Causa T-186/00
Conserve Italia Soc. Coop. rl
contro
Commissione delle Comunità europee
«Agricoltura – Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione Orientamento – Soppressione di un contributo finanziario – Art. 24 del regolamento (CEE) n. 4253/88 – Principio di proporzionalità – Motivazione»
Sentenza del Tribunale (Quinta Sezione) 11 marzo 2003
Massime della sentenza
1.. Coesione economica e sociale – Interventi strutturali – Finanziamenti comunitari concessi per azioni nazionali – Obbligo di informazione e di correttezza incombente ai richiedenti e ai beneficiari di un contributo finanziario del FEAOG
2.. Coesione economica e sociale – Interventi strutturali – Finanziamento comunitario – Presentazione di informazioni contraffatte relative all'ordine e alla consegna di materiale oggetto di contributo costitutiva di una irregolarità ai sensi dell'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88 – Violazione dell'obbligo di informazione e di correttezza incombente ai richiedenti e ai beneficiari di un contributo finanziario del FEAOG
[Regolamento (CEE) del Consiglio n. 4253/88, art. 24, n. 2]
3.. Coesione economica e sociale – Interventi strutturali – Finanziamento comunitario – Soppressione di un contributo del FEAOG a motivo di irregolarità – Ammissibilità – Fondamento giuridico
(Regolamento del Consiglio n. 4253/88, nn. 2 e 3)
4.. Atti delle istituzioni – Revoca – Atti illegittimi – Presupposti – Rispetto dei principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento
5.. Agricoltura – Politica agricola comune – Riforma delle strutture – Azioni comuni – Miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli – Soppressione di un contributo del FEAOG in caso di violazione di obblighi essenziali – Violazione del principio di proporzionalità – Insussistenza
[Art. 5, terzo comma, CE; regolamento (CEE) del Consiglio n. 355/77]
1. Il richiedente e il beneficiario di un contributo del FEAOG sono tenuti a un obbligo di informazione e di correttezza nei confronti della Commissione. In tal senso, sono tenuti ad assicurarsi dell'attendibilità delle informazioni da essi fornite alla Commissione, nonché del fatto che tali informazioni non siano tali da indurla in errore; ove così non fosse, il sistema di controlli e di prove adottato per verificare l'adempimento delle condizioni per la concessione del contributo non potrebbe funzionare efficacemente. Infatti, in mancanza di informazioni attendibili, potrebbero essere oggetto di contributo progetti che non soddisfano le condizioni prescritte. Ne consegue che l'obbligo di informazione e di correttezza che incombe ai richiedenti e ai beneficiari del contributo inerisce al sistema dei contributi del FEAOG ed è essenziale per il corretto funzionamento del Fondo medesimo. v. punto 50
2. Il fatto di comunicare deliberatamente alla Commissione documenti contraffatti relativi alla realizzazione di un progetto che fruisce di un contributo finanziario del FEAOG basta a integrare gli estremi della violazione dell'obbligo d'informazione e di correttezza inerente a detto sistema di contributi, in quanto tali contraffazioni sono dirette a nascondere alla Commissione che l'ordine e la consegna del materiale oggetto del contributo erano stati effettuati prima della data di ricezione della domanda del contributo da parte della Commissione e in quanto possono indurla in errore in ordine alla data d'inizio dei lavori, la quale costituisce un elemento importante del sistema istituito dal FEAOG. Di conseguenza la presentazione di informazioni contraffatte in merito all'ordine e alla consegna di materiale oggetto di un contributo costituisce un'irregolarità ai sensi dell'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, recante disposizioni di applicazione del regolamento n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall'altro. v. punti 53-54
3. La Commissione può procedere alla soppressione di un contributo finanziario del FEAOG in forza dell'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, recante disposizioni di applicazione del regolamento n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall'altro. Per contro, il n. 3 di detto articolo, che si riferisce alla ripetizione presso il beneficiario del contributo delle somme indebitamente pagate, non può costituire il fondamento normativo per una decisione di soppressione di un contributo. v. punti 74, 78
4. L'amministrazione può revocare con effetto retroattivo un atto amministrativo favorevole viziato da illegittimità, a condizione che non venga violato né il principio della certezza del diritto, né quello della tutela del legittimo affidamento. Tale possibilità, riconosciuta allorché il beneficiario dell'atto non ha contribuito all'illegittimità di quest'ultimo, sussiste a maggior ragione nel caso in cui l'illegittimità sia stata provocata dal beneficiario stesso. v. punto 77
5. Quando sopprime un contributo del FEAOG erogato in base al regolamento n. 355/77, relativo a un'azione comune per il miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli, la Commissione non travalica i limiti di quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo prefisso e, quindi, non viola il principio di proporzionalità, sancito dall'art. 5, terzo comma, CE, quando il beneficiario del contributo non soltanto ha indotto l'istituzione in errore sull'avvio dei lavori, ma ha anche iniziato questi ultimi prima che la Commissione ricevesse la domanda di contributo. Infatti, la violazione di obblighi la cui osservanza sia di fondamentale importanza per il buon funzionamento di un sistema comunitario può essere sanzionata con la perdita di un diritto conferito dalla normativa comunitaria, come il diritto a un aiuto. Da un lato, è indispensabile per il buon funzionamento del sistema di controllo circa l'adeguata utilizzazione dei fondi comunitari che i richiedenti un contributo forniscano alla Commissione informazioni attendibili e non tali da indurre quest'ultima in errore. D'altro lato, il divieto di dare avvio ai lavori prima del ricevimento della domanda di contributo da parte della Commissione ha carattere fondamentale, in quanto mira a garantire la certezza nei rapporti giuridici nonché la parità di trattamento tra i richiedenti il contributo, evitando che quest'ultimo venga erogato ad imprese che abbiano già realizzato, parzialmente o totalmente, i miglioramenti contemplati nel progetto da sovvenzionare. v. punti 83-86, 88-89
SENTENZA DEL TRIBUNALE (Quinta Sezione)
11 marzo 2003 (1)
«Agricoltura – Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione Orientamento – Soppressione di un contributo finanziario – Art. 24 del regolamento (CEE) n. 4253/88 – Principio di proporzionalità – Motivazione»
Nella causa T-186/00,
Conserve Italia Soc. Coop. arl, con sede in San Lazzaro di Savena, rappresentata dagli avv.ti M. Averani, A. Pisaneschi e S. Zunarelli, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata inizialmente dal sig. L. Visaggio, quindi dalla sig.ra C. Cattabriga, in qualità di agenti, assistiti dall'avv. M. Moretto, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta,
avente ad oggetto un ricorso diretto all'annullamento della decisione della Commissione 3 maggio 2000, C (2000) 1099, che sopprime il contributo del Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia, sezione Orientamento, per il progetto n. 9 (beneficiario: Massalombarda Colombani SpA), nel quadro del programma operativo n. 91.CT.IT.01 approvato con la decisione della Commissione 28 ottobre 1991, C (91) 2255/6,
IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Quinta Sezione),
composto dal sig. R. García-Valdecasas, presidente, dalla sig.ra P. Lindh e dal sig. J.D. Cooke, giudici,
cancelliere: sig. J. Palacio González, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 12 novembre 2002,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Contesto normativo
Il regolamento del Consiglio n. 355/77
1 Il regolamento (CEE) del Consiglio 15 febbraio 1977, n. 355, relativo a un'azione comune per il miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli (GU L 51, pag. 1), dispone, agli artt. 1, n. 3, e 2, che la Commissione può accordare un contributo per l'azione comune finanziando tramite la sezione orientamento del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (in prosieguo: il FEAOG) progetti che si inseriscano in programmi specifici previamente elaborati dagli Stati membri e approvati dalla Commissione e che siano volti allo sviluppo o alla razionalizzazione del trattamento, della trasformazione e della commercializzazione di prodotti agricoli.
2 L'art. 19, n. 2, del suddetto regolamento così dispone: Per tutta la durata dell'intervento del [FEAOG], l'autorità o l'organismo all'uopo designato dallo Stato membro interessato trasmette alla Commissione, a richiesta di quest'ultima, tutti gli elementi giustificativi e tutti i documenti atti ad accertare l'adempimento delle condizioni finanziarie o di altro genere prescritte per ciascun progetto. La Commissione può, all'occorrenza, effettuare un controllo sul posto.(...).
3 Il regolamento n. 355/77 è stato abrogato il 1° gennaio 1990 dal regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1988, n. 4256 (GU L 374, pag. 25), e dal regolamento (CEE) del Consiglio 29 marzo 1990, n. 866 (GU L 91, pag. 1), fatta eccezione per talune disposizioni ─ come l'art. 19, n. 2 ─ che sono rimaste applicabili in via transitoria ai progetti presentati anteriormente al 1° gennaio 1990, e questo fino al 3 agosto 1993.
Il regolamento della Commissione n. 2515/85
4 Ai sensi del regolamento (CEE) della Commissione 23 luglio 1985, n. 2515, relativo alle domande di contributo del Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia, sezione orientamento, per progetti di miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli e dei prodotti della pesca (GU L 243, pag. 1), le domande di contributo devono contenere i dati e gli atti indicati negli allegati del detto regolamento. Tali allegati contengono, oltre ai moduli di domanda di contributo comunitario, note esplicative destinate ad aiutare i richiedenti nell'espletamento della pratica.
5 Il punto 5.3 delle Note esplicative per rubrica, prima parte dell'allegato A del regolamento n. 2515/85 (in prosieguo: le note esplicative), precisa: i progetti iniziati prima che la domanda sia pervenuta alla Commissione non possono ricevere contributi. Tali note esplicative fanno riferimento ad un impegno che il richiedente deve assumere al punto 5.3 del modulo di domanda di contributo, in cui egli deve contrassegnare la proposizione seguente per manifestare il suo accordo: Ci impegniamo a non dar inizio ai lavori prima del ricevimento della domanda di contributo da parte del FEAOG ─ orientamento (v. punto 5.3 del modulo dell'allegato A, prima parte, del regolamento n. 2515/85, GU L 243, pag. 11).
Il documento di lavoro del 1986
6 Nel 1986 i servizi della Direzione generale Agricoltura della Commissione competenti per il FEAOG elaboravano il documento di lavoro VI/1216/86-IT, concernente la determinazione del contributo massimo possibile del FEAOG nell'ambito del regolamento n. 355/77 (in prosieguo: il documento di lavoro). Al punto B.1 vengono elencate le azioni totalmente escluse dal contributo. Sono escluse, in particolare, ai sensi del n. 5 del suddetto punto, le azioni o i lavori iniziati anteriormente alla presentazione della domanda, eccettuati: (...)b) acquisto di macchine, apparecchi e materiale edilizio, compresi strutture metalliche ed elementi prefabbricati (ordinazione e fornitura), a condizione che il montaggio, l'installazione, l'incorporazione e i lavori in loco per quanto concerne il materiale edilizio non siano stati effettuati prima della presentazione della domanda di contributo;(...).
7 Il punto B.1, n. 5, del documento di lavoro precisa anche che le azioni di cui alla lett. b) sono ammissibili al contributo del FEAOG.
Il regolamento del Consiglio n. 4253/88
8 Il 19 dicembre 1988 il Consiglio ha adottato il regolamento (CEE) n. 4253, recante disposizioni di attuazione del regolamento n. 2052/88, per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall'altro (GU L 374, pag. 1). Tale regolamento è entrato in vigore il 1° gennaio 1989 ed è stato più volte modificato.
9 Secondo l'art. 15, n. 2, primo comma, del regolamento n. 4253/88, nella versione iniziale applicabile ai fatti del caso di specie, una spesa non può essere considerata sovvenzionabile con il contributo dei Fondi, se è stata sostenuta prima della data in cui la Commissione ha ricevuto la relativa richiesta.
10 L'art. 24 del regolamento n. 4253/88, dal titolo Riduzione, sospensione o soppressione del contributo, nella versione modificata dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2082 (GU L 193, pag. 20), in vigore il 3 maggio 2000 quando la Commissione ha deciso di sopprimere il contributo, dispone:
1. Se la realizzazione di un'azione o di una misura sembra non giustificare né in parte né totalmente il contributo finanziario assegnato, la Commissione procede ad un esame appropriato del caso nel quadro della partnership, chiedendo in particolare allo Stato membro o alle autorità da esso designate per l'attuazione dell'azione di presentare le loro osservazioni entro una scadenza determinata.
2. In seguito a questo esame la Commissione può ridurre o sospendere il contributo per l'azione o la misura in questione, se l'esame conferma l'esistenza di un'irregolarità o di una modifica importante che riguardi la natura o le condizioni di attuazione dell'azione o della misura e per la quale non sia stata chiesta l'approvazione della Commissione.
3. Qualsiasi somma che dia luogo a ripetizione di indebito deve essere restituita alla Commissione. Le somme non restituite sono aumentate degli interessi di mora, conformemente alle disposizioni del regolamento finanziario e in base alle modalità che saranno adottate dalla Commissione secondo le procedure di cui al titolo VIII
.
Il regolamento del Consiglio n. 866/90
11 Il 29 marzo 1990 il Consiglio ha adottato il regolamento (CEE) n. 866, relativo al miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli (GU L 91, pag. 1). Tale regolamento è entrato in vigore il 1° gennaio 1990.
12 L'art. 10 del regolamento n. 866/90 contempla la possibilità di presentare domande di contributo tramite lo Stato membro interessato, sotto forma di programmi operativi o di sovvenzioni globali. Al fine di garantire il passaggio armonioso dal regime di finanziamento anteriormente previsto dal regolamento n. 355/77 a quello istituito dalle nuove disposizioni dettate dal regolamento n. 866/90, l'art. 20 di quest'ultimo contiene talune disposizioni transitorie le quali prevedono, segnatamente, la possibilità di includere nei programmi operativi da finanziare a titolo degli anni 1990 e 1991 i progetti introdotti a decorrere dal 1° maggio 1988 conformemente al regolamento n. 355/77 e non considerati ai fini di un contributo.
Fatti all'origine della controversia
13 Il 22 aprile 1989 la Colombani Lusuco SpA (divenuta, a seguito dell'acquisizione di uno stabilimento in Massa Lombarda, la Massalombarda Colombani SpA; in prosieguo: il beneficiario o la Massalombarda) chiedeva un contributo del FEAOG ai sensi del regolamento n. 355/77 al fine di finanziare il potenziamento tecnologico e la razionalizzazione degli impianti del suo stabilimento per la trasformazione di prodotti ortofrutticoli sito in Alseno (Piacenza) (in prosieguo: la domanda di contributo). In seguito, la Massalombarda veniva acquisita, nel 1994, dalla Conserve Italia Soc. Coop. arl (in prosieguo: la Conserve Italia), che incorporava tale società nel 1997. La presente controversia non trova quindi origine in comportamenti o atti della Conserve Italia, ma di una società alla quale essa è succeduta.
14 Il 7 luglio 1989 la Commissione riceveva tale domanda di contributo, che le era stata presentata tramite la Repubblica italiana ai sensi dell'art. 13 del regolamento n. 355/77. Con lettera inviata al beneficiario il 25 gennaio 1990 e da questo ricevuta il 12 febbraio 1990, la Commissione gli indicava quale era la data in cui i suoi servizi avevano ricevuto la domanda di contributo.
15 Il 20 dicembre 1990 la Commissione comunicava l'impossibilità di finanziare la domanda di contributo, tenuto conto delle limitate risorse disponibili e del fatto che la domanda stessa non era stata ritenuta prioritaria.
16 In conformità all'art. 20 del regolamento n. 866/90, il 17 aprile 1991 la Repubblica italiana presentava una nuova domanda di contributo nell'ambito del programma operativo n. 91.CT.IT.01, relativo al miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli. Nell'ambito di tale programma il progetto n. 9 prevedeva un contributo del FEAOG di ITL 423 175 000 a favore della Massalombarda. L'investimento era descritto nel modo seguente: Il presente progetto di potenziamento degli impianti produttivi dello stabilimento per la trasformazione di prodotti ortofrutticoli sito in Alseno-Piacenza è scaturito dalla necessità di:
─ potenziare alcuni impianti strategici per l'attività specifica dello stabilimento, quali: potenziare alcuni impianti strategici per l'attività specifica dello stabilimento, quali:
─ gli impianti di sterilizzazione (Cooker-Cooler e autoclavi rotanti)
─ le linee di preparazione di ortaggi freschi
─ le linee di riempimento e di aggraffatura per ortaggi sottovuoto.
(...). Secondo il calendario di esecuzione di tale progetto, i lavori dovevano iniziare il 14 luglio 1989 ed essere ultimati entro il 31 dicembre 1991.
17 Con decisione 28 ottobre 1991, C (91) 2255/6, la Commissione approvava il programma operativo n. 91.CT.IT.01, dopo di che il beneficiario riceveva l'importo di ITL 338 540 000 a titolo di contributo del FEAOG per il progetto n. 9.
18 Alla fine del 1992 le autorità italiane competenti chiedevano al beneficiario di inviare fotocopia di tutte le fatture attinenti al progetto in parola allo scopo di procedere a una prima analisi documentale.
19 Nel 1993 il Ministero italiano del Tesoro ─ Ragioneria generale dello Stato ─ Ispettorato generale per l'amministrazione del fondo di rotazione per l'attuazione delle politiche comunitarie (in prosieguo: il Ministero del Tesoro) decideva di effettuare un'ispezione presso il beneficiario.
20 L'ispezione del Ministero del Tesoro aveva luogo il 29 e 30 marzo 1993 e vi partecipavano anche funzionari della Direzione generale Controllo finanziario della Commissione. A seguito di tale ispezione, la direzione generale del controllo finanziario redigeva un rapporto di controllo datato 2 luglio 1993 (in prosieguo: il rapporto di controllo), in cui si constatava che le fotocopie di nove fatture, per un valore totale di ITL 1 357 690 000, erano state contraffatte. Infatti, mentre sulle fatture originali le date di talune bolle di accompagnamento e di taluni ordini erano antecedenti al 7 luglio 1989, cioè alla data di ricezione della domanda da parte della Commissione, sulle fotocopie tali date erano state cancellate o sostituite con date successive.
21 Tali irregolarità venivano iscritte nel processo verbale 30 marzo 1993, sottoscritto dal rappresentante del beneficiario, e non sono contestate dalla ricorrente.
22 Inoltre, il rapporto di controllo rileva che quattro fatture originali, per un importo totale pari a ITL 1 237 569 808, confermano l'avvio anticipato [dei lavori].
23 All'udienza la ricorrente riconosceva che alcuni lavori erano effettivamente cominciati prima del 7 luglio 1989, data di ricevimento, da parte della Commissione, della domanda di contributo.
24 Con lettera 28 luglio 1993 il direttore generale del controllo finanziario della Commissione comunicava al Ministero del Tesoro le conclusioni preliminari redatte in base alle constatazioni effettuate al momento dell'ispezione. In tale lettera si precisava in particolare che, a seguito delle irregolarità accertate, il contributo concesso a favore del progetto n. 9 avrebbe dovuto essere soppresso e le somme già versate recuperate.
25 Con nota 2 novembre 1993 il Ministero del Tesoro chiedeva alla Commissione di fornire il suo parere definitivo in merito all'eventuale erogazione di quanto ancora dovuto al beneficiario (vale a dire ITL 83 635 000, ossia il 20% del contributo totale).
26 Per potersi esprimere in merito a tale richiesta, con lettera 10 febbraio 1994 la Commissione chiedeva al Ministero del Tesoro di farle pervenire vari documenti. Non avendo ricevuto risposta, con lettera 8 luglio 1994 la Commissione decideva di richiedere tali documenti al Ministero delle Risorse agricole, alimentari e forestali (in prosieguo: il Ministero dell'Agricoltura).
27 Con lettera 26 ottobre 1994 il Ministero dell'Agricoltura trasmetteva alla Commissione numerosi documenti relativi agli sviluppi dell'ispezione.
28 Al contempo, il beneficiario chiedeva ed otteneva più volte di essere sentito dai competenti servizi della Commissione in merito alle irregolarità constatate in occasione del controllo del 1993. Nel corso di un incontro svoltosi a Bruxelles in data 22 ottobre 1996 presso gli uffici della Commissione, il beneficiario veniva invitato a fornire la prova che le macchine acquistate e consegnate prima della data di ricezione della domanda di contributo da parte della Commissione erano state installate solo successivamente, come menzionato in una nota interna della Commissione 13 luglio 1998 relativa alla controversia.
29 Con lettera 6 gennaio 1997 la Commissione decideva di avviare la procedura di esame ai sensi dell'art. 24 del regolamento n. 4253/88, invitando contestualmente il Ministero dell'Agricoltura ad esprimere il suo parere e il beneficiario a presentare le sue osservazioni.
30 Con lettere 4 giugno 1997 e 11 giugno 1998, il Ministero dell'Agricoltura comunicava il proprio parere contrario alla soppressione del contributo. Più precisamente, le autorità italiane rilevavano che dalle osservazioni presentate dal beneficiario risultava che i macchinari erano stati montati e installati dopo l'avviso di ricevimento della domanda di contributo.
31 Con la detta missiva 4 giugno 1997 il Ministero dell'Agricoltura trasmetteva altresì le osservazioni e la documentazione predisposte dal beneficiario. Quest'ultimo, pur riconoscendo l'avvenuta contraffazione delle nove fatture oggetto di contestazione, sosteneva tuttavia che tale circostanza non aveva inciso sulla regolare esecuzione del progetto. Rilevava, a tale proposito, che tutti i macchinari indicati nelle fatture contraffatte, nonché quelli indicati nelle fatture riferite a bolle di accompagnamento anteriori alla data di presentazione della domanda di contributo, benché pervenuti in azienda antecedentemente a detta data, erano stati installati solo in epoca successiva. Concludeva, pertanto, che i lavori relativi al progetto non erano stati avviati anticipatamente.
32 Alle proprie osservazioni il beneficiario allegava una dichiarazione notarile rilasciata dal sig. Padoin, direttore dello stabilimento di Alseno, riguardante le fatture FMC nn. 1450, 905, 6736 e FMI n. 3086. In tale dichiarazione quest'ultimo asseriva, in sostanza, che le macchine e i materiali oggetto delle fatture in parola erano stati installati successivamente al ricevimento della domanda di contributo da parte della Commissione.
33 Considerato che gli elementi acquisiti non smentivano le irregolarità riscontrate in occasione del controllo del 1993 e che l'importanza e la gravità di queste ultime giustificavano la soppressione del contributo, con decisione 3 maggio 2000, C (2000) 1099, la Commissione, in base all'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, decideva di sopprimere il contributo concesso al beneficiario (in prosieguo: la decisione impugnata).
34 Il punto 9 della motivazione della decisione impugnata elenca le varie irregolarità addotte per giustificare la soppressione del contributo ai sensi dell'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88.
35 In primo luogo, la decisione rileva che, durante l'ispezione effettuata presso il beneficiario nel marzo 1993 dal Ministero del Tesoro, alla quale ha partecipato la Commissione, è stato constatato che le date di consegna su nove fotocopie di fatture presentate dal beneficiario erano state contraffatte. Tali contraffazioni sono state debitamente iscritte nel processo verbale 30 marzo 1993, firmato, in particolare, dal rappresentante del beneficiario. Nella decisione si sottolinea anche che l'intenzione manifesta di tali contraffazioni, indicata nella lettera della Commissione 6 gennaio 1997, era quella di dissimulare il fatto che certi lavori relativi al progetto fossero iniziati prima della presentazione del progetto stesso presso la Commissione il 7 luglio 1989 e, in particolare, per taluni lavori 3 mesi prima di quest'ultima data e che il beneficiario era quindi consapevole che il fatto che la Commissione fosse a conoscenza di tale anticipo dei lavori avrebbe comportato per lui conseguenze finanziarie negative, a seguito della sua dichiarazione del 22 aprile 1989, conformemente al punto 5.3 dell'allegato del regolamento (CEE) n. 2515/85 della Commissione, di non iniziare i lavori prima dell'introduzione della domanda di contributo.
36 In secondo luogo, la decisione precisa che il contenuto della dichiarazione notarile del 24 aprile 1997, fatta e firmata dal rappresentante del beneficiario, secondo la quale tutti i lavori inerenti al progetto sono iniziati dopo il 7 luglio 1989, non è compatibile con certe altre fatture non contraffatte (quali la fattura Manzini Comaco n. 89 del 16 agosto 1989, la fattura FMC n. 905 del 31 luglio 1989 e la fattura FMI n. 3086 de 31 luglio 1989), le quali dimostrano l'inizio anticipato dei lavori. Secondo la decisione, tale dichiarazione notarile costituisce in realtà un altro tentativo di indurre in errore la Commissione al fine di evitare le conseguenze finanziarie negative derivanti dall'inizio anticipato dei lavori.
37 In terzo luogo, la decisione segnala che le fatture contraffatte e quelle attestanti l'inizio anticipato dei lavori riguardano un totale di ITL 2 595 259 808 (ovverosia ITL 1 357 690 000 + ITL 1 237 569 808), pari al 60% degli investimenti totali previsti.
Procedimento e conclusioni delle parti
38 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 14 luglio 2000, la ricorrente ha proposto al Tribunale il presente ricorso avverso la decisione impugnata.
39 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Quinta Sezione) ha deciso di dare inizio alla trattazione orale e, a titolo delle misure di organizzazione del procedimento di cui all'art. 64 del regolamento di procedura, ha chiesto alla ricorrente di rispondere ad un quesito e alla Commissione di produrre determinati documenti nonché di rispondere a vari quesiti.
40 Le parti hanno ottemperato a dette richieste entro i termini stabiliti.
41 Le parti sono state ascoltate nelle loro difese e risposte ai quesiti orali del Tribunale all'udienza del 12 novembre 2002.
42 La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
─ annullare la decisione impugnata; annullare la decisione impugnata;
─ condannare la Commissione alle spese. condannare la Commissione alle spese.
43 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
─ respingere il ricorso; respingere il ricorso;
─ condannare la ricorrente alle spese. condannare la ricorrente alle spese.
Nel merito
44 A sostegno del suo ricorso di annullamento della decisione impugnata la ricorrente deduce tre motivi: il primo motivo riguarda la violazione dell'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88; il secondo motivo riguarda la violazione del principio di proporzionalità; il terzo motivo verte sulla violazione dell'obbligo di motivazione.
Sul primo motivo, relativo alla violazione dell'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88
45 Il primo motivo si articola in due parti: la prima parte è relativa al fatto che le irregolarità accertate non sono tali da giustificare la soppressione del contributo; nella seconda parte si contesta il potere, in capo alla Commissione, ai sensi dell'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, di sopprimere e non semplicemente sospendere o ridurre il contributo concesso.
A ─ Sulla prima parte, relativa al fatto che le irregolarità accertate non sono tali da giustificare la soppressione del contributo
46 La ricorrente sostiene che la decisione impugnata viola l'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88 allorché giustifica la soppressione del contributo allegando che la contraffazione delle date delle bolle di accompagnamento mirava a dissimulare il fatto che i lavori relativi al progetto erano stati iniziati prima della sua presentazione alla Commissione il 7 luglio 1989.
47 Occorre distinguere gli argomenti relativi alla presentazione di informazioni contraffatte da parte del beneficiario del contributo da quelli che riguardano l'inizio anticipato dei lavori.
1. Sull'irregolarità connessa alla presentazione di informazioni contraffatte da parte del beneficiario
48 La Commissione sostiene che la ricorrente è venuta meno all'obbligo d'informazione e di correttezza a suo carico al quale la decisione impugnata fa riferimento (v., al riguardo, sentenza del Tribunale 12 ottobre 1999, causa T-216/96, Conserve Italia/Commissione, Racc. pag. II-3139, punti 71 e 72; in prosieguo: la sentenza del Tribunale Conserve Italia).
49 La ricorrente osserva che l'obbligo d'informazione e di correttezza sancito nella sentenza del Tribunale Conserve Italia non è alla base della decisione impugnata. Inoltre, il riferimento a tale sentenza sarebbe inappropriato poiché la violazione dell'obbligo d'informazione e di correttezza cui si riferisce riguarda la dissimulazione o la falsa presentazione di informazioni concernenti la data d'inizio dei lavori, mentre nel caso di specie i documenti contraffatti possono solo attestare le date del trasporto dei beni e nulla dicono riguardo alla data di inizio dei lavori di installazione e assemblaggio.
50 Il Tribunale sottolinea che dai punti 71 e 72 della sentenza del Tribunale Conserve Italia, confermata in sede d'impugnazione con sentenza della Corte 24 gennaio 2002, causa C-500/99 P, Conserve Italia/Commissione (Racc. pag. I-867; in prosieguo: la sentenza della Corte Conserve Italia), discende che il richiedente e il beneficiario di un contributo del FEAOG sono tenuti a un obbligo di informazione e di correttezza nei confronti della Commissione. In tal senso, [i] richiedenti e i beneficiari di contributi sono tenuti ad assicurarsi dell'attendibilità delle informazioni da essi fornite alla Commissione, nonché del fatto che tali informazioni non siano tali da indurla in errore; ove così non fosse, il sistema di controlli e prove adottato per verificare l'adempimento delle condizioni di concessione del contributo non può efficacemente funzionare. Infatti, in mancanza di informazioni attendibili, progetti che non soddisfano le condizioni prescritte potrebbero essere oggetto di contributo. Ne consegue che l'obbligo di informazione e di correttezza posto in capo ai richiedenti e ai beneficiari del contributo inerisce al sistema dei contributi FEAOG ed è essenziale per il suo corretto funzionamento (punto 71). Pertanto [l]a circostanza che (...) informazioni concernenti la data di inizio dei lavori siano state dissimulate o presentate in modo da indurre la Commissione in errore costituisce una violazione di tale obbligo, e quindi della normativa vigente (punto 72).
51 Nel caso di specie, la ricorrente non contesta di aver contraffatto alcune date su nove fotocopie di fatture precedentemente spedite, come attestato dalla sua firma sul verbale 30 marzo 1993 redatto in occasione dell'ispezione effettuata dal Ministero del Tesoro cui ha partecipato la Commissione.
52 Infatti, mentre sull'originale delle nove fatture le date di alcuni ordini e di molte bolle di accompagnamento erano antecedenti al 7 luglio 1989 (data di ricezione da parte della Commissione della domanda di contributo), sulle fotocopie contestate tali date erano state sostituite con date posteriori oppure cancellate;
─ sulla fotocopia della fattura Ecotek n. 381/B/89 del 24 luglio 1989 la data della bolla di accompagnamento era il 19 luglio 1989, laddove sull'originale della fattura tale data era il 9 giugno 1989. sulla fotocopia della fattura Ecotek n. 381/B/89 del 24 luglio 1989 la data della bolla di accompagnamento era il 19 luglio 1989, laddove sull'originale della fattura tale data era il 9 giugno 1989.
─ sulla fotocopia della fattura Baraldi n. 303 del 28 luglio 1989 la data dell'ordine è stata oscurata, laddove sull'originale della fattura risultava essere del 31 marzo 1989; parimenti le date delle bolle di accompagnamento relative a tale ordine, che sull'originale erano del 5 e del 19 giugno 1989, sono state oscurate o sostituite sulla fotocopia con quella del 27 luglio 1989; sulla fotocopia della fattura Baraldi n. 303 del 28 luglio 1989 la data dell'ordine è stata oscurata, laddove sull'originale della fattura risultava essere del 31 marzo 1989; parimenti le date delle bolle di accompagnamento relative a tale ordine, che sull'originale erano del 5 e del 19 giugno 1989, sono state oscurate o sostituite sulla fotocopia con quella del 27 luglio 1989;
─ sulla fotocopia della fattura Baraldi n. 304 del 28 luglio 1989 le date della quietanza e dell'ordine sono state oscurate, laddove sull'originale della fattura erano rispettivamente il 28 e il 31 marzo 1989; del pari, la data della bolla risultava essere il 27 luglio 1989 sulla fotocopia, laddove era il 3 luglio 1989 sull'originale; sulla fotocopia della fattura Baraldi n. 304 del 28 luglio 1989 le date della quietanza e dell'ordine sono state oscurate, laddove sull'originale della fattura erano rispettivamente il 28 e il 31 marzo 1989; del pari, la data della bolla risultava essere il 27 luglio 1989 sulla fotocopia, laddove era il 3 luglio 1989 sull'originale;
─ sulla fotocopia della fattura Baraldi n. 37 del 31 luglio 1989 la data dell'ordine è stata oscurata, laddove era il 31 marzo 1989 sull'originale della fattura; sulla fotocopia della fattura Baraldi n. 37 del 31 luglio 1989 la data dell'ordine è stata oscurata, laddove era il 31 marzo 1989 sull'originale della fattura;
─ sulla fotocopia della fattura Uteco n. 89 del 31 luglio 1989 la data dell'ordine è stata oscurata, laddove sull'originale risultava la data del 10 maggio 1989; allo stesso modo, le date delle tre bolle d'accompagnamento indicate sulla fotocopia erano, rispettivamente, il 19, il 22 e il 28 luglio 1989, laddove sull'originale risultavano le date del 19, 22 e 28 giugno 1989; sulla fotocopia della fattura Uteco n. 89 del 31 luglio 1989 la data dell'ordine è stata oscurata, laddove sull'originale risultava la data del 10 maggio 1989; allo stesso modo, le date delle tre bolle d'accompagnamento indicate sulla fotocopia erano, rispettivamente, il 19, il 22 e il 28 luglio 1989, laddove sull'originale risultavano le date del 19, 22 e 28 giugno 1989;
─ sulla fotocopia della fattura Zilli & Bellini n. 184 del 31 luglio 1989 la data della bolla era il 22 luglio 1989, laddove sull'originale risultava la data del 22 giugno 1989; sulla fotocopia della fattura Zilli & Bellini n. 184 del 31 luglio 1989 la data della bolla era il 22 luglio 1989, laddove sull'originale risultava la data del 22 giugno 1989;
─ sulla fotocopia della fattura Izoteca n. 191 del 31 luglio 1989 le date di due bolle sono state oscurate, laddove sull'originale risultavano le date, rispettivamente, del 3 e del 6 luglio 1989; sulla fotocopia della fattura Izoteca n. 191 del 31 luglio 1989 le date di due bolle sono state oscurate, laddove sull'originale risultavano le date, rispettivamente, del 3 e del 6 luglio 1989;
─ sulla fotocopia della fattura Baraldi n. 318 del 7 agosto 1989 la data dell'ordine è stata oscurata, laddove sull'originale risultava la data del 31 maggio 1989; sulla fotocopia della fattura Baraldi n. 318 del 7 agosto 1989 la data dell'ordine è stata oscurata, laddove sull'originale risultava la data del 31 maggio 1989;
─ sulla fotocopia della fattura Manzini Comaco n. 89 del 16 agosto 1989 quale data delle due bolle di accompagnamento era indicato il 9 luglio, laddove sull'originale della fattura risultava il 5 luglio 1989. sulla fotocopia della fattura Manzini Comaco n. 89 del 16 agosto 1989 quale data delle due bolle di accompagnamento era indicato il 9 luglio, laddove sull'originale della fattura risultava il 5 luglio 1989.
53 Il fatto di comunicare deliberatamente alla Commissione documenti contraffatti relativi alla realizzazione di un progetto basta a integrare gli estremi della violazione dell'obbligo d'informazione e di correttezza menzionato, in quanto tali contraffazioni erano dirette a nascondere alla Commissione che l'ordine e la consegna del materiale oggetto del contributo erano stati effettuati prima del 7 luglio 1989, data di ricezione della domanda del contributo da parte della Commissione, e in quanto potevano indurla in errore in ordine alla data d'inizio dei lavori, la quale, come precisa la decisione impugnata, costituisce un elemento importante del sistema istituito dal FEAOG. E' evidente che lo scopo di tali contraffazioni è far sì che la Commissione non si preoccupi di un eventuale inizio anticipato dei lavori per consegne avvenute prima di tale data.
54 Da quanto precede risulta che la Commissione non ha infranto l'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88 nel ritenere che la presentazione di informazioni contraffatte in merito all'ordine e alla consegna di materiale oggetto del contributo costituisse un'irregolarità ai sensi di tale disposizione.
2. Sull'irregolarità connessa all'avvio anticipato dei lavori
55 La ricorrente rammenta che, ai sensi del punto 5.3 delle note esplicative, non sono sovvenzionabili i progetti iniziati prima che la domanda sia pervenuta alla Commissione e precisa di essersi impegnata, come prevede tale disposizione, a non dare inizio ai lavori antecedentemente al ricevimento della domanda di contributo da parte del FEAOG. Occorrerebbe tuttavia fare riferimento al punto B.1, n. 5, lett. b), del documento di lavoro per poter stabilire l'inizio dei lavori, giacché tale disposizione prevede che il FEAOG possa finanziare macchine e apparecchi (...) a condizione che il montaggio, l'installazione, l'incorporazione (...) non siano stati effettuati prima della presentazione della domanda di contributo.
56 A tale proposito la ricorrente contesta l'argomento della Commissione secondo cui il punto 5.3 delle note esplicative sancirebbe un principio che condiziona l'interpretazione del punto B.1, n. 5, lett. b), del documento di lavoro. Secondo la ricorrente, il punto 5.3 delle note esplicative altro non sarebbe che una clausola contenuta nel modulo di domanda di contributo. Parimenti essa rileva che il punto B.1, n. 5, lett. b), del documento di lavoro precisa che l'azione non deve essere iniziata prima della presentazione della domanda di contributo, il che sarebbe contraddetto dal punto 5.3 delle note esplicative, il quale sottolinea che non sono sovvenzionabili i progetti iniziati prima che la domanda sia pervenuta alla Commissione. Una tale contraddizione impedirebbe alla Commissione di pretendere assoluta chiarezza di condotta da parte degli operatori interessati.
57 Peraltro, la ricorrente obietta che la Commissione non può desumere dal punto 5.3 delle note esplicative che incombe ai richiedenti e ai beneficiari del contributo che intendano avvalersi della disposizione B.1, n. 5, lett. b), del documento di lavoro l'obbligo di informarla tempestivamente degli acquisti effettuati e di provare che la condizione per la sua applicazione è rispettata, in quanto nessuna disposizione del documento di lavoro né alcun altro documento consentirebbe di provare un siffatto obbligo, dedotto per la prima volta nel controricorso.
58 Il Tribunale rileva che la condizione secondo la quale il progetto non dev'essere iniziato antecedentemente al ricevimento della domanda di contributo da parte della Commissione risulta dal punto 5.3 delle note esplicative, in cui si precisa che non sono sovvenzionabili i progetti iniziati prima che la domanda sia pervenuta alla Commissione. Ciò è confortato dal punto 5.3 del modulo di domanda di contributo (modulo dell'allegato A, prima parte, del regolamento n. 2515/85), che contiene l'impegno del richiedente a non dare inizio ai lavori prima che la Commissione abbia ricevuto la domanda di contributo. A tale proposito va ricordato, in risposta all'argomento della ricorrente secondo cui il punto 5.3 delle note esplicative altro non sarebbe che una clausola contenuta nel modulo di domanda di contributo, che, come si evince dal punto 61 della sentenza del Tribunale Conserve Italia, le indicazioni contenute nel modulo di contributo hanno la medesima efficacia normativa del regolamento cui attengono, ossia il regolamento n. 2515/85.
59 La condizione suesposta risulta altresì dall'art. 15, n. 2, primo comma, del regolamento n. 4253/88, la cui versione iniziale, che si applica alle circostanze della fattispecie, così dispone: una spesa non può essere considerata sovvenzionabile con il contributo dei Fondi, se è stata sostenuta prima della data in cui la Commissione ha ricevuto la relativa richiesta.
60 Tali disposizioni sono precisate dal documento di lavoro, il cui punto B.1, n. 5, dispone che sono segnatamente escluse le azioni o i lavori iniziati prima della presentazione della domanda, eccettuati l' acquisto di macchine, apparecchi e materiale edilizio, compresi strutture metalliche ed elementi prefabbricati (ordinazione e fornitura), a condizione che il montaggio, l'installazione, l'incorporazione e i lavori in loco per quanto concerne il materiale edilizio non siano stati effettuati prima della presentazione della domanda di contributo.
61 Il punto B.1, n. 5, del documento di lavoro va interpretato nel senso che il richiedente di un contributo del FEAOG può, in deroga alla citata condizione, ordinare e farsi consegnare materiale prima della data di ricevimento della domanda di contributo, nei limiti in cui tale materiale non sia montato, installato o incorporato prima di tale data.
62 In tale contesto, il riferimento effettuato dal punto B.1, n. 5, lett. b), del documento di lavoro alla data di presentazione della domanda di contributo non contraddice, come sostenuto dalla ricorrente, il riferimento operato dal punto 5.3 delle note esplicative alla data in cui la domanda [perviene] alla Commissione, né, peraltro, quello operato dall'art. 15, n. 2, del regolamento n. 4253/88 alla data in cui la Commissione ha ricevuto la [...] richiesta [di contributo] o quello fatto dal punto 5.3 del modulo alla data del ricevimento della domanda di contributo da parte del FEAOG. Tutti questi riferimenti vanno necessariamente intesi, infatti, come un riferimento alla data in cui la Commissione ha ricevuto la domanda di contributo inviatale dalle autorità nazionali competenti.
63 Peraltro, contrariamente a quanto sostiene la Commissione, dal tenore del punto B.1, n. 5, lett. b), del documento di lavoro non si evince che il beneficiario sia tenuto ad informare la detta istituzione dell'ordine e della consegna di tali macchine per usufruire della sovvenzione.
64 Per quanto riguarda il problema dell'inizio anticipato dei lavori, va rilevato che, sebbene la ricorrente, nelle sue memorie, contestasse tale inizio anticipato, essa ha riconosciuto all'udienza che alcuni lavori erano effettivamente cominciati prima della data di ricevimento della domanda di contributo da parte della Commissione, ossia il 7 luglio 1989.
65 A tale riguardo, l'esame delle tre fatture citate nella decisione impugnata al fine di dimostrare l'inizio anticipato dei lavori consente di constatare, da un lato, che il 22 giugno 1989 è stato consegnato presso lo stabilimento del beneficiario un corpo di sterilizzazione, la cui installazione è cominciata il 4 luglio, e, dall'altro, che i lavori d'installazione di un gruppo aggraffatura sottovuoto, che la Manzini Comaco ha cominciato a consegnare il 5 luglio 1989, sono iniziati il 6 luglio 1989.
66 Le fatture concernenti il corpo sterilizzatore citate nella decisione impugnata sono le seguenti:
─ la fattura FMC n. 905 del 31 luglio 1989, che menziona la bolla di accompagnamento n. 1942 del 22 giugno 1989 concernente un corpo di sterilizzazione (modello FMC 742 twin) e il materiale accessorio; la fattura FMC n. 905 del 31 luglio 1989, che menziona la bolla di accompagnamento n. 1942 del 22 giugno 1989 concernente un corpo di sterilizzazione (modello FMC 742 twin) e il materiale accessorio;
─ la fattura FMI n. 3086 del 31 luglio 1989, che precisa che il 4 luglio 1989 è stato consegnato materiale vario relativo al citato corpo di sterilizzazione. la fattura FMI n. 3086 del 31 luglio 1989, che precisa che il 4 luglio 1989 è stato consegnato materiale vario relativo al citato corpo di sterilizzazione.
67 Tali fatture vanno collegate con la fattura FMC n. 6736 del 5 ottobre 1989, che fa riferimento allo stato dei lavori n. P.5726, il quale precisa che il 4, 5 e 6 luglio 1989 sono stati effettuati lavori d'installazione nello stabilimento del beneficiario per alloggiare il citato corpo di sterilizzazione ( installation of additional cooker shell for FMC 742 twin). Del pari, il rapporto settimanale di lavoro n. 51 del sig. Macchi e il rapporto settimanale di lavoro n. 53 del sig. Racchelli precisano che il 4, 5 e 6 luglio 1989 sono stati effettuati nello stabilimento del beneficiario lavori d'installazione relativi al corpo di sterilizzazione.
68 Questi elementi dimostrano che i lavori concernenti l'installazione di un corpo di sterilizzazione finanziato nell'ambito del contributo controverso sono effettivamente iniziati prima del 7 luglio 1989.
69 La terza fattura richiamata nella decisione impugnata è la fattura Manzini Comaco n. 89 del 16 agosto 1989, concernente il gruppo aggraffatura sottovuoto consegnato da tale ditta, che fa riferimento in particolare alla bolla d'accompagnamento n. 21773/89 del 5 luglio 1989, la quale precisa che il 5 luglio 1989 è stata effettuata la consegna di una parte del materiale afferente al detto gruppo. Tale fattura e la bolla cui essa si riferisce vanno ricollegate alle corrispondenti relazioni mensili di lavoro dei tecnici della Manzini Comaco, comunicate insieme alle osservazioni della ricorrente relative all'avvio del procedimento di soppressione del contributo e da questa citate nel ricorso a sostegno della propria tesi. Orbene, le relazioni mensili di lavoro del sig. Chiesa e del sig. Pelogotti precisano che ciascuno di loro ha lavorato otto ore e mezzo, il 6 luglio 1989, per il posizionamento del gruppo ASV6 sottovuoto consegnato presso l'impianto del beneficiario il 5 luglio 1989.
70 Tali elementi dimostrano anch'essi che i lavori relativi al gruppo aggraffatura sottovuoto finanziati nell'ambito del contributo controverso sono iniziati prima del 7 luglio 1989.
71 Di conseguenza, la Commissione ha considerato a giusto titolo che i lavori per i quali è stato erogato il contributo di cui trattasi erano iniziati in anticipo, dando luogo a un'irregolarità ex art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88.
72 Dalle considerazioni sopra esposte risulta che la prima parte del primo motivo deve essere respinta.
B ─ Sulla seconda parte del primo motivo, secondo cui l'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88 non consente alla Commissione di sopprimere un contributo del FEAOG
73 La ricorrente fa valere che la decisione impugnata viola l'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, il quale ne costituisce il fondamento normativo, poiché tale disposizione non consente alla Commissione di sopprimere un contributo, ma solamente di ridurlo o sospenderlo. A tale proposito essa rileva che, sebbene l'art. 24 del citato regolamento sia intitolato Riduzione, sospensione e soppressione del contributo, il termine soppressione si riferisce non al n. 2, ma al n. 3 di tale articolo, il quale prevede che qualsiasi somma che dia luogo a ripetizione di indebito deve essere restituita alla Commissione, e si riferisce ai casi in cui l'intera somma è stata erogata senza giusto titolo.
74 Il Tribunale rileva che, come risulta dalla sentenza della Corte Conserve Italia (punti 81-91), la Commissione può procedere alla soppressione del contributo in forza dell'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, cui si riferisce la decisione impugnata.
75 Infatti, sebbene l'art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88 non preveda espressamente la soppressione del contributo, laddove l'art. 24 di tale regolamento è invece intitolato Riduzione, sospensione e soppressione del contributo, la Corte ha statuito che tale disposizione costituisce il fondamento normativo per qualsiasi domanda di rimborso da parte della Commissione. Tale disposizione sarebbe parzialmente privata del suo effetto utile se la Commissione non avesse il potere di sopprimere integralmente il contributo anche nel caso in cui l'esame preliminarmente effettuato confermi l'esistenza di un'irregolarità (sentenza della Corte Conserve Italia, punti 81 e 88).
76 Inoltre, la Corte ha sottolineato che riconoscere alla Commissione soltanto il potere di ridurre il contributo in proporzione all'importo al quale si riferiscono le irregolarità accertate porterebbe a incentivare le frodi da parte dei richiedenti il contributo, in quanto questi ultimi rischierebbero in tal caso soltanto la perdita del beneficio delle somme indebitamente percepite (sentenza della Corte Conserve Italia, punto 89).
77 La Corte ha altresì sottolineato che, ad ogni modo, risulta dalla sua giurisprudenza che l'amministrazione può revocare con effetto retroattivo un atto amministrativo favorevole viziato da illegittimità, a condizione che non venga violato né il principio della certezza del diritto, né quello della tutela del legittimo affidamento (sentenze della Corte 12 luglio 1957, cause riunite 7/56 e 3/57-7/57, Algera e a./Assemblea comune della CECA, Racc. pag. 79, in particolare pag. 113; 3 marzo 1982, causa 14/81, Alpha Steel/Commissione, Racc. pag. 749, punti 10-12; 26 febbraio 1987, causa 15/85, Consorzio Cooperative d'Abruzzo/Commissione, Racc. pag. 1005, punti 12-17; 17 aprile 1997, causa C-90/95 P, De Compte/Parlamento, Racc. pag. I-1999, punto 35; e sentenza della Corte Conserve Italia, punto 90). Tale possibilità, riconosciuta allorché il beneficiario dell'atto non ha contribuito alla illegittimità di quest'ultimo, sussiste a maggior ragione nel caso in cui, come nella fattispecie, l'illegittimità sia stata provocata dal beneficiario stesso (sentenza della Corte Conserve Italia, punto 90).
78 Inoltre la Corte ha rilevato che l'art. 24, n. 3, del regolamento n. 4253/88 si riferisce alla ripetizione, presso il beneficiario del contributo, delle somme indebitamente pagate e dispone che le somme non restituite vengano maggiorate degli interessi. Questa disposizione, contrariamente alla tesi sostenuta dalla ricorrente, non può quindi costituire il fondamento normativo per una decisione di soppressione di un contributo (sentenza della Corte Conserve Italia, punto 87).
79 Pertanto, la seconda parte del primo motivo deve essere disattesa.
80 Di conseguenza, il primo motivo va respinto nel suo complesso.
Sul secondo motivo, relativo alla violazione del principio di proporzionalità
81 La ricorrente sottolinea che il principio di proporzionalità impone che, qualora si presenti una scelta tra più misure appropriate, si ricorra alla meno restrittiva e che gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (sentenza della Corte 13 novembre 1990, causa C-331/88, Fedesa e a., Racc. pag. I-4023). A tale proposito essa rileva che l'art. 24 del regolamento n. 4253/88 prevede una scala di gravità fra le infrazioni qualificabili come irregolarità e quelle qualificabili come modifica importante e sostiene che la Commissione ha violato il principio di proporzionalità decidendo di sopprimere il contributo dopo aver accertato mere irregolarità, che eventualmente legittimerebbero solo la riduzione e non la soppressione di quest'ultimo.
82 Peraltro la ricorrente cita, a sostegno della propria tesi, il punto 21 della sentenza della Corte 20 febbraio 1979, causa 122/78, Buitoni, Racc. pag. 677), il quale precisa che [l]a Commissione, benché potesse, tenuto conto degli inconvenienti provocati dalla presentazione tardiva delle prove, istituire il termine di cui all'art. 3 del regolamento n. 499/76 per la presentazione delle prove, avrebbe dovuto colpire l'inosservanza di tale termine solo con una sanzione notevolmente meno grave per gli amministrati dell'incameramento totale della cauzione e più adeguata alle conseguenze pratiche d'una omissione del genere. Essa ritiene che debba essere delineato un parallelismo fra le due cause, giacché nella sentenza Buitoni l'addebito riguardava l'inosservanza di un termine e non la violazione degli obblighi assunti da tale impresa e che, nella vicenda in esame, ciò che è stato rimproverato alla ricorrente è il mancato rispetto del termine di presentazione della domanda di contributo, mentre nessun rilievo è stato fatto in relazione alla completa e soddisfacente esecuzione dei lavori per i quali il contributo era stato chiesto.
83 Il Tribunale fa presente che, secondo una costante giurisprudenza, il principio di proporzionalità, accolto nel terzo comma dell'art. 5 CE, esige che gli atti delle istituzioni comunitarie non vadano oltre quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo prefisso (sentenza della Corte 17 maggio 1984, causa 15/83, Denkavit Nederland, Racc. pag. 2171, punto 25; sentenza del Tribunale 19 giugno 1997, causa T-260/94, Air Inter/Commissione, Racc. pag. II-997, punto 144, e sentenza del Tribunale Conserve Italia, punto 101).
84 Inoltre, la violazione di obblighi la cui osservanza sia di fondamentale importanza per il buon funzionamento di un sistema comunitario può essere sanzionata con la perdita di un diritto conferito dalla normativa comunitaria, come il diritto a un aiuto (v., in tal senso, sentenza Buitoni, cit.; sentenze della Corte 27 novembre 1986, causa 21/85, Maas, Racc. pag. 3537, e 12 ottobre 1995, causa C-104/94, Cereol Italia, Racc. pag. I-2983, punto 24; v. anche sentenza del Tribunale Conserve Italia, punto 103).
85 In particolare, occorre rilevare che è indispensabile per il buon funzionamento del sistema di controllo circa l'adeguata utilizzazione dei fondi comunitari che i richiedenti un contributo forniscano alla Commissione informazioni attendibili e non tali da indurre quest'ultima in errore (sentenza della Corte Conserve Italia, punto 100, e sentenza del Tribunale Conserve Italia, punto 104).
86 Del pari occorre sottolineare che il divieto di dare avvio ai lavori prima del ricevimento della domanda di contributo da parte della Commissione ha carattere fondamentale, in quanto mira a garantire la certezza nei rapporti giuridici nonché la parità di trattamento tra i richiedenti il contributo, evitando che quest'ultimo venga erogato ad imprese che abbiano già realizzato, parzialmente o totalmente, i miglioramenti contemplati nel progetto da sovvenzionare. Quindi, il fatto che il beneficiario di un contributo non abbia rispettato il proprio impegno di non dare inizio ai lavori anteriormente al ricevimento da parte della Commissione della domanda di contributo integra una grave violazione di obblighi essenziali (sentenza della Corte Conserve Italia, punto 102, e sentenza del Tribunale Conserve Italia, punto 105 in fine).
87 Come precisato dalla Commissione all'udienza, una volta che il richiedente un contributo del FEAOG abbia inviato il modulo di domanda di contributo alla competente autorità nazionale, questa deve poter verificare che la detta domanda sia del tutto conforme alla finalità del sistema istituito, per quanto riguarda in particolare il fatto che i lavori per i quali si chiede il finanziamento non siano già stati effettuati dal richiedente. Tale possibilità di controllo spiega il motivo per cui non si tiene conto della data della firma della domanda di contributo, bensì della data della sua presentazione alla Commissione.
88 Nel caso in esame, come sopra accertato, il beneficiario del contributo non soltanto ha contraffatto numerose date indicate su nove fotocopie di fatture al fine di occultare o modificare le date relative all'ordine e alla consegna di beni oggetto del contributo, il che poteva indurre la Commissione in errore sull'avvio dei lavori, ma ha anche iniziato questi ultimi prima che la Commissione ricevesse la domanda di contributo.
89 Azioni del genere costituiscono gravi violazioni di obblighi essenziali e la Commissione, ritenendo che tali violazioni giustificassero la soppressione del contributo, non travalica i limiti di quanto è opportuno e necessario per garantire il buon funzionamento del sistema comunitario istituito nell'ambito del FEAOG.
90 Sotto tale profilo occorre rammentare che la sola possibilità che un'irregolarità venga sanzionata non con la riduzione del contributo fino a concorrenza dell'importo corrispondente a tale irregolarità, bensì con la soppressione integrale del contributo stesso, è in grado di produrre l'effetto dissuasivo necessario ai fini della buona gestione delle risorse del FEAOG (sentenza della Corte Conserve Italia, punto 101).
91 Quanto alla citata sentenza Buitoni, occorre rilevare che i fatti all'origine di tale causa sono diversi dalla presente fattispecie. La sentenza Buitoni riguarda un caso in cui il rifiuto di svincolare una cauzione diretta a garantire l'adempimento di un impegno era motivato dal mancato rispetto del termine fissato per la presentazione delle prove circa l'esecuzione di tale impegno. La Corte ha allora affermato che dalla mera inosservanza di un termine procedurale non si poteva desumere l'inadempimento sostanziale dell'impegno garantito. Per contro, nella presente fattispecie, l'obbligo di non dare inizio ai lavori prima della data di ricevimento della domanda di contributo da parte della Commissione costituiva oggetto di un esplicito e preciso impegno assunto dall'impresa beneficiaria, la cui inosservanza integra la violazione di un obbligo essenziale. Pertanto la ricorrente non può avvalersi della giurisprudenza Buitoni, già citata.
92 Ne consegue che l'addotta violazione del principio di proporzionalità non è dimostrata e che il secondo motivo deve essere respinto.
Sul terzo motivo, relativo alla violazione dell'art. 253 CE a causa della contraddittorietà della motivazione della decisione impugnata
93 La ricorrente fa valere che la decisione impugnata esclude la dichiarazione notarile fatta e firmata dal procuratore del beneficiario il 24 aprile 1997 (in prosieguo: la dichiarazione notarile), secondo la quale tutti i lavori inerenti al progetto cui era destinato il contributo erano iniziati successivamente al 7 luglio 1989, in quanto tre fatture dimostrerebbero l'inizio anticipato dei lavori. Si tratterebbe in questo caso di una contraddizione nella motivazione della decisione impugnata, la quale costituisce inosservanza dell'obbligo ex art. [253] del Trattato [CE] tale da inficiare la validità dell'atto di cui trattasi qualora risulti che a causa di tale contraddizione il destinatario dell'atto non è in grado di conoscere la reale motivazione della decisione, nel suo complesso o in parte, e che pertanto il dispositivo dell'atto è in tutto o in parte privo di qualsiasi fondamento giuridico (sentenze del Tribunale 24 gennaio 1995, causa T-5/93, Tremblay e a./Commissione, Racc. pag. II-185, punto 42, e 30 marzo 2000, causa T-65/96, Kish Glass/Commissione, Racc. pag. II-1885, punto 85).
94 A tale proposito la ricorrente sostiene nelle sue memorie che dalle fatture Manzini Comaco n. 89 del 16 agosto 1989, FMC n. 905 del 31 luglio 1989 e FMI n. 3086 del 31 luglio 1989 non si evince in alcun modo la data d'inizio dei lavori, bensì soltanto la data della fattura e la data della consegna dei macchinari. Tali fatture sarebbero dunque perfettamente compatibili con il contenuto della dichiarazione notarile.
95 Il Tribunale rileva che, come risulta da una giurisprudenza costante, in primo luogo, in forza dell'art. 253 CE, la motivazione di un atto deve far apparire, in forma chiara e non equivoca, l'argomentazione dell'autorità comunitaria da cui emana l'atto contestato onde consentire agli interessati di prendere conoscenza delle ragioni del provvedimento adottato per tutelare i loro diritti e al giudice comunitario di esercitare il proprio controllo e, in secondo luogo, la portata dell'obbligo di motivazione si valuta in relazione al suo contesto (sentenza del Tribunale 24 aprile 1996, cause riunite T-551/93 e da T-231/94 a T-234/94, Industrias Pesqueras Campos e a./Commissione, Racc. pag. II-247, punto 140, e sentenza del Tribunale Conserve Italia, punto 117).
96 Nel caso di specie il Tribunale sottolinea di aver giudicato supra che le tre fatture citate nella decisione impugnata e le afferenti relazioni di lavoro dei tecnici dimostrano che i lavori hanno avuto inizio prima del 7 luglio 1989, come riconosciuto all'udienza dalla ricorrente. Pertanto, come giustamente esposto nella decisione impugnata, la dichiarazione notarile non solo era priva di fondamento ma rappresentava, per di più, un ulteriore tentativo di indurre la Commissione in errore sulla data effettiva di inizio dei lavori.
97 Ne consegue che la motivazione della decisione impugnata fa apparire in forma chiara e non equivoca l'argomentazione della Commissione e ha consentito all'interessato di tutelare i suoi diritti e al giudice comunitario di esercitare il proprio controllo.
98 Da quanto precede risulta che la decisione impugnata è sufficientemente motivata ai sensi dell'art. 253 CE, pertanto il terzo motivo deve essere respinto.
99 Di conseguenza il ricorso deve essere interamente respinto.
Sulle spese
100 Ai sensi dell'art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la ricorrente, rimasta soccombente, dev'essere condannata a sostenere, oltre alle proprie spese, anche quelle della Commissione.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quinta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La ricorrente sopporterà le proprie spese e quelle sostenute dalla Commissione.
García-Valdecasas
Lindh
Cooke
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo l'11 marzo 2003.
Il cancelliere
Il presidente
H. Jung
R. García-Valdecasas
1 – Lingua processuale: l'italiano.
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