Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Parte decisória
Palavras-chave
1. Acordos internacionais - Acordo relativo ao estabelecimento de um Espaço de Aviação Comum Europeu entre a Comunidade e países terceiros - Identidade das regras do acordo e das disposições comunitárias correspondentes - Verificação pelo Tribunal de Justiça da existência de medidas suficientes a fim de preservar a autonomia da ordem jurídica comunitária - Alcance
2. Acordos internacionais - Acordo relativo ao estabelecimento de um Espaço de Aviação Comum Europeu entre a Comunidade e países terceiros - Acordo que não afecta a natureza das competências da Comunidade e das suas instituições - Compatibilidade das disposições do acordo com o Tratado CE
3. Acordos internacionais - Acordo relativo ao estabelecimento de um Espaço de Aviação Comum Europeu entre a Comunidade e países terceiros - Mecanismos relativos à homogeneidade de interpretação das regras do acordo e à resolução dos litígios - Mecanismos que não têm por efeito impor à Comunidade e às suas instituições, no exercício das suas competências internas, uma interpretação determinada das regras de direito comunitário retomadas pelo acordo - Compatibilidade com o Tratado CE
Sumário
1. As orientações reflectidas pelo projecto de acordo relativo ao estabelecimento de um Espaço de Aviação Comum Europeu (Acordo EAEC) têm por efeito, por um lado, organizar a justaposição num mesmo espaço geográfico, o da EACE, de regras de direito comunitário e de regras que são uma reprodução daquelas, que não serão sistematicamente aplicadas nem interpretadas pelas mesmas autoridades ou organismos, o que poderá dar origem a divergências prejudiciais ao funcionamento do Acordo EACE. Estas orientações têm, por outro lado, como consequência confiar à Comissão a responsabilidade de aplicar numerosas regras deste acordo fora do território comunitário, criando assim relações particulares entre a Comunidade e os Estados Partes.
Neste contexto, caracterizado pelo facto de um grande número de regras do Acordo EACE serem materialmente regras de direito comunitário, cabe ao Tribunal de Justiça verificar se o projecto que lhe é submetido contém medidas suficientes, pelo menos comparáveis às previstas pelo Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, de forma a assegurar que a procura de unidade de interpretação destas regras e os novos laços institucionais criados pelo Acordo EACE entre a Comunidade e os Estados Partes não afectam a autonomia da ordem jurídica comunitária. Em especial, é necessário que os mecanismos deste acordo impeçam que a Comunidade, em caso de litígio com um Estado Parte, fique sujeita a uma interpretação determinada das regras de direito comunitário retomadas pelo mesmo acordo. Este deve, assim, permitir evitar e impedir que sejam postos em causa o objectivo de unidade de interpretação do direito comunitário previsto no artigo 220.° CE e a função de controlo da legalidade dos actos das instituições comunitárias pela qual o Tribunal de Justiça é responsável.
Assim, a preservação da autonomia da ordem jurídica comunitária pressupõe, por um lado, que as competências da Comunidade e das suas instituições, tal como foram concebidas no Tratado, não sejam desvirtuadas. Implica, por outro lado, que os mecanismos relativos à unidade de interpretação das regras do Acordo EACE e da resolução de litígios não tenham por efeito impor à Comunidade e às suas instituições, no exercício das suas competências internas, uma interpretação determinada das regras de direito comunitário retomadas pelo referido acordo.
(cf. n.os 10-13)
2. O projecto de acordo relativo ao estabelecimento de um Espaço de Aviação Comum Europeu entre a Comunidade e países terceiros (Acordo EACE) não afecta a natureza das competências da Comunidade e das suas instituições por forma a dever ser declarado incompatível com o Tratado.
Por um lado, o Acordo EACE não terá incidências na repartição das competências entre a Comunidade e os Estados-Membros. Com efeito, os Estados-Membros não serão partes no Acordo EACE. Não há, portanto, o risco de o Comité Misto, instituído pelo artigo 25.° do projecto, ou um órgão jurisdicional, no caso de lhe ser submetido um conflito sobre a interpretação de certas disposições do referido acordo, aplicarem ou interpretarem o conceito de «Parte Contratante» de uma maneira que tenha como consequência determinar as competências respectivas dos Estados-Membros e da Comunidade. Além disso, o facto de os Estados-Membros não serem partes no Acordo EACE garante que os litígios entre os Estados-Membros ou entre estes e as instituições comunitárias relativamente à interpretação das normas de direito comunitário aplicáveis ao transporte aéreo continuarão a ser abrangidos unicamente pelos mecanismos previstos pelo Tratado. O processo de resolução de litígios pelo Comité Misto, criado pelo artigo 27.° do projecto, respeita apenas aos litígios entre os Estados Partes e os que oponham estes Estados ou um deles à Comunidade. Este processo não viola, portanto, as disposições do artigo 292.° CE, nos termos do qual «[o]s Estados-Membros comprometem-se a não submeter qualquer diferendo relativo à interpretação ou aplicação do presente Tratado a um modo de resolução diverso dos que nele estão previstos».
Por outro lado, embora o projecto de acordo EACE tenha incidências nas competências das instituições comunitárias, não desvirtua estas competências e, consequentemente, não afecta, nestes termos, a autonomia da ordem jurídica comunitária.
Com efeito, no que respeita à Comissão, as disposições do projecto inspiram-se estreitamente nas disposições do Tratado que definem as missões que ela exerce no domínio da concorrência em relação aos Estados-Membros. A identidade das regras de fundo do Acordo EACE e as do direito comunitário, que a Comissão terá de aplicar em paralelo com os Estados Partes, bem como a escolha institucional de um «pilar único» devem ser igualmente consideradas garantias de preservação da natureza das competências das instituições comunitárias.
Quanto ao Tribunal de Justiça, as condições essenciais para a preservação da natureza das suas competências estão salvaguardadas pelas disposições do projecto de acordo EACE. Por um lado, o artigo 17.° , n.° 3, deste texto atribui ao Tribunal de Justiça a competência de decidir «[t]odas as questões referentes à legalidade das decisões adoptadas pelas instituições comunitárias ao abrigo do presente acordo». O monopólio da função de controlo de legalidade dos actos das instituições comunitárias, quer estas actuem em aplicação do Tratado ou com fundamento noutro acto internacional, reconhecido ao Tribunal de Justiça designadamente pelos artigos 230.° CE e 234.° CE, não é assim posto em causa. Por outro lado, em todas as hipóteses em que o projecto atribui competências ao Tribunal de Justiça, o carácter vinculativo das decisões deste está salvaguardado.
(cf. n.os 14-17, 21-25)
3. Os mecanismos relativos à homogeneidade de interpretação das regras do acordo relativo ao estabelecimento de um Espaço de Aviação Comum Europeu entre a Comunidade e países terceiros (Acordo EACE) e à resolução de litígios não terão por efeito impor à Comunidade e às suas instituições, no exercício das suas competências internas, uma interpretação determinada das regras de direito comunitário retomadas por este acordo.
Em primeiro lugar, o projecto prevê que as regras do Acordo EACE respeitarão, em conformidade com a vontade das Partes Contratantes, as características gerais do direito comunitário. Em segundo lugar, os mecanismos de reenvio prejudicial previstos no artigo 23.° , n.° 2, e no Protocolo n.° 4 do projecto, que dão aos Estados Partes a possibilidade de autorizarem os seus órgãos jurisdicionais a submeter ao Tribunal de Justiça questões prejudiciais, podem ser considerados compatíveis com o Tratado. É manifesto que estas disposições não se destinam a conceder automaticamente aos órgãos jurisdicionais dos Estados Partes a faculdade de recorrerem ao Tribunal de Justiça. Contudo, o Tribunal de Justiça já admitiu, a propósito de disposições equivalentes do Acordo sobre o Espaço Económico Europeu (Acordo EEE), que os Estados possam ter a liberdade de autorizar ou não as suas jurisdições a submeter questões ao Tribunal de Justiça. O Tribunal de Justiça decidiu, também, que lhe podiam ser submetidas questões prejudiciais emanadas de órgãos jurisdicionais de Estados distintos dos Estados-Membros, desde que as respostas a estas questões tivessem um efeito vinculativo para os órgãos jurisdicionais de reenvio. É o que se verifica no projecto de acordo EACE, uma vez que o recurso ao Tribunal de Justiça ao abrigo do artigo 23.° , n.° 2, deste texto, cujas modalidades são precisadas pelas diferentes opções previstas no Protocolo n.° 4, permitir-lhe-á, nos termos deste protocolo, pronunciar-se de maneira vinculativa sobre a interpretação e sobre a validade das regras do Acordo EACE.
Em terceiro lugar, os mecanismos previstos no artigo 23.° , n.° 1, do projecto, relativos à interpretação das disposições do Acordo EACE idênticas na essência às do direito comunitário, permitem que as Partes Contratantes tomem em consideração de forma satisfatória a jurisprudência do Tribunal de Justiça. Embora esta disposição limite o reconhecimento da força vinculativa das decisões da Comissão e da jurisprudência do Tribunal de Justiça às decisões e aos acórdãos anteriores à assinatura do Acordo EACE, esta circunstância não constitui, por si só, uma incompatibilidade com o Tratado, uma vez que são criados os mecanismos adequados para que a jurisprudência posterior do Tribunal de Justiça não seja afectada e seja assim garantida a unidade de interpretação das regras do direito comunitário.
Em quarto lugar, o artigo 23.° , n.° 3, do projecto, que regula a hipótese em que um órgão jurisdicional de uma Parte Contratante, decidindo em última instância, «não possa recorrer para o Tribunal de Justiça» e que prevê a comunicação de todas as decisões proferidas por tal órgão ao Comité Misto, o qual deverá adoptar uma decisão de forma a assegurar a interpretação homogénea do Acordo EACE, também não levanta objecções.
Em último lugar, os mecanismos de resolução de litígios criados pelo artigo 27.° do projecto, para o qual remete o artigo 23.° , n.° 3, deste, inspiram-se nos previstos pelo Acordo EEE, que o Tribunal de Justiça considerou compatíveis com o Tratado, e têm no projecto uma formulação mais gravosa.
(cf. n.os 29-34, 36, 42, 44-45)
Partes
Deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça, em 13 de Outubro de 2000, um pedido de parecer apresentado pela Comissão das Comunidades Europeias nos termos do artigo 300.° , n.° 6, CE, que dispõe:
«O Conselho, a Comissão ou qualquer Estado-Membro podem obter previamente o parecer do Tribunal de Justiça sobre a compatibilidade de um projecto de acordo com as disposições do presente Tratado. Um acordo que tenha sido objecto de parecer negativo do Tribunal de Justiça só pode entrar em vigor nas condições previstas no artigo 48.° do Tratado da União Europeia.»
Fundamentação jurídica do acórdão
I - Exposição do contexto do pedido de parecer
A Comissão solicita o parecer do Tribunal de Justiça sobre a compatibilidade com as disposições do Tratado CE de um projecto de acordo relativo ao estabelecimento de um Espaço de Aviação Comum Europeu (a seguir «Acordo EACE») a celebrar entre a República da Bulgária, a República Checa, a República da Estónia, a Comunidade Europeia, a República da Hungria, a República da Islândia, a República da Letónia, a República da Lituânia, o Reino da Noruega, a República da Polónia, a Roménia, a República Eslovaca e a República da Eslovénia (a seguir «Partes Contratantes»), e, nomeadamente, do sistema de controlo judicial previsto no mesmo.
Na sua reunião de 3 de Outubro de 1996, o Conselho autorizou a Comissão a dar início a negociações com vista à celebração, entre a República da Bulgária, a República da Estónia, a República da Hungria, a República da Letónia, a República da Lituânia, a República da Polónia, a Roménia, a República Eslovaca, a República da Eslovénia, a República Checa (a seguir «Estados Associados») e a Comunidade, de um ou mais acordos relativos ao acesso aos mercados dos transportes aéreos. Na altura foi precisado que qualquer abertura do mercado comunitário dos transportes aéreos deveria ser feita em paralelo com o alinhamento da legislação dos Estados Associados pelo acervo comunitário no sector da aviação, com um paralelismo claro entre liberalização e harmonização.
Uma reunião multilateral organizada em Junho de 1999, na qual participaram igualmente o Reino da Noruega e a República da Islândia, bem como reuniões bilaterais realizadas durante o segundo semestre de 1999, permitiram chegar a uma versão do projecto de acordo EACE (a seguir «projecto» ou «projecto de acordo EACE») à qual estes dois Estados e os Estados Associados (a seguir, em conjunto, «Estados Partes») se declaravam globalmente favoráveis.
Esta versão que, segundo a Comissão, já só suscita questões técnicas relativas aos protocolos bilaterais em relação à República da Polónia e à República da Hungria, foi enviada aos Estados Partes em 6 de Abril de 2000.
O pedido de parecer refere-se a esta versão do projecto.
II - Tramitação processual
Nos termos do artigo 107.° , n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, o pedido de parecer da Comissão, representada por F. Benyon e M.-J. Jonczy, na qualidade de agentes, foi notificado ao Conselho, ao Parlamento Europeu e aos Estados-Membros.
Foram apresentadas observações escritas:
- pelo Governo dinamarquês, representado por J. Molde, na qualidade de agente,
- pelo Governo helénico, representado por A. Samoni-Rantou e S. Chala, bem como por G. Karipsiadis, na qualidade de agentes,
- pelo Governo espanhol, representado por R. Silva de Lapuerta, na qualidade de agente,
- pelo Governo italiano, representado por U. Leanza, na qualidade de agente, assistido por L. Daniele, avvocato,
- pelo Governo do Reino Unido, representado por J. E. Collins, na qualidade de agente, assistido por D. Wyatt, QC,
- pelo Parlamento Europeu, representado por R. Passos e A. Caiola, na qualidade de agentes,
- pelo Conselho da União Europeia, representado por J.-P. Jacqué e R. Gosalbo Bono, na qualidade de agentes.
Os advogados-gerais foram ouvidos pelo Tribunal de Justiça em conferência, a 23 de Novembro de 2001, nos termos do artigo 108.° , n.° 2, do Regulamento de Processo.
III - Análise do projecto de acordo EACE
O Acordo EACE tem por objectivo o acesso aos mercados dos transportes aéreos das Partes Contratantes segundo regras únicas, assentes na legislação em vigor na matéria na Comunidade, e relativas à liberdade de acesso ao mercado, à liberdade de estabelecimento, à concorrência leal, à segurança e ao ambiente.
O artigo 1.° , n.° 1, do projecto de acordo EACE estipula que as disposições legislativas de direito comunitário enumeradas no Anexo I do projecto fazem parte integrante das regras aplicáveis entre as Partes Contratantes.
Os artigos 6.° a 9.° do projecto referem-se ao direito de estabelecimento. O artigo 6.° proíbe as restrições à liberdade de estabelecimento de nacionais dos Estados-Membros e dos Estados Partes. O artigo 7.° prevê a equiparação das sociedades a estes nacionais. O artigo 8.° prevê excepções aos artigos 6.° e 7.° O artigo 9.° proíbe as restrições quantitativas às transferências de equipamento e de materiais necessários à prestação de serviços de transporte aéreo.
O artigo 10.° do projecto autoriza as Partes Contratantes a reagirem, através da suspensão ou da modificação da autorização ao abrigo da qual uma ou várias companhias aéreas operam, nos casos em que não esteja assegurada a segurança de uma operação da companhia aérea.
Quanto às regras de concorrência, o artigo 12.° do projecto proíbe os acordos entre empresas, as decisões de associações de empresas e as práticas concertadas anticoncorrenciais, enquanto o seu artigo 13.° proíbe os abusos de posição dominante. O artigo 14.° do projecto refere-se às operações de concentração e o seu artigo 15.° às empresas públicas ou às que detêm direitos especiais ou exclusivos, bem como às encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral ou que tenham a natureza de monopólio fiscal. Quanto ao artigo 16.° do projecto, considera incompatíveis com o Acordo EACE os auxílios de Estado, salvo disposição em contrário.
Os artigos 17.° a 22.° do projecto referem-se à aplicação do acordo.
O artigo 17.° do projecto impõe que as Partes Contratantes assegurem que os direitos decorrentes do Acordo EACE, incluindo as disposições legislativas previstas no Anexo I, possam ser invocados nos órgãos jurisdicionais nacionais. Prevê que, «[n]os casos que possam afectar serviços aéreos já existentes ou potenciais que devam ser autorizados nos termos do presente Acordo, as instituições comunitárias exercerão os poderes que lhes são especificamente conferidos pelas disposições dos actos referidos ou enumerados no Anexo I do presente Acordo».
O mesmo artigo atribui competência exclusiva ao Tribunal de Justiça para apreciar a legalidade das decisões adoptadas pelas instituições da Comunidade ao abrigo do Acordo EACE.
Os artigos 19.° a 22.° do projecto atribuem à autoridade competente da Comunidade a responsabilidade de assegurar, por um lado, a aplicação dos artigos 12.° e 13.° deste texto, nos casos em que o comércio com a Comunidade seja afectado, e por outro, os controlos previstos nos artigos 14.° a 16.° do projecto.
O artigo 23.° do projecto especifica as regras aplicáveis em matéria de interpretação. Este artigo deve, para efeitos do parecer, ser integralmente reproduzido:
«1. Na medida em que sejam idênticas, em substância, às correspondentes normas do Tratado que institui a Comunidade Europeia e aos actos adoptados em aplicação do mesmo, as disposições do presente Acordo, bem como as disposições previstas nos actos especificados no Anexo I, aquando da sua transposição e aplicação, serão interpretadas em conformidade com as deliberações e decisões pertinentes do Tribunal de Justiça e da Comissão das Comunidades Europeias, proferidas antes da data de assinatura do presente Acordo. As deliberações e decisões posteriores a essa data serão comunicadas às restantes Partes Contratantes. A pedido de uma das Partes Contratantes, as implicações destas deliberações e decisões serão determinadas pelo Comité Misto, com vista a assegurar o correcto funcionamento do presente Acordo. As interpretações já existentes serão comunicadas antes da data de assinatura do Acordo aos Estados Partes no presente Acordo. As decisões adoptadas pelo Comité Misto nos termos deste procedimento serão conformes com a jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias.
2. Sempre que uma questão relativa à interpretação do presente Acordo, das disposições dos actos especificados no Anexo I ou de actos adoptados em sua aplicação, idênticos, em substância, às normas correspondentes do Tratado que institui a Comunidade Europeia e dos actos adoptados em aplicação desse Tratado, seja suscitada num processo pendente perante um órgão jurisdicional de um Estado Parte, esse órgão, se considerar necessário e de acordo com as disposições previstas no Protocolo IV, submeterá a questão à apreciação do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias. Os Estados Partes podem decidir, em conformidade com o disposto no Protocolo IV, as condições a que fica subordinada a aplicação da presente disposição pelos seus órgãos jurisdicionais. Tal decisão será notificada ao depositário e ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias. O depositário informará as restantes Partes Contratantes.
3. Sempre que, de acordo com as disposições previstas no número anterior, um órgão jurisdicional de uma Parte Contratante cujas decisões não sejam susceptíveis de recurso judicial previsto no direito interno não possa recorrer para o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, essa Parte Contratante deverá comunicar todas as sentenças proferidas por tal órgão jurisdicional ao Comité Misto que deverá assegurar a interpretação homogénea do presente Acordo. Se, no prazo de dois meses após ter sido submetida à apreciação do Comité Misto uma divergência entre a jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias e uma sentença de um órgão jurisdicional da mesma Parte Contratante, esse Comité não conseguir assegurar a interpretação homogénea do Acordo, poderão aplicar-se os procedimentos previstos no artigo 27.° »
O artigo 24.° do projecto precisa que este «não prejudica o direito das Partes Contratantes alterarem unilateralmente a sua legislação relativamente a uma matéria regulada pelo mesmo, na condição de respeitarem o princípio de não discriminação [...]». Prevê a informação do Comité Misto quando uma Parte Contratante adoptar uma tal alteração.
O funcionamento do Comité Misto é definido nos artigos 25.° e 26.° do projecto. O Comité Misto é composto por representantes da Partes Contratantes, dispondo a Comunidade de um número de representantes correspondente ao número de Estados-Membros. O comité delibera, em princípio, por unanimidade. As decisões são obrigatórias para as Partes Contratantes.
A resolução de litígios consta do artigo 27.° do projecto, que estabelece:
«1. As Partes Contratantes podem submeter uma questão litigiosa relativa à aplicação do presente Acordo ao Comité Misto, excepto quando o presente Acordo prevê procedimentos específicos, especialmente nos n.os 2 e 3 dos artigos 17.° , 19.° , 20.° , n.os 1 a 4 do artigo 22.° , n.os 2 e 3 do artigo 23.°
2. Quando um litígio for submetido à apreciação do Comité Misto ao abrigo do disposto no n.° 1, serão imediatamente realizadas consultas entre as partes envolvidas. Uma das partes em litígio pode convidar um representante da Comunidade para as consultas realizadas no âmbito de um litígio em que esta não seja parte. As partes em litígio podem elaborar uma proposta de solução que será imediatamente submetida à apreciação do Comité Misto. As decisões adoptadas pelo Comité Misto ao abrigo deste procedimento não afectarão a jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias.
3. Se, no prazo de três meses a contar da data em que o litígio foi submetido à sua apreciação, o Comité Misto não tiver adoptado uma decisão de resolução do mesmo, as partes em litígio podem recorrer ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias cuja decisão será definitiva e vinculativa. As regras a que fica subordinado tal recurso ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias são estabelecidas no Protocolo IV.
4. Se o Comité Misto não decidir sobre determinada questão que lhe tenha sido apresentada no prazo de três meses, as Partes Contratantes poderão adoptar as medidas de salvaguarda adequadas nos termos dos artigos 28.° e 29.° do presente Acordo, por um período não superior a seis meses. Após este prazo, cada Parte Contratante pode denunciar o Acordo, produzindo tal denúncia efeitos imediatos. As Partes Contratantes não adoptarão medidas de salvaguarda relativamente a questões que tenham sido submetidas à apreciação do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias nos termos do presente Acordo, excepto nos casos definidos no n.° 2 do artigo 10.° ou em conformidade com os mecanismos previstos nos actos individuais especificados no Anexo I.»
Os artigos 28.° a 29.° tratam das medidas de salvaguarda, dos seus limites e do processo previsto nesse caso em relação às outras Partes Contratantes.
O artigo 30.° do projecto respeita à divulgação de informações. Os artigos 31.° a 34.° do projecto são relativos aos países terceiros e às organizações internacionais. O artigo 35.° do projecto contém disposições transitórias e o seu artigo 36.° define a relação do Acordo EACE com acordos e disposições bilaterais no domínio do transporte aéreo. Os artigos 37.° a 42.° do projecto constituem as cláusulas finais, das quais resulta, designadamente, que o Acordo EACE entrará em vigor no primeiro dia do sexto mês que se segue à data do depósito dos instrumentos de ratificação ou aprovação pela Comunidade Europeia e três outros signatários.
O Anexo I do projecto enumera as regras aplicáveis à aviação civil que são obrigatórias para as Partes Contratantes e o seu Anexo II as regras de concorrência previstas nos Acordos Europeus celebrados entre a Comunidade e cada um dos Estados Associados. Os seus Anexos III, IV e V contêm, respectivamente, a lista das autoridades competentes das Partes Contratantes para questões do domínio da concorrência, a das publicações oficiais das Partes Contratantes e a das autoridades competentes para questões do domínio da segurança aérea.
O Protocolo I do projecto respeita às adaptações horizontais que devem ser aplicadas, no âmbito do Acordo EACE, ao conjunto dos actos aos quais o Anexo I do mesmo faz referência.
O Protocolo II do projecto é relativo à implementação das regras de concorrência aplicáveis às empresas.
O Protocolo III do projecto ocupa-se da cooperação entre as autoridades competentes para aplicação das regras de concorrência aplicáveis às empresas.
O Protocolo IV do projecto respeita aos recursos para o Tribunal de Justiça. Prevê, no ponto 1, que, no caso de recurso ao Tribunal de Justiça ao abrigo do seu artigo 23.° , n.° 2, sejam aplicados os mecanismos definidos no âmbito da Comunidade em matéria de apresentação de questões prejudiciais e que os Estados Partes têm, como os Estados-Membros, a faculdade de apresentar observações. O ponto 2 deste protocolo estabelece que os Estados Partes podem decidir que os seus órgãos jurisdicionais cujas decisões não sejam susceptíveis de recurso pedirão ao Tribunal de Justiça que se pronuncie a título prejudicial sobre as questões de interpretação ou de validade caso considerem que uma decisão é necessária ao julgamento da causa, ou então que qualquer órgão jurisdicional pode pedir ao Tribunal de Justiça que se pronuncie sobre essas questões, ou ainda uma combinação de ambas as alternativas. O ponto 3 do referido protocolo precisa que os litígios submetidos à apreciação do Tribunal de Justiça nos termos do artigo 27.° do Acordo EACE serão tratados por este último da mesma forma que os diferendos que lhe são submetidos de acordo com o artigo 239.° CE. Por último, o ponto 4 do mesmo protocolo fixa o regime linguístico em sede de recurso ao Tribunal de Justiça.
Os Protocolos V a XIV do projecto prevêem as disposições transitórias aplicáveis às relações entre a Comunidade e cada um dos Estados Associados.
IV - Resumo das observações escritas apresentadas pelas instituições comunitárias e pelos governos dos Estados-Membros
A Comissão recorda a evolução das regras comunitárias no domínio do transporte aéreo, com o seu programa de liberalização que culmina com o «terceiro pacote» no âmbito de um mercado único do transporte aéreo. Evoca nomeadamente os Regulamentos (CEE) n.° 2407/92 do Conselho, de 23 de Julho de 1992, relativo à concessão de licenças às transportadoras aéreas (JO L 240, p. 1), n.° 2408/92 do Conselho, de 23 de Julho de 1992, relativo ao acesso das transportadoras aéreas comunitárias às rotas aéreas intracomunitárias (JO L 240, p. 8), e n.° 2409/92 do Conselho, de 23 de Julho de 1992, sobre tarifas aéreas de passageiros e de carga (JO L 240, p. 15), completados por numerosas outras medidas. Diversos outros aspectos, designadamente técnicos, de segurança ou sociais, foram harmonizados a nível comunitário. As decisões correspondentes são referidas no Anexo I do projecto. Além disso, as regras do Tratado em matéria de concorrência e as suas modalidades de aplicação fazem igualmente parte do acervo comunitário no sector em causa.
Segundo a Comissão, o projecto tem também em conta os «Acordos Europeus» celebrados entre a Comunidade, os Estados-Membros e cada um dos dez países da Europa Central e Oriental. Estes acordos bilaterais, que excluem os transportes aéreos do direito de estabelecimento e prevêem a celebração de acordos separados para o acesso aos mercados deste tipo de transportes, não contêm procedimentos uniformes de aplicação que permitissem a construção de um Espaço de Aviação Comum Europeu (a seguir «EACE») multilateral nas bases existentes.
A Comissão precisa que negociou o projecto com base nos princípios enunciados no parecer 1/92, de 10 de Abril de 1992 (Colect., p. I-2821), relativo ao projecto de acordo sobre a criação do Espaço Económico Europeu (a seguir «EEE»), e nas directrizes de negociação definidas pelo Conselho. Tendo em conta a perspectiva da adesão à Comunidade de cada um dos Estados Associados e da ausência de laços institucionais, do tipo dos criados no âmbito da Associação Europeia de Comércio Livre (a seguir «EFTA»), não era realista, segundo a Comissão, encarar a criação de uma estrutura de execução ou de uma estrutura jurisdicional distinta, à semelhança dos «dois pilares» do EEE.
A Comissão analisa, no seguimento do seu pedido de parecer, as disposições do projecto relativas às regras de concorrência, as destinadas a assegurar a aplicação e a interpretação uniformes do Acordo EACE e as relativas à resolução de litígios.
Recordando que o Tribunal de Justiça considerou que a Comunidade podia concluir acordos internacionais no domínio das regras de concorrência (parecer 1/92, já referido, n.° 40), sustenta que a repartição de competências na Comunidade não é afectada pelo projecto. Os poderes da Comissão são simplesmente alargados no âmbito das trocas com os Estados Partes.
A uniformidade da aplicação das disposições do Acordo EACE e das regras comunitárias é assim garantida por uma construção com um «pilar único» que consiste em atribuir a aplicação das regras do referido acordo e dos seus anexos a uma única entidade, a saber, a Comissão, que dispõe, na aplicação das regras de concorrência e das outras regras do transporte aéreo, de poderes acrescidos tanto em relação aos Estados Partes no acordo como em relação aos Estados-Membros.
Além disso, o Tribunal de Justiça dispõe, por força do artigo 17.° , n.° 3, do projecto, de competência exclusiva para fiscalizar a legalidade das decisões adoptadas pelas instituições ao abrigo do Acordo EACE. Aliás, o Tribunal de Justiça admitiu que um acordo lhe podia atribuir novas competências, na condição de essa atribuição não desvirtuar a sua função tal como está concebida no Tratado (parecer 1/92, já referido, n.° 32). Esta função não é alterada por um alargamento do controlo da legalidade, tendo o Tribunal de Justiça já considerado que era competente para decidir de um pedido de anulação de qualquer acto de uma instituição que produza efeitos jurídicos, independentemente do seu fundamento (acórdão de 2 de Março de 1994, Parlamento/Conselho, C-316/91, Colect., p. I-625, n.os 8 e 9).
Nos domínios em que o Acordo EACE não atribui competências decisórias às instituições comunitárias, o artigo 23.° do projecto visa assegurar uma interpretação homogénea das disposições pertinentes deste acordo e das regras comunitárias.
O artigo 23.° , n.° 1, do projecto mantém a autonomia da ordem jurídica comunitária ao impor uma interpretação do Acordo EACE conforme às decisões da Comissão e aos acórdãos do Tribunal de Justiça anteriores à sua assinatura e incumbindo o Comité Misto de determinar as implicações das decisões e dos acórdãos posteriores a esta data em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça.
O artigo 23.° , n.° 2, do projecto permite que os órgãos jurisdicionais dos Estados Partes submetam à «apreciação» do Tribunal de Justiça uma questão de forma análoga à prevista no artigo 234.° CE. Esta disposição do projecto, conforme à estratégia de pré-adesão dos Estados Associados, tem também em conta o n.° 33 do parecer 1/92, já referido, segundo o qual a interpretação do Tribunal de Justiça deve ter efeito vinculativo.
Os Estados Partes têm, nos termos do Protocolo IV do projecto, a opção entre um reenvio obrigatório ou um reenvio facultativo para o Tribunal de Justiça, mas este entendeu que tal liberdade não colocava objecções de princípio (parecer 1/91, de 14 de Dezembro de 1991, Colect., p. I-6079, n.° 60). Além disso, uma Parte Contratante deverá comunicar ao Comité Misto todas as decisões de um órgão jurisdicional, cujas decisões não sejam susceptíveis de recurso judicial previsto no direito interno, que não tenha podido recorrer ao Tribunal de Justiça, devendo, então, o referido comité adoptar uma decisão de forma a assegurar a interpretação homogénea do Acordo EACE.
A Comissão considera, assim, que a construção com um «pilar único» e a competência de interpretação atribuída ao Tribunal de Justiça reduzem o risco de litígios relativos à aplicação do Acordo EACE. Contudo, no caso de tais litígios surgirem, o artigo 27.° do projecto prevê a sua resolução de maneira conforme aos n.os 23 e 24 do parecer 1/92, já referido. Com efeito, o Comité Misto adoptaria neste âmbito decisões que não põem em causa a jurisprudência do Tribunal de Justiça. Além disso, na falta de resolução, as partes podem recorrer ao Tribunal de Justiça, cuja decisão será, nos termos do projecto, definitiva e vinculativa.
A Comissão sustenta, consequentemente, que os três papéis atribuídos ao Tribunal de Justiça pelo projecto, a saber, o controlo da legalidade, a interpretação e a resolução de litígios, afastam qualquer possibilidade de divergência ou de conflito entre a jurisprudência do Tribunal de Justiça e a interpretação do Acordo EACE. No entanto, para evitar qualquer insegurança jurídica e tendo em conta o papel do Tribunal de Justiça, a Comissão apresentou um pedido de parecer sobre a compatibilidade com o Tratado do sistema de controlo judicial previsto pelo projecto e, em particular, do artigo 23.° , n.os 2 e 3, do mesmo.
O Governo dinamarquês, por seu lado, entende que o regime de controlo proposto pelo projecto não levanta qualquer problema de direito comunitário. Referindo-se aos processos ditos «céus abertos» actualmente pendentes no Tribunal de Justiça, contesta, contudo, a apresentação feita pela Comissão do estado da harmonização realizada no sector dos transportes aéreos. Considera que não se procedeu a uma harmonização exaustiva na matéria e exprime o seu desejo de que, na sua resposta ao pedido de parecer, o Tribunal de Justiça não julgue antecipadamente os processos acima referidos.
O Governo helénico aprova o sistema jurisdicional previsto pelo projecto mas considera que, a este respeito, determinadas disposições foram redigidas de forma demasiado imprecisa ou podem conter incompatibilidades com o Tratado. Baseando-se nos pareceres 1/91 e 1/92, já referidos, alega que os dois critérios pertinentes para apreciar a compatibilidade deste aspecto do projecto com o Tratado são a inexistência de afectação da autonomia da ordem jurídica comunitária e de desvirtuação da função do Tribunal de Justiça, que é a de proferir decisões vinculativas.
O órgão que tem a função principal de assegurar a interpretação homogénea do Acordo EACE é o Comité Misto. Assim, o que importa essencialmente apreciar é a conformidade das decisões deste órgão com aqueles dois critérios.
Quanto ao artigo 23.° , n.° 1, do projecto, a autonomia da ordem jurídica comunitária está garantida, no que respeita às decisões que o Comité Misto pode ser levado a adoptar para determinar as consequências de decisões futuras do Tribunal de Justiça, porque este comité é expressamente obrigado a alinhar-se pela jurisprudência do Tribunal de Justiça. O único eventual problema resulta de que esta disposição apenas permite que o Comité Misto intervenha a pedido de uma das Partes Contratantes e que, nessa hipótese, é provável que o comité não possa adoptar uma decisão por falta de acordo no seu seio. Ora, neste caso, o projecto é omisso, exceptuado o procedimento geral de resolução de litígios. Poderia ter sido previsto um reenvio expresso semelhante ao constante do artigo 23.° , n.° 3, do projecto, ou ao constante do artigo 105.° do Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, de 2 de Maio de 1992 (JO 1994, L 1, p. 3, a seguir «Acordo EEE»).
O Governo helénico alega, a propósito do processo prejudicial previsto no artigo 23.° , n.os 2 e 3, do projecto, que o poder discricionário atribuído aos Estados Partes em relação ao recurso ao Tribunal de Justiça por parte dos seus órgãos jurisdicionais nacionais é análogo ao conferido no artigo 107.° do Acordo EEE, que o Tribunal de Justiça declarou compatível com o Tratado. Ao remeter para o Protocolo IV do projecto, o artigo 23.° , n.° 2, deste impõe, contudo, limites à liberdade do Estado Parte, o que não pode, a priori, suscitar questões de compatibilidade. Mas importa, contudo, assinalar que a opção prevista no artigo 23.° , n.° 2, e no Protocolo IV do projecto não permite aos Estados Partes imporem um reenvio obrigatório a todos seus órgãos jurisdicionais ou só a alguns deles, uma vez que, em qualquer caso, estes órgãos jurisdicionais apenas têm que recorrer ao Tribunal de Justiça no caso de entenderem ser necessário uma decisão deste para a resolução do litígio neles pendente. Assim, apenas está previsto um reenvio facultativo. Não se trata aqui de uma causa de incompatibilidade, uma vez que as respostas do Tribunal de Justiça são vinculativas, mas poderia ser necessário completar a enumeração das possibilidades abertas aos Estados Partes.
Além disso, este dispositivo permitirá o aparecimento de jurisprudências divergentes por parte de órgãos jurisdicionais nacionais que possam considerar não ser necessário recorrer ao Tribunal de Justiça. Ora, a obrigação de comunicar as decisões ao Comité Misto, que resulta do artigo 23.° , n.° 3, do projecto, só se aplica no caso dos órgãos jurisdicionais de última instância que não possam «recorrer para o Tribunal de Justiça», o que não abrange claramente o caso dos órgãos jurisdicionais que, podendo recorrer, decidiram não o fazer. Este caso não pode ser resolvido por outras disposições e deveria ser previsto no referido número.
Acresce que a articulação do processo de reenvio ao Comité Misto previsto no artigo 23.° , n.° 3, do projecto com o previsto no seu artigo 27.° é, segundo o Governo helénico, pouco clara, em particular no que respeita ao início do prazo referido nestas duas disposições.
Aliás, o Governo helénico considera que o princípio do respeito da jurisprudência do Tribunal de Justiça deveria constar, como disposição geral, do artigo 27.° , n.° 1, do projecto e não dos números deste artigo relativos às fases do processo. Quanto à competência atribuída ao Tribunal de Justiça para a resolução de litígios nos termos do artigo 27.° , n.° 3, do projecto, a mesma é conforme ao artigo 234.° CE conjugado com o artigo 239.° CE, mesmo que as partes no litígio não sejam membros da Comunidade, desde que as decisões proferidas tenham carácter vinculativo.
Segundo o Governo espanhol, o artigo 23.° , n.os 2 e 3, do projecto pode ser considerado compatível com o Tratado.
As disposições conjugadas do artigo 23.° , n.° 2, e do Protocolo IV do projecto estabelecem um processo de questões prejudiciais de natureza facultativa, mas que criam para os órgãos jurisdicionais nacionais uma obrigação de aplicar a jurisprudência do Tribunal de Justiça. Há, contudo, uma contradição, que seria oportuno sanar, entre o artigo 23.° , n.° 2, e o Protocolo IV do projecto na medida em que esse artigo só refere a possibilidade de submeter questões de interpretação, enquanto o Protocolo IV evoca igualmente questões de validade.
A possibilidade de conferir aos órgãos jurisdicionais dos Estados que não são membros da Comunidade o direito de recorrer ao Tribunal de Justiça a título prejudicial foi já declarado pelo Tribunal de Justiça conforme ao Tratado nos pareceres 1/91 e 1/92, já referidos, bem como o facto de as Partes Contratantes serem livres de autorizar ou não os seus órgãos jurisdicionais a recorrerem ao Tribunal de Justiça. Importa, contudo, que as respostas do Tribunal de Justiça sejam de carácter obrigatório, o que está garantido no Protocolo IV, ponto 1.1.
Quanto ao artigo 23.° , n.° 3, do projecto, que regula as hipóteses de divergências entre a jurisprudência de um órgão jurisdicional de última instância de um Estado Parte e o Tribunal de Justiça, que deverá ser lido em conjugação com o artigo 27.° do projecto, para o qual remete, o Governo espanhol considera que a redacção pode ser julgada, na forma actual, compatível com o Tratado, mas a sua redacção é pouco clara e poderia ser melhorada em relação a um aspecto. Com efeito, o artigo 23.° , n.° 3, do projecto não precisa que, na hipótese em análise, o Comité Misto está obrigado a respeitar a jurisprudência do Tribunal de Justiça. Só no caso de o Comité Misto não encontrar uma solução é que o artigo 27.° do projecto poderia ser aplicado e só esta disposição prevê que as decisões do Comité Misto não podem afectar a jurisprudência do Tribunal de Justiça. Numa preocupação de clareza, seria igualmente de precisar no artigo 23.° , n.° 3, do projecto que, quando ao Comité Misto for submetida uma divergência, a decisão deste deve respeitar a jurisprudência do Tribunal de Justiça.
O Governo italiano contesta a afirmação da Comissão segundo a qual, dado que o Acordo EEE foi o modelo dos artigos 23.° e 27.° do projecto, estes são necessariamente compatíveis com o Tratado. Com efeito, este governo afirma que o Tribunal de Justiça só aceitou a fórmula utilizada no Acordo EEE com reticências e tendo em conta um contexto específico que difere do do projecto.
Ora, o controlo da aplicação do Acordo EACE previsto pelo projecto é do tipo puramente político e não jurisdicional. O Comité Misto é um órgão de natureza diplomática incumbido de determinar as consequências dos acórdãos do Tribunal de Justiça, de assegurar a interpretação homogénea do referido acordo e de resolver os litígios. O exercício desta funções não está sujeito a qualquer controlo e os processos aplicáveis não estão previstos de forma adequada. A simples evocação da obrigação de o Comité Misto agir em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça apenas tem valor declaratório.
Em contrapartida, as funções de controlo do Tribunal de Justiça são limitadas, salvo em relação ao exame da legalidade dos actos das instituições comunitárias adoptados em aplicação do Acordo EACE. Só os acórdãos anteriores à assinatura do referido acordo são vinculativos. A competência prejudicial do Tribunal de Justiça depende exclusivamente da vontade dos Estados Partes e a força dos acórdãos a proferir de acordo com este mecanismo não é precisada, contrariamente ao que afirma a Comissão. Se as interpretações do Tribunal de Justiça são obrigatórias para o órgão jurisdicional de reenvio, podem não o ser para os órgãos jurisdicionais dos Estados Partes que apenas aceitarem a competência prejudicial do Tribunal de Justiça através de uma eventual intervenção do Comité Misto, diferentemente dos acórdãos proferidos em aplicação do artigo 234.° CE.
Trata-se, portanto, segundo o Governo italiano, de modalidades de controlo arcaicas e estranhas à tradição comunitária já assente.
Em particular, este governo contesta três aspectos do projecto.
Em primeiro lugar, o artigo 23.° , n.° 1, do projecto limita-se a prever que as decisões do Comité Misto que determinam as implicações de decisões e de acórdãos posteriores à assinatura do Acordo EACE devem ser conformes com a jurisprudência do Tribunal de Justiça. Ora, o Tribunal de Justiça formulou reservas sobre as disposições correspondentes do Acordo EEE, especialmente quanto à distinção entre jurisprudência nova e anterior (parecer 1/91, já referido, n.° 26), bem como sobre o respeito de determinados aspectos essenciais da jurisprudência (parecer 1/91, já referido, n.° 28). De igual modo, o Tribunal de Justiça só levantou as suas reservas em relação ao disposto no artigo 105.° do Acordo EEE, introduzido após o parecer 1/91, já referido, e que atribui a uma comissão a responsabilidade de preservar a homogeneidade da interpretação deste acordo, perante o «procès-verbal agréé ad article 105» que impõe que as decisões tomadas por esta comissão não podem afectar a jurisprudência do Tribunal de Justiça (parecer 1/92, já referido, n.os 22 a 25).
As condições de intervenção do Comité Misto previstas pelo artigo 23.° , n.° 1, do projecto são imprecisas e pouco rigorosas, uma vez que este intervém a pedido de uma Parte Contratante, que a utilização do termo «implicações» lhe atribui um poder quase discricionário de intervir ou não e que a unanimidade exigida torna difícil o exercício destes poderes. Em contrapartida, o facto de o referido comité poder intervir preventivamente constitui uma forte garantia.
Em seguida, o artigo 23.° , n.° 2, do projecto tem na versão italiana uma redacção surpreendente em relação ao carácter vinculativo dos acórdãos do Tribunal de Justiça a título prejudicial. Com efeito, o parecer 1/91, já referido, declarou incompatível com o Tratado o facto de poder ser pedido ao Tribunal de Justiça que «se pronuncie» («di pronunciarsi») sobre uma questão de interpretação; o parecer 1/92, já referido, admitiu, em contrapartida, o carácter vinculativo de um pedido de «decisão» («decisione»). Ora, o projecto utiliza na versão italiana, não o termo «decisione», mas a expressão «di pronunciarsi».
Por último, os processos previstos nos artigos 23.° , n.° 3, e 27.° do projecto, no que se refere às funções do Comité Misto, são muito próximos dos previstos nos artigos 105.° e 111.° do Acordo EEE, que o Tribunal de Justiça declarou compatíveis com o Tratado no parecer 1/92, já referido. Contudo, há que indagar por que razão o artigo 27.° , n.° 2, do projecto prevê que as decisões do referido comité «não afectarão a jurisprudência do Tribunal de Justiça», enquanto o artigo 23.° , n.° 1, do projecto fixa a exigência mais estrita de adoptar decisões «conformes com a jurisprudência do Tribunal de Justiça». A primeira redacção apenas garante a autonomia do direito comunitário. A segunda assegura a força das decisões do Tribunal de Justiça e deveria ser utilizada nos dois casos.
O Governo do Reino Unido refere, por seu turno, que o regime de controlo jurisdicional e de resolução de litígios previsto no projecto, incluindo o seu artigo 23.° , n.os 2 e 3, lhe parece compatível com o Tratado, como interpretado pelo Tribunal de Justiça nos pareceres 1/91 e 1/92, já referidos.
Quanto ao papel da Comissão na aplicação das regras de concorrência e de outras regras previstas pelo Acordo EACE, o mesmo é compatível com princípio desenvolvido pelo Tribunal de Justiça nos n.os 40 e 41 do parecer 1/92, já referido, segundo o qual um acordo internacional pode atribuir competências à Comunidade e às suas instituições no domínio da concorrência, desde que essa atribuição não desvirtue as competências destas previstas no Tratado. Com efeito, as regras do Acordo EACE que incumbe à Comissão aplicar são idênticas às que constam do direito comunitário primário e derivado.
Além disso, o controlo jurisdicional dos actos adoptados pela Comissão com este fundamento está reservado ao Tribunal de Justiça, o que não tem por efeito atribuir a este Tribunal uma competência de que de qualquer modo já dispõe, mas sim o de proibir a qualquer outro órgão jurisdicional de uma Parte Contratante intervir neste controlo. O controlo jurisdicional dos actos das instituições comunitárias competentes é, portanto, o mesmo, quer apliquem as regras do Acordo EACE ou as regras comunitárias correspondentes.
Quanto às decisões da Comissão e aos acórdãos do Tribunal de Justiça anteriores à data da assinatura do Acordo EACE, o facto de se imporem automaticamente, por força do artigo 23.° , n.° 1, do projecto, em sede da interpretação e da aplicação deste acordo é uma condição necessária mas não suficiente para garantir a concordância entre os dois corpos de regras.
No que respeita às decisões e aos acórdãos posteriores a esta assinatura, o facto de o Comité Misto dever determinar as consequências em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça (exigência mais rigorosa do que a que resulta do artigo 105.° do Acordo EEE), garante uma evolução harmoniosa dos dois corpos de regras e é assim compatível com o Tratado.
Em relação à competência atribuída ao Tribunal de Justiça pelo artigo 23.° , n.° 2, do projecto para se pronunciar sobre as questões que lhe são submetidas pelos órgãos jurisdicionais de um Estado Parte, não há qualquer objecção quanto à mesma, pois, por um lado, é claro que a decisão pela qual o Tribunal de Justiça «aprecia» a este título é vinculativa (v. parecer 1/92, já referido, n.° 37) e que, por outro, a liberdade deixada aos Estados Partes de autorizarem ou não os seus órgãos jurisdicionais a submeterem questões ao Tribunal de Justiça não é em si mesma criticável (parecer 1/91, já referido, n.° 60).
Sobre a competência atribuída ao Comité Misto pelo artigo 23.° , n.° 3, do projecto, segundo a qual este «deverá assegurar a interpretação homogénea» do Acordo EACE no caso de um órgão jurisdicional de uma Parte Contratante se afastar da jurisprudência do Tribunal de Justiça, o Governo do Reino Unido sustenta que, não sendo a eventualidade de uma divergência na jurisprudência por si só susceptível de determinar a incompatibilidade do acordo com o Tratado (parecer 1/91, já referido, n.° 60), o mesmo acontece, por maioria de razão, quanto a disposições concebidas para corrigir as consequências de tal eventualidade. Além disso, tendo em conta o artigo 23.° , n.° 1, do projecto, a obrigação do Comité Misto de que «deverá assegurar a interpretação homogénea» do Acordo EACE só pode ser interpretada como exigindo que qualquer acção deste comité seja conforme à jurisprudência do Tribunal de Justiça. O artigo 23.° , n.° 3, do projecto é, portanto, compatível com o Tratado.
Quanto à resolução de litígios, as disposições do artigo 27.° do projecto referentes ao Comité Misto são comparáveis às do artigo 111.° do Acordo EEE, que, segundo o Tribunal de Justiça, «não atentam contra o carácter vinculativo da jurisprudência do Tribunal de Justiça e contra a autonomia da ordem jurídica comunitária» (parecer 1/92, já referido, n.° 29). As disposições do próprio artigo 27.° que atribuem competência ao Tribunal de Justiça são igualmente compatíveis com o Tratado, como o Tribunal de Justiça já admitiu em relação a disposições análogas (parecer 1/92, já referido, n.os 33 e 35).
O Parlamento Europeu considera que o sistema de controlo judicial prévio previsto no projecto é compatível com o Tratado.
Nos termos do projecto, é possível que órgãos jurisdicionais nacionais de última instância não sejam obrigados a submeter uma questão ao Tribunal de Justiça a título prejudicial, mesmo quando está em causa a validade de um acto adoptado com base em disposições, em substância, idênticas às regras comunitárias. Existe, portanto, um risco teórico de interpretações divergentes.
Contudo, o presente processo de parecer tem unicamente por objecto a apreciação da compatibilidade deste sistema jurisdicional com o Tratado. Para que se possa proceder a esta apreciação, importa, essencialmente, determinar se o sistema previsto «é susceptível de pôr em causa a autonomia da ordem jurídica comunitária na prossecução dos seus objectivos específicos» (parecer 1/91, já referido, n.° 30). Ora, o Tribunal de Justiça considerou, a propósito do Acordo EEE, que o facto de para determinados órgãos jurisdicionais não ser obrigatório recorrer ao Tribunal de Justiça não punha em causa a autonomia da ordem jurídica comunitária.
O Tribunal de Justiça também referiu que os seus acórdãos proferidos a título prejudicial devem ser vinculativos (parecer 1/91, já referido, n.° 61). O Parlamento sustenta que este carácter vinculativo está assegurado no projecto, tendo em conta que um acórdão a título prejudicial é qualificado neste projecto de «decisão» (artigo 23.° , n.° 2, do projecto) a «aplicar» (Protocolo IV do projecto), que o Comité Misto adopta, se lhe forem submetidas jurisprudências divergentes, decisões que «não afectarão a jurisprudência do Tribunal de Justiça» (artigo 27.° , n.° 2, do projecto), que as decisões do Tribunal de Justiça nos litígios que lhe são submetidos são definitivas e vinculativas (artigo 27.° , n.° 3, do projecto) e que o processo de resolução de litígios poderá levar à adopção de medidas de salvaguarda se o órgão jurisdicional do Estado Parte mantiver a sua interpretação divergente (artigo 27.° , n.° 4, do projecto).
O papel, conferido ao Comité Misto, de assegurar a interpretação homogénea do Acordo EACE é comparável ao da Comissão Mista prevista pelo Acordo EEE. O Parlamento interrogou-se, a propósito deste último acordo, quanto à capacidade de uma «instância administrativa» para encontrar soluções adequadas para litígios sobre divergências jurisprudenciais. O Tribunal de Justiça admitiu, contudo, que a atribuição de tal competência a esta última comissão era compatível com o Tratado se a mesma fosse obrigada, por uma disposição obrigando as Partes Contratantes, a não violar o carácter vinculativo das decisões do Tribunal de Justiça na ordem jurídica comunitária.
O Parlamento considera que o papel confiado ao Comité Misto pelo projecto não viola nem o carácter vinculativo da jurisprudência do Tribunal de Justiça nem a autonomia da ordem jurídica comunitária, dado que as decisões deste comité interpretativas do Acordo EACE devem ser conformes à jurisprudência do Tribunal de Justiça (artigo 23.° , n.° 1, do projecto), que as mesmas são vinculativas para as Partes Contratantes (artigo 26.° , n.° 1, do projecto), que as decisões deste comité adoptadas no âmbito do processo de resolução de litígios não afectam a jurisprudência do Tribunal de Justiça (artigo 27.° , n.° 2, do projecto), que este profere, com base no artigo 27, n.° 3, do projecto, decisões definitivas e vinculativas e que, no caso de ser impossível resolver o litígio, pode ser encarada a denúncia do Acordo EACE (artigo 27.° , n.° 4, do projecto).
O Conselho considera que o pedido de parecer é admissível quanto às duas questões de mérito colocadas, ou seja, a questão geral da compatibilidade do projecto com as exigências da ordem jurídica comunitária e a questão específica da compatibilidade do sistema de controlo previsto pelo projecto com o Tratado. O projecto contém, com efeito, por um lado, regras comuns destinadas a criar um espaço de aviação comum pela integração dos mercados dos transportes aéreos de todas as Partes Contratantes, incluindo a Comunidade, e, por outro, disposições destinadas a garantir uma aplicação e interpretação uniformes destas regras.
Há que examinar as garantias de verdadeira homogeneidade do direito no EACE previstas no projecto. A este respeito, o Conselho sustenta que, tal como na criação do EEE, a homogeneidade das normas jurídicas deste espaço não é garantida pela identidade do conteúdo ou de redacção das disposições do direito comunitário em matéria de transporte aéreo e das disposições correspondentes do projecto (parecer 1/91, já referido, n.° 22). Com efeito, segundo o Conselho, o direito comunitário, que tem como objectivo a integração, não se encontra na mesma ordem jurídica que o referido espaço, que assenta numa lógica de cooperação.
Importa, portanto, saber se os mecanismos de convergência instaurados pelo projecto são susceptíveis de compensar esta diferença estrutural, à luz dos pareceres 1/91 e 1/92, já referidos. O mecanismo de integração da nova legislação das Partes Contratantes (artigo 24.° do projecto), o método de integração que retoma a distinção entre regulamentos e directivas (artigo 2.° do projecto) e a natureza vinculativa dos actos comunitários (artigo 2.° do projecto) bem como a possibilidade da sua invocação nos tribunais nacionais (artigo 17.° do projecto) destinam-se a reforçar a homogeneidade das regras de direito segundo o modelo do artigo 249.° CE. Mas não são suficientes para garantir a homogeneidade, que depende também de mecanismos jurisdicionais de interpretação e de aplicação satisfatórios.
O Tribunal de Justiça admitiu que um acordo internacional pode prever a criação de um sistema jurisdicional distinto que se imponha à Comunidade. Contudo, no caso de um acordo internacional que, como no caso em apreço, retoma disposições essenciais da ordem comunitária e visa um objectivo de aplicação uniforme destas disposições, o mecanismo jurisdicional deve respeitar o carácter exclusivo da competência atribuída ao Tribunal de Justiça pelo artigo 220.° CE para assegurar a observância do direito na interpretação e na aplicação do Tratado.
A este respeito, o Conselho salienta que o projecto não cria qualquer jurisdição específica, que, em relação às regras de direito comunitário anteriores à sua assinatura, estabelece uma faculdade de reenvio prejudicial distinta da obrigação de reenvio prevista, em direito comunitário, no artigo 234.° , terceiro parágrafo, CE e que, quanto às regras de direito comunitário posteriores, atribui ao Comité Misto a competência de determinar as consequências.
A liberdade deixada aos Estados Partes de atribuir um carácter facultativo ao reenvio prejudicial não suscita objecções de princípio. Quanto ao respeito do carácter vinculativo das decisões do Tribunal de Justiça e da autonomia da ordem jurídica comunitária, embora o artigo 23.° do projecto não precise se visa a jurisprudência do Tribunal de Justiça na sua globalidade, esta disposição é suficiente, tendo em conta o artigo 1.° , n.° 3, do projecto, que salvaguarda as competências comunitárias.
Além disso, as competências conferidas ao Comité Misto não podem negligenciar o carácter vinculativo das decisões do Tribunal de Justiça, tendo em conta, primeiro, que as decisões adoptadas com base no artigo 23.° , n.° 1, do projecto devem ser conformes à jurisprudência do Tribunal de Justiça e, em seguida, que, interpelado nos termos do n.° 3 deste artigo, este comité assegura a interpretação homogénea do Acordo EACE à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça e, por último, que as decisões do comité são vinculativas para as Partes Contratantes, nos termos do artigo 26.° do projecto.
O papel de órgão de resolução de litígios atribuído ao Comité Misto também não desvirtua a função do Tribunal de Justiça, uma vez que as decisões deste comité com base no artigo 27.° , n.° 2, do projecto não afectam a jurisprudência do Tribunal de Justiça, que a decisão deste, no âmbito de um litígio em relação ao qual o referido comité não foi capaz de adoptar uma decisão, é definitiva e vinculativa e que, na ausência de recurso ao Tribunal de Justiça, a Comunidade pode denunciar o Acordo EACE com efeitos imediatos.
Examinando a repartição de competências em matéria de concorrência e os mecanismos de controlo previstos neste domínio, o Conselho considera que o projecto não desvirtua as competências da Comunidade uma vez que reproduz as disposições comunitárias aplicáveis e as torna extensivas aos Estados Partes. Esta identidade de redacção não é suficiente, contudo, para satisfazer as exigências do Tribunal de Justiça. Seria igualmente necessário que não fossem desvirtuadas as competências das instituições comunitárias em matéria de concorrência.
A este respeito, o Conselho recorda que o direito comunitário da concorrência e dos auxílios de Estado assenta no princípio da descentralização, sendo as competências exercidas ao mesmo tempo pela Comissão e pelas autoridades nacionais, sob controlo do Tribunal de Justiça. As disposições do Acordo EACE não põem em causa essa repartição.
Tomada de posição do Tribunal de Justiça
1 O Tribunal de Justiça é chamado a pronunciar-se, segundo os termos do n.° 15 do pedido de parecer como constam das diferentes versões linguísticas deste, sobre a compatibilidade do sistema de controlo «judicial» previsto pelo projecto com as disposições do Tratado (por exemplo «gerichtliche Kontrolle» na versão alemã, «judicial supervision» na versão inglesa e «controllo giurisdizionale» na versão italiana). Resulta, contudo, de outras versões linguísticas do pedido de parecer que este visa o sistema de controlo «jurídico» previsto no projecto (por exemplo, «surveillance juridique» na versão francesa e «vigilancia jurídica» na versão espanhola). Da mesma forma, resulta do pedido de parecer, e em particular da menção segundo a qual a Comissão se interroga «mais especificamente» sobre a compatibilidade com o Tratado do artigo 23.° , n.os 2 e 3, do projecto, que este pedido abrange não só a compatibilidade dos mecanismos de natureza jurisdicional previstos pelo projecto, mas também a de todas as disposições desse texto destinadas a assegurar a aplicação e a interpretação uniformes do Acordo EACE e dos seus anexos, bem como a prevenir e a resolver os litígios. Assim, o pedido de parecer incide sobre os artigos 17.° , 23.° e 27.° , bem como sobre o Protocolo IV do projecto. Este pedido não respeita ao problema da extensão da competência externa da Comunidade. O Acordo EACE será celebrado, como a Comissão indica no seu pedido de parecer, entre a Comunidade e os Estados Partes, ou seja, Estados que não são membros desta.
2 O Acordo EACE tem por objectivo, segundo o artigo 1.° do projecto, «a criação de um Espaço de Aviação Comum Europeu [...]. O EACE baseia-se na liberdade de acesso ao mercado, na liberdade de estabelecimento, na igualdade de condições de concorrência e em regras comuns - incluindo nos domínios da segurança e ambiente». O preâmbulo do projecto começa pelo reconhecimento do «carácter integrado da aviação civil internacional» e pela afirmação de que o EACE se baseia no «respeito das mesmas regras», as da «legislação relevante em vigor na Comunidade». Refere que as Partes Contratantes têm presente «o compromisso de cada Estado Associado nos Acordos Europeus de compatibilizar a respectiva legislação com a legislação comunitária». As Partes Contratantes procuram, portanto, um elevado nível de integração que implica, como a Comissão precisa no pedido de parecer, a criação de mecanismos que garantam efectivamente a uniformidade de aplicação e de interpretação das cláusulas do Acordo EACE e das regras de fundo para as quais os anexos remetem.
3 Nas suas finalidades, o projecto resulta de uma lógica comparável à do Acordo EEE, do qual dois projectos foram objecto dos pareceres 1/91 e 1/92, já referidos. Se, ao contrário do Acordo EEE, este projecto apenas tem uma dimensão sectorial, limitada ao transporte aéreo, tem no entanto por objectivo, como aquele acordo, a extensão do acervo comunitário a novos Estados, pela transposição de regras, que são na sua essência as do direito comunitário, a um conjunto geográfico mais vasto.
4 As Partes Contratantes têm igualmente por ambição, designadamente para evitar qualquer distorção das regras de concorrência, criar e respeitar estas disposições comuns da forma mais homogénea possível, numa preocupação de cooperação leal. É neste sentido que devem ser apreciadas as cláusulas do Acordo EACE relativas ao controlo judicial, cuja redacção é, em vários aspectos, directamente inspirada na do Acordo EEE.
5 A procura de interpretação e de aplicação uniformes das mesmas regras pode, em certas hipóteses, afectar, ao ponto de as desvirtuar, as competências da Comunidade e das suas instituições ou as condições de interpretação das normas comunitárias. Um acordo que tenha tais incidências na ordem jurídica comunitária não pode, na medida em que prejudicaria os fundamentos da Comunidade e, portanto, as disposições do próprio Tratado, ser adoptado apenas com base no artigo 300.° CE. O Tribunal de Justiça considerou, assim, que o primeiro projecto de acordo relativo à criação do EEE que lhe tinha sido transmitido para parecer punha em causa a autonomia da ordem jurídica comunitária e, consequentemente, era incompatível com o Tratado, na medida em que, tendo em conta a preocupação de homogeneidade manifestada pelos seus autores, pretendia, designadamente, confiar a interpretação das regras deste acordo, em substância idênticas às do direito comunitário, a um Tribunal EEE, o qual podia, além disso, ser chamado a pronunciar-se sobre a repartição das competências entre a Comunidade e os Estados-Membros (parecer 1/91, já referido, n.os 30 a 46).
6 Inversamente, quando um acordo distingue mais claramente no plano institucional a Comunidade das outras Partes Contratantes e não condicionar, desvirtuando-os, nem o exercício das competências da Comunidade e das suas instituições nem a interpretação do direito comunitário, a autonomia da ordem jurídica comunitária pode considerar-se preservada. Concretamente, o risco de a aplicação de um acordo afectar os fundamentos da Comunidade é menor quando os Estados Partes estejam associados numa mesma organização, dotada de um órgão jurisdicional e de uma autoridade de controlo próprios, distintos das instituições comunitárias. Era este o caso do segundo projecto do acordo relativo à criação do EEE comunicado para parecer ao Tribunal de Justiça, e que este considerou compatível com o Tratado tendo em conta esta diferença de contexto: o projecto de um Tribunal EEE tinha sido abandonado, tendo sido criado um Tribunal EFTA, e as decisões da comissão encarregada de resolver os litígios entre a Comunidade e os Estados da EFTA, bem como de assegurar a homogeneidade da interpretação das regras do EEE, não podiam em caso algum afectar a jurisprudência do Tribunal de Justiça (parecer 1/92, já referido, n.os 25 a 35).
7 O projecto de acordo EACE, cujas finalidades são comparáveis às do Acordo EEE, assenta, contudo, num sistema institucional diferente. Enquanto o Acordo EEE se apoia nos «dois pilares» constituídos, por um lado, pelas Comunidades e, por outro, pela EFTA, o projecto visa a fundação do EACE sobre um «pilar único», solução que se tornou possível e necessária pela ausência de laços institucionais preexistentes no domínio do transporte aéreo entre os Estados Partes. Quando as disposições comunitárias prevejam a competência das instituições da Comunidade, designadamente a da Comissão, em numerosas hipóteses, quanto às regras de concorrência, as mesmas instituições têm competência para aplicar as disposições correspondentes previstas no projecto a todo o EACE. Nos domínios nos quais nem as regras de concorrência nem os textos de direito derivado referidos no Anexo I do projecto conferem atribuições às instituições comunitárias, os Estados Partes são responsáveis pela aplicação das cláusulas do Acordo EACE. A resolução de litígios e a procura de uma aplicação homogénea das disposições em causa são atribuídas ao Comité Misto criado pelo artigo 25.° do projecto. Além disso, o projecto permite que os Estados Partes autorizem os seus órgãos jurisdicionais a submeter ao Tribunal de Justiça questões prejudiciais, faculdade que é neste contexto muito importante visto não existir neste caso um órgão jurisdicional comum a estes Estados que possa assegurar, fora do território comunitário, uma certa unidade de interpretação das regras do Acordo EACE.
8 O projecto reconhece, portanto, amplas competências à Comissão, que seria assim responsável pelo respeito das regras de concorrência do EACE em todo este espaço. Atribui igualmente ao Comité Misto do EACE responsabilidades que podem tornar-se mais amplas que as previstas em relação à Comissão Mista do EEE: os casos de interpretações divergentes das regras do Acordo EACE ou de litígios na sua aplicação, susceptíveis de ser submetidos ao comité, poderiam ser mais numerosos, na medida em que não existe para os Estados Partes qualquer organização específica comparável à EFTA nem órgão jurisdicional comum.
9 A escolha institucional de um «pilar único», no qual a Comissão, designadamente, assegura um papel regulador novo, é susceptível de contribuir para um elevado nível de integração dos diferentes mercados dos transportes aéreos que as Partes Contratantes pretendem alcançar. Da mesma forma, a grande identidade dos termos do projecto e das disposições comunitárias correspondentes é susceptível de favorecer o respeito das regras comuns de concorrência, de segurança, de ambiente e sociais aplicáveis no seio do EACE e de facilitar assim o exercício das novas missões da Comissão. Esta constitui a principal garantia de uniformidade das condições de abertura dos mercados em relação aos operadores e aos nacionais dos Estados Partes ou abrangidos pelo Acordo EACE.
10 Contudo, as orientações reflectidas pelo projecto têm por efeito, por um lado, organizar a justaposição num mesmo espaço geográfico, o da EACE, de regras de direito comunitário e de regras que são uma reprodução daquelas, que não serão sistematicamente aplicadas nem interpretadas pelas mesmas autoridades ou organismos, o que poderá dar origem a divergências prejudiciais ao funcionamento do Acordo EACE. Estas orientações têm, por outro lado, como consequência confiar à Comissão a responsabilidade de aplicar numerosas regras deste acordo fora do território comunitário, criando assim relações particulares entre a Comunidade e os Estados Partes.
11 Neste contexto, caracterizado pelo facto de um grande número de regras do Acordo EACE serem materialmente regras de direito comunitário, cabe ao Tribunal de Justiça verificar se o projecto que lhe é submetido contém medidas suficientes, pelo menos comparáveis às previstas pelo Acordo EEE, de forma a assegurar que a procura de unidade de interpretação destas regras e que os novos laços institucionais criados pelo Acordo EACE entre a Comunidade e os Estados Partes não afectam a autonomia da ordem jurídica comunitária. Em especial, é necessário que os mecanismos deste acordo impeçam que a Comunidade, em caso de litígio com um Estado Parte, fique sujeita a uma interpretação determinada das regras de direito comunitário retomadas pelo mesmo acordo. Este deve, assim, permitir evitar e impedir que sejam postos em causa o objectivo de unidade de interpretação do direito comunitário previsto no artigo 220.° CE e a função de controlo da legalidade dos actos das instituições comunitárias pela qual o Tribunal de Justiça é responsável (v., neste sentido, parecer 1/91, já referido. n.os 41 a 46).
12 Assim, a preservação da autonomia da ordem jurídica comunitária pressupõe, por um lado, que as competências da Comunidade e das suas instituições, tal como foram concebidas no Tratado, não sejam desvirtuadas (pareceres, já referidos, 1/91, n.os 61 a 65, e 1/92, n.os 32 a 41).
13 Implica, por outro lado, que os mecanismos relativos à unidade de interpretação das regras do Acordo EACE e da resolução de litígios não tenham por efeito impor à Comunidade e às suas instituições, no exercício das suas competências internas, uma interpretação determinada das regras de direito comunitário retomadas pelo referido acordo (pareceres, já referidos, 1/91 e 1/92).
14 Quanto às incidências do projecto de acordo EACE nas competências da Comunidade e das suas instituições, há que concluir que o mesmo não afecta a natureza destas competências por forma a dever ser declarado incompatível com o Tratado.
15 Por um lado, o Acordo EACE não terá incidências na repartição das competências entre a Comunidade e os Estados-Membros.
16 Com efeito, os Estados-Membros não serão partes no Acordo EACE. Não há, portanto, o risco de o Comité Misto ou um órgão jurisdicional, no caso de lhe ser submetido um conflito sobre a interpretação de certas disposições do referido acordo, aplicarem ou interpretarem o conceito de «Parte Contratante» de uma maneira que tenha como consequência determinar as competências respectivas dos Estados-Membros e da Comunidade (v., neste sentido, para uma conclusão contrária, o parecer 1/91, já referido, n.os 31 a 36).
17 Além disso, o facto de os Estados-Membros não serem partes no Acordo EACE garante que os litígios entre os Estados-Membros ou entre estes e as instituições comunitárias relativamente à interpretação das normas de direito comunitário aplicáveis ao transporte aéreo continuarão a ser abrangidos unicamente pelos mecanismos previstos pelo Tratado. O processo de resolução de litígios pelo Comité Misto, criado pelo artigo 27.° do projecto, respeita apenas aos litígios entre os Estados Partes e os que oponham estes Estados ou um deles à Comunidade. Este processo não viola, portanto, as disposições do artigo 292.° CE, nos termos do qual «[o]s Estados-Membros comprometem-se a não submeter qualquer diferendo relativo à interpretação ou aplicação do presente Tratado a um modo de resolução diverso dos que nele estão previstos».
18 Por outro lado, a extensão das competências das instituições da Comunidade prevista no projecto também não afecta a natureza das mesmas.
19 Várias estipulações do projecto, designadamente os seus artigos 19.° a 22.° , reconhecem às instituições comunitárias atribuições em relação aos Estados Partes que não sejam membros da Comunidade. É o caso, em concreto, para a Comissão, por força do disposto nos artigos 11.° a 16.° do projecto, relativos às regras de concorrência, e nos artigos 17.° a 22.° do projecto, relativos à aplicação do Acordo EACE, mas também para o Tribunal de Justiça que poderá, nos termos do artigo 23.° , n.° 2, e do Protocolo IV do projecto, decidir as questões prejudiciais que lhe sejam submetidas pelo órgãos jurisdicionais dos Estados Partes e, nos termos do artigo 27.° , n.° 3, do projecto, decidir os litígios que as Partes Contratantes tenham decidido submeter-lhe, no caso de ter falhado o processo no Comité Misto.
20 O Tribunal de Justiça já admitiu que um acordo internacional concluído pela Comunidade com Estados terceiros pode ter incidências nas competências das instituições comunitárias, sem que por esta razão seja considerado incompatível com o Tratado. Assim como decidiu nos pareceres relativos aos projectos de acordo relativos à criação do EEE, um acordo deste tipo é compatível com o Tratado na condição de não desvirtuar as competências que este confere às instituições da Comunidade (v., designadamente, parecer 1/92, já referido, n.os 32 e 41).
21 Ora, embora o projecto de acordo EACE tenha incidências nas competências das instituições comunitárias, não desvirtua estas competências e, consequentemente, não afecta, nestes termos, a autonomia da ordem jurídica comunitária.
22 Com efeito, no que respeita à Comissão, as disposições do projecto inspiram-se estreitamente nas disposições do Tratado que definem as missões que a Comissão exerce no domínio da concorrência em relação aos Estados-Membros. A identidade das regras de fundo do Acordo EACE e as do direito comunitário, que a Comissão terá de aplicar em paralelo com os Estados Partes, bem com a escolha institucional de um «pilar único» devem ser igualmente consideradas garantias de preservação da natureza das competências das instituições comunitárias.
23 Quanto ao Tribunal de Justiça, as condições essenciais para a preservação da natureza das suas competências estão salvaguardadas pelas disposições do projecto de acordo EACE.
24 Por um lado, o artigo 17.° , n.° 3, deste texto atribui ao Tribunal de Justiça a competência de decidir «[t]odas as questões referentes à legalidade das decisões adoptadas pelas instituições comunitárias ao abrigo do presente acordo». O monopólio da função de controlo de legalidade dos actos das instituições comunitárias, quer estas actuem em aplicação do Tratado ou com fundamento noutro acto internacional, reconhecido ao Tribunal de Justiça designadamente pelos artigos 230.° CE e 234.° CE, não é assim posto em causa.
25 Por outro lado, em todas as hipóteses em que o projecto atribui competências ao Tribunal de Justiça, o carácter vinculativo das decisões deste está salvaguardado, contrariamente à preocupação manifestada a este respeito pelo Governo italiano nas suas observações (v. parecer 1/91, já referido, n.os 59 a 65). É este o caso tanto dos mecanismos de reenvio a título prejudicial previstos no artigo 23.° , n.° 2, e no Protocolo IV do projecto como dos mecanismos de resolução de litígios previstos no artigo 27.° , n.° 3, do projecto, que dispõe que a «decisão [do Tribunal de Justiça] será definitiva e vinculativa».
26 Nestas condições, as disposições do projecto de acordo EACE não desvirtuam as competências da Comunidade e das suas instituições e não afectam, portanto, a autonomia da ordem jurídica comunitária. Podem, assim, ser consideradas compatíveis com o Tratado.
27 Feita a análise das incidências do projecto nas competências da Comunidade e das suas instituições, importa agora examinar a questão do alcance dos mecanismos que o projecto prevê para assegurar a homogeneidade da interpretação das regras do Acordo EACE e da resolução de litígios. Como foi afirmado no n.° 13 do presente parecer, a autonomia da ordem jurídica comunitária não será preservada se estes mecanismos tiverem por efeito impor à Comunidade e às suas instituições, no exercício das suas competências internas, uma interpretação determinada das regras de direito comunitário retomadas pelo referido acordo.
28 A este respeito, devem ser sucessivamente analisadas as disposições que determinam as características das regras do Acordo EACE, os mecanismos de reenvio prejudicial, as disposições do artigo 23.° , n.° 1, do projecto e as do n.° 3 do mesmo artigo, relativas à interpretação das referidas regras e, por último, os mecanismos de resolução de litígios.
29 Em primeiro lugar, o projecto prevê que as regras do Acordo EACE respeitarão, em conformidade com a vontade das Partes Contratantes, as características gerais do direito comunitário. O preâmbulo do projecto reafirma assim «o compromisso de cada Estado Associado nos Acordos Europeus de compatibilizar a respectiva legislação com a legislação comunitária». O artigo 2.° do projecto precisa, paralelamente às disposições do artigo 249.° CE, que os actos referidos ou inscritos no Anexo I do projecto e correspondentes a regulamentos comunitários «integram, enquanto tal, a ordem jurídica interna das Partes Contratantes» e que os actos correspondentes a directivas comunitárias «deixarão a forma e os meios de aplicação à discrição das autoridades competentes das Partes Contratantes». O artigo 17.° , n.° 1, do projecto prevê ainda que as Partes Contratantes assegurarão que os direitos decorrentes do Acordo EACE possam «ser invocados perante os Tribunais nacionais». Resulta do conjunto destas disposições que a procura de homogeneidade na aplicação das normas constantes do Acordo EACE se efectuará no respeito das características essenciais das normas comunitárias.
30 Em segundo lugar, os mecanismos de reenvio prejudicial previstos no artigo 23.° , n.° 2, e no Protocolo IV do projecto, que dão aos Estados Partes a possibilidade de autorizarem os seus órgãos jurisdicionais a submeter ao Tribunal de Justiça questões prejudiciais, podem ser considerados compatíveis com o Tratado.
31 É manifesto que estas disposições não se destinam a conceder automaticamente aos órgãos jurisdicionais dos Estados Partes a faculdade de recorrerem ao Tribunal de Justiça. O Protocolo IV do projecto dispõe, com efeito, que as opções de reenvio prejudicial que prevê são oferecidas a cada Estado Parte «[n]a eventualidade de [este] adoptar uma decisão relativa às modalidades de aplicação [do artigo 23.° , n.° 2, do projecto]». Esta leitura é confirmada pelas disposições do artigo 23.° , n.° 3, do projecto, que prevêem a situação na qual um órgão jurisdicional de um Estado Parte «não possa recorrer para o Tribunal de Justiça».
32 Contudo, o Tribunal de Justiça já admitiu, a propósito de disposições equivalentes do Acordo EEE, que os Estados possam ter a liberdade de autorizar ou não as suas jurisdições a submeter questões a este Tribunal (parecer 1/91, já referido, n.° 60).
33 O Tribunal de Justiça decidiu, também, no mesmo parecer que lhe podiam ser submetidas questões prejudiciais emanadas de órgãos jurisdicionais de Estados distintos dos Estados-Membros, desde que as respostas a estas questões tivessem um efeito vinculativo para os órgãos jurisdicionais de reenvio (parecer 1/91, já referido, n.os 59 e 61 a 65). É o que se verifica no projecto de acordo EACE, tal como já foi exposto, uma vez que o recurso ao Tribunal de Justiça ao abrigo do artigo 23.° , n.° 2, deste texto, cujas modalidades são precisadas pelas diferentes opções previstas no Protocolo IV, permitir-lhe-á, nos termos deste protocolo, pronunciar-se de maneira vinculativa sobre a interpretação e sobre a validade das regras do Acordo EACE.
34 Em terceiro lugar, os mecanismos previstos no artigo 23.° , n.° 1, do projecto, relativos à interpretação das disposições do Acordo EACE idênticas na sua essência às do direito comunitário, permitem que as Partes Contratantes tomem em consideração de forma satisfatória a jurisprudência do Tribunal de Justiça.
35 Com efeito, o artigo 23.° , n.° 1, do projecto estipula que as disposições de fundo do Acordo EACE são, para a sua transposição e aplicação, interpretadas em conformidade com as decisões da Comissão e com os acórdãos do Tribunal de Justiça relativos a disposições idênticas do direito comunitário.
36 Embora esta disposição limite o reconhecimento da força vinculativa das decisões da Comissão e da jurisprudência do Tribunal de Justiça às decisões e aos acórdãos anteriores à assinatura do Acordo EACE, esta circunstância não constitui, por si só, uma incompatibilidade com o Tratado, uma vez que são criados os mecanismos adequados para que a jurisprudência posterior do Tribunal de Justiça não seja afectada e seja assim garantida a unidade de interpretação das regras do direito comunitário (parecer 1/92, já referido, n.os 21 a 23).
37 No seu parecer 1/92, já referido, relativo a um projecto de acordo sobre a criação do EEE, o Tribunal de Justiça declarou que os mecanismos relativos ao respeito da jurisprudência do Tribunal de Justiça eram suficientes. Os mecanismos previstos por esse projecto eram os seguintes. Por um lado, a Comissão Mista do EEE era a destinatária dos acórdãos e das decisões do Tribunal de Justiça e do Tribunal EFTA e devia proceder ao exame permanente da evolução das suas jurisprudências para preservar a interpretação homogénea do acordo em causa. Por outro lado, as decisões dessa comissão, quer fossem relativas ao seguimento a dar à evolução da jurisprudência do Tribunal de Justiça ou à resolução de litígios sobre a interpretação do referido acordo, eram tomadas «de comum acordo» e não podiam, «em caso algum, afectar a jurisprudência do Tribunal de Justiça». Esta regra foi, aliás, qualificada pelo Tribunal de Justiça, no n.° 24 do mesmo parecer, de «garantia essencial, indispensável à autonomia da ordem jurídica comunitária».
38 Ora, as disposições do projecto de acordo EACE, sem serem idênticas às do Acordo EEE, apresentam garantias globalmente comparáveis.
39 Em primeiro lugar, o artigo 23.° , n.° 1, do projecto dispõe expressamente e de uma forma que vincula as Partes Contratantes que as decisões do Comité Misto, ainda que a este não seja atribuída uma missão permanente de exame da evolução da jurisprudência do Tribunal de Justiça e dos órgãos jurisdicionais dos Estados Partes, «serão conformes com a jurisprudência do Tribunal de Justiça». O Comité Misto, cuja função consiste, desde o momento em que lhe é submetido um pedido de uma das Partes Contratantes, em assegurar o «correcto funcionamento» do Acordo EACE, não poderá, portanto, impor aos representantes da Comunidade que dele fazem parte uma interpretação das regras desse acordo contrárias à jurisprudência do Tribunal de Justiça. Aliás, o texto do projecto não se opõe a que a posição adoptada pela Comunidade no seio do Comité Misto possa ser, se for caso disso, submetida ao Tribunal de Justiça através das vias de recurso previstas no Tratado.
40 Em seguida, a exigência prevista no artigo 25.° , n.° 3, do projecto, segundo a qual o comité delibera por unanimidade, embora possa vir a ser prejudicial para o bom funcionamento deste acordo ao não permitir chegar sempre a interpretações homogéneas das regras do Acordo EACE, deve igualmente ser considerada uma garantia, para a Comunidade, de não ser lhe imposta, nas suas relações com os Estados-Membros ou com os nacionais da Comunidade, uma interpretação contrária à jurisprudência comunitária.
41 Por último, o facto de o artigo 23.° , n.° 1, do projecto não criar expressamente qualquer via de recurso na hipótese de o Comité Misto não ser capaz de decidir só é susceptível de ter incidências negativas no bom funcionamento do Acordo EACE. Com efeito, as divergências na interpretação das regras do Acordo EACE que esta lacuna poderia implicar entre a Comunidade e os Estados Partes não terão, em si, consequências na ordem jurídica comunitária, cujas regras, em substância idênticas mas formalmente distintas, conservarão a sua própria interpretação.
42 Em quarto lugar, o artigo 23.° , n.° 3, do projecto, que regula a hipótese em que um órgão jurisdicional de uma Parte Contratante, decidindo em última instância, «não possa recorrer para o Tribunal de Justiça» e que prevê a comunicação de todas as decisões proferidas por tal órgão ao Comité Misto, o qual deverá adoptar uma decisão de forma assegurar a interpretação homogénea do Acordo EACE, também não levanta objecções.
43 Com efeito, ainda que este número não retome a exigência do artigo 23.° , n.° 1, do projecto, segundo a qual as decisões do Comité Misto «serão conformes com a jurisprudência do Tribunal de Justiça», a finalidade da intervenção do Comité Misto é neste âmbito, como no, mais geral, do artigo 23.° , n.° 1, do projecto, a de assegurar a uniformidade de aplicação das regras do Acordo EACE. A condição de que as decisões do Comité Misto sejam conformes à jurisprudência do Tribunal de Justiça é, portanto, aplicável a todas as hipóteses em que o referido comité pretenda alcançar este objectivo, nos termos do n.° 1 como do n.° 3 do deste artigo.
44 Em último lugar, os mecanismos de resolução de litígios criados pelo artigo 27.° do projecto, para o qual remete o artigo 23.° , n.° 3, deste, inspiram-se nos previstos pelo Acordo EEE, que o Tribunal de Justiça considerou compatíveis com o Tratado, e têm no projecto uma formulação mais gravosa. É, assim, sublinhado, primeiro, no próprio texto do projecto, que as decisões do Comité Misto adoptadas neste âmbito «não afectarão a jurisprudência do Tribunal de Justiça». A seguir, a análise já exposta das disposições do artigo 23.° , n.° 1, do projecto, no que respeita aos efeitos da regra da unanimidade, é aqui plenamente aplicável. Além disso, os litígios que o Comité Misto não for capaz de resolver poderão ser submetidos ao Tribunal de Justiça, cuja decisão será «definitiva e vinculativa». Por último, se ao Tribunal de Justiça tais litígios apenas podem ser submetidos, nos termos do ponto 3 do Protocolo IV, «da mesma forma que os recursos apresentados ao Tribunal de Justiça de acordo com o artigo 239.° do Tratado CE», ou seja, ao abrigo de um compromisso que pressupõe o acordo das partes em litígio, esta disposição terá como consequência limitar as hipóteses nas quais o Tribunal de Justiça será chamado a pronunciar-se, mas não forçará os representantes da Comunidade no Comité Misto a aplicar regras contrárias ao direito comunitário.
45 Assim, há que considerar que os mecanismos relativos à homogeneidade de interpretação das regras do Acordo EACE e à resolução de litígios não terão por efeito impor à Comunidade e às suas instituições, no exercício das suas competências internas, uma interpretação determinada das regras de direito comunitário retomadas por este acordo.
46 Nestes termos, as disposições dos artigos 17.° , 23.° e 27.° , bem como do Protocolo IV do Acordo EACE, na redacção que foi submetida ao Tribunal de Justiça, não afectam a autonomia da ordem jurídica comunitária. Nestas condições, o sistema de controlo judicial que este acordo visa instituir através das referidas disposições deve ser declarado compatível com o Tratado.
Parte decisória
Em conclusão,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
composto por: G. C. Rodríguez Iglesias, presidente, P. Jann, F. Macken e N. Colneric e S. von Bahr, presidentes de secção, C. Gulmann, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen, V. Skouris, J. N. Cunha Rodrigues e C. W. A. Timmermans, juízes,
ouvidos: S. Alber, primeiro advogado-geral, F. G. Jacobs, P. Léger, D. Ruiz-Jarabo Colomer, J. Mischo, A. Tizzano, L. A. Geelhoed e C. Stix-Hackl, advogados-gerais,
emite o seguinte parecer:
O sistema de controlo judicial que o acordo sobre a criação de um Espaço de Aviação Comum Europeu visa instituir através dos seus artigos 17.° , 23.° , e 27.° , bem como do seu Protocolo IV, é compatível com Tratado CE.
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