la Trenker sostiene che le autorizzazioni controverse sono autorizzazioni nazionali e non autorizzazioni rilasciate conformemente al detto capitolo. Il fatto che le dette AIC siano state modificate dalla decisione 9 dicembre 1996, in esito ad una procedura avviata ai sensi dell'art. 12 della direttiva 75/319, non inficerebbe tale conclusione.

76 La Trenker aggiunge che l'art. 15 bis della direttiva 75/319 richiede che la sospensione o la revoca delle AIC siano necessarie alla tutela della sanità pubblica. Tuttavia, tale condizione non sarebbe soddisfatta in quanto non sarebbe comparso alcun rischio nuovo a partire dalla decisione 9 dicembre 1996. Del resto, la decisione impugnata sarebbe fondata sulla presunta inefficacia dei medicinali contenenti amfepramone e non sulla carenza di sicurezza degli stessi.

77 Nell'ambito della valutazione del fumus boni iuris delle domande di sospensione dell'esecuzione, non spetta al giudice del procedimento sommario pronunciarsi in via definitiva sull'interpretazione delle disposizioni applicabili alla controversia.

78 Con questa riserva, da un lato si deve necessariamente riconoscere che, anche se la decisione 9 dicembre 1996 non ha preceduto il rilascio delle AIC nazionali, non si può dedurre da tale fatto che gli Stati membri disponessero, dopo l'adozione della detta decisione, di una libertà assoluta per quanto riguarda la scelta di mantenere le AIC nazionali, con il rischio di vanificare l'armonizzazione alla quale la detta decisione aveva proceduto. In prima analisi, la tesi della Trenker priverebbe di efficacia pratica le decisioni della Commissione relative alle AIC già concesse, adottate in conformità della procedura prevista dagli artt. 13 e 14 della direttiva 75/319.

79 D'altronde, si deduce dal punto 67 della presente ordinanza che, anche se la consultazione del Comitato era dettata da considerazioni relative alla nocività dei medicinali contenenti amfepramone, la decisione conclusiva della procedura prevista dagli artt. 13 e 14 della direttiva 75/319 può, prima facie, verificare se i benefici dei detti medicinali continuino a prevalere sui loro effetti nocivi.

80 Ne consegue che gli argomenti dedotti dalla Trenker non appaiono tali da dimostrare, in prima analisi, che la Commissione non avesse la competenza per adottare la decisione impugnata.

81 In secondo luogo, la Trenker deduce una serie di argomenti relativi principalmente al potere discrezionale di cui la Commissione dispone nel valutare la necessità di un provvedimento di revoca di un'AIC. In tale ambito, la Trenker afferma che l'applicazione di nuovi parametri di valutazione della sicurezza e dell'efficacia dei medicinali contenenti amfepramone che beneficiano di un'AIC condurrebbe ad una violazione dei principi di non retroattività degli atti amministrativi e di certezza del diritto. A questo proposito, sostiene che il Comitato non avrebbe preso in considerazione il fatto il titolare di un'AIC non può presentare risultati di esami clinici conformi a nuovi orientamenti, perché la realizzazione di tali esami richiede necessariamente più anni. La Trenker afferma del resto che la condizione che l'efficacia di un medicinale destinato al trattamento dell'obesità debba essere verificata lungo un arco minimo di un anno non era stata applicata nel 1996 e non è giustificata dal punto di vista medico. A suo avviso, inoltre, è contrario al principio di proporzionalità il fatto che, mediante la decisione impugnata, la Commissione disponga la revoca delle AIC dei medicinali contenenti amfepramone quando non si evince da alcun elemento scientifico nuovo che i provvedimenti presi con la decisione del 1996 non permettessero di raggiungere l'obiettivo perseguito.

82 Si deve rilevare che tali argomenti riguardano principalmente il modo in cui la Commissione ha fatto uso del potere discrezionale a sua disposizione per la valutazione della necessità di un provvedimento di revoca di un'AIC. Infatti, è pacifico che qualsiasi decisione di revoca di un'AIC presa in applicazione della procedura prevista dagli artt. 13 e 14 della direttiva 75/319 debba rispettare le condizioni materiali richieste dall'art. 11 della direttiva 65/65, condizioni relative all'efficacia, alla sicurezza e alla qualità del medicinale. Questo tipo di decisione è dunque il risultato di valutazioni complesse rientranti nell'ambito medico-farmacologico.

83 In linea di principio, simili valutazioni sono soggette ad un sindacato giurisdizionale limitato. Infatti, risulta dalla giurisprudenza della Corte che un'autorità comunitaria, allorché è chiamata, nell'esercizio delle sue attribuzioni, a compiere valutazioni complesse, dispone per tale motivo di un ampio potere discrezionale il cui esercizio è assoggettato ad un controllo giurisdizionale limitato, il quale implica che il giudice comunitario non sostituisca la sua valutazione degli elementi di fatto a quella della detta autorità. Pertanto, il giudice comunitario si limita, in casi del genere, ad esaminare l'esattezza sostanziale dei fatti e le qualificazioni giuridiche che questa autorità ne ha desunto e, in particolare, se l'operato di quest'ultima non sia inficiato da errore manifesto o sviamento di potere, o se tale autorità non abbia manifestamente oltrepassato i limiti del proprio potere discrezionale (v., in merito alla revoca di un'AIC di un medicinale, sentenza Upjohn, già citata, punto 34).

84 Nella fattispecie, non sembra, prima facie, che la decisione impugnata, fondata sul parere del Comitato, sia viziata da errore manifesto o sviamento di potere, né che la Commissione abbia manifestamente oltrepassato i limiti del suo potere discrezionale.

85 Inoltre, si deve rilevare che, se le condizioni materiali previste dall'art. 11 della direttiva 65/65 perché le autorità competenti revochino un'AIC sono soddisfatte, non sembra, ad una prima analisi, che tale revoca sia sproporzionata o contraria al principio di certezza del diritto.

86 In terzo luogo, la Trenker sostiene che la decisione impugnata è stata adottata in violazione della direttiva 75/318, come modificata dalla direttiva della Commissione 8 settembre 1999, 1999/83/CE (GU L 243, pag. 9). Secondo la Trenker, quando un medicinale beneficia di un'AIC da almeno dieci anni, come nel caso dei medicinali che essa commercializza, si presume che l'impiego medico dei suoi componenti sia consolidato e che il medicinale presenti un livello di sicurezza accettabile nonché un'efficacia riconosciuta e, conseguentemente, che tale medicinale non possa essere verificato alla luce di nuovi criteri di valutazione.

87 A questo proposito, è necessario rilevare che, ai sensi dell'allegato della direttiva 75/318, come modificata dalla direttiva 1999/83, il periodo di dieci anni, conteggiati «dal primo uso sistematico e documentato della sostanza in questione come medicinale nell'UE», è solo una tra le numerose condizioni per richiedere un'AIC mediante procedura abbreviata. In prima analisi, il solo fatto che un medicinale benefici di un'AIC da più di dieci anni non è sufficiente ad impedire alle autorità competenti di sospendere o revocare un'AIC quando le condizioni previste dall'art. 11 della direttiva 65/65 sono soddisfatte.

88 In quarto luogo, la Trenker sostiene che l'obbligo di motivazione di cui all'art. 253 CE è stato violato.

89 Si deve constatare, a questo proposito, che gli elementi del parere del Comitato che la Commissione ha fatto propri riprendendoli nell'allegato II della decisione impugnata contengono ad un primo esame una spiegazione sufficiente delle ragioni che hanno indotto la Commissione a decidere di revocare le AIC dei medicinali contenenti amfepramone.

90 Conseguentemente, fatta salva l'analisi che dovrà essere effettuata dal giudice del procedimento principale, si deve concludere che la decisione impugnata non appare, prima facie, affetta da vizio di motivazione.

91 Infine, la Trenker afferma che solo in «fase d'appello», cioè in risposta al parere formulato dal Comitato il 22 aprile 1999, essa è stata ascoltata da quest'ultimo in merito all'efficacia dei medicinali contenenti amfepramone. Ne deriverebbe che la decisione impugnata sarebbe stata adottata in violazione del principio generale di diritto che obbliga l'amministrazione a sentire gli interessati, in maniera esaustiva, prima dell'adozione di una decisione che incida gravemente sui loro interessi.

92 A questo proposito, si deve rilevare che dai documenti allegati dalla Trenker alla domanda di provvedimenti provvisori emerge che quest'ultima, che è stata invitata a fornire dati sull'efficacia dei suoi medicinali sin dall'inizio della procedura, ha esposto le sue osservazioni orali innanzi al Comitato, specificamente in relazione all'efficacia e al rapporto rischi/benefici dei medicinali contenenti amfepramone, prima che il detto Comitato formulasse il suo primo parere. Inoltre, la Trenker ha potuto prendere posizione in merito a quest'ultimo ed è stata quindi in grado di difendere il suo punto di vista prima dell'adozione del parere finale del Comitato.

93 Conseguentemente, gli argomenti della Trenker non riescono a dimostrare, alla luce di una prima analisi, che i suoi diritti di difesa siano stati violati.

94 Discende da quanto sopra esposto che, fatte salve le valutazioni che debbono essere effettuate nell'ambito dell'esame del ricorso nel merito, i motivi addotti dalla Trenker nell'ambito del procedimento sommario non riescono, alla luce di una prima analisi, a fornire la prova contraria della presunzione di validità di cui beneficia la decisione impugnata.

95 Tuttavia, poiché i motivi addotti dalla Trenker non sembrano destituiti di ogni fondamento, la sospensione richiesta non può essere rifiutata al termine dell'esame del fumus boni iuris senza che si proceda altresì all'esame dell'urgenza e della ponderazione degli interessi in gioco.

Sull'urgenza e sulla ponderazione degli interessi

96 La Trenker afferma che, se non si provvederà a sospendere la decisione impugnata, essa subirà un danno grave e irreparabile.

97 La revoca delle AIC dei medicinali contenenti amfepramone comporterebbe l'esclusione di questi dagli elenchi del commercio farmaceutico ed anche la loro eliminazione dagli elenchi dei medicinali che formano la base per le prestazioni di consulenza e per le prescrizioni dell'ordine dei medici. In seguito ad un così ampio e prolungato ritiro dal mercato dei detti medicinali, e poiché questi verrebbero verosimilmente rimpiazzati da prodotti sostitutivi da parte degli utilizzatori, la succesiva reimmissione sul mercato di tali medicinali sarebbe praticamente votata al fallimento. La fiducia del consumatori, dei medici e dei farmacisti verso tali medicinali sarebbe infatti definitivamente compromessa.

98 La Trenker aggiunge che la revoca delle AIC azzererebbe una parte così consistente della sua attività commerciale che la sua stessa esistenza sarebbe messa a repentaglio.

99 Da una giurisprudenza costante emerge che l'urgenza di una domanda di sospensione dell'esecuzione deve essere valutata in rapporto alla necessità esistente di adottare provvedimenti provvisori per evitare che un danno grave e irreparabile si produca in capo alla parte che richiede la sospensione. A tal proposito è sufficiente, soprattutto quando il danno dipende dal sopravvenire di un insieme di fattori, che esso sia prevedibile con un sufficiente grado di probabilità [v., per esempio, ordinanze 29 giugno 1993, causa C-280/93 R, Germania/Consiglio, Racc. pag. I-3667, punti 22 e 34, e 14 dicembre 1999, causa C-335/99 P(R), HFB e a./Commissione, Racc. pag. I-8705, punto 67].

100 Nel caso di specie, l'esecuzione immediata della decisione impugnata comporta il ritiro totale dal commercio dei medicinali di cui all'art. 1 della detta decisione. Di conseguenza, qualora non venga sospesa l'esecuzione di quest'ultima, è probabile che i medicinali sostitutivi, la cui esistenza è riconosciuta dalle parti, vengano prescritti al posto dei medicinali ritirati durante il corso del giudizio di merito.

101 Vi è dunque il rischio che, in seguito ad un eventuale annullamento della decisione impugnata, sia difficile per la Trenker recuperare le quote di mercato detenute prima dell'esecuzione della decisione impugnata.

102 Tuttavia, la Trenker si limita ad addurre difficoltà nel recupero delle quote di mercato in particolare a causa di un'eventuale perdita di fiducia nei medicinali interessati, ma non ha affatto dimostrato che ostacoli di natura strutturale o giuridica impedirebbero ai medici di tornare a prescrivere tali medicinali e alla detta società di riconquistare una congrua parte di tali quote di mercato in seguito all'adozione, in particolare, di misure di pubblicità appropriate rivolte ai medici.

103 La Trenker sostiene altresì che la decisione impugnata mette a repentaglio la sua sopravvivenza perché i medicinali contenenti amfepramone rappresentano il 30% del suo volume d'affari complessivo. La relazione di un «revisore contabile» redatta su suo incarico concluderebbe che «l'interruzione della fornitura in Belgio dei medicinali a base di amfepramone metterebbe inevitabilmente a repentaglio la sopravvivenza della società».

104 Tuttavia, si deve rilevare che tale relazione è fondata sulla previsione di un'interruzione della commercializzazione dei medicinali contenenti amfepramone a partire dal 1° luglio 1999 e dell'assenza totale di vendita di questi negli anni 2000 e 2001. Ora, tale previsione non si è avverata. Infatti, la Trenker stessa nella sua domanda di provvedimenti provvisori, presentata l'11 settembre 2000, riconosce che «i medicinali commercializzati [dalla Trenker] sono tuttora sul mercato in Belgio».

105 Inoltre, si deve tener presente il fatto che la Trenker opera in un mercato - quello dei medicinali per uso umano - fortemente regolamentato.

106 Ora, in un settore che richiede spesso investimenti considerevoli e in cui le autorità competenti possono essere indotte ad intervenire rapidamente quando insorgono rischi per la sanità pubblica, per ragioni che non sempre sono prevedibili dalle imprese interessate, spetta a queste, per non dover sopportare esse stesse il danno derivante da un simile intervento, premunirsi contro le conseguenze di quest'ultimo mediante una politica idonea.

107 La decisione 9 dicembre 1996, che a tutt'oggi non è stata impugnata dalla Trenker, evidenziava già l'esistenza di taluni effetti nocivi dei medicinali contenenti amfepramone. Pertanto, la possibilità di adozione di una decisione di revoca o di sospensione delle AIC di cui la detta società era titolare doveva essere presa in considerazione tra i normali rischi che questa doveva affrontare dal momento in cui il Comitato era stato adito da uno Stato membro, a giudizio del quale la modifica dei termini dell'AIC o la sua sospensione o revoca erano necessarie per la tutela della sanità pubblica.

108 In ogni caso, anche supponendo che il rischio di un danno irreparabile o difficilmente riparabile conseguente all'applicazione della decisione impugnata nel corso del giudizio di merito debba considerarsi sufficientemente dimostrato, l'interesse della Trenker a ottenere la sospensione della decisione impugnata nella fattispecie non prevale sull'interesse che la revoca immediata delle AIC di cui essa era titolare presenta per la Comunità nell'ottica della tutela della sanità pubblica.

109 A questo proposito, è opportuno ricordare che, in linea di principio, le esigenze di tutela della salute devono incontestabilmente assumere un'importanza preponderante rispetto a considerazioni di ordine economico (ordinanza Regno Unito/Commissione, già citata, punto 93).

110 Nella fattispecie, è pacifico che il parere del Comitato, al quale si riferisce la decisione impugnata, rileva, in merito agli effetti sul sistema nervoso centrale, che i medicinali di cui trattasi hanno «effetti gravi, quali reazioni psicotiche o psicosi, depressione e convulsioni» e che il rischio di abuso e di dipendenza è «ben noto». Fa presente altresì che «vi sono preoccupazioni relativamente al profilo di sicurezza dei medicinali contenenti amfepramone (...) per quanto riguarda il rischio di ipertensione polmonare primaria e altre gravi reazioni avverse a carico del sistema cardiovascolare (...)». Tali considerazioni confermano le valutazioni già espresse nel 1996 sulla sicurezza dei detti medicinali.

111 E' stato proprio in seguito alle valutazioni del Comitato sull'inefficacia terapeutica dei medicinali contenenti amfepramone nel trattamento dell'obesità che la Commissione, basandosi sul parere del detto Comitato, ha concluso che il rapporto rischi/benefici era sfavorevole.

112 Fatte salve le valutazioni da effettuare nell'ambito del giudizio di merito, il giudice del procedimento sommario non può, in mancanza di indizi d'errore manifesto o di sviamento di potere, sostituire le proprie valutazioni a quelle del Comitato, che costituiscono il risultato di un'approfondita procedura in contraddittorio che lo ha condotto a raccomandare la revoca delle AIC dei medicinali contenenti amfepramone.

113 Ora, alla luce di tali considerazioni appare che, se si concedesse la sospensione della decisione impugnata, gli utilizzatori dei detti medicinali correrebbero gravi rischi e, in termini di sanità pubblica, si rischierebbe di provocare danni a cui non si potrebbe porre rimedio in caso di successivo rigetto del ricorso di merito.

114 Da quanto finora esposto risulta che la domanda di provvedimenti provvisori deve essere respinta.

Dispositivo

Per questi motivi,

IL PRESIDENTE DELLA CORTE

così provvede:

1) L'ordinanza del presidente del Tribunale di primo grado delle Comunità europee 19 ottobre 2000, causa T-141/00 R, Trenker/Commissione, è annullata.

2) La domanda di provvedimenti provvisori è respinta.

3) Le spese sono riservate.

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