EUR-Lex -  62000CV0002 - NL - Advies van het Hof van 6 december 2001. - Protocol van Cartagena - Sluiting - Rechtsgrondslag - Artikelen 133 EG, 174, lid 4, EG en 175, lid 1, EG - Veranderde levende organismen - Milieubescherming - Gemeenschappelijke handelspolitiek. - Advies 2/00.

Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Trefwoorden

1. Internationale overeenkomsten - Sluiting - Voorafgaand advies van Hof - Onderwerp - Bevoegdheidsverdeling tussen Gemeenschap en lidstaten - Keuze van rechtsgrondslag voor handeling tot sluiting van internationale overeenkomst

(Art. 300, lid 6, EG)

2. Internationale overeenkomsten - Sluiting - Voorafgaand advies van Hof - Ontbreken van beroep tegen handeling tot ondertekening van beoogd akkoord - Geen invloed op ontvankelijkheid van verzoek om advies over handeling tot sluiting van akkoord

(Art. 300, lid 6, EG)

3. Internationale overeenkomsten - Sluiting - Voorafgaand advies van Hof - Doel - Oplossing van moeilijkheden verbonden aan uitvoering van beoogd akkoord - Daarvan uitgesloten

4. Internationale overeenkomsten - Overeenkomst die ten dele onder bevoegdheid van Gemeenschap en ten dele onder die van lidstaten valt - Noodzaak van nauwe samenwerking bij onderhandeling, sluiting en uitvoering

5. Handelingen van de instellingen - Keuze van rechtsgrondslag - Criteria - Gemeenschapshandeling met twee doeleinden of twee componenten - Verwijzing naar hoofddoel of voornaamste component

6. Internationale overeenkomsten - Sluiting - Protocol van Cartagena inzake bioveiligheid - Instrument dat hoofdzakelijk tot milieubeleid behoort - Rechtsgrondslag - Artikel 175, lid 1, EG - Gedeelde bevoegdheid van Gemeenschap en lidstaten

(Art. 174, lid 4, EG en 175 EG)

Samenvatting

1. Het advies van het Hof krachtens artikel 300, lid 6, EG kan onder meer worden ingewonnen over vragen die betrekking hebben op de bevoegdheidsverdeling tussen de Gemeenschap en de lidstaten ter zake van de sluiting van een bepaald akkoord met derde landen.

De keuze van de juiste rechtsgrondslag is van constitutioneel belang. Daar de Gemeenschap slechts beschikt over bevoegdheden die haar zijn toegekend, moet zij een internationale overeenkomst baseren op een bepaling van het Verdrag die haar machtigt tot het goedkeuren van een dergelijke handeling. De keuze van een onjuiste rechtsgrondslag maakt derhalve de handeling tot sluiting van het akkoord zelf ongeldig en daarmee ook de instemming van de Gemeenschap om door het door haar gesloten akkoord te worden gebonden. Dit is met name het geval, wanneer het Verdrag de Gemeenschap onvoldoende bevoegdheid toekent om het akkoord in zijn geheel te ratificeren, hetgeen betekent dat de verdeling van de bevoegdheden tussen de Gemeenschap en de lidstaten om het beoogde akkoord met derde landen te sluiten moet worden onderzocht, of wanneer de juiste rechtsgrondslag voor de handeling tot sluiting van het akkoord een andere wetgevingsprocedure voorschrijft dan die welke in concreto door de gemeenschapsinstellingen is gevolgd. Ongeldigverklaring van de handeling tot sluiting van het akkoord wegens een onjuiste rechtsgrondslag van die handeling leidt zowel op communautair vlak als in de internationale rechtsorde tot complicaties die juist moeten worden voorkomen door de uitzonderlijke procedure van voorafgaand advies van het Hof, neergelegd in artikel 300, lid 6, EG.

(cf. punten 3, 5-6)

2. De handeling die machtigt tot ondertekening van een internationaal akkoord en de handeling houdende sluiting ervan, zijn twee afzonderlijke rechtshandelingen - de tweede vormt geenszins de bevestiging van de eerste - die voor de betrokken partijen verplichtingen meebrengen welke fundamenteel verschillen. Dat tegen eerstgenoemde handeling geen beroep tot nietigverklaring is ingesteld, staat dus niet in de weg aan een beroep tot nietigverklaring van de handeling tot sluiting van het beoogde akkoord, en leidt evenmin tot niet-ontvankelijkheid van een verzoek om advies over de verenigbaarheid van deze handeling met het Verdrag. Hoe dan ook is de omstandigheid dat bepaalde vragen ook aan de orde kunnen worden gesteld in het kader van andere beroepsgangen, met name in een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 230 EG, geen argument om uit te sluiten dat het Hof vooraf om advies kan worden verzocht krachtens artikel 300, lid 6, EG.

(cf. punten 11-12)

3. De procedure van artikel 300, lid 6, EG is niet bedoeld voor het oplossen van de moeilijkheden die zouden kunnen ontstaan bij de uitvoering van een beoogd akkoord dat tot de gedeelde bevoegdheden van de Gemeenschap en de lidstaten behoort.

(cf. punt 17)

4. Wanneer het onderwerp van een internationaal akkoord deels tot de bevoegdheid van de Gemeenschap en deels tot die van de lidstaten blijkt te behoren, is een nauwe samenwerking tussen de lidstaten en de gemeenschapsinstellingen vereist, zowel in de fase van onderhandeling en sluiting als bij de uitvoering van de aangegane verbintenissen. Deze verplichting tot samenwerking vloeit voort uit het vereiste van eenheid in de internationale vertegenwoordiging van de Gemeenschap.

(cf. punt 18)

5. In het kader van het stelsel van bevoegdheden van de Gemeenschap wordt de keuze van de rechtsgrondslag voor een handeling, ook voor de handeling met het oog op de sluiting van een internationaal akkoord, niet enkel bepaald door de overtuiging van de auteur ervan, maar moet deze keuze berusten op objectieve gegevens, die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn. Tot die gegevens behoren met name het doel en de inhoud van de handeling. Indien bij onderzoek van een gemeenschapshandeling blijkt dat deze twee doeleinden heeft of dat sprake is van twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoel of voornaamste component, terwijl het andere doel of de andere component slechts bijkomend is, moet de handeling op één rechtsgrondslag gebaseerd worden, te weten die welke vereist is gezien het hoofddoel of de voornaamste component. Indien wordt aangetoond dat een handeling tegelijkertijd meer doeleinden heeft die onverbrekelijk met elkaar verbonden zijn, zonder dat de ene secundair en indirect is ten opzichte van de andere, zal die handeling bij wijze van uitzondering op de verschillende desbetreffende rechtsgrondslagen kunnen worden gebaseerd.

(cf. punten 22-23)

6. Ook indien de in het protocol van Cartagena inzake bioveiligheid neergelegde controleprocedures meestal of, althans in termen van handelswaarde, in hoofdzaak op het handelsverkeer in veranderde levende organismen worden toegepast, neemt zulks niet weg dat dit protocol gezien zijn context, doel en inhoud een instrument is dat in essentie bestemd is om risico's voor de bioveiligheid te voorkomen en niet om het handelsverkeer te bevorderen, te vergemakkelijken of te regelen. De omstandigheid dat tal van internationale handelsakkoorden meer dan één doelstelling hebben, en de ruime uitlegging van het begrip gemeenschappelijke handelspolitiek zoals die uit de rechtspraak van het Hof naar voren komt, doen niet af aan de vaststelling dat het protocol een instrument is dat hoofdzakelijk tot het milieubeleid behoort, ook al kunnen de preventieve maatregelen het handelsverkeer in veranderde levende organismen beïnvloeden.

Hieruit volgt dat de sluiting van het protocol namens de Gemeenschap op één rechtsgrondslag moet worden gebaseerd, welke specifiek betrekking heeft op het milieubeleid.

Het protocol van Cartagena stelt niet alleen .nadere regels voor de samenwerking" op het gebied van de milieubescherming vast, maar geeft met name nauwkeurige regels voor de controleprocedures op het gebied van grensoverschrijdende bewegingen, de beoordeling en de beheersing van risico's, de behandeling, het vervoer, de verpakking en de identificatie van veranderde levende organismen. Bijgevolg is artikel 175, lid 1, EG de juiste rechtsgrondslag voor de sluiting van dit protocol namens de Gemeenschap.

Overigens bestrijkt de harmonisatie op communautair vlak op het toepassingsgebied van het protocol dit gebied hoe dan ook slechts zeer ten dele, zodat de Gemeenschap en de lidstaten voor de sluiting van het protocol over een gedeelde bevoegdheid beschikken.

(cf. punten 37, 40, 42-44, 46-47)

Partijen

Bij het Hof van Justitie is door de Commissie van de Europese Gemeenschappen een op 27 oktober 2000 ter griffie van het Hof neergelegd verzoek om advies ingediend krachtens artikel 300, lid 6, EG. Deze bepaling luidt:

De Raad, de Commissie of een lidstaat kunnen het advies inwinnen van het Hof van Justitie over de verenigbaarheid van een beoogd akkoord met de bepalingen van dit Verdrag. Een akkoord waarover door het Hof van Justitie een afwijzend advies is uitgebracht, kan slechts in werking treden onder de voorwaarden welke zijn vastgesteld bij artikel 48 van het Verdrag betreffende de Europese Unie."

Inhoudsoverzicht

I - Uiteenzetting van de context van het verzoek om advies I - 0000

A - Het Verdrag inzake biologische diversiteit I - 0000

B - Het Protocol van Cartagena I - 0000

II - De vragen van de Commissie en de procedure voor het Hof I - 0000

A - De vragen van de Commissie I - 0000

B - De procedure voor het Hof I - 0000

III - De opmerkingen van de lidstaten en de instellingen I - 0000

A - De ontvankelijkheid van het verzoek I - 0000

B - De inhoud van het verzoek I - 0000

1. In het kort I - 0000

2. Uitvoerig I - 0000

Stellingname van het Hof I - 0000

I - De ontvankelijkheid van het verzoek I - 0000

II - Ten gronde I - 0000

Overwegingen van het arrest

I - Uiteenzetting van de context van het verzoek om advies

A - Het Verdrag inzake biologische diversiteit

Het Verdrag inzake biologische diversiteit (hierna: biodiversiteitsverdrag") is op 5 juni 1992 door de Europese Gemeenschappen en haar lidstaten ondertekend tijdens de te Rio de Janeiro (Brazilië) gehouden Conferentie van de Verenigde Naties over milieu en ontwikkeling (UNCED), de zogeheten Top over de aarde", en goedgekeurd namens de Gemeenschap bij besluit 93/626/EEG van de Raad van 25 oktober 1993 (PB L 309, blz. 1). Dit besluit is genomen op de grondslag van artikel 130 S EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 175 EG).

De doelstellingen van het biodiversiteitsverdrag, zoals neergelegd in artikel 1 daarvan, zijn het behoud van de biologische diversiteit, het duurzame gebruik van bestanddelen daarvan en de eerlijke en billijke verdeling van de voordelen voortvloeiende uit het gebruik van genetische rijkdommen [...]".

Het biodiversiteitsverdrag legt de verdragsluitende partijen daartoe met name de volgende verplichtingen op:

- de ontwikkeling van nationale strategieën, plannen of programma's voor het behoud en het duurzame gebruik van de biologische diversiteit en de opneming van deze bestanddelen in hun desbetreffende plannen, programma's en beleidslijnen (artikel 6);

- de inventarisatie van en het toezicht op de bestanddelen van de biologische diversiteit en de risicofactoren (artikel 7);

- de vaststelling van maatregelen van behoud in situ en ex situ (artikelen 8 en 9);

- de vaststelling van maatregelen ter stimulering van het duurzame gebruik van bestanddelen van de biologische diversiteit, wetenschappelijk onderzoek en opleiding, voorlichting en bewustmaking van het publiek, rapportage van het effect van projecten op de biologische diversiteit, toegang tot genetische rijkdommen en technologie (met inbegrip van biotechnologie), alsook uitwisseling van informatie en technische en wetenschappelijke samenwerking (artikelen 10-18).

Artikel 19, lid 3, van het biodiversiteitsverdrag bepaalt:

De partijen bestuderen de noodzaak en de vorm van een protocol, dat passende procedures bevat, waaronder met name vooraf - met kennis van zaken - te geven instemming, op het gebied van de veilige overdracht, het veilige beheer en het veilige gebruik van veranderde levende organismen, voortgekomen uit de biotechnologie, die nadelige gevolgen kunnen hebben voor het behoud en het duurzame gebruik van de biologische diversiteit."

In artikel 34 van het biodiversiteitsverdrag wordt voorts bepaald:

1. Dit verdrag en elk protocol daarbij dienen te worden bekrachtigd, aanvaard of goedgekeurd door staten en regionale organisaties voor economische integratie. [...]

2. Een in lid 1 bedoelde organisatie die partij wordt bij dit verdrag of een protocol zonder dat één van haar lidstaten partij is, is gebonden aan alle verplichtingen ingevolge het verdrag of het protocol, al naar gelang van het geval. Wanneer één of meer lidstaten van zo'n organisatie partij zijn bij dit verdrag of een protocol, komen de organisatie en haar lidstaten hun onderscheiden verantwoordelijkheden overeen met betrekking tot de nakoming van hun verplichtingen ingevolge het verdrag of een protocol, al naar gelang van het geval. In dergelijke gevallen zijn de organisatie en de lidstaten niet gerechtigd de uit het verdrag of een protocol voortvloeiende rechten gelijktijdig uit te oefenen.

3. In hun akten van bekrachtiging, aanvaarding of goedkeuring geven de in lid 1 bedoelde organisaties de omvang van hun bevoegdheid ter zake van door het verdrag of het desbetreffende protocol geregelde aangelegenheden aan. Deze organisaties stellen ook de depositaris in kennis van elke relevante wijziging betreffende de omvang van hun bevoegdheid."

B - Het Protocol van Cartagena

De conferentie van verdragsluitende partijen heeft op 17 november 1997 besluit II/5 genomen, waarbij deze partijen werden gemachtigd te onderhandelen over een protocol specifically focusing on transboundary movement, of any living modified organism resulting from modern biotechnology that may have adverse effect on the conservation and sustainable use of biological diversity, setting out for consideration, in particular, appropriate procedure for advance informed agreement".

Deze onderhandelingen hebben geresulteerd in de vaststelling van het Protocol van Cartagena inzake bioveiligheid (hierna: protocol") op 29 januari 2000 te Montreal (Canada). Het protocol is op 15 mei 2000 te Nairobi (Kenia) voor ondertekening opengesteld en namens de Europese Gemeenschap en de lidstaten ondertekend op 24 mei 2000.

Het protocol telt veertig artikelen en drie bijlagen.

Artikel 1 van het protocol luidt:

In accordance with the precautionary approach contained in Principle 15 of the Rio Declaration on Environment and Development, the objective of this Protocol is to contribute to ensuring an adequate level of protection in the field of the safe transfer, handling and use of living modified organisms resulting from modern biotechnology that may have adverse effects on the conservation and sustainable use of biological diversity, taking also into account risks to human health, and specifically focusing on transboundary movements."

Beginsel 15 van de verklaring van Rio inzake milieu en ontwikkeling luidt:

Teneinde het milieu te beschermen zullen staten naar hun vermogen op grote schaal de voorzorgsbenadering moeten toepassen. Daar waar ernstige of onomkeerbare schade dreigt, dient het ontbreken van volledige wetenschappelijke zekerheid niet als argument te worden gebruikt voor het uitstellen van kosten-effectieve maatregelen om milieuaantasting te voorkomen."

Artikel 4 van het protocol bepaalt, onverminderd bijzondere bepalingen betreffende farmaceutische producten en veranderde levende organismen (hierna: VLO's") in doorvoer of bestemd voor gebruik onder toezicht (zie de artikelen 5 en 6 van het protocol): This Protocol shall apply to the transboundary movement, transit, handling and use of all living modified organisms that may have adverse effects on the conservation and sustainable use of biological diversity, taking also into account risks to human health."

Artikel 2, lid 2, van het protocol luidt:

The Parties shall ensure that the development, handling, transport, use, transfer and release of any living modified organisms are undertaken in a manner that prevents or reduces the risks to biological diversity, taking also into account risks to human health."

Voor dit doel worden in het protocol verschillende controleprocedures gecreëerd, in het bijzonder de advance informed agreement procedure" (procedure van vooraf met kennis van zaken te geven instemming; artikelen 7-10 en 12), de procedure for living modifed organisms intended for direct use as food or feed, or for processing" (procedure voor VLO's bestemd voor rechtstreeks gebruik als menselijke voeding of veevoeding of voor verwerking; artikel 11) en de simplified procedure" (vereenvoudigde procedure; artikel 13).

Verder worden in het protocol geregeld de beoordeling en de beheersing van de risico's verbonden aan het gebruik, de behandeling en grensoverschrijdende bewegingen van VLO's (artikelen 15 en 16), onbedoelde grensoverschrijdende bewegingen en noodmaatregelen (artikel 17), en de behandeling, het vervoer, de verpakking en de identificatie van VLO's (artikel 18).

Artikel 19 van het protocol betreft de aanwijzing van de bevoegde nationale autoriteiten en nationale contactpunten en de verspreiding van deze informatie door het secretariaat; bij artikel 20 wordt een systeem van informatieuitwisseling ingevoerd en een uitwisselingscentrum voor bioveiligheid (Biosafety Clearing-House) in het leven geroepen en worden daarvan de taken gedefinieerd; artikel 21 heeft betrekking op de bescherming van de vertrouwelijkheid van de informatie die wordt verstrekt in het kader van de in het protocol neergelegde procedures; artikel 22 bepaalt dat de partijen samenwerken voor de ontwikkeling en versterking van de personeels- en institutionele capaciteit op het gebied van de bioveiligheid in de ontwikkelingslanden die bij het protocol partij zijn; artikel 23 schrijft voor dat de partijen de bewustmaking en deelneming van het publiek bevorderen; artikel 24 betreft de betrekkingen van de partijen met staten die geen partij zijn bij het protocol; artikel 25 betreft illegale grensoverschrijdende bewegingen en bepaalt dat de partijen maatregelen nemen ter voorkoming en bestraffing daarvan; artikel 26 geeft de partijen de mogelijkheid rekening te houden met de sociaal-economische gevolgen van de uitwerking van VLO's op het behoud en het duurzame gebruik van biologische diversiteit; artikel 27 bepaalt dat internationale regels en procedures moeten worden opgesteld inzake de aansprakelijkheid voor en vergoeding van schade die ontstaat door grensoverschrijdende bewegingen van VLO's; en artikel 28 betreft het financiële mechanisme van het protocol en de financiële middelen bestemd voor de uitvoering van het protocol.

Het protocol bevat tevens bepalingen van institutionele aard: zo betreft artikel 29 de Conferentie van de partijen", artikel 30 de hulporganen en artikel 31 het secretariaat.

Artikel 32 van het protocol bepaalt: Except as otherwise provided in this Protocol, the provisions of the Convention relating to its protocols shall apply to this Protocol."

De artikelen 33 en 34 van het protocol betreffen de naleving van de verplichtingen door de partijen (rapportage, goedkeuring van samenwerkingsverbanden en -procedures). Een periodieke toetsing van de goede werking van het protocol door de conferentie van de partijen wordt voorgeschreven in artikel 35.

De artikelen 36 tot en met 40 van het protocol bevatten slotbepalingen inzake de ondertekening, de inwerkingtreding, het feit dat er geen voorbehouden kunnen worden gemaakt, de opzegging van het protocol en de authenticiteit van de teksten.

II - De vragen van de Commissie en de procedure voor het Hof

A - De vragen van de Commissie

Alvorens bij de Raad een voorstel voor een besluit houdende sluiting van het protocol in te dienen heeft de Commissie, vertegenwoordigd door A. Rosas, G. zur Hausen en M. Afonso als gemachtigden, het Hof krachtens artikel 300, lid 6, EG verzocht om advies over de juiste rechtsgrondslag in dit verband, gelet op de meningsverschillen tussen de Commissie en de Raad die waren gebleken tijdens de discussie over en de aanneming door de Raad van het besluit houdende machtiging tot de ondertekening namens de Europese Gemeenschap van het protocol. Terwijl het voorstel van de Commissie gebaseerd was op de artikelen 133 EG en 174, lid 4, EG, juncto artikel 300, lid 2, eerste alinea, EG, heeft de Raad op 15 mei 2000 het besluit met eenparigheid van stemmen aangenomen, uitsluitend op de grondslag van artikel 175, lid 1, EG, juncto eerdergenoemd artikel 300 EG.

Daar de Commissie van mening was dat de weglating van artikel 133 EG uit de rechtsgrondslag van het besluit tot sluiting van het protocol afbreuk deed aan de externe bevoegdheid die op het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek door het EG-Verdrag aan de Gemeenschap is verleend, heeft zij besloten het Hof de volgende vragen te stellen:

1) Vormen artikel 133 en artikel 174, lid 4, in samenhang met de relevante bepalingen van artikel 300 van het EG-Verdrag de passende rechtsgrondslag voor het besluit tot sluiting door de Europese Gemeenschap van het Protocol van Cartagena inzake bioveiligheid?

2) Zo ja, hebben de bevoegdheden die de lidstaten op het gebied van de milieubescherming behouden en die hun deelneming aan het Protocol van Cartagena inzake bioveiligheid kunnen rechtvaardigen, dan een residueel karakter ten opzichte van de dominerende bevoegdheid van de Gemeenschap om met betrekking tot de in dit protocol behandelde materies internationale verbintenissen aan te gaan?"

B - De procedure voor het Hof

Overeenkomstig artikel 107, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof is het verzoek om advies betekend aan de Raad van de Europese Unie, het Europees Parlement en de lidstaten. Opmerkingen zijn ingediend door:

- de Deense regering, vertegenwoordigd door J. Molde als gemachtigde,

- de Griekse regering, vertegenwoordigd door E. Samoni-Rantou, G. Karipsiadis en P. Patronos als gemachtigden,

- de Spaanse regering, vertegenwoordigd door R. Silva de Lapuerta als gemachtigde,

- de Franse regering, vertegenwoordigd door R. Abraham, D. Colas en G. de Bergues als gemachtigden,

- de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door U. Leanza en M. C. Ciciriello als gemachtigden,

- de Oostenrijkse regering, vertegenwoordigd door H. Dossi als gemachtigde,

- de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door J. E. Collins als gemachtigde, bijgestaan door R. Plender, QC,

- het Europees Parlement, vertegenwoordigd door R. Passos en K. Bradley als gemachtigden,

- de Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door J.-P. Jacqué, R. Gosalbo Bono en G. Houttuin als gemachtigden.

III - De opmerkingen van de lidstaten en de instellingen

A - De ontvankelijkheid van het verzoek

Ter rechtvaardiging van haar verzoek aan het Hof wijst de Commissie erop dat de Gemeenschap krachtens artikel 34 van het biodiversiteitsverdrag verplicht is, bij de neerlegging van de akte van goedkeuring de omvang van haar bevoegdheden ter zake van de in het protocol geregelde aangelegenheden aan te geven. Bijgevolg moet in het voorstel voor een besluit houdende sluiting van het protocol, dat de Commissie overeenkomstig artikel 300, lid 2, EG bij de Raad zal indienen, een verklaring betreffende de bevoegdheden van de Gemeenschap worden opgenomen. In voorkomend geval moet daarin worden aangegeven welke in het protocol geregelde aangelegenheden tot de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap behoren, zoals het gebied dat in artikel 133 EG wordt geregeld.

De Commissie erkent dat het debat over de rechtsgrondslag geen gevolgen heeft voor de toepasselijke interne procedure, met inbegrip van de deelneming van het Europees Parlement daaraan. Of het besluit houdende sluiting door de Gemeenschap van het protocol nu wordt genomen op basis van artikel 175, lid 1, EG dan wel wordt gebaseerd op artikel 133 EG en artikel 174, lid 4, EG, de Raad besluit in beide hypotheses met gekwalificeerde meerderheid en na raadpleging van het Europees Parlement (zie artikel 300, lid 3, tweede alinea, EG). Dankzij de antwoorden van het Hof op de gerezen bevoegdheidsvragen zal echter een klimaat van rechtszekerheid bij de toepassing van het protocol ontstaan, met name bij de uitoefening van het stemrecht (zie in die zin arrest van 19 maart 1996, Commissie/Raad, C-25/94, Jurispr. blz. I-1469).

De uitoefening van een gedeelde bevoegdheid veroorzaakt steeds moeilijkheden in dit verband. Willen de instellingen in staat zijn in de bij het protocol opgerichte organen namens de Gemeenschap standpunten in te nemen, dan moeten de lidstaten immers erkennen dat zij niet langer bevoegd zijn om, individueel of zelfs collectief handelend, ten aanzien van de betrokken materies op te treden. Volgens artikel 31, lid 2, van het biodiversiteitsverdrag, dat overeenkomstig artikel 32 van het protocol op het protocol van toepassing is [beschikken] regionale organisaties voor economische integratie ter zake van binnen hun bevoegdheid vallende aangelegenheden over een aantal stemmen dat gelijk is aan het aantal stemmen van hun lidstaten die partij zijn bij dit Verdrag of het desbetreffende protocol. Bedoelde organisaties oefenen hun stemrecht niet uit indien hun lidstaten hun stemrecht uitoefenen, en omgekeerd."

De Spaanse en de Franse regering alsmede de Raad betwisten de ontvankelijkheid van het verzoek, gelet op de voorwaarden die in artikel 300, lid 6, EG worden gesteld.

De Spaanse regering brengt naar voren dat volgens deze bepaling het advies van het Hof kan worden ingewonnen over de verenigbaarheid van een beoogd akkoord met de bepalingen, van het Verdrag. Uit de adviezen van het Hof blijkt dat deze verenigbaarheid niet alleen van de materiële bepalingen maar ook van de regels betreffende de bevoegdheid, de procedure of de institutionele organisatie van de Gemeenschap kan afhangen (zie advies 1/75 van 11 november 1975, Jurispr. blz. 1355, 1360; advies 1/76 van 26 april 1977, Jurispr. blz. 741, punt 10, en advies 1/78 van 4 oktober 1979, Jurispr. blz. 2871, punt 30) en dat het advies van het Hof met name kan worden verzocht over de bevoegdheidsverdeling tussen de Gemeenschap en de lidstaten (advies 1/94 van 15 november 1994, Jurispr. blz. I-5267, punt 9).

In casu verzoekt de Commissie het Hof echter niet, zich uit te spreken over de verenigbaarheid van het protocol met het Verdrag of de bevoegdheidsverdeling tussen de Gemeenschap en de lidstaten in verband met het protocol, maar wil zij enkel weten wat de juiste rechtsgrondslag voor de goedkeuring van het protocol is.

De Franse regering betwijfelt eveneens of de door de Commissie gestelde vragen wel passen binnen het bepaalde in artikel 300, lid 6, EG, zoals uitgelegd door het Hof. Het Hof heeft zich bevoegd verklaard om de verenigbaarheid van een verdrag te onderzoeken in het licht van de moeilijkheden die als gevolg van de gekozen wijze van goedkeuring daarvan voor het betrokken akkoord kunnen ontstaan.

Wat de eerste vraag betreft, betwist de Commissie echter niet dat de Gemeenschap bevoegd is tot sluiting van het protocol noch dat de lidstaten voldoende bevoegdheden behouden om hun deelneming aan dat protocol naast de Gemeenschap te rechtvaardigen. De vraag heeft uitsluitend betrekking op de rechtsgrondslag waarop de Gemeenschap het protocol kan sluiten. In de gestelde vorm leent de eerste vraag zich dus niet voor een negatief advies van het Hof.

Een verkeerde rechtsgrondslag vormt wel een procedurefout waardoor het besluit tot sluiting van een akkoord ongeldig kan worden verklaard in een beroep tot nietigverklaring of bij gelegenheid van een prejudiciële vraag. Volgens de Franse regering lijkt dit geval overeen te komen met het geval van onverenigbaarheid van een akkoord met het Verdrag wegens de procedure voor het sluiten ervan" (advies 3/94 van 13 december 1995, Jurispr. blz. I-4577, punt 17).

Dit is echter volgens haar in casu niet het geval, omdat zelfs bij cumulatie van rechtsgrondslagen de procedure van artikel 174 EG of artikel 175 EG wordt toegepast, daar dit de procedure zou zijn die de prerogatieven van het Parlement het beste beschermt.

Wat de tweede vraag betreft, is de Franse regering van mening dat deze slechts een theoretisch probleem opwerpt, te weten of in het gemeenschapsrecht de nieuwe begrippen dominerende bevoegdheid" van de Gemeenschap en residuele bevoegdheid" van de lidstaten worden erkend. De Franse regering ziet niet in waarom het al dan niet residuele karakter van de bevoegdheid van de lidstaten twijfel zou doen rijzen rond de verenigbaarheid van het protocol met het Verdrag, en evenmin in hoeverre een eventueel antwoord van het Hof op deze vraag de procedure tot herziening van het Verdrag zou raken.

De Raad neemt een vergelijkbaar standpunt in. Hij stelt bovendien dat het doel van de Commissie is, de uitsluitende bevoegdheid van de Gemeenschap op het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek uit te breiden tot milieuvraagstukken, ongeacht de specifieke milieubepalingen in de verdragen, een en ander om de praktische moeilijkheden die voortvloeien uit de sluiting van gemengde akkoorden, te vermijden. Een dergelijke argumentatie kan echter niet de basis vormen voor een exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap.

De Raad vraagt zich dan ook af of de Commissie haar doel niet had kunnen bereiken door uit hoofde van artikel 230 EG een beroep tot nietigverklaring van het besluit tot ondertekening van het protocol in te stellen. Weliswaar heeft het Hof er in advies 2/92 van 24 maart 1995 (Jurispr. blz. I-521, punt 14) op gewezen dat het bestaan van andere rechtsgangen er niet aan in de weg staat dat het Hof vooraf op basis van artikel 300 EG om een uitspraak wordt verzocht, maar als het Hof zich bereid verklaart het verzoek te behandelen, zouden de termijnen voor het instellen van een beroep tot nietigverklaring omzeild worden; het verzoek om advies is pas ingediend op 23 oktober 2000, terwijl voor een beroepsprocedure 15 juli 2000 de uiterste datum zou zijn geweest.

Het Parlement stelt zich daarentegen uitdrukkelijk op het standpunt dat het verzoek om advies ontvankelijk is.

Het stelt vast dat in casu de keuze van de materiële rechtsgrondslag gevolgen heeft voor de juridische aard van de bevoegdheid van de Gemeenschap en bijgevolg voor de verdeling van de bevoegdheden tussen de Gemeenschap en de lidstaten. Wanneer de Gemeenschap handelt uit hoofde van de gemeenschappelijke handelspolitiek, dan is haar bevoegdheid exclusief, terwijl zij haar bevoegdheid inzake milieubescherming moet delen met de lidstaten. De rechtspraak is duidelijk: het Hof [kan] op grond van artikel [300, lid 6, EG] onder meer om advies worden verzocht over vragen die betrekking hebben op de bevoegdheidsverdeling tussen de Gemeenschap en de lidstaten" (advies 2/92, reeds aangehaald, punt 13).

Voorts zou het Hof zelfs bevoegd zijn om in deze kwestie te beslissen in het kader van artikel 300, lid 6, EG als de keuze van de rechtsgrond geen gevolgen zou hebben voor de aard van de bevoegdheid van de Gemeenschap, maar alleen voor de te volgen procedure voor goedkeuring van een besluit waarmee de Gemeenschap een akkoord sluit.

Volgens het Parlement kan de keuze van de rechtsgrondslag van een internationale overeenkomst gevolgen hebben voor de verenigbaarheid daarvan met het Verdrag en kan zij daarom worden onderzocht in het kader van een advies van het Hof op basis van artikel 300, lid 6, EG. Het is duidelijk dat als het besluit van de Raad tot sluiting van het protocol nietig verklaard zou worden omdat het op een verkeerde rechtsgrondslag is gestoeld, dit precies het soort complicaties zou geven die men met de invoering van de procedure van het voorafgaand advies heeft willen vermijden.

B - De inhoud van het verzoek

1. In het kort

De Commissie stelt in de eerste plaats dat de artikelen 133 EG en 174, lid 4, EG, gelezen in samenhang met de relevante bepalingen van artikel 300 EG, de juiste rechtsgrondslag vormen voor de sluiting van het protocol door de Europese Gemeenschap, en in de tweede plaats dat de Gemeenschap op de onder het protocol vallende gebieden een dominerende bevoegdheid heeft ten opzichte van de bevoegdheden die de lidstaten behouden op het gebied van de milieubescherming.

Daarentegen zijn de regeringen van de lidstaten die schriftelijke opmerkingen hebben ingediend, evenals de Raad, van mening dat de rechtsgrondslag artikel 175, lid 1, EG moet zijn. In dat geval zou de tweede vraag geen beantwoording behoeven.

Ook het Parlement acht eveneens artikel 175, lid 1, EG de juiste rechtsgrondslag voor de sluiting van het protocol. Voorzover het protocol echter merkbare gevolgen heeft voor de handel in VLO's, is ook artikel 133 EG relevant.

2. Uitvoerig

De Commissie is van mening dat de sluiting van het protocol, wat de essentie betreft, rekening houdend met het doel en de inhoud van het protocol, behoort tot de uitsluitende bevoegdheid van de Gemeenschap op grond van artikel 133 EG. De doeltreffende behartiging van het algemeen belang van de Gemeenschap, en dus van het belang van alle lidstaten, vergt dat het protocol wordt gesloten op de grondslag van deze bepaling.

In zoverre echter in het protocol bepaalde materies worden behandeld die niet onder de gemeenschappelijke handelspolitiek vallen, en de desbetreffende bepalingen niet als bijkomstige bepalingen in de zin van de rechtspraak van het Hof kunnen worden beschouwd, is de Commissie van mening dat de bevoegdheid van de Gemeenschap om de daaruit voortvloeiende internationale verbintenissen aan te gaan, op artikel 174, lid 4, EG berust.

De bevoegdheden die de lidstaten behouden om met betrekking tot de in het protocol behandelde materies nationale voorschriften vast te stellen en internationale verbintenissen aan te gaan, zijn van residuele aard ten opzichte van de dominerende bevoegdheid van de Gemeenschap. Er moet bijgevolg van worden uitgegaan dat de deelneming van de lidstaten aan het protocol tot de uitoefening van deze bevoegdheden beperkt dient te blijven; in wezen gaat het alleen om de bepalingen betreffende de in acht te nemen veiligheidsvoorwaarden bij de ontwikkeling, het vervoer, het gebruik, de overdracht en de introductie in het milieu van om het even welk VLO buiten de internationale handel om, alsook de bepalingen betreffende onbedoelde grensoverschrijdende bewegingen van VLO's. In dit verband merkt de Commissie op, dat volgens artikel 174, lid 4, EG de bevoegdheid van de Gemeenschap om met derde landen en internationale organisaties samen te werken en overeenkomsten te sluiten, geen afbreuk doet aan de externe bevoegdheid van de lidstaten.

De Commissie acht het daarom juridisch gerechtvaardigd dat een beroep wordt gedaan op een dubbele rechtsgrondslag, te weten de artikelen 133 EG en 174, lid 4, EG, waarbij zij niet a priori uitsluit dat de lidstaten aan het protocol deelnemen. Het moet echter duidelijk zijn dat de Gemeenschap krachtens artikel 133 EG bij de neerlegging van de bevoegdheidsverklaring en bij het beheer van het protocol een uitsluitende bevoegdheid behoudt om zich over de voornaamste daarin geregelde materies uit te spreken, en dat de lidstaten slechts met betrekking tot een beperkt aantal aangelegenheden, namelijk die welke geen gevolgen hebben voor het verkeer van VLO's tussen de Gemeenschap en derde landen, bevoegdheden behouden welke met die van de Gemeenschap samenlopen.

Wat meer in het bijzonder de draagwijdte van artikel 133 EG betreft, beroept de Commissie zich op de rechtspraak van het Hof, die reeds lang uitgaat van een ruime uitlegging van het begrip gemeenschappelijke handelspolitiek (zie advies 1/78, reeds aangehaald, punt 45). Dat een regulering van de internationale handel in bepaalde producten hoofdzakelijk niet-commerciële doeleinden heeft - zoals de bescherming van het milieu of de gezondheid van de mens, ontwikkelingssamenwerking, doelstellingen van buitenlands beleid en veiligheidsbeleid of landbouwbeleid - betekent niet dat de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap daardoor wordt uitgesloten en dat bijvoorbeeld artikel 175 EG als rechtsgrondslag moet worden aangenomen. In werkelijkheid worden met maatregelen tot regeling van de internationale handel vaak veel doelstellingen nagestreefd, hetgeen niet betekent dat ze moeten worden vastgesteld op grond van de verschillende bepalingen van het Verdrag waarmee die doelstellingen worden nagestreefd.

Het is immers vaste rechtspraak dat wanneer de betrokken maatregelen specifiek de internationale handel regelen en dus het externe handelsverkeer van de Gemeenschap, zij behoren tot het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek, ook indien zij meerdere doelstellingen nastreven, en dat de Gemeenschap als enige bevoegd is om die maatregelen vast te stellen, zonder dat behoeft te worden nagegaan welke doelstelling de belangrijkste is of wat het zwaartepunt" van de betrokken maatregelen is (zie in deze zin arresten van 29 maart 1990, Griekenland/Raad, C-62/88, Jurispr. blz. I-1527, punten 17-20, hierna: Tsjernobyl-arrest"; 26 maart 1987, Commissie/Raad, 45/86, Jurispr. blz. 1493, punten 16-20; 17 oktober 1995, Werner, C-70/94, Jurispr. blz. I-3189, punten 8-11; 17 oktober 1995, Leifer e.a., C-83/94, Jurispr. blz. I-3231, punten 8-11, en 14 januari 1997, Centro-Com, C-124/95, Jurispr. blz. I-81, punten 26-29, alsmede de reeds aangehaalde adviezen 1/78, punten 41-46, en 1/94, punten 28-31).

Artikel 6 EG sluit volledig aan op deze rechtspraak. Volgens deze bepaling moeten de eisen inzake milieubescherming immers worden geïntegreerd in de omschrijving en uitvoering van het beleid en het optreden van de Gemeenschap zoals bedoeld in artikel 3 EG. Met een aantal recente initiatieven heeft de Commissie blijk gegeven van het belang dat zij hecht aan de integratie van overwegingen van niet-commerciële aard, met name van kwesties betreffende de milieubescherming en de bescherming van de volksgezondheid, in de economische politiek en handelspolitiek van de Gemeenschap. Voorts zijn overwegingen van niet-commerciële aard nu reeds erkend en geïntegreerd in de Overeenkomst tot oprichting van de wereldhandelsorganisatie (hierna: WTO-overeenkomst") en de bijlagen daarbij, met name in artikel XX van de Algemene Overeenkomst betreffende tarieven en handel (hierna: GATT"), in de Overeenkomst inzake sanitaire en fytosanitaire maatregelen (hierna: SPS-overeenkomst") en in de Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen (hierna: TBT-overeenkomst"), zonder dat het Hof echter in punt 34 van advies 1/94 de uitsluitende bevoegdheid van de Gemeenschap ingevolge artikel 113 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 133 EG) om alle multilaterale overeenkomsten inzake de handel in goederen te sluiten, heeft afgewezen.

Het Hof heeft overigens reeds verklaard dat artikel 133 EG de passende rechtsgrondslag voor de sluiting door de Gemeenschap van akkoorden betreffende de internationale handel in producten blijft, los van de vraag op welke rechtsgrondslag de interne maatregelen tot uitvoering van de aldus aangegane verbintenissen dienen te worden vastgesteld. Krachtens artikel 133 EG getroffen uitvoeringsmaatregelen die gevolgen hebben de landbouw bijvoorbeeld, worden op het interne vlak op artikel 43 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 37 EG) gebaseerd (zie advies 1/94, reeds aangehaald, punt 29). Het feit dat met betrekking tot een materie die onder de toepassing van door de Gemeenschap aangegane internationale verbintenissen valt, de interne bepalingen van de lidstaten niet volledig zijn geharmoniseerd, belet evenmin dat uitsluitend op artikel 133 EG een beroep wordt gedaan, mits het betrokken akkoord tot doel heeft onnodige belemmeringen voor de internationale handel in goederen weg te nemen (advies 1/94, punten 30-33).

Gezien de toename van het aantal akkoorden waarbij op grond van zogenoemde niet-commerciële overwegingen beperkingen aan de internationale handel worden gesteld, heeft de keuze van andere rechtsgrondslagen tot gevolg dat artikel 133 EG zijn betekenis verliest en dat afbreuk wordt gedaan aan de coherentie van het beleid van de Gemeenschap ten aanzien van haar handelspartners, alsmede aan het algemeen belang van de Gemeenschap, doordat alle lidstaten of sommige daarvan aan dit type van akkoorden deelnemen.

Wat ten slotte de bepalingen van het protocol betreft die betrekking hebben op aangelegenheden die buiten het kader van de regeling van de internationale handel in VLO's vallen, bestrijdt de Commissie dat het arrest van 14 juli 1998, Safety Hi-Tech (C-284/95, Jurispr. blz. I-4301, punt 43), betekent dat de rechtsgrondslag artikel 175, lid 1, EG moet zijn en niet artikel 174, lid 4, EG. Laatstgenoemde bepaling kent de Gemeenschap uitdrukkelijk een bevoegdheid toe tot sluiting van internationale overeenkomsten op milieugebied. De Commissie stelt dat deze bepaling wat de toepasselijke procedureregels betreft, verwijst naar artikel 300 EG.

De lidstaten blijven overeenkomstig artikel 174, lid 4, EG slechts bevoegd tot het onderhandelen over en sluiten van internationale akkoorden op het gebied van de milieubescherming, indien het daarbij gaat om verdergaande beschermingsmaatregelen die verenigbaar zijn met het Verdrag en ter kennis van de Commissie zijn gebracht. De strikte inachtneming van deze voorwaarden is absoluut noodzakelijk ter waarborging van de eenheid van de gemeenschappelijke markt en de eenvormige toepassing van het gemeenschapsrecht.

Concluderend verzoekt de Commissie het Hof, de twee door haar gestelde vragen bevestigend te beantwoorden.

De Deense regering stelt dat artikel 175, lid 1, EG, in samenhang met de relevante bepalingen van artikel 300 EG, de juiste en toereikende rechtsgrondslag is voor de sluiting van het protocol door de Gemeenschap.

Zij wijst daartoe op de praktijk van de Raad tot nu toe ten aanzien van de keuze van de rechtsgrondslag voor de sluiting van akkoorden op milieugebied, en geeft daarvan een aantal voorbeelden, waarbij zij zich ervan bewust is dat dit op zich geen doorslaggevend argument is. De Raad heeft zich stelselmatig op artikel 130 S van het Verdrag (thans, na wijziging, artikel 175 EG) of op artikel 130 S, lid 1, EG-Verdrag gebaseerd, behalve in één geval, en de verschillende voorstellen van de Commissie verworpen.

Deze praktijk is in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof [zie arresten van 17 maart 1993, Commissie/Raad, C-155/91, Jurispr. blz. I-939 (hierna: afvalstoffenrichtlijn-arrest"), en 28 juni 1994, Parlement/Raad, C-187/93, Jurispr. blz. I-2857], waarin de belangrijkste doelstelling van de betrokken handeling, namelijk de milieubescherming, als criterium wordt genomen, terwijl de harmonisatie van de marktvoorwaarden binnen de Gemeenschap het bijkomstige doel van de betrokken handeling is.

Volgens de Deense regering moet, om te bepalen wat de passende rechtsgrondslag van de handeling tot sluiting van het protocol is, overeenkomstig vaste rechtspraak worden nagegaan of dit protocol naar zijn doel en inhoud vooral het milieu betreft dan wel of de handelsaspecten daarin een even grote of zelfs grotere rol spelen.

Het protocol maakt deel uit van een geheel van maatregelen die door de internationale gemeenschap zijn genomen voor de bescherming en het behoud van de biologische diversiteit. Het biodiversiteitsverdrag is in essentie een akkoord op het gebied van het milieu, waartoe de Gemeenschap is toegetreden op de grondslag van artikel 130 S, lid 1, van het Verdrag (zie in deze zin de preambule en de artikelen 1 en 4 van het protocol).

Dat het protocol in artikel 1 de nadruk legt op grensoverschrijdende bewegingen, wordt ingegeven door de constatering dat de biologische omstandigheden per staat sterk uiteenlopen, dat de verschillen in ontwikkelingspeil van de staten op het gebied van de moderne biotechnologie een bijzondere bedreiging voor de biodiversiteit vormen en dat de regeling van de aan VLO's verbonden risico's niet compleet zou zijn wanneer er geen regels werden gesteld voor grensoverschrijdende bewegingen. Het is dus niet de hoeveelheid of de waarde van de grensoverschrijdend te verplaatsen VLO's die bij de opstelling van het protocol bepalend is geweest, maar de mogelijke risico's voor de biodiversiteit. Het strookt overigens met de aard van een multilateraal akkoord op milieugebied om het accent meer op de grensoverschrijdende dan op de nationale aspecten te leggen. Ook de complexiteit van de materie verklaart het grote aantal artikelen die specifiek betrekking hebben op grensoverschrijdende bewegingen. Dit betekent echter niet dat de overige bepalingen van het protocol van zuiver bijkomstige aard zijn.

De regeling van grensoverschrijdende bewegingen van VLO's, die overigens niet ten doel heeft de handel te regelen, is dus niet het hoofdbestanddeel van het protocol. Het protocol is in hoofdzaak een milieuakkoord, waarmee wordt beoogd regels te stellen voor de risico's van VLO's voor de biodiversiteit en de gezondheid van de mens.

De Deense regering is zich er wel van bewust dat in de rechtspraak van het Hof aan artikel 133 een ruim toepassingsgebied is gegeven en dat de gemeenschappelijke handelspolitiek niet alleen de klassieke handelspolitieke instrumenten omvat. Het betreft echter steeds instrumenten die verband houden met een regeling die de handel beoogt te stimuleren of vergemakkelijken. Het feit dat het Verdrag in de thans geldende versie bepaalt dat de milieubescherming moet worden geïntegreerd in de overige gemeenschapspolitiek, kan niet aldus worden uitgelegd dat de milieubepalingen in het Verdrag in mindere mate dan voorheen moeten worden gehanteerd als rechtsgrondslag voor akkoorden die naar hun doel en inhoud hoofdzakelijk milieuakkoorden zijn.

Artikel 174, lid 4, EG kan volgens de Deense regering niet dienen als rechtsgrondslag voor de sluiting van internationale overeenkomsten op het gebied van het milieu. De bepaling stelt alleen de algemene doelstellingen vast voor het optreden van de Gemeenschap op dit gebied (zie in die zin arrest Safety Hi-Tech reeds aangehaald, en arrest van 14 juli 1998, Bettati, C-341/95, Jurispr. blz. I-4355). Zoals deze bepaling zelf zegt, legt zij enkel de lidstaten en de Gemeenschap de verplichting op om in het kader van hun onderscheiden bevoegdheden" samen te werken met derde landen en internationale organisaties.

Ten slotte houdt de Deense regering een meer politiek getint betoog tegen de opvatting van de Commissie. Zij zegt namelijk niet te begrijpen waarom deze de gelegenheid heeft aangegrepen om uiting te geven aan haar aversie tegen gemengde akkoorden, aangezien het protocol hoe dan ook een gemengd akkoord blijft, ook als de door de Commissie voorgestane rechtsgrondslag zou worden gekozen. In casu hebben de Gemeenschap en haar lidstaten een belangrijke rol gespeeld in de moeizame onderhandelingen voor het protocol, die juist met het oog op de sluiting van een gemengd akkoord zijn gevoerd. Deze onderhandelingen hebben in alle duidelijkheid laten zien dat de moeilijkheden die de Commissie noemt, de Gemeenschap en haar lidstaten niet beletten een grote rol te spelen bij de onderhandeling en sluiting van gemengde akkoorden.

Concluderend is de Deense regering van mening dat het Hof de eerste vraag ontkennend dient te beantwoorden en dat er dus geen reden is voor beantwoording van de tweede vraag.

De Griekse regering is eveneens de mening toegedaan dat het protocol duidelijk behoort tot het internationale milieurecht.

Volgens de rechtspraak van het Hof moet de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling berusten op objectieve gegevens, die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn. Tot die gegevens behoren het doel en de inhoud van de handeling (zie arresten van 12 november 1996, Verenigd Koninkrijk/Raad, C-84/94, Jurispr. blz. I-5755, punt 25, en 3 december 1996, Portugal/Raad, C-268/94, Jurispr. blz. I-6177). Het enkele feit dat een akkoord op het gebied van het milieu ook handelspolitieke elementen bevat, heeft niet tot gevolg dat het daardoor een handelsakkoord wordt, evenmin als milieuaspecten in een akkoord dat in wezen een handelsakkoord is, afbreuk doen aan het handelskarakter daarvan.

Het onderzoek van de doelstellingen van het protocol, evenals de algehele opzet van het daarin bepaalde, leidt onvermijdelijk tot de conclusie dat het gaat om een internationale overeenkomst die overwegend een milieukarakter heeft.

Het standpunt van de Commissie is intussen niet in overeenstemming met de benadering die de Gemeenschap in het algemeen inzake duurzame ontwikkeling volgt en die zij met name tijdens de onderhandelingen voor het protocol heeft verdedigd. Er wordt daarin geen rekening gehouden met het belang van artikel 22 van het biodiversiteitsverdrag, dat luidt: De bepalingen van dit verdrag laten de rechten en verplichtingen van de verdragsluitende partijen ingevolge enige bestaande internationale overeenkomst onverlet, behalve indien de uitoefening van die rechten of de nakoming van die verplichtingen ernstige schade zou veroorzaken aan of een bedreiging zou vormen voor de biologische diversiteit." Het criterium van de milieubescherming is dus bepalend voor de uitlegging van het protocol (zie in deze zin de artikelen 1, 2, lid 4, 4, 7, lid 4, 10, lid 6, 11, lid 8, 15, 16, lid 2, 17 en 26 van het protocol). Indien artikel 133 als rechtsgrondslag zou worden genomen, waarmee het protocol in essentie een handelskarakter zou krijgen, zou dit een verwoestende" uitwerking op de toekomstige uitlegging en toepassing ervan hebben.

De Griekse regering meent bovendien dat zo het protocol in hoofdzaak bedoeld was om de internationale handel te regelen, het zou zijn gesloten in het kader van de WTO, zoals overigens de Verenigde Staten van Amerika voorstonden, en niet in het kader van het biodiversiteitsverdrag.

Ook hecht de Griekse regering er belang aan dat het protocol berust op de toepassing van het voorzorgsbeginsel, een grondbeginsel van het milieurecht.

De stelling van de Commissie dat artikel 133 EG zijn zin niet mag verliezen, zou intussen afbreuk kunnen doen aan de uitlegging die de Commissie aan de bepaling geeft, aangezien daardoor een hele reeks andere bepalingen van het Verdrag zinledig zouden worden.

En aangezien het protocol zijn grondslag vindt in de artikelen 17 en 19, leden 3 en 4, van het biodiversiteitsverdrag (zie de tweede overweging van de preambule), is het juridisch consistent dat de Gemeenschap het protocol goedkeurt op basis van dezelfde bevoegdheid, dat wil zeggen op basis van artikel 175 EG, waarop overigens voor alle handelingen op milieugebied een beroep wordt gedaan.

Concluderend is de Griekse regering van mening dat de juiste rechtsgrondslag voor de sluiting van het protocol artikel 175, lid 1, EG is.

Zij voegt hieraan toe dat het door de Commissie gemaakte onderscheid tussen de dominerende bevoegdheid van de Gemeenschap en de residuele bevoegdheid van de lidstaten juridisch onaanvaardbaar is en een waardeoordeel verraadt met betrekking tot de gemengde bevoegdheden, de huidige wijze waarop de bevoegdheden tussen de Gemeenschap en de lidstaten verdeeld zijn. Om dezelfde reden zijn de overwegingen van de Commissie ten aanzien van de moeilijkheden bij de sluiting en het beheer van gemengde akkoorden niet relevant. Wanneer hierin zou worden meegegaan zou dit er immers op neerkomen dat alle in het Verdrag voorziene acties tot de uitsluitende bevoegdheid van de Gemeenschap behoren, alleen omdat de uitoefening van bevoegdheden samen met de lidstaten, op beheersmoeilijkheden zou stuiten.

Volgens de Spaanse regering is het protocol een internationale overeenkomst die hoofdzakelijk gewijd is aan het milieu, zodat de enige rechtsgrondslag voor goedkeuring artikel 175, lid 1, EG is.

Volgens de rechtspraak van het Hof mag de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling niet enkel afhangen van de opvatting van een instelling, maar moet zij berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn (zie met name arrest van 26 maart 1987, Commissie/Raad, reeds aangehaald, punt 11). Tot deze criteria behoren het doel en de inhoud van de handeling (zie met name arrest van 26 maart 1996, Parlement/Raad, C-271/94, Jurispr. blz. I-1689, punt 14), met dien verstande dat het louter bijkomstige doel van een handeling niet als geldige rechtvaardiging van een rechtsgrondslag kan dienen (zie bijvoorbeeld het afvalstoffenrichtlijn-arrest) en dat wanneer de bevoegdheid van een instelling op twee verdragsbepalingen berust, de instelling gehouden is de desbetreffende handeling op basis van die twee bepalingen vast te stellen, tenzij de cumulatie van rechtsgrondslagen de prerogatieven van het Parlement tot een dode letter zou maken (zie arrest van 11 juni 1991, Commissie/Raad, C-300/89, Jurispr. blz. I-2867, hierna: titaandioxyde-arrest").

In casu vallen volgens de Spaanse regering het doel en de inhoud van het protocol binnen een beleidsterrein dat specifiek het milieu betreft en is het belang voor de internationale handel slechts van bijkomstige aard. Blijkens artikel 4 van het protocol heeft dit niet tot doel regels te stellen voor de handel in VLO's, maar maatregelen te treffen om het behoud en het duurzaam gebruik van de biologische diversiteit te garanderen (zie in deze zin ook de artikelen 2, 17, 20, 22, 23 en 26 van het protocol). De grensoverschrijdende bewegingen van VLO's zijn daarin wel geregeld, evenals het vervoer, de behandeling of het gebruik, maar dat is gebeurd om schadelijke gevolgen voor het behoud en het gebruik van de biologische diversiteit te vermijden.

De Spaanse regering stelt dat het Hof weliswaar een ruime opvatting van het begrip handelspolitiek aanhangt, waarin rekening wordt gehouden met de ontwikkelingen in de internationale handelsrelaties, maar dat dit niet wil zeggen dat een internationale overeenkomst die als voornaamste doel de bescherming van het milieu of de gezondheid van de mens heeft, op basis van artikel 133 EG moet worden vastgesteld omdat zij effect zou kunnen hebben op de internationale handel; daardoor zouden de overige terreinen van communautair beleid zinloos worden.

Voorts zijn de moeilijkheden verbonden aan het beheer en de uitvoering van een gemengde overeenkomst niet relevant voor de kwestie van de rechtsgrondslag.

Wat ten slotte artikel 174 EG betreft, betoogt de Spaanse regering dat deze bepaling slechts algemene doelstellingen definieert (zie arrest van 14 juli 1994, Peralta, C-379/92, Jurispr. blz. I-3453, punt 57, en de reeds aangehaalde arresten Safety Hi-Tech, punt 43, en Bettati, punt 41), al wordt in lid 4 het bestaan van gedeelde bevoegdheden tussen de Gemeenschap en de lidstaten op het gebied van internationale overeenkomsten op milieugebied erkend, zonder dat evenwel de procedure voor de sluiting van dergelijke overeenkomsten wordt vastgesteld. Daarvoor moet artikel 175 EG worden toegepast. Artikel 175 EG is dus de enige bepaling die als rechtsgrondslag kan dienen voor een milieunorm, of deze nu intern of extern is.

Deze uitlegging wordt volgens de Spaanse regering gestaafd door de vaste praktijk van de Gemeenschap.

De Franse regering merkt vooraf op dat de bedoeling van het protocol is, uitvoering te geven aan de doelstellingen van het biodiversiteitsverdrag, dat door de Gemeenschap is gesloten op basis van artikel 130 S van het Verdrag. Tijdens de onderhandelingen die tot de vaststelling van het protocol hebben geleid, heeft de Gemeenschap een zeer actieve rol gespeeld en bestond er volledige overeenstemming tussen de Gemeenschap en haar lidstaten, waardoor de doelstellingen van de Europese Unie de aandacht hebben gekregen die zij verdienden.

De Franse regering is in algemene zin van mening dat de juiste rechtsgrondslag voor de sluiting van het protocol alleen artikel 175 EG is en dat de begrippen residuele en dominerende bevoegdheid, zo deze in het gemeenschapsrecht al bestaan, in casu niet van toepassing zijn.

Wat de eerste vraag betreft, volgt uit de rechtspraak van het Hof dat wanneer een internationaal instrument het de Gemeenschap mogelijk maakt milieubeschermingsbepalingen vast te stellen en die maatregelen een uitwerking hebben op de internationale handel zonder dat zij ten doel hebben deze te stimuleren of aan regels te binden, artikel 175 EG een voldoende basis is voor de aanneming van een dergelijke overeenkomst. Deze bepaling dient alleen te worden gecumuleerd met artikel 133 EG indien de maatregelen onlosmakelijk zowel de bescherming van het milieu als de stimulering van de internationale handel beogen (zie inzake de verhouding tussen de instelling en werking van de interne markt en de bescherming van het milieu het titaandioxyde-arrest en het afvalstoffenrichtlijn-arrest). De Franse regering haalt tevens het arrest van 28 juni 1994, Parlement/Raad, reeds aangehaald, aan, alsook de punten 42-44 van de conclusie van advocaat-generaal Jacobs in die zaak, waarin onderscheid wordt gemaakt tussen maatregelen die bijdragen tot de verwezenlijking van de interne markt, waarvoor artikel 100 A EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 95 EG) als rechtsgrondslag moet worden gehanteerd, en maatregelen die een uitwerking hebben op het handelsverkeer, waarvoor deze bepaling niet als rechtsgrondslag behoeft te dienen.

Als voorbeeld van een maatregel die als rechtsgrondslag de bepaling betreffende de interne markt behoeft, noemt advocaat-generaal Jacobs - in de lijn van het titaandioxyde-arrest - een maatregel die bepaalt welke kenmerken een goed moet vertonen om binnen de interne markt vrij te mogen circuleren". Daarentegen is artikel 175 EG de enige bepaling op grond waarvan maatregelen kunnen worden genomen die een geharmoniseerd stelsel invoeren van procedures waarmee de overbrenging van een goed kan worden voorkomen en gecontroleerd voor milieubeschermingsdoeleinden".

De Franse regering wijst voorts op de communautaire praktijk van de laatste jaren en noemt een aantal multilaterale milieuovereenkomsten" of interne handelingen ter uitvoering van dergelijke overeenkomsten, die gebaseerd zijn op artikel 130 S en niet op artikel 113 van het Verdrag, ofschoon die overeenkomsten of handelingen een duidelijke uitwerking hadden op de handel tussen de lidstaten en op de handel tussen de Gemeenschap en derde landen.

De door de Commissie tot staving van haar standpunt aangehaalde voorbeelden hebben geen betrekking op het milieubeleid, maar op het ontwikkelingsbeleid, de gemeenschappelijke landbouwpolitiek, het buitenlands beleid en de gemeenschappelijke veiligheid. Deze beleidsterreinen hebben echter met de handelspolitiek een heel andere band dan de band tussen internationale overeenkomsten op het gebied van de handel en die op milieugebied. Voorts laat de redenering van het Hof die ten grondslag ligt aan het titaandioxyde-arrest en het afvalstoffenrichtlijn-arrest zich moeilijk toepassen op het onderhavige geval.

Het onderzoek van het doel en de inhoud van het protocol, de objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn en waarop volgens de rechtspraak van het Hof de keuze van de rechtsgrondslag moet worden gebaseerd, bevestigt de juistheid van de keuze van artikel 175 EG als uitsluitende rechtsgrondslag.

De Franse regering haalt verscheidene punten aan waaruit volgens haar de milieudoelstelling van de in het protocol neergelegde maatregelen blijkt: de aan de onderhandelaren door de conferentie van de partijen bij het biodiversiteitsverdrag verleende machtiging, de naam van het protocol, de preambule en de artikelen 1 en 4 van het protocol.

Bovendien betekent het enkele feit dat de maatregelen de grensoverschrijdende bewegingen van VLO's betreffen, niet noodzakelijkerwijs dat artikel 133 EG als rechtsgrondslag moet worden genomen; dat het protocol een regeling bevat van grensoverschrijdende transacties wil niet zeggen dat het tot de gemeenschappelijke handelspolitiek behoort. Er worden alleen regels voor handelstransacties gesteld om ze uit milieuoverwegingen te kunnen controleren of tegenhouden. De bedoeling is dus niet, de handel te reglementeren met het doel deze te stimuleren.

Wat de inhoud van het protocol betreft, stelt de Franse regering dat dit twee verschillende typen bepalingen bevat:

- de artikelen 7 tot en met 14 leggen de verschillende fasen vast van de voor VLO's geldende procedure van vooraf met kennis van zaken te geven instemming en de bijzondere regels die gelden voor de categorie VLO's bestemd voor gebruik als menselijke voeding of veevoeder of voor verwerking. Deze bepalingen vormen de regeling die van toepassing is op handelstransacties of wetenschappelijke informatieuitwisseling en preciseren hoe het risico voor het milieu van een voorgenomen grensoverschrijdende beweging van VLO's moet worden beoordeeld;

- tal van andere artikelen dragen bij tot de verwezenlijking van de doelstellingen van het protocol en bevatten andere verbintenissen dan die welke zijn aangegaan uit hoofde van de artikelen 7 tot en met 14. Het gaat om de bepalingen betreffende de risicobeoordeling door de partijen (artikel 15), het risicobeheer door de partijen (artikel 16), onbedoelde grensoverschrijdende bewegingen (bijvoorbeeld per ongeluk) en de eventuele noodmaatregelen die dientengevolge moeten worden genomen (artikel 17), regels voor behandeling, vervoer, verpakking en identificatie (artikel 18), de oprichting van een uitwisselingscentrum voor bioveiligheid (artikel 20), maatregelen ter voorkoming van illegale grensoverschrijdende bewegingen (artikel 25) en het aangaan van internationaal overleg om te komen tot een stelsel van aansprakelijkheid voor en vergoeding van schade veroorzaakt door een grensoverschrijdende beweging van VLO's (artikel 27).

Men mag het protocol dus niet beperken tot de regels in de artikelen 7 tot en met 14. Deze bepalingen rechtvaardigen ook niet dat artikel 133 EG als rechtsgrondslag wordt gekozen, aangezien de procedures die daarin worden geregeld, in de woorden van advocaat-generaal Jacobs in de zaak Parlement/Raad, C-187/93, reeds aangehaald, kunnen worden aangemerkt als een geharmoniseerd stelsel van procedures waarmee de overbrenging van een goed kan worden voorkomen en gecontroleerd voor milieubeschermingsdoeleinden", maar in geen geval als een definitie van de kenmerken" die een VLO moet vertonen om binnen de interne markt vrij te mogen circuleren".

Concluderend getuigen volgens de Franse regering het doel en de inhoud van het protocol ervan dat de juiste rechtsgrondslag van het protocol - waarvan overigens niet wordt betwist dat het een belangrijke uitwerking heeft op de handel in VLO's - uitsluitend artikel 175 EG is.

Wat de SPS-overeenkomst en de TBT-overeenkomst betreft, waarvan het Hof in de punten 31 en 33 van advies 1/94 heeft verklaard dat zij konden worden aangegaan op basis van artikel 113 van het Verdrag, stelt de Franse regering in de eerste plaats dat die overeenkomsten als hoofddoel hadden de negatieve uitwerking op de handel te beperken en dus handelstransacties te stimuleren, terwijl het protocol tot doel heeft deze te controleren en zelfs eventueel tegen te houden. In de tweede plaats wordt bij deze twee overeenkomsten een institutioneel kader in het leven geroepen dat moet verzekeren dat de maatregelen die worden genomen om het hoofd te bieden aan een gezondheids- of ander risico geen al te grote uitwerking op de handel hebben, terwijl het protocol uitgaat van de constatering dat er een specifiek risico voor het milieu bestaat en dat er maatregelen moeten worden genomen om dit in de hand te houden.

Overigens zijn de uitvoeringsmoeilijkheden van een categorie internationale overeenkomsten voor de keuze van de rechtsgrondslag niet relevant. Integendeel, op het gebied van milieuovereenkomsten wordt het beginsel van nauwe samenwerking tussen de lidstaten en de gemeenschapsinstellingen naar tevredenheid nageleefd.

Achter de overwegingen van de Commissie inzake de ontmanteling van de gemeenschappelijke handelspolitiek steekt in wezen de angst dat de lidstaten of de Gemeenschap bij de uitvoering van het protocol inbreuk maken op andere internationale verplichtingen van de Gemeenschap, in het bijzonder de WTO-overeenkomst. Deze angst komt de Franse regering volstrekt legitiem voor, maar de keuze van een onjuiste en niet-gerechtvaardigde rechtsgrondslag is geen strategie die deze angst zal kunnen wegnemen.

Er bestaan andere middelen, die beter geschikt zijn om ervoor te zorgen dat de naleving van het protocol geen ongunstige uitwerking heeft op de gemeenschappelijke handelspolitiek. Zo zou in de preambule van het besluit waarbij de Gemeenschap tot sluiting van het protocol wordt gemachtigd een zin kunnen worden opgenomen waarin duidelijk wordt verklaard, dat de Gemeenschap al haar andere internationale verbintenissen zal nakomen, of er zou een procedure kunnen worden gecreëerd om systematisch te onderzoeken of alle besluiten die ter uitvoering van het protocol worden genomen in overeenstemming zijn met de overige internationale verbintenissen van de Gemeenschap, of ook zouden er maatregelen kunnen worden genomen om de verschillende betrokken diensten op elkaar af te stemmen.

Wat ten slotte de keuze tussen de artikelen 174, lid 4, EG en artikel 175, lid 1, EG betreft, stelt de Franse regering dat zelfs indien het Hof de eerste vraag ontvankelijk zou achten, dit onderdeel van de vraag toch in elk geval niet ontvankelijk is. Deze vraag betreft immers hoe dan ook een gedeelde bevoegdheid en maakt voor de procedure geen verschil. De Franse regering ziet niet in waarom de keuze van de ene rechtsgrondslag in plaats van een andere van invloed is op de verenigbaarheid van het protocol - en zelfs van het besluit waarbij tot sluiting daarvan wordt gemachtigd - met het Verdrag.

Gesteld al dat artikel 174, lid 4, EG een externe rechtsgrondslag" kan vormen, beschikt de Gemeenschap hoe dan ook over twee grondslagen voor de vaststelling van handelingen van internationaal recht:

- artikel 174, lid 4, EG voor overeenkomsten die de samenwerking tussen de Gemeenschap en derde landen betreffen en betrekking hebben op verschillende aspecten van het milieubeleid;

- artikel 175, lid 1, EG voor overeenkomsten van meer sectoriële aard waarbij op internationaal vlak bevoegdheden worden uitgewerkt die op nationaal vlak reeds bestaan (zie in deze zin het arrest Safety Hi-Tech, reeds aangehaald).

Het protocol valt veeleer in de laatste categorie, aangezien het de toepassing tussen de Gemeenschap en derde landen mogelijk maakt van regels die vergelijkbaar zijn met die welke reeds tussen de lidstaten bestaan.

Concluderend geeft de Franse regering, voor het geval het Hof de eerste vraag ontvankelijk zou achten, in overweging deze aldus te beantwoorden:

De Gemeenschap beschikt op basis van artikel 175, lid 1, EG over de noodzakelijke en voldoende bevoegdheden om het protocol van Cartagena inzake bioveiligheid te sluiten."

De tweede vraag is dan niet meer relevant.

De Franse regering is in elk geval tegen het begrip dominerende bevoegdheid" van de Gemeenschap, een begrip dat in het gemeenschapsrecht niet wordt erkend en in de rechtspraak van het Hof nooit is aanvaard. In de rechtspraak van het Hof zijn alleen overeenkomsten erkend waarbij enkel de Gemeenschap partij kan zijn op grond van haar uitsluitende bevoegdheid, of gemengde overeenkomsten, die deels tot de bevoegdheid van de Gemeenschap en deels tot die van de lidstaten behoren (zie met name arrest van 19 maart 1996, Commissie/Raad, reeds aangehaald, punt 48).

Aangezien de Commissie niet betwist dat het protocol, al is het gesloten op basis van de artikelen 133 EG en 175 EG, een gemengde overeenkomst is, wijst de Franse regering op de rechtspraak van het Hof inzake het vereiste van nauwe samenwerking tussen de lidstaten en de gemeenschapsinstellingen, zowel in de fase van onderhandeling en sluiting als bij de uitvoering van het protocol (zie met name arrest van 19 maart 1996, Commissie/Raad, reeds aangehaald).

De Italiaanse regering stelt dat het protocol een regeling op het gebied van het milieu is die, zoals blijkt uit artikel 1, tot doel heeft de strijd aan te gaan tegen de ongunstige effecten op het behoud en het duurzame gebruik van de biologische diversiteit, alsook op de gezondheid van de mens, in het bijzonder die welke zijn verbonden aan grensoverschrijdende bewegingen van VLO's. Uit de analyse van de bepalingen van het protocol blijkt duidelijk dat het doel van het protocol is het creëren van een procedure voor opzettelijke grensoverschrijdende bewegingen van VLO's (artikelen 4-16) en voor onbedoelde grensoverschrijdende bewegingen die ingrijpende ongunstige effecten kunnen hebben op de biologische diversiteit (artikel 17).

De zorg voor het milieu en de risico's voor de gezondheid van de mens krijgen bijzondere aandacht in de artikelen 10, lid 6, en 11, lid 8, van het protocol. Daarin zijn namelijk de omstandigheden neergelegd waarin de partijen besluiten kunnen nemen die de invoer van VLO's aan banden leggen.

Weliswaar is de communautaire bevoegdheid op handelsgebied een exclusieve bevoegdheid, zowel intern als extern, maar het handelsaspect moet wijken voor de door het Hof erkende dringende vereisten van milieubescherming en bescherming van de gezondheid van de mens.

Overeenkomstig artikel 31 van het Verdrag van Wenen van 1969 inzake het verdragenrecht moet worden aangeknoopt bij de context van het protocol. Deze context omvat met name iedere overeenstemming die betrekking heeft op het uit te leggen verdrag en alle relevante regels van internationaal recht die van toepassing zijn op de betrekkingen tussen de partijen (artikel 31, lid 2, sub a). Welnu, het protocol is aangenomen in het kader van het biodiversiteitsverdrag.

In die omstandigheden moet de rechtsgrondslag van het besluit van de Raad tot sluiting van het protocol worden gevonden in de bepalingen inzake het communautaire milieubeleid.

Wat ook het precieze artikel is waarop het besluit tot sluiting moet worden gebaseerd, artikel 174, lid 4, EG of artikel 175 EG, het besluit moet in elk geval worden genomen met gekwalificeerde meerderheid van stemmen en na raadpleging van het Parlement.

Wat een gedeelde bevoegdheid van de Gemeenschap en de lidstaten betreft, nemen de lidstaten deel aan het protocol door de verplichtingen aan te gaan betreffende de gebieden waarop zij een ten opzichte van de communautaire bevoegdheid residuele bevoegdheid behouden. Het protocol moet dus wel een gemengde overeenkomst zijn. In dit verband herinnert de Italiaanse regering aan de opvatting van het Hof inzake de nauwe samenwerking tussen de lidstaten en de gemeenschapsinstellingen, zowel in de fase van onderhandeling en sluiting als bij de uitvoering van de aangegane verbintenissen (advies 2/91 van 19 maart 1993, Jurispr. blz. I-1061, punt 38, en advies 1/94, reeds aangehaald, punt 108).

De Oostenrijkse regering stelt in het algemeen dat het protocol - blijkens zijn ontstaansgeschiedenis, doelstelling en bepalingen - een multilaterale overeenkomst is op het gebied van het milieu, berustend op het voorzorgsbeginsel (artikel 1 van het protocol). Het feit dat het protocol de milieubescherming als doelstelling heeft, hetgeen in de preambule duidelijk wordt aangegeven, is overigens in belangrijke mate te danken aan het initiatief van de Gemeenschap en haar lidstaten, daar de Commissie - evenals alle lidstaten - deze doelstelling tijdens de onderhandelingen steeds weer heeft benadrukt.

Het doel van de overeenkomst is een behoorlijke mate van bescherming bij het gebruik van VLO's, ter voorkoming van nadelige gevolgen voor het behoud en het duurzame gebruik van de biologische diversiteit. Daartoe is een omvangrijk informatiesysteem opgezet dat het elke staat mogelijk moet maken met kennis van zaken besluiten te nemen over de toelaatbaarheid van het gebruik van VLO's op zijn grondgebied.

De Oostenrijkse regering is het op dit punt niet eens met het standpunt van de Commissie, dat sommige bepalingen van het protocol - met name artikel 11 - het karakter van een beginselbepaling hebben ten opzichte van andere, die als nevenbepalingen worden aangemerkt, zoals die betreffende de financiering, de aansprakelijkheid, de sociaal-economische aspecten, het uitwisselingscentrum en de capaciteitsvorming. Zonder deze bepalingen zou de uitvoering van het protocol onmogelijk zijn, met name voor de ontwikkelingslanden.

De handelspolitieke consequenties van het protocol kunnen slechts worden beoordeeld in het licht van het feit dat het een milieudoelstelling heeft. Het begrip grensoverschrijdende bewegingen" dient niet uitsluitend op handelsgebied te worden toegepast. Juist ten aanzien van VLO's vormen grensoverschrijdende bewegingen voor onderzoeks- en wetenschapsdoeleinden een belangrijk aspect van het protocol.

De verwijzing naar artikel XX van het GATT is niet relevant. Het GATT is onmiskenbaar een handelsakkoord en artikel XX is te beschouwen als een uitzonderingsbepaling, op basis waarvan de verdragsluitende partijen op bepaalde gronden beschermingsmaatregelen kunnen treffen.

Wat in het bijzonder de keuze van de juiste rechtsgrondslag betreft, herinnert de Oostenrijkse regering eraan dat deze keuze volgens vaste rechtspraak van het Hof moet berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn. De redenen die volgens de Commissie de keuze van artikel 133 EG juncto artikel 174, lid 4, EG rechtvaardigen, namelijk een legitieme bezorgdheid" ten aanzien van de erosie van de communautaire bevoegdheden of de complexiteit van het beheer van gemengde akkoorden, zijn voor de beantwoording van de gestelde vragen niet relevant.

Artikel 174 EG legt slechts de bij de uitvoering van het communautaire milieubeleid in acht te nemen doelstellingen en beginselen vast, maar creëert geen eigen bevoegdheden (zie de reeds aangehaalde arresten Peralta, punt 57, en Bettati, punt 41). Alleen artikel 175, lid 1, EG vormt de rechtsgrondslag voor een handeling van de Raad ter verwezenlijking van de in artikel 174 EG genoemde doelstellingen. Deze uitlegging wordt overigens bevestigd doordat maatregelen ingevolge artikel 176 EG, te weten verdergaande beschermingsmaatregelen, slechts kunnen worden genomen indien de desbetreffende regelingen zijn vastgesteld op basis van artikel 175 EG, en door de vaste praktijk van de Raad om internationale overeenkomsten op artikel 175, lid 1, EG en niet op artikel 174, lid 4, EG te baseren.

Ten slotte worden door de keuze van artikel 175, lid 1, EG als rechtsgrondslag de uitoefening van de medebeslissingsbevoegdheid door het Parlement, dat op het gebied van het milieu een bijzonder belangrijke rol speelt, alsmede de raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's verzekerd, terwijl het Parlement in het kader van de procedure van artikel 133 EG alleen geïnformeerd wordt en in die van artikel 174, lid 4, EG slechts geraadpleegd.

Concluderend is de Oostenrijkse regering van mening dat het protocol geen handelspolitieke, maar een milieupolitieke overeenkomst is. De handelsaspecten komen slechts in enkele bepalingen van het protocol aan de orde, bijvoorbeeld in artikel 11, dat betrekking heeft op bewegingen van goederen bestemd voor rechtstreeks gebruik als voeding, diervoedsel of verwerking. De bevoegdheden van de lidstaten hebben dus geen residueel karakter", het zijn juist de belangrijkste bepalingen van het protocol die tot de bevoegdheid van de lidstaten behoren.

Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk is de juiste rechtsgrondslag van de handeling tot sluiting van het protocol artikel 175, lid 1, EG juncto artikel 300, lid 2, eerste alinea, eerste volzin, EG. Evenals de andere lidstaten die opmerkingen hebben ingediend, wijst de regering van het Verenigd Koninkrijk daartoe op de vaste praktijk van de Raad.

Het is duidelijk dat het protocol de eerste twee doelstellingen nastreeft die in artikel 174, lid 1, EG worden genoemd, namelijk behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu, en bescherming van de gezondheid van de mens. Ook de derde doelstelling, behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen", wordt met het protocol nagestreefd, ervan uitgaande dat biologische diversiteit een natuurlijke hulpbron is. Ook streeft het onmiskenbaar de vierde doelstelling na; het is immers een maatregel op internationaal vlak om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen.

Het in artikel 174, lid 2, EG genoemde voorzorgsbeginsel is een van de belangrijkste doelstellingen van het protocol (zie bijvoorbeeld de vierde overweging van de preambule en de artikelen 1, 10, lid 6, en 11, lid 8). Voorts gaat het protocol uit van het beginsel van preventief handelen en het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden (zie bijvoorbeeld de vierde en de zevende overweging van de preambule en de artikelen 3, 7, 15-18); in artikel 27 wordt voorzien in de opstelling van regels overeenkomstig het beginsel dat de vervuiler betaalt: er zullen regels van internationaal publiekrecht worden opgesteld voor de vergoeding van schade als gevolg van grensoverschrijdende bewegingen van VLO's.

Voorts wordt in het protocol overeenkomstig artikel 174, lid 3, EG rekening gehouden met de beschikbare wetenschappelijke en technische gegevens, de milieuomstandigheden op het grondgebied van de verdragsluitende partijen en de voordelen en lasten die kunnen voortvloeien uit optreden, onderscheidenlijk niet-optreden. Overeenkomstig lid 4 voorziet het protocol in samenwerking met derde landen en de bevoegde internationale organisaties (zie bijvoorbeeld de tweede, derde en achtste overweging van de preambule en de artikelen 6, 10, 14-16, 20, 22 en 29).

Artikel 175 EG biedt een rechtsgrondslag voor de verwezenlijking van de in artikel 174 EG neergelegde doelstellingen.

Voorts wijst de regering van het Verenigd Koninkrijk op de rechtspraak van het Hof volgens welke de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling moet berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn. Tot deze criteria behoren het doel en de inhoud van de handeling.

In casu wordt het doel van milieubescherming van het protocol tot uitdrukking gebracht in de preambule en de artikelen 1 en 2. De inhoud van het protocol stemt overeen met dit doel: het creëert een procedure van vooraf met kennis van zaken te geven instemming vóór de eerste opzettelijke grensoverschrijdende beweging van VLO's; ingevolge artikel 15 vindt op wetenschappelijk verantwoorde wijze een risicobeoordeling plaats die ten minste berust op informatie die verstrekt is overeenkomstig de procedure van vooraf met kennis van zaken te geven instemming en op ander beschikbaar wetenschappelijk bewijs; volgens artikel 16 stellen de partijen mechanismen in en passen zij deze toe voor het beheersen van de risico's verbonden aan het gebruik, de behandeling en de grensoverschrijdende beweging van VLO's; krachtens de artikelen 20 en 22 nemen zij deel aan een systeem van informatie-uitwisseling en aan het uitwisselingscentrum voor bioveiligheid en werken zij samen voor de ontwikkeling en versterking van de personeelscapaciteit en institutionele capaciteit op het gebied van de bioveiligheid.

Ofschoon het zijdelings wel de handel met derde landen beïnvloedt, is het belangrijkste of meest zwaarwegende onderdeel van het protocol de uitvoering van het milieuprogramma van de Gemeenschap overeenkomstig artikel 175, lid 1, EG. Artikel 133 EG is dus niet de juiste rechtsgrondslag voor de sluiting van het protocol.

De regering van het Verenigd Koninkrijk benadrukt dat de auteurs van het protocol door het gebruik van het woord bewegingen" hebben willen aangeven, dat andere bewegingen zijn bedoeld dan die in het kader van de handel, zoals onbedoelde bewegingen van VLO's, illegale grensoverschrijdende bewegingen, bewegingen voor liefdadige doeleinden, bewegingen met een openbaar of particulier belang en andere bewegingen zonder handelsdoeleinden.

Het protocol heeft niets van doen met de afschaffing van belemmeringen van de internationale handel en de opheffing van grenzen. Zo het de handel al beïnvloedt, heeft het de controle of het toezicht op internationale bewegingen van VLO's tot doel (zie arrest van 28 juni 1994, Parlement/Raad, reeds aangehaald; de regering van het Verenigd Koninkrijk stelt vast dat zowel de advocaat-generaal als het Hof in die zaak aanknopen bij het feit dat de betrokken handeling niet het vrijgeven van het betrokken handelsgebied stimuleerde, hetgeen anders het gebruik van artikel 133 EG als rechtsgrondslag mogelijk zou hebben gemaakt).

De WTO-overeenkomst en in het bijzonder de niet op de handel betrekking hebbende overwegingen vervat in enkele bijlagen daarbij, met name artikel XX van het GATT, de SPS-overeenkomst en de TBT-overeenkomst - voor de sluiting waarvan het Hof heeft verklaard dat de Gemeenschap kon optreden op basis van artikel 133 EG -, spreken niet vóór artikel 133 EG als rechtsgrondslag van het protocol, aangezien het zwaartepunt" van het protocol niet het stimuleren van de handel is, maar de bescherming van het milieu.

Voorts is artikel 174, lid 4, EG niet geschikt als bijkomende rechtsgrondslag, aangezien dit geen bevoegdheid verleent voor de sluiting van internationale overeenkomsten. Het legt slechts aan de lidstaten en de Gemeenschap een verplichting op om samen te werken met derde landen en internationale organisaties in het kader van hun onderscheiden bevoegdheden". In artikel 174, lid 4, tweede alinea, EG wordt zelfs uitdrukkelijk bepaald dat de eerste alinea van deze bepaling geen afbreuk doet aan de bevoegdheid van de lidstaten om in internationale fora te onderhandelen en internationale overeenkomsten te sluiten.

Deze bepaling geeft slechts een definitie van de algemene doelstellingen van de Gemeenschap op het gebied van het milieu, terwijl het ondernemen van actie ter verwezenlijking van die doelstellingen door artikel 175 EG aan de Raad wordt opgedragen (zie reeds aangehaalde arresten Peralta, punt 57, en Safety Hi-Tech, punt 43, alsook de conclusie van advocaat-generaal Léger in de eerder aangehaalde zaken Safety Hi-Tech en Bettati, punt 76; zie ook de conclusie van advocaat-generaal Jacobs in de zaak Parlement/Raad, C-187/93, reeds aangehaald).

Ten slotte is ook het punt van de moeilijkheden waarmee het beheer en de toepassing van een gemengde overeenkomst gepaard gaan, geen steun voor het standpunt van de Commissie. Hoe dan ook overschat de Commissie volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk deze moeilijkheden. Gemengde overeenkomsten zijn bekende verschijnselen, die ongetwijfeld zullen blijven bestaan zolang de Gemeenschap en haar lidstaten de bevoegdheid hebben tot het sluiten van verdragen". Sinds bij de Europese Akte een titel over het milieu in het EG-Verdrag is ingevoegd, is de gemengde bevoegdheid op dit gebied uitdrukkelijk erkend. De Commissie wijst er zelf op dat de Europese Gemeenschap en haar lidstaten een belangrijke rol hebben gespeeld in de moeizame onderhandelingen over het protocol, die vier jaar hebben geduurd. De Gemeenschap zou deze rol bezwaarlijk hebben kunnen spelen indien de moeilijkheden zo groot waren als de Commissie nu beweert. Voorts zijn die moeilijkheden niet relevant voor het Hof, dat zijn oordeel moet baseren op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn.

Concluderend is de regering van het Verenigd Koninkrijk van mening dat de artikelen 133 EG en artikel 174, lid 4, EG, gelezen in samenhang met de relevante bepalingen van artikel 300 EG, niet de juiste rechtsgrondslag zijn voor de sluiting van het protocol namens de Europese Gemeenschap. Op de tweede vraag behoeft dan geen antwoord te worden gegeven.

Subsidiair stelt de regering van het Verenigd Koninkrijk in antwoord op de tweede vraag, dat de Gemeenschap tot dusverre betrekkelijk weinig gemeenschappelijke regels heeft gesteld op het gebied van de bioveiligheid. De belangrijkste instrumenten op dit gebied zijn richtlijn 90/219/EEG van de Raad van 23 april 1990 inzake het ingeperkte gebruik van genetisch gemodificeerde micro-organismen (PB L 117, blz. 1), zoals gewijzigd bij richtlijn 98/81/EG van de Raad van 26 oktober 1998 (PB L 330, blz. 13), en richtlijn 90/220/EEG van de Raad van 23 april 1990 inzake de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu (PB L 117, blz. 15).

Geen van deze richtlijnen heeft tot doel bij te dragen tot het verzekeren van een adequaat niveau van bescherming op het gebied van de veilige beweging, behandeling en gebruik van VLO's die het resultaat zijn van moderne biotechnologie en die nadelige effecten kunnen hebben op het behoud en het duurzame gebruik van de biologische diversiteit, met de nadruk op grensoverschrijdende bewegingen (artikel 1 van het protocol). Derhalve kan onmogelijk een dominerende, laat staan een exclusieve, bevoegdheid van de Gemeenschap voor de sluiting van het protocol worden aangenomen, op basis van het beginsel in foro interno, in foro externo" [zie in die zin arrest van 31 maart 1971, Commissie/Raad, 22/70, Jurispr. blz. 263, punt 17 (hierna: arrest AETR")].

Het Parlement herinnert er bij wijze van inleiding aan dat het Hof in zijn advies 1/91 van 14 december 1991 (Jurispr. blz. I-6079, punt 14) heeft vastgesteld dat overeenkomstig artikel 31 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht een verdrag te goeder trouw [moet] worden uitgelegd overeenkomstig de gewone betekenis van de termen van het Verdrag in hun context en in het licht van voorwerp en doel van het Verdrag". Wanneer een akkoord nauw samenhangt met een of meer instrumenten of initiatieven die reeds zijn goedgekeurd, dan mag men ervan uitgaan dat deze instrumenten of initiatieven deel uitmaken van de context waarin de termen van het akkoord moeten worden uitgelegd, hetgeen in casu bijzonder zinvol zal blijken, gezien de nauwe banden tussen het protocol en het biodiversiteitsverdrag.

Gelet op deze nauwe banden kan niet worden gesteld dat het protocol hoofdzakelijk tot stand gekomen en ondertekend is om redenen die samenhangen met de internationale handel in VLO's. Integendeel, er is weliswaar besloten de grensoverschrijdende beweging van deze producten een prioritaire behandeling te geven, doch niet om de handel daarin te regelen, maar omdat deze bewegingen en aanverwante handelingen een bijzonder gevaar betekenen voor het behoud en het duurzame gebruik van de biologische diversiteit.

Het standpunt van de Commissie lijkt voorbij te gaan aan de voornaamste les van advies 1/94, in het bijzonder punt 42, namelijk dat de strekking van de gemeenschappelijke handelspolitiek, hoe ruim deze in beginsel ook kan zijn, beperkt wordt door het systeem van het Verdrag in zijn geheel" en met name door het bestaan van specifiekere bepalingen die de bevoegdheden van de Gemeenschap op andere gebieden regelen.

Gezien de criteria waarop de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling gebaseerd moet zijn, zoals die uit de rechtspraak van het Hof blijken, stelt het Parlement dat uit doel en inhoud van het protocol volgt dat het specifiek betrekking heeft op VLO's en niet op de internationale handel.

Dat het protocol de milieubescherming tot doel heeft, lijdt dus geen twijfel (zie artikel 1 van het protocol).

Wat de materiële inhoud van het protocol betreft, is het Parlement van mening dat de bezorgdheid van de opstellers van het protocol voor de bescherming van het milieu zowel uit de preambule als uit de materiële bepalingen daarvan valt af te leiden (artikelen 1, 2, leden 2 en 4, 14, 22, 23, 25, 27 en 28).

Het protocol is om twee redenen van belang voor de bescherming van het milieu. Ten eerste erkent het uitdrukkelijk, wellicht voor de eerste maal in een internationale overeenkomst, dat specifieke regelgeving inzake VLO's nodig is en dat deze producten om redenen van milieubescherming niet behandeld kunnen worden als elk ander product. Ten tweede vormt het protocol een zeer concrete toepassing van het voorzorgsbeginsel, een van de grondbeginselen van het beleid van de Gemeenschap op milieugebied, om de exacte strekking van de verplichtingen van de invoerende landen te kunnen vaststellen. Zo bepaalt zowel artikel 10, lid 6, als artikel 11, lid 8: Lack of scientific certainty [...] regarding the extent of the potential adverse effects of a living modified organism on the conservation and sustainable use of biological diversity [...] shall not prevent th[e] Party [of import] from taking a decision, as appropriate, with regard to the import of the living modified organism in question". Het Parlement wijst erop dat het voorzorgsbeginsel als verwoord in deze bepalingen kan betekenen dat een invoervergunning word geweigerd in order to avoid or minimize such potential adverse effects".

Het protocol kiest echter wel voor de ruime" interpretatie van dit beginsel, die kenmerkend is voor akkoorden inzake milieubescherming, in plaats van de restrictieve" die in bepaalde handelsakkoorden te vinden is, met name artikel 5, lid 7, van de SPS-overeenkomst. Deze bepaling beoogt inperking van de voorwaarden waaronder een lid zich op het voorzorgsbeginsel kan beroepen om de invoer van producten te beperken.

De door het Hof in het arrest van 28 juni 1994, Parlement/Raad, reeds aangehaald, ontwikkelde redenering kan volgens het Parlement worden omgezet op het onderhavige geval. Daarentegen vormt het Tsjernobyl-arrest, dat door de Commissie wordt geciteerd, geen onderbouwing van haar uitlegging, daar het betrekking heeft op een klassieke" maatregel van de handelspolitiek. In de verordening die werd aangevochten in de zaak die tot het Tsjernobyl-arrest heeft geleid, werd immers alleen het in het vrije verkeer brengen van bepaalde landbouwproducten afhankelijk gesteld van de naleving van maximale toleranties voor radioactiviteit, ook al zou de goedkeuring ervan terecht zijn vanuit een oogpunt van volksgezondheid. Het Hof heeft in punt 16 van het arrest dan ook vastgesteld dat deze verordening ten doel heeft de handel tussen de Gemeenschap en derde landen te regelen; in die zin valt hij onder de gemeenschappelijke handelspolitiek uit hoofde van artikel 113 van het EG-Verdrag". Het protocol is dus niet, zoals de Commissie beweert, een akkoord betreffende de regeling van de internationale handel in VLO's", maar eerder een akkoord dat, teneinde de kwaliteit van het milieu te behouden, te beschermen en te verbeteren, minimumnormen, met name van procedurele aard, vaststelt voor het verrichten van handelingen die bepaalde risico's voor het behoud van de biologische diversiteit met zich meebrengen.

Het Parlement erkent echter dat ofschoon de milieucomponent van het protocol overweegt, het ook effecten zal hebben op de handel in VLO's. Voorzover zou zijn aangetoond dat deze effecten significant bijdragen tot de milieubescherming als bedoeld in artikel 175, lid 1, EG, is het Parlement van mening dat het protocol dan zou kunnen worden aangeduid als een instrument dat betrekking heeft op de internationale handel, wat zou betekenen dat in de rechtsgrondslag van de handeling houdende sluiting van dit instrument verwezen moet worden naar artikel 133 EG.

Het Parlement stelt dat het geen restrictieve opvatting van de handelspolitiek voorstaat; in zijn voorstellen op de laatste intergouvernementele conferentie heeft het voor een aanzienlijke uitbreiding van de werkingssfeer van artikel 133 EG gepleit, zij het met weinig succes. Het is evenwel noodzakelijk dat ook de andere rechtsgronden die in het Verdrag zijn voorzien, met inbegrip van die welke de communautaire bevoegdheid voor de bescherming van het milieu betreffen, de plaats krijgen die zij verdienen. Als wordt gesteld dat een akkoord dat van doorslaggevend belang is voor de bescherming van het milieu op wereldniveau, niet onder het gebied van de handelspolitiek ressorteert, dan betekent dit niet dat artikel 133 EG zijn betekenis verliest". Ofschoon het Parlement begrip kan hebben voor de wens van de Commissie, de aan de verdeling van de bevoegdheden verbonden problemen te voorkomen, mogen zulke overwegingen niet van invloed zijn op de keuze van de rechtsgrondslag. In punt 107 van zijn advies 1/94 heeft het Hof met name vastgesteld dat de kwestie van de bevoegdheidsverdeling los moet worden gezien van de eventuele moeilijkheden die bij het beheer van de overeenkomsten aan het licht zouden kunnen treden".

Wat ten slotte de keuze tussen artikel 174, lid 4, EG en artikel 175, lid 1, EG betreft, erkent het Parlement dat de eerstgenoemde bepaling, volgens welke de Gemeenschap [samenwerkt] met derde landen en de bevoegde internationale organisaties", wellicht specifieker geschikt lijkt om de fundamentele bevoegdheid van de Gemeenschap voor de sluiting van het protocol aannemelijk te maken. Niettemin herinnert het eraan dat het Hof in zijn arrest van 30 januari 2001, Spanje/Raad (C-36/98, Jurispr. blz. I-779, punten 42 en 43), erop heeft gewezen dat onderzocht moet worden of de interne communautaire voorschriften die corresponderen met de bepalingen van de overeenkomst aangenomen zouden worden op basis" van lid 1 dan wel lid 2 van artikel 175 EG, want de keuze voor het ene dan wel het andere lid bepaalt de procedure van vaststelling van het besluit en met name de stemprocedure binnen de Raad. Bovendien is overeenkomstig punt 9 van het arrest van het Hof van 26 maart 1987, Commissie/Raad, reeds aangehaald, [e]en uitdrukkelijke verwijzing [naar de rechtsgrondslag] volstrekt noodzakelijk wanneer de betrokkenen en het Hof bij gebreke daarvan in onzekerheid worden gelaten omtrent de nauwkeurige rechtsgrondslag". De door de Commissie voorgestelde oplossing om alleen artikel 174, lid 4, EG als rechtsgrondslag te nemen, lijkt het Parlement dan ook niet zinvol, daar in dat geval de betrokkenen en het Hof niet zouden weten waarom de Raad met eenparigheid van stemmen in plaats van met gekwalificeerde meerderheid had beslist, of omgekeerd.

Concluderend stelt het Parlement het Hof voor, de vragen aldus te beantwoorden dat artikel 175, lid 1, EG de passende rechtsgrondslag is voor het besluit tot sluiting door de Europese Gemeenschap van het protocol en dat voorzover de gevolgen van dit protocol voor de internationale handel het kader van artikel 175, lid 1, EG te buiten gaan, het zinvol zou zijn aan de rechtsgrondslag van dit besluit een verwijzing naar artikel 133 EG toe te voegen.

De Raad stelt dat om te weten of de dubbele rechtsgrondslag, namelijk de artikelen 133 EG en 174, lid 4, EG, de juiste is, overeenkomstig de rechtspraak van het Hof dient te worden nagegaan of het protocol naar doel en inhoud betrekking heeft op zowel handel als milieu, waarbij beide aspecten essentieel zijn, zodat er voor de toestemming tot sluiting van het protocol een dubbele rechtsgrondslag nodig is, dan wel of het protocol slechts een bijkomstige invloed heeft op het milieubeleid of op het handelsbeleid, zodat voor deze sluiting één rechtsgrondslag volstaat.

De Raad constateert dat in de preambule van het protocol verwezen wordt naar de artikelen 19, leden 3 en 4, 8, sub g, en 17 van het biodiversiteitsverdrag, alsook naar besluit II/5 van de conferentie van de partijen bij dit verdrag. Het maakt dus deel uit van een pakket maatregelen dat de internationale gemeenschap heeft genomen met het oog op de bescherming en het behoud van de biodiversiteit.

De Raad wijst ter onderstreping van de milieudoelstelling van het protocol tevens op de artikelen 1 en 2, lid 2, daarvan.

Het lijdt geen twijfel, dat de partijen bij de onderhandelingen over het protocol in de eerste plaats de nodige middelen hebben willen verschaffen, zoals het creëren van de procedure in artikel 19, lid 3, van het biodiversiteitsverdrag van vooraf met kennis van zaken te geven instemming", voor het beheersen van de risico's die aan het gebruik en het vrijkomen van uit de biotechnologie voortgekomen VLO's verbonden zijn voor het behoud en het duurzame gebruik van de biologische diversiteit en voor de gezondheid van de mens.

Het milieubeleid van de Gemeenschap, waarvan de doelstellingen zijn uitgewerkt in artikel 174 EG, stemt volledig overeen met het doel van het protocol.

Ook inhoudelijk geeft het akkoord blijk van de dominantie van factoren die het behoud van de biodiversiteit beogen, terwijl de bepalingen die gevolgen hebben voor de handel ondergeschikt zijn aan de bepalingen met betrekking tot de milieubescherming, met name de bepalingen inzake het voorzorgsbeginsel en de risico-evaluatie volgens beproefde wetenschappelijke methodes.

De Raad is dus van oordeel dat het protocol en bijgevolg de sluiting van het protocol naar doel en inhoud tot het milieubeleid van de Gemeenschap behoren. De conclusie luidt dan ook, dat het besluit inzake de sluiting van het protocol moet berusten op artikel 175, lid 1, EG.

De Raad is van oordeel dat dit de enig mogelijke rechtsgrondslag van het besluit inzake de sluiting van het protocol is, met uitsluiting van artikel 133 EG, aangezien het hoofdelement of de dominerende component van het protocol, in de zin van het arrest van 28 juni 1994, Parlement/Raad, wel degelijk de bescherming van het milieu is.

De Raad is van mening dat de rechtspraak waarop de Commissie zich voor een ruime uitlegging van het begrip gemeenschappelijke handelspolitiek beroept, betrekking heeft op klassieke handelsmaatregelen (zie Tsjernobyl-arrest, punten 18 en 19, en advies 1/94, punt 31, waarin het Hof met betrekking tot de SPS-overeenkomst heeft verklaard dat een overeenkomst slechts als een zuivere handelsovereenkomst kan worden beschouwd als het hoofdelement of de dominerende component ervan betrekking heeft op de handel). De Raad herinnert eraan, en geeft daartoe een aantal voorbeelden, dat de gemeenschapswetgever tal van milieuovereenkomsten met een internationale handelscomponent heeft gesloten op basis van het vroegere artikelen 130 S van het Verdrag, of van het vroegere artikel 235 EG-Verdrag (thans artikel 308 EG), toen er in het EG-Verdrag nog geen specifieke rechtsgrondslag was opgenomen ter zake van milieubescherming.

Wat betreft de inhoudelijke rechtsgrondslag van het besluit tot sluiting van het protocol - in tegenstelling tot de procedurele" rechtsgrondslag, te weten artikel 300 EG - en de vraag of dit artikel 175, lid 1, EG of artikel 174, lid 4, EG moet zijn, uit de Raad nogmaals zijn twijfels over de ontvankelijkheid van het verzoek om advies. De in artikel 300, lid 6, EG bedoelde procedure heeft ten doel de verenigbaarheid van een beoogd akkoord met de bepalingen van het Verdrag vast te stellen, met inbegrip van vragen betreffende de bevoegdheidsverdeling tussen de Gemeenschap en de lidstaten, maar niet de juiste rechtsgrondslag van zo'n akkoord te bepalen.

Hoe dan ook heeft het Hof zich al over deze kwestie uitgesproken in de arresten Safety Hi-Tech en Bettati.

Wat de tweede vraag aan het Hof betreft, is het de Raad niet duidelijk wat de draagwijdte en de relevantie ervan zijn. Hoewel gemengde overeenkomsten problemen met zich meebrengen, zoals de Commissie zelf opmerkt, wordt het gemengde karakter van het protocol door de Commissie in elk geval aanvaard. Hoe ver de (al dan niet residuele) bevoegdheid van de lidstaten reikt, zal afhangen van de stand van de interne communautaire wetgeving op het ogenblik waarop het protocol gesloten wordt. Tot op heden zijn de uit het protocol voortvloeiende verplichtingen door de communautaire wetgeving slechts zeer ten dele ingevuld.

Concluderend verzoekt de Raad het Hof primair, het verzoek om advies niet-ontvankelijk te verklaren, en subsidiair, voor het geval het verzoek om advies ontvankelijk wordt verklaard, op de eerste vraag te antwoorden dat

de artikelen 133 EG en 174, lid 4, EG juncto de desbetreffende bepalingen van artikel 300 van het EG-Verdrag, niet de juiste rechtsgrondslag zijn voor het besluit tot sluiting door de Europese Gemeenschap van het protocol, en dat dit besluit gebaseerd moet zijn op artikel 175, lid 1, EG juncto de desbetreffende bepalingen van artikel 300 van het EG-Verdrag".

Nog meer subsidiair, voor het geval dat het Hof de eerste vraag toch positief zou beantwoorden:

te verklaren dat de bevoegdheid van de lidstaten om het protocol te sluiten niet residueel is ten opzichte van de communautaire bevoegdheid".

Stellingname van het Hof

I - De ontvankelijkheid van het verzoek

1 Blijkens de gestelde vragen wordt het Hof in wezen in de eerste plaats verzocht, zich uit te spreken over de keuze van de juiste rechtsgrondslag van de handeling waarmee de Raad voornemens is het protocol te sluiten, in het bijzonder over de vraag of de instemming van de Gemeenschap om door het protocol te worden gebonden, op de artikelen 133 EG en 174, lid 4, EG moet worden gebaseerd, en, in de tweede plaats, te onderzoeken of de bevoegdheden die de lidstaten zouden blijven uitoefenen uit hoofde van hun deelneming aan het protocol naast de Gemeenschap, gelet op de daarin geregelde materies, ten opzichte van de bevoegdheden van de Gemeenschap een residueel of dominant karakter hebben.

2 Volgens de Spaanse en de Franse regering en de Raad zijn dit geen vragen waarvoor artikel 300, lid 6, EG bedoeld is, daar zij noch de verenigbaarheid van het beoogde akkoord met het Verdrag betreffen, noch de verdeling van de bevoegdheden tussen de Gemeenschap en de lidstaten ter zake van dit akkoord.

3 Om te beginnen moet eraan worden herinnerd dat het Hof steeds heeft geoordeeld dat zijn advies krachtens artikel 300, lid 6, EG onder meer kan worden ingewonnen over vragen die betrekking hebben op de bevoegdheidsverdeling tussen de Gemeenschap en de lidstaten ter zake van de sluiting van een bepaald akkoord met derde landen (zie met name de reeds aangehaalde adviezen 1/75, inzonderheid blz. 1360; 1/78, punt 30; 2/91, punt 3, en 1/94, punt 9). Deze uitlegging wordt gestaafd door artikel 107, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering.

4 In casu betwijfelen noch de Commissie noch de lidstaten die opmerkingen hebben ingediend, noch de Raad en het Parlement, dat de Gemeenschap bevoegd is het protocol goed te keuren. De verenigbaarheid van de materiële bepalingen van het protocol met het Verdrag staat voor het Hof evenmin ter discussie. Alleen de grondslag van de bevoegdheid van de Gemeenschap en de vraag of het hier een uitsluitende dan wel gedeelde bevoegdheid betreft, alsmede de afbakening ervan ten opzichte van de bevoegdheid van de lidstaten, zijn aan de orde.

5 In dit verband moet worden opgemerkt dat de keuze van de juiste rechtsgrondslag van constitutioneel belang is. Daar de Gemeenschap slechts beschikt over bevoegdheden die haar uitdrukkelijk zijn toegekend (beginsel van de compétences d'attribution"), moet zij het protocol baseren op een bepaling van het Verdrag die haar machtigt tot het goedkeuren van een dergelijke handeling. De keuze van een onjuiste rechtsgrondslag maakt derhalve de handeling tot sluiting van het akkoord zelf ongeldig en daarmee ook de instemming van de Gemeenschap om door het door haar gesloten akkoord te worden gebonden. Dit is met name het geval, wanneer het Verdrag de Gemeenschap onvoldoende bevoegdheid toekent om het akkoord in zijn geheel te ratificeren, hetgeen betekent dat de verdeling van de bevoegdheden tussen de Gemeenschap en de lidstaten om het beoogde akkoord met derde landen te sluiten moet worden onderzocht, of wanneer de juiste rechtsgrondslag van de handeling tot sluiting van het akkoord een andere wetgevingsprocedure voorschrijft dan die welke in concreto door de gemeenschapsinstellingen is gevolgd.

6 Ongeldigverklaring van de handeling tot sluiting van het akkoord wegens een onjuiste rechtsgrondslag van die handeling, leidt zowel op communautair vlak als in de internationale rechtsorde tot complicaties die juist moeten worden voorkomen door de uitzonderlijke procedure van voorafgaand advies van het Hof, neergelegd in artikel 300, lid 6, EG (zie advies 1/75, reeds aangehaald, blz. 1360 en 1361, alsook advies 2/94 van 28 maart 1996, Jurispr. blz. I-1759, punten 3-6).

7 De ontvankelijkheid van het verzoek om advies moet derhalve worden onderzocht in het licht van de voorgaande overwegingen.

8 Wat de eerste vraag betreft, is het bij lezing van het verzoek om advies op het eerste gezicht niet uitgesloten, dat de sluiting van het protocol tot de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap uit hoofde van artikel 133 EG behoort.

9 In dit stadium van het onderzoek van het verzoek om advies moet dus worden vastgesteld dat de eerste vraag, betreffende de keuze van de rechtsgrondslag voor de sluiting van het protocol, het probleem aansnijdt of de Gemeenschap uit hoofde van de gemeenschappelijke handelspolitiek een uitsluitende bevoegdheid bezit om te beslissen het protocol te sluiten, en dat het antwoord op deze vraag consequenties zou kunnen hebben voor de te volgen communautaire wetgevingsprocedure. Deze constatering vormt voldoende rechtvaardiging voor de ontvankelijkheid van de eerste vraag.

10 De Raad merkt echter op, dat de Commissie tegen het besluit van 15 mei 2000 betreffende de ondertekening van het protocol namens de Gemeenschap, beroep tot nietigverklaring had moeten instellen en in het kader van dat beroep de gekozen rechtsgrondslag had moeten aanvechten, zodat zij de handeling waarmee de Raad voornemens is het protocol te sluiten, nu niet meer op dezelfde grond kan aanvechten.

11 In dit verband hoeft er slechts op te worden gewezen, dat de handeling die machtigt tot ondertekening van het internationale akkoord en de handeling houdende sluiting ervan, twee afzonderlijke rechtshandelingen zijn - de tweede vormt geenszins de bevestiging van de eerste - die voor de betrokken partijen verplichtingen meebrengen welke fundamenteel verschillen. Dat tegen eerstgenoemde handeling geen beroep tot nietigverklaring is ingesteld, staat dus niet in de weg aan een beroep tot nietigverklaring van de handeling tot sluiting van het beoogde akkoord, en leidt evenmin tot niet-ontvankelijkheid van een verzoek om advies over de verenigbaarheid van deze handeling met het Verdrag.

12 Hoe dan ook moet eraan worden herinnerd, dat de omstandigheid dat bepaalde vragen ook aan de orde kunnen worden gesteld in het kader van andere beroepsgangen, met name in een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 230 EG, geen argument is om uit te sluiten dat het Hof vooraf om advies kan worden verzocht krachtens artikel 300, lid 6, EG (zie advies 2/92, reeds aangehaald, punt 14).

13 De tweede vraag gaat uit van de hypothese dat de Gemeenschap aan artikel 133 EG geen exclusieve bevoegdheid zou ontlenen om het protocol in zijn geheel te sluiten, maar zich jegens de overige verdragsluitende partijen zou binden op basis van artikel 133 EG juncto artikel 174, lid 4, EG. In dat geval zou het protocol zowel worden gesloten door de Gemeenschap, uit hoofde van haar bevoegdheden inzake de handelspolitiek en de milieubescherming, als door de lidstaten, uit hoofde van de bevoegdheden die deze op milieugebied hebben behouden. In zoverre wenst de Commissie te vernemen wat de eventuele invloed is van de omvang van de respectieve bevoegdheden van de Gemeenschap en van haar lidstaten op het beheer van het protocol.

14 Volgens de Franse regering is deze vraag louter theoretisch en heeft zij geen enkele invloed op de verenigbaarheid van het protocol met het Verdrag, zodat zij niet-ontvankelijk moet worden verklaard.

15 In dit verband moet worden opgemerkt dat, wanneer het bestaan van de respectieve bevoegdheden van de Gemeenschap en van de lidstaten op het gebied van de milieubescherming eenmaal is vastgesteld, de omvang daarvan als zodanig geen invloed kan hebben op de bevoegdheid van de Gemeenschap om het protocol te sluiten, noch meer in het algemeen op de materiële geldigheid of de formele regelmatigheid van het protocol in het licht van het Verdrag.

16 Uiteraard is de omvang van de respectieve bevoegdheden van de Gemeenschap en van de lidstaten op de door het protocol bestreken gebieden bepalend voor de omvang van hun respectieve verantwoordelijkheid voor de nakoming van de uit het protocol voortvloeiende verplichtingen. In artikel 34, leden 2 en 3, van het biodiversiteitsverdrag komt deze overweging tot uiting, met name doordat regionale organisaties voor economische integratie die partij zijn bij het biodiversiteitsverdrag of een protocol daarbij, wordt gevraagd in hun akten van goedkeuring de omvang van hun bevoegdheid aan te geven en de depositaris in kennis te stellen van elke relevante wijziging betreffende de omvang van die bevoegdheid.

17 Deze overweging rechtvaardigt echter op zich niet het in gang zetten van de procedure van artikel 300, lid 6, EG, die, zoals in punt 6 van dit advies reeds werd opgemerkt, bedoeld is ter voorkoming van de complicaties die zowel op internationaal als op communautair vlak zouden kunnen optreden wanneer na sluiting van een internationaal akkoord door de Gemeenschap blijkt, dat dit akkoord niet verenigbaar is met het Verdrag. Die procedure is niet bedoeld voor het oplossen van de moeilijkheden die zouden kunnen ontstaan bij de uitvoering van een beoogd akkoord dat tot de gedeelde bevoegdheden van de Gemeenschap en de lidstaten behoort.

18 Daarbij moet eraan worden herinnerd dat hoe dan ook, wanneer de materie van een internationaal akkoord deels tot de bevoegdheid van de Gemeenschap en deels tot die van de lidstaten blijkt te behoren, een nauwe samenwerking tussen de lidstaten en de gemeenschapsinstellingen vereist is, zowel in de fase van onderhandeling en sluiting als bij de uitvoering van de aangegane verbintenissen. Deze verplichting tot samenwerking vloeit voort uit het vereiste van eenheid in de internationale vertegenwoordiging van de Gemeenschap (zie uitspraak 1/78 van 14 november 1978, Jurispr. blz. 2151, punten 34-36; advies 2/91, punt 36, en advies 1/94, punt 108).

19 Gelet op bovenstaande overwegingen moet het onderhavige verzoek om advies uitsluitend ontvankelijk worden verklaard voorzover het de vraag betreft of het protocol tot de uitsluitende bevoegdheid van de Gemeenschap behoort dan wel tot een gedeelde bevoegdheid van de Gemeenschap en de lidstaten.

II - Ten gronde

20 Volgens de Commissie valt het protocol in hoofdzaak binnen de werkingssfeer van artikel 133, lid 3, EG, maar zij sluit niet uit dat enkele materies die meer specifiek betrekking hebben op de bescherming van het milieu, buiten het kader van deze bepaling vallen. Zij is daarom van mening dat de artikelen 133 EG en 174, lid 4, EG de juiste rechtsgrondslag vormen voor de sluiting van het protocol.

21 Deze uitlegging wordt betwist door de Raad en de lidstaten die opmerkingen hebben ingediend. De lidstaten zijn van mening dat, met name gezien het doel en de inhoud van het protocol, de sluiting ervan slechts kan worden gebaseerd op artikel 175, lid 1, EG. Ook het Parlement betoogt dat deze bepaling de juiste rechtsgrondslag is voor de handeling tot sluiting van het protocol, maar het sluit een bijkomende verwijzing naar artikel 133 EG niet uit voorzover zou komen vast te staan dat de effecten van het protocol op de handel in VLO's significant bijdragen tot de milieubescherming, die het primaire doel van het protocol is.

22 Volgens vaste rechtspraak wordt de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling, ook van de handeling met het oog op de sluiting van een internationaal akkoord, niet enkel bepaald door de overtuiging van de auteur ervan, maar moet deze keuze berusten op objectieve gegevens, die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn. Tot die gegevens behoren met name het doel en de inhoud van de handeling (zie arrest Portugal/Raad, reeds aangehaald, punt 22; arrest van 4 april 2000, Commissie/Raad, C-269/97, Jurispr. blz. I-2257, punt 43, en arrest Spanje/Raad, reeds aangehaald, punt 58).

23 Indien bij onderzoek van een gemeenschapshandeling blijkt dat deze twee doeleinden heeft of dat sprake is van twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoel of voornaamste component, terwijl het andere doel of de andere component slechts bijkomend is, dan moet de handeling op één rechtsgrondslag gebaseerd worden, te weten die welke vereist is gezien het hoofddoel of de voornaamste component (zie afvalstoffenrichtlijn-arrest, punten 19 en 21; arrest van 23 februari 1999, Parlement/Raad, C-42/97, Jurispr. blz. I-869, punten 39 en 40, alsook arrest Spanje/Raad, reeds aangehaald, punt 59). Indien wordt aangetoond dat een handeling tegelijkertijd meer doeleinden heeft die onverbrekelijk met elkaar verbonden zijn, zonder dat de ene secundair en indirect is ten opzichte van de andere, zal die handeling bij wijze van uitzondering op de verschillende desbetreffende rechtsgrondslagen kunnen worden gebaseerd (zie in die zin titaandioxyde-arrest, punten 13 en 17, en arrest van 23 februari 1999, Parlement/Raad, reeds aangehaald, punt 38).

24 Wat de uitlegging van een internationaal akkoord betreft, moet er bovendien aan worden herinnerd dat ingevolge artikel 31 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht een verdrag te goeder trouw [moet] worden uitgelegd overeenkomstig de gewone betekenis van de termen van het verdrag in hun context en in het licht van voorwerp en doel van het verdrag".

25 In casu leidt toepassing van deze beoordelingscriteria tot de vraag of het protocol, gelet op zijn context, doel en inhoud, een akkoord is dat voornamelijk is gesloten op het gebied van de milieubescherming, met mogelijk neveneffecten op de handel in VLO's, of, omgekeerd, vooral een akkoord op het gebied van de internationale handelspolitiek waarin zijdelings rekening wordt gehouden met bepaalde milieueisen, dan wel of het onverbrekelijk zowel de milieubescherming als de internationale handel betreft.

26 Allereerst moet worden vastgesteld, dat het protocol is opgesteld overeenkomstig besluit II/5 van de conferentie van verdragsluitende partijen, welke is gehouden overeenkomstig artikel 19, lid 3, van het biodiversiteitsverdrag, waarin de partijen wordt gevraagd de noodzaak te bestuderen van het nemen van maatregelen, met name van procedurele aard, op het gebied van de veilige overdracht, het veilige beheer en het veilige gebruik van veranderde levende organismen, voortgekomen uit de biotechnologie, die nadelige gevolgen kunnen hebben voor het behoud en het duurzame gebruik van de biologische diversiteit".

27 Vaststaat dat het biodiversiteitsverdrag, dat overigens door de Gemeenschap is gesloten op de grondslag van artikel 130 S van het Verdrag, een instrument is dat tot het terrein van de milieubescherming behoort. Het is het resultaat van de in juni 1992 te Rio de Janeiro gehouden Conferentie van de Verenigde Naties over milieu en ontwikkeling (UNCED). Volgens artikel 1 van dit verdrag zijn de doelstellingen ervan in het bijzonder het behoud van de biologische diversiteit, het duurzame gebruik van bestanddelen daarvan en de eerlijke en billijke verdeling van de voordelen voortvloeiende uit het gebruik van genetische rijkdommen".

28 Overeenkomstig artikel 31 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht moet aan de hand van deze context, het verdrag inzake de biologische diversiteit, worden bepaald wat het doel en het voorwerp zijn van het protocol, waarvan de tweede en derde overweging van de considerans verwijzen naar een aantal bepalingen van dat verdrag, met name artikel 19, lid 3, en naar besluit II/5 van de conferentie van verdragsluitende partijen. In tal van bepalingen van het protocol, in het bijzonder de artikelen 3, 7, 16, 18, 20, 22, 27 tot en met 35, en 37, wordt eveneens verwezen naar het biodiversiteitsverdrag of de conferentie van verdragsluitende partijen.

29 Wat de doelstelling van het protocol betreft, blijkt ondubbelzinnig uit artikel 1, dat naar beginsel 15 van de verklaring van Rio over milieu en ontwikkeling verwijst, dat het een milieudoelstelling heeft, die nog wordt geaccentueerd doordat het voorzorgsbeginsel wordt genoemd, een basisbeginsel van milieubescherming, neergelegd in artikel 174, lid 2, EG.

30 De doelstelling, een adequaat niveau van bescherming op het gebied van de veilige beweging, behandeling en gebruik van VLO's te verzekeren, blijkt ook duidelijk uit de titel van het protocol, dat uitdrukkelijk protocol inzake bioveiligheid (protocol on biosafety") heet, alsmede uit de vijfde tot en met achtste overweging van de considerans, waarin wordt gewezen op de risico's die de biotechnologie zou kunnen hebben voor de gezondheid van de mens, op de noodzaak deze toe te passen onder zodanige omstandigheden dat de veiligheid voor het milieu en de gezondheid van de mens gewaarborgd zijn, en op de cruciale betekenis voor de mensheid van centra van oorsprong en centra van genetische diversiteit.

31 Wat ten slotte de inhoud van het protocol betreft, komt de milieudoelstelling van het protocol goed tot uiting in de in artikel 2, lid 2, aan partijen opgelegde fundamentele verplichting om te verzekeren dat de ontwikkeling, de behandeling, het vervoer, het gebruik, de beweging en de introductie van VLO's op zodanige wijze gebeuren dat risico's voor de biologische diversiteit worden voorkomen of beperkt.

32 Voorzover in artikel 4 van het protocol ten aanzien van de werkingssfeer ervan wordt gezegd, dat het betrekking heeft op alle VLO's die nadelige gevolgen kunnen hebben voor de biologische diversiteit, waarbij ook rekening wordt gehouden met de risico's voor de gezondheid van de mens, kan hieruit worden afgeleid dat het protocol in de eerste plaats de bescherming van het milieu tot voorwerp heeft.

33 Evenzo voorziet het protocol, om de partijen in staat te stellen te voldoen aan hun in artikel 2, lid 2, neergelegde hoofdverplichting, in verschillende controleprocedures (zie de artikelen 7-13), waaronder de procedure van vooraf met kennis van zaken te geven instemming, een typisch instrument van milieubeleid (zie inzake het opzetten van een stelsel van voorafgaande kennisgeving en goedkeuring op het gebied van de overbrenging van afvalstoffen tussen lidstaten, arrest van 28 juni 1994, Parlement/Raad, reeds aangehaald, punten 23, 25 en 26). Ook worden in het protocol geregeld de beoordeling en beheersing van de risico's verbonden aan het gebruik, de behandeling en grensoverschrijdende bewegingen van VLO's (artikelen 15 en 16), onbedoelde grensoverschrijdende bewegingen en noodmaatregelen (artikel 17), en de behandeling, het vervoer, de verpakking en de identificatie van VLO's (artikel 18). Ten slotte zijn de artikelen 19 tot en met 28 van het protocol, waarvan het voorwerp in de uiteenzetting van het verzoek om advies in het kort zijn weergegeven, van toepassing op alle typen grensoverschrijdende bewegingen van VLO's en hebben deze bepalingen eveneens in hoofdzaak tot doel de partijen in staat te stellen zich te houden aan hun hoofdverplichting neergelegd in artikel 2, lid 2, van het protocol.

34 Blijkens het onderzoek, in de punten 26 tot en met 33 van dit advies, van de context, het doel en de inhoud van het protocol, is dus het hoofddoel of de overwegende component daarvan de bescherming van de biologische diversiteit tegen de mogelijke schadelijke gevolgen van activiteiten die de behandeling van VLO's impliceren, met name de grensoverschrijdende beweging van VLO's.

35 De Commissie meent evenwel dat het protocol in hoofdzaak tot het gebied van de regulering van de internationale handel behoort. Zij verwijst daartoe naar de rechtspraak van het Hof, die volgens de Commissie reeds lang uitgaat van een ruime uitlegging van het begrip gemeenschappelijke handelspolitiek (zie advies 1/78, reeds aangehaald, punt 45). De omstandigheid dat een regulering van de internationale handel in bepaalde producten hoofdzakelijk niet-commerciële doeleinden heeft - zoals de bescherming van het milieu of van de gezondheid van de mens, ontwikkelingssamenwerking, doelstellingen van buitenlands beleid en veiligheidsbeleid of landbouwbeleid - kan volgens de Commissie niet meebrengen dat de uitsluitende bevoegdheid van de Gemeenschap is uitgesloten en dat bijvoorbeeld een beroep op artikel 175 EG gerechtvaardigd is, wanneer de betrokken maatregelen specifiek het externe handelsverkeer van de Gemeenschap regelen (zie in die zin arrest van 26 maart 1987, Commissie/Raad, punten 16-20; Tsjernobyl-arrest, punten 17-20; arresten Werner, punten 8-11; Leifer e.a., punten 8-11, en Centro-Com, punten 26-29, alsook advies 1/78, punten 41-46, en advies 1/94, punten 28-34). In werkelijkheid worden volgens de Commissie met maatregelen tot regulering van de internationale handel vaak meer doelstellingen op diverse gebieden nagestreefd, hetgeen niet betekent dat ze moeten worden vastgesteld op grond van de verschillende bepalingen van het Verdrag waarmee die doelstellingen worden nagestreefd.

36 De Commissie voegt hieraan toe, dat overwegingen van niet-commerciële aard zijn opgenomen in de WTO-overeenkomst en de bijlagen daarbij, met name in artikel XX van het GATT, in de SPS-overeenkomst en in de TBT-overeenkomst, zonder dat het Hof echter in punt 34 van advies 1/94 de uitsluitende bevoegdheid van de Gemeenschap ingevolge artikel 113 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 133 EG) om alle multilaterale overeenkomsten inzake de handel in goederen te sluiten, van de hand heeft gewezen.

37 Dienaangaande is juist, dat volgens de bewoordingen van artikel 1 van het protocol het gewenste afdoende niveau van bescherming onder meer betrekking heeft op de overdracht van VLO's, waarbij de nadruk moet worden gelegd op grensoverschrijdende bewegingen daarvan. Ook hebben tal van bepalingen van het protocol betrekking op de controle van die bewegingen, in het bijzonder wanneer de VLO's bestemd zijn voor rechtstreeks gebruik als menselijke voeding of veevoeder of voor verwerking, teneinde de nationale autoriteiten in staat te stellen de daarmee voor de biologische diversiteit en de gezondheid van de mens gepaard gaande risico's te voorkomen of te verminderen. Maar ook indien, gelijk de Commissie betoogt, de in het protocol neergelegde controleprocedures inderdaad meestal of, althans in termen van handelswaarde, in hoofdzaak op het handelsverkeer in VLO's worden toegepast, neemt zulks niet weg dat het protocol, zoals uit het onderzoek in de punten 26-33 van dit advies blijkt, gezien zijn context, doel en inhoud een instrument is dat in essentie bestemd is om risico's voor de bioveiligheid te voorkomen en niet om het handelsverkeer te bevorderen, te vergemakkelijken of te regelen.

38 In de eerste plaats moet namelijk worden beklemtoond dat in de bewoordingen van artikel 3, sub k, van het protocol de term grensoverschrijdende beweging doelt op de beweging van een veranderd levend organisme van de ene partij naar een andere, met dien verstande dat voor de toepassing van de artikelen 17 en 24 de grensoverschrijdende beweging mede betreft bewegingen tussen partijen en niet-partijen. Deze definitie, die bijzonder ruim is, beoogt alle vormen van beweging van VLO's tussen staten te omvatten, ongeacht of aan deze bewegingen een handelsoogmerk is verbonden of niet. Zo omvat zij niet alleen de bewegingen van VLO's met een agrarisch karakter, bestemd voor rechtstreeks gebruik als menselijke voeding of veevoeder of voor verwerking, maar ook illegale grensoverschrijdende bewegingen, onbedoelde" bewegingen en bewegingen voor liefdadige of wetenschappelijke doeleinden of uit hoofde van een openbaar belang.

39 Ook het naast elkaar gebruiken van de woorden overdracht, behandeling en gebruik van VLO's in de artikelen 1 en 2, lid 2, van het protocol geeft aan, dat de partijen alle soorten behandeling van VLO's op het oog hadden teneinde een adequaat niveau van bescherming van de biodiversiteit te waarborgen.

40 In de tweede plaats doen de omstandigheid dat tal van internationale handelsakkoorden meer dan één doelstelling hebben en de ruime uitlegging van het begrip gemeenschappelijke handelspolitiek zoals die uit de rechtspraak van het Hof naar voren komt, niet af aan de vaststelling, dat het protocol een instrument is dat hoofdzakelijk tot het milieubeleid behoort, ook al kunnen de preventieve maatregelen het handelsverkeer in VLO's beïnvloeden. Indien de interpretatie van de Commissie werd gevolgd, zou daardoor een groot deel van de specifieke verdragsbepalingen betreffende het milieubeschermingsbeleid zinledig worden aangezien, zodra zou komen vast te staan dat het optreden van de Gemeenschap implicaties zou kunnen hebben voor het handelsverkeer, het beoogde akkoord zou moeten worden gerekend tot de categorie akkoorden die tot de gemeenschappelijke handelspolitiek behoren. In dit verband zij opgemerkt, dat het milieubeleid met zoveel woorden wordt genoemd in artikel 3, lid 1, sub l, EG, op dezelfde voet als de gemeenschappelijke handelspolitiek, die in artikel 3, lid 1, sub b, EG wordt genoemd.

41 In de derde plaats kunnen de praktische moeilijkheden rond de uitvoering van gemengde akkoorden, waarop de Commissie zich beroept ter rechtvaardiging van de keuze van artikel 133 EG - dat de Gemeenschap een uitsluitende bevoegdheid verleent op het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek -, hoe groot deze moeilijkheden ook mogen zijn, niet relevant worden geacht om de keuze van de rechtsgrondslag van een communautaire handeling te bepalen (zie advies 1/94, punt 107).

42 Daarentegen volgt uit hetgeen hiervóór is overwogen, dat de sluiting van het protocol namens de Gemeenschap op één rechtsgrondslag moet worden gebaseerd, welke specifiek betrekking heeft op het milieubeleid.

43 Dienaangaande heeft het Hof reeds eerder verklaard (zie reeds aangehaalde arresten Peralta, punt 57, en Safety Hi-Tech, punt 43), dat artikel 174 EG een definitie geeft van de algemene doelstellingen in het kader van het milieubeleid, terwijl artikel 175 EG de rechtsgrondslag vormt van communautaire handelingen. Ofschoon artikel 174, lid 4, EG specifiek bepaalt, dat de nadere regels voor de samenwerking van de Gemeenschap" met derde landen en de internationale organisaties voorwerp [kunnen] zijn van overeenkomsten [...] waarover wordt onderhandeld en die worden gesloten overeenkomstig artikel 300", stelt het protocol in casu echter niet alleen nadere regels voor de samenwerking op het gebied van de milieubescherming vast, maar geeft het met name nauwkeurige regels voor de controleprocedures op het gebied van grensoverschrijdende bewegingen, de beoordeling en de beheersing van risico's, de behandeling, het vervoer, de verpakking en de identificatie van VLO's.

44 Bijgevolg is artikel 175, lid 1, EG de juiste rechtsgrondslag voor de sluiting van het protocol namens de Gemeenschap.

45 Derhalve dient nog te worden onderzocht, of de Gemeenschap aan artikel 175 EG een uitsluitende bevoegdheid voor de sluiting van het protocol ontleent op grond dat op communautair niveau handelingen van afgeleid recht bestaan die de materie van de biodiversiteit bestrijken en die in geval van deelneming van de lidstaten aan de procedure tot sluiting van het protocol zouden kunnen worden aangetast (zie arrest AETR, punt 22).

46 Dienaangaande kan worden volstaan met de vaststelling, zoals de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie terecht hebben gedaan, dat de harmonisatie op communautair vlak op het toepassingsgebied van het protocol dit gebied hoe dan ook slechts zeer ten dele bestrijkt [zie richtlijnen 90/219 en 90/220, alsook richtlijn 2001/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 maart 2001 inzake de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu (PB L 106, blz. 1), waarvan artikel 36, lid 1, richtlijn 90/220 intrekt].

47 Uit het voorgaande volgt, dat de Gemeenschap en de lidstaten voor de sluiting van het protocol over een gedeelde bevoegdheid beschikken.

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE

samengesteld als volgt: G. C. Rodríguez Iglesias, president, P. Jann, F. Macken, N. Colneric en S. von Bahr, kamerpresidenten, C. Gulmann, D. A. O. Edward, A. La Pergola, J.-P. Puissochet, L. Sevón, M. Wathelet (rapporteur), R. Schintgen en V. Skouris, rechters,

gehoord S. Alber, eerste advocaat-generaal, F. G. Jacobs, P. Léger, D. Ruiz-Jarabo Colomer, J. Mischo, A. Tizzano, L. A. Geelhoed en C. Stix-Hackl, advocaten-generaal,

brengt het volgende advies uit:

Voor de sluiting van het Protocol van Cartagena inzake bioveiligheid beschikken de Europese Gemeenschap en de lidstaten over een gedeelde bevoegdheid.

Full & Egal Universal Law Academy