Conclusiones del abogado general
1. Mediante resolución de 29 de enero de 2001, la Sala Primera de lo Civil de la Corte d'appello di Milano planteó al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial relativa a la interpretación de los artículos 43 CE y 49 CE.
2. En Italia, el ejercicio de las actividades vinculadas a las «obligaciones en materia laboral y de seguridad social de los trabajadores por cuenta ajena» como las que consisten en la elaboración e impresión de las nóminas, está sometido a una legislación específica. En efecto, la Ley nº 12, de 11 de enero de 1979, de ordenación de la profesión de graduado social (en lo sucesivo, «Ley 12/79»), modificada por el artículo 58, apartado 16, de la Ley nº 144, de 17 de mayo de 1999 (en lo sucesivo, «Ley 144/99»), impone las siguientes normas:
Artículo 1, apartado 1, de la Ley 12/79:
«Todas las obligaciones en materia laboral y de seguridad social de los trabajadores por cuenta ajena, cuando no sean cumplimentadas por el empresario, directamente o a través de sus empleados, sólo podrán ser ejecutadas por profesionales miembros del colegio de graduados sociales o del colegio de abogados, por auditores, contables y peritos mercantiles, que, en tal caso, estarán obligados a notificarlo a los inspectores de trabajo de las provincias en cuyo territorio tienen la intención de ejecutar las obligaciones mencionadas.»
Artículo 1, apartado 4, de la Ley 12/79:
«Las empresas registradas como artesanales [...] y las demás pequeñas empresas, incluidas las que tienen el estatuto de cooperativa, podrán confiar la ejecución de las obligaciones citadas en el apartado 1 a servicios creados por las asociaciones profesionales correspondientes. Dichos servicios podrán organizarse con la ayuda de los graduados sociales, aun cuando sean empleados de las asociaciones mencionadas.»
Artículo 58, apartado 16, de la Ley 144/99:
«Al final del artículo 1 de la Ley nº 12, de 11 de enero de 1979, en su versión modificada con posterioridad, se añaden los siguientes apartados:
Para llevar a cabo las operaciones de cálculo y de impresión relativas a las obligaciones citadas en el apartado 1 y para la ejecución de las actividades instrumentales y accesorias, las empresas mencionadas en el apartado 4 podrán utilizar también los servicios de centros de procesamiento informatizado de datos [CPD], siempre que estén constituidos y compuestos exclusivamente por profesionales miembros de los colegios citados en la presente Ley [...]
[...] Las empresas de más de 250 empleados que no confíen la ejecución de las referidas operaciones a sus servicios internos podrán confiarlas a centros de procesamiento informatizado de datos externos o expresamente constituidos con tal fin y externalizados, que, en cualquier caso, deberán estar asistidos por una o varias de las personas citadas en el apartado 1 [...]»
3. Por consiguiente, esta legislación prohíbe, de manera absoluta, que las empresas de menos de 250 empleados utilicen centros de procesamiento informatizado de datos (CPD) externos que no estén compuestos exclusivamente por miembros de los colegios profesionales mencionados.
4. Hay que observar, como señala Payroll Data Services Srl (Italy) (en lo sucesivo, «Payroll»), que la Ley 12/79, en su artículo 9, letra i), incluye un certificado de residencia entre los documentos que deben presentarse para inscribirse en el colegio de graduados sociales.
5. La empresa Payroll, sociedad italiana, es una filial de dos empresas francesas, ADP Europe SA y ADP GSI SA, cuya actividad consiste en ofrecer servicios informáticos de elaboración e impresión de nóminas. Como Payroll no reunía los requisitos de composición fijados por el artículo 1 de la Ley 12/79, en su versión modificada por la Ley 144/99 (en lo sucesivo, «disposición controvertida»), el Tribunale di Milano (Italia) denegó su solicitud de homologación de modificación del objeto social, que estaba redactada de la siguiente manera:
«La sociedad tiene por objeto las operaciones de cálculo e impresión de documentos para la ejecución de las obligaciones en materia laboral y de seguridad social de los trabajadores por cuenta ajena, a cargo de las empresas de menos de 250 empleados.»
6. En el procedimiento principal ante la Corte d'appello di Milano, Payroll, ADP Europe SA y ADP GSI SA, impugnando dicha denegación de homologación, afirman que la disposición controvertida no debe aplicarse, por ser contraria a los principios de libertad de establecimiento y libre prestación de servicios, mencionados en los artículos 43 CE y 49 CE. Dicha legislación no pretende en absoluto preservar un interés general sino que, en realidad, su único objetivo es proteger de la competencia a los miembros de los colegios profesionales mencionados.
7. Dado que se le planteaba un problema de interpretación de Derecho comunitario y para resolver dicho problema, la Corte d'appello di Milano estimó necesario remitir al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión:
«¿Se oponen los artículos 43 CE y 49 CE a la aplicación por el órgano jurisdiccional nacional del artículo 1 de la Ley nº 12, de 11 de enero de 1979, de ordenación de la profesión de graduado social en su versión modificada por el artículo 58, apartado 16, de la Ley nº 144, de 17 de mayo de 1999, en la medida en que prohíbe de modo absoluto que las empresas externas que ofrecen servicios de elaboración e impresión de nóminas presten sus servicios a empresas de menos de 250 empleados?»
8. Con carácter preliminar, observo que es cierto que el litigio principal presenta el elemento de extranjería necesario para que sean aplicables los artículos 43 CE y 49 CE. En efecto, la constitución y extensión del objeto social de una filial por dos empresas que tienen su sede social en el territorio de otro Estado miembro están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 43 CE.
9. Al formular su cuestión prejudicial, el juez remitente afirma que la legislación italiana «prohíbe de modo absoluto», a las empresas de menos de 250 empleados utilizar los servicios de «empresas externas» para la elaboración e impresión de sus nóminas. A este respecto, la lectura de la resolución de remisión revela que se trata, más exactamente, de una prohibición de utilizar los servicios de empresas externas que no estén compuestas exclusivamente por miembros de los colegios profesionales mencionados.
10. Por su parte, el Gobierno italiano afirma que dicha prohibición no es absoluta, ya que las empresas de menos de 250 empleados pueden perfectamente utilizar los servicios de empresas externas, establecidas en otros Estados miembros, que estarían simplemente asistidas por graduados sociales o asimilados. Esto contradice directamente la interpretación del Derecho nacional que da la Corte d'appello en los fundamentos de Derecho de su resolución de remisión.
11. Considero que dicha afirmación del Gobierno italiano resulta, a primera vista, difícilmente conciliable con el texto mismo de la disposición controvertida, que indica claramente que, en el caso que nos ocupa, los CPD deben estar «constituidos y compuestos exclusivamente por profesionales miembros de los colegios citados en la presente Ley».
12. Por otra parte, el Tribunal de Justicia no puede tomar en consideración la circular nº 14, de 15 de marzo de 2000, del Ministerio de Trabajo citada por el Gobierno italiano. En efecto, según reiterada jurisprudencia, la existencia de circulares o de prácticas administrativas no hacen que el Derecho nacional sea conforme al Derecho comunitario, en el supuesto de que las disposiciones legales nacionales sean incompatibles con éste.
13. En cualquier caso, el Tribunal de Justicia ha de interpretar el Derecho comunitario a la luz de la situación fáctica y jurídica tal como la describe el órgano jurisdiccional remitente, con el fin de proporcionar a este último los elementos útiles para resolver el litigio del que conoce.
14. Por consiguiente, debe responderse, fundamentalmente, a la cuestión de si los artículos 43 CE y 49 CE se oponen a una legislación que obliga a las empresas de menos de 250 empleados que quieren confiar la elaboración e impresión de sus nóminas a CPD externos a dirigirse sólo a centros constituidos y compuestos exclusivamente por graduados sociales y asimilados miembros de un colegio profesional.
15. De la lectura de la resolución de remisión resulta que la Corte d'appello di Milano no observa que exista discriminación en perjuicio de las filiales de sociedades extranjeras en el texto ni en la aplicación de la legislación controvertida. Es cierto que no encuentro en ella ninguna discriminación directamente basada en la nacionalidad.
16. No obstante, las normas de igualdad de trato no sólo prohíben las discriminaciones manifiestas basadas en la nacionalidad, sino también cualquier forma encubierta de discriminación que, aplicando otros criterios de distinción, conduzca de hecho al mismo resultado.
17. Sin embargo, sería erróneo considerar, como sugiere Payroll en sus observaciones, que la legislación nacional es indirectamente discriminatoria en la medida en que no permite tener en cuenta los conocimientos adquiridos en otro Estado miembro, y ello con menos razón teniendo en cuenta que la calificación de graduado social no tiene equivalente en la mayoría de los ordenamientos jurídicos de los demás Estados miembros.
18. En efecto, según el Gobierno italiano, el título exigido en Italia para ser graduado social es un título que sanciona un ciclo de estudios superiores en los ámbitos de las ciencias sociales, económicas o jurídicas, por ejemplo. A priori, el reconocimiento de la equivalencia de títulos similares obtenidos en otro Estado miembro está garantizado en Italia. Así, aparentemente, es perfectamente posible que un profesional que haya efectuado tales estudios en otro Estado miembro pueda inscribirse en el colegio de graduados sociales italiano. Por otra parte, no sólo pueden ejercer la actividad de que se trata los graduados sociales propiamente dichos, sino también otros profesionales asimilados, como los abogados o los auditores. Pues bien, para la inscripción en los colegios profesionales italianos correspondientes también se aceptan dichos títulos adquiridos en otros Estados miembros, en virtud del principio de equivalencia de las formaciones y de las Directivas que lo aplican. De este modo, el hecho de que la profesión de graduado social propiamente dicha sea una particularidad italiana no produce, de por sí, una discriminación indirecta.
19. Sobre este particular, hay que recordar que, a tenor de los artículos pertinentes del Tratado CE, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios se ejercen en las condiciones definidas por la legislación del país de acogida para sus propios nacionales. Así, el mero hecho de que la profesión de graduado social esté regulada en Italia, cuando no sucede así en otros Estados miembros, no implica, de por sí, la incompatibilidad de las disposiciones italianas con el Derecho comunitario.
20. Falta por saber si la exigencia de ser miembro de un colegio profesional lleva a que se aprecie de forma distinta la validez de la disposición controvertida.
21. A este respecto, es importante señalar en primer lugar que, aunque el órgano jurisdiccional de remisión pide al Tribunal de Justicia que analice los efectos de la normativa controvertida en relación con la libre prestación de servicios y con la libertad de establecimiento, de la resolución de remisión no se desprende que en el caso de autos se trate de una prestación de servicios transfronteriza. Es cierto que Payroll afirma en sus observaciones que la legislación de que se trata ha impedido que su sociedad matriz, ADP, establecida en Francia, ofrezca directamente sus servicios a empresas establecidas en Italia. Pero no es menos cierto que el litigio principal se refiere a la voluntad de una sociedad ya establecida en Italia de modificar su objeto social para poder ejercer actividades que la Ley reserva a los miembros de determinados colegios profesionales.
22. De ello se deduce que, en la medida en que se refiere a la libre prestación de servicios, la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional de remisión no es necesaria para resolver el litigio principal y, en consecuencia, el Tribunal de Justicia no debe responderla. Por consiguiente, sólo a mayor abundamiento examinaré más adelante la disposición nacional controvertida a la luz del artículo 49 CE.
23. Payroll y la Comisión estiman que la República Italiana infringe las disposiciones del Tratado relativas al derecho de establecimiento al exigir que un «centro de procesamiento de datos», como es Payroll, esté «exclusivamente compuesto» por especialistas miembros de determinados colegios profesionales.
24. Sobre este punto, señalo en primer lugar que, como sociedad establecida en Italia, Payroll debería poder contratar en dicho país a graduados sociales, abogados, auditores, contables etc., que ya sean miembros de los colegios profesionales correspondientes.
25. No obstante, si desea contratar también o incluso únicamente a personas que hayan residido hasta entonces en otro Estado miembro, estimo que el Gobierno italiano ha demostrado, de forma convincente, que dichas personas podrán ver reconocidos sus títulos e inscribirse en los colegios profesionales.
26. Por otra parte, en lo que respecta al establecimiento (por oposición a la libre prestación de servicios), la exigencia de que los nacionales de los demás Estados miembros se inscriban en los colegios profesionales no puede considerarse incompatible con el Tratado.
27. El texto del artículo 43 CE declara que «la libertad de establecimiento comprenderá el acceso a las actividades no asalariadas y su ejercicio [...] en las condiciones fijadas por la legislación del país de establecimiento para sus propios nacionales». En ningún caso puede pura y simplemente vaciarse de contenido dicha disposición declarando que los nacionales de los demás Estados miembros no están obligados a respetar dichas condiciones si no existen también en su país de origen o si implican el cumplimiento de alguna formalidad.
28. En lugar de llevar a la creación, en toda la Comunidad, de condiciones análogas a las del «mercado interior» de un Estado miembro, de esta manera se crearían efectivamente en el mercado interior de cada Estado miembro diversos regímenes diferentes para el ejercicio de una misma profesión: el aplicable a sus nacionales y a los extranjeros que han residido en dicho país desde su infancia y el aplicable a los nacionales de los demás Estados miembros que se establecen en dicho Estado y que traen consigo las particularidades de su propia legislación nacional.
29. Al contrario, considero que de los artículos 43 CE y 100 A del Tratado CE (actualmente artículo 95 CE, tras su modificación) resulta que el «gran mercado interior» debe crearse a través de la armonización de las legislaciones de los Estados miembros.
30. En dicho contexto, debe criticarse la sentencia de 8 de junio de 2000, Comisión/Italia, citada por la Comisión en sus observaciones. El recurso por incumplimiento interpuesto por ésta versaba sobre una cuestión de prestación de servicios. Tenía por objeto que se declarara que la República Italiana había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 12 CE, 43 CE y 49 CE, al mantener en vigor una normativa que exigía a los nacionales comunitarios que ejercían la actividad de transportista en Italia, en calidad de prestadores de servicios, su inscripción en el registro profesional de las cámaras de comercio, previa autorización del Ministerio del Interior.
31. En su sentencia, el Tribunal de Justicia declaró el incumplimiento en los términos propuestos por la Comisión, es decir, también en relación con el artículo 43 CE.
32. Ahora bien, por lo que atañe a dicha disposición, únicamente era criticable que se impusiera a las empresas y sociedades extranjeras el requisito de una autorización previa del Ministro del Interior, aunque el Tribunal de Justicia no precisó este punto.
33. Por consiguiente, considero que, en lo que se refiere a la pertenencia a los colegios profesionales, procede generalizar la posición que el Tribunal de Justicia adoptó en su sentencia Gullung, en relación con los abogados, a saber, que «la obligación de inscripción de los abogados en un colegio que imponen ciertos Estados debe considerarse como lícita en relación con el Derecho comunitario, siempre a condición de que tal inscripción esté abierta a los nacionales de todos los Estados miembros sin discriminación. En efecto, el fin específico de esta obligación es la garantía de la moralidad y el respeto de los principios deontológicos, así como el control disciplinario de la actividad de los abogados; persigue, pues, un objetivo digno de protección».
34. En su sentencia Corsten, el Tribunal de Justicia aceptó al menos la posibilidad de que la exigencia de inscripción en el Registro de Oficios alemán de los artesanos extranjeros pudiera estar justificada en el supuesto de establecimiento.
35. Por consiguiente, creo poder afirmar que la exigencia impuesta a las personas que se establecen en Italia para llevar a cabo el cálculo e impresión de nóminas, como independientes o bien como asalariados de una empresa como Payroll, de ser miembro del colegio profesional correspondiente, no infringe el artículo 43 CE.
36. No obstante, Payroll señala que la Ley 12/79, en su artículo 9, letra i), incluye un certificado de residencia entre los documentos que deben presentarse para la inscripción en el colegio de graduados sociales. ¿Constituye dicha obligación, cuando se impone a los ciudadanos no italianos una discriminación indirecta basada en la nacionalidad? Soy plenamente consciente de que en la sentencia de 7 de marzo de 2002, el Tribunal de Justicia ha considerado que la obligación de los abogados de residir en el partido judicial del que dependa el colegio en el que están inscritos «es [...] incompatible con el artículo 52 del Tratado, dado que impide que un abogado establecido en un Estado miembro que no sea la República Italiana mantenga un establecimiento en Italia». A este respecto, el Tribunal de Justicia se basó en su jurisprudencia según la cual «el derecho de establecimiento consagrado en el artículo 52 del Tratado comprende la facultad de crear y de mantener, siempre que se respeten las normas profesionales, más de un centro de actividad en el territorio de la Comunidad».
37. ¿Debe deducirse de ello que cualquier ciudadano de la Comunidad puede, en general, invocar el derecho de establecimiento sin tener el menor vínculo con el país de que se trata, del mismo modo que, a la inversa, basándose en la sentencia Gebhard, puede invocar las normas relativas a la libre prestación de servicios al tiempo que «puede proveerse, en el Estado miembro de acogida, de la infraestructura necesaria para realizar su prestación»?
38. La respuesta a dicha cuestión sólo puede ser negativa, ya que, en el supuesto contrario, se borraría completamente la frontera entre la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios. Sobre este particular, es importante recordar con firmeza otro pasaje de la sentencia Gebhard, antes citada, a saber, el apartado 28 del que resulta que un «nacional de un Estado miembro, que ejerce, de manera estable y continuada, una actividad profesional en otro Estado miembro en el que, a partir de un centro de actividad profesional, se dirige, entre otros, a los nacionales de ese Estado» está comprendido dentro del ámbito de aplicación de las disposiciones del capítulo relativo al derecho de establecimiento.
39. Por consiguiente, el Estado miembro de establecimiento tiene derecho a exigir que toda persona que invoque el derecho de establecimiento resida en dicho país de manera continuada durante períodos bastante largos y frecuentes, y que disponga, como mínimo, de un domicilio profesional. Corresponde al juez competente, en cada caso concreto, verificar si se cumplen dichos requisitos. En la medida en que este Estado miembro acepte considerar como «certificado de residencia» un documento que certifique dicho domicilio profesional, no puede acusársele de llevar a cabo una discriminación encubierta basada en la nacionalidad. Incumbe al órgano jurisdiccional de remisión determinar cuál es la situación de hecho sobre este particular.
40. Sin embargo, la legislación controvertida tiene otra faceta que, por su parte, me lleva a la conclusión de que estamos en presencia de una discriminación indirecta. Es el hecho de que los CPD deban estar no sólo «compuestos» sino también «constituidos» exclusivamente por miembros de los colegios profesionales mencionados en la Ley.
41. Esto significa, a mi juicio, que sólo dichas personas pueden ser miembros fundadores y miembros del consejo de administración de los CPD.
42. Tal exigencia impide, por lo tanto, que los administradores de las sociedades matrices extranjeras figuren entre los miembros fundadores o sean miembros del consejo de administración de la filial italiana, a no ser que se inscriban en los colegios profesionales correspondientes.
43. Pues bien, no veo por qué personas que no se encargan de la dirección efectiva cotidiana de la filial ni están, aún menos, implicadas en el cálculo e impresión de las nóminas y que pueden ser expertos financieros, o incluso meros accionistas, deben estar inscritos en uno de los colegios profesionales correspondientes.
44. En consecuencia, estimo que estamos en presencia de una forma encubierta de discriminación que, aplicando un criterio distinto al de la nacionalidad, conduce de hecho al mismo resultado que una discriminación basada de manera ostensible en la nacionalidad. La norma de que se trata constituye una restricción indebida a la «constitución y gestión de empresas», a efectos del artículo 43 CE, párrafo segundo.
45. No veo en qué sentido puede estar justificada la mencionada restricción por razones de orden público, seguridad o salud públicas [artículo 56 del Tratado CE (actualmente artículo 46 CE, tras su modificación)].
46. Por consiguiente, en resumen, he observado que la normativa controvertida comporta una discriminación indirecta desde el punto de vista de la «constitución» de los CPD pero no desde el punto de vista de su «composición» exclusiva por profesionales inscritos en los colegios citados en la Ley 12/79. Me queda ahora por examinar la norma relativa a la «composición» exclusiva a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual, aun cuando se apliquen de manera no discriminatoria, las medidas nacionales que puedan obstaculizar o hacer menos atractivo el ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado deben estar justificadas por razones imperiosas de interés general, ser adecuadas para garantizar la realización del objetivo que persiguen y no ir más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo.
47. En efecto, aunque tengo dudas sobre si dicha jurisprudencia no amplía excesivamente el alcance del artículo 43 CE, estoy obligado a manifestar que está convirtiéndose en jurisprudencia reiterada. Además, el órgano jurisdiccional de remisión se refiere expresamente a ella.
48. Por tanto, analizaré si la disposición controvertida puede estar justificada por normas imperativas de interés general.
49. A este respecto, ha de recordarse, en primer lugar, que el Tribunal de Justicia ya ha reconocido que determinados tipos de actividades podían estar reservados a personas especialmente calificadas.
50. En el asunto Reisebüro Broeder, antes citado, que se refería a un caso de libre prestación de servicios, el Tribunal de Justicia declaró que «el artículo 59 del Tratado CE no se opone a una normativa nacional que prohíbe a una empresa establecida en otro Estado miembro el cobro, por vía judicial, de créditos de terceros debido a que dicha actividad, ejercida con carácter profesional, está reservada a la profesión de abogado».
51. En efecto, el Tribunal de Justicia estimó que dicha legislación estaba justificada por razones de interés general que guardan relación con la protección de los acreedores o con la protección de la buena administración de justicia en lo que atañe a la prestación de servicios ante juzgados y tribunales con carácter profesional y que el Estado miembro de que se trataba podía considerar que no era posible alcanzar los objetivos perseguidos por dicha normativa por medios menos restrictivos.
52. También añadió que el hecho de que el Estado miembro de origen impusiera normas menos rigurosas que las exigidas por otro Estado miembro no significaba que estas últimas fueran desproporcionadas y, por lo tanto, incompatibles con el Derecho comunitario (apartados 41 y 42 de la sentencia Reisebüro Broeder, antes citada).
53. En la sentencia Mac Quen y otros, antes citada, el Tribunal de Justicia declaró, basándose en una motivación análoga, que, en el estado actual del Derecho comunitario, el artículo 52 del Tratado CE (actualmente artículo 43 CE, tras su modificación) no se opone a que determinados tipos de exámenes de la vista se reserven, por razones basadas en la protección de la salud pública, a una categoría de profesionales que dispone de una capacitación específica, como los oftalmólogos, con exclusión, especialmente, de los ópticos que no sean médicos.
54. Por consiguiente, a priori es concebible que un Estado miembro pueda adoptar disposiciones más estrictas que los otros con el fin de asegurar que, según el tenor de la Ley 12/79 «todas las obligaciones en materia laboral y de seguridad social de los trabajadores por cuenta ajena» cumplan de manera estricta, en particular con el objetivo de evitar que dichos trabajadores tengan, algún día, la desagradable sorpresa de que les sean denegadas prestaciones de las que serían acreedores si todas las cotizaciones hubieran sido abonadas correctamente.
55. La protección de los trabajadores figura, efectivamente, entre las razones imperiosas de interés general ya reconocidas por el Tribunal de Justicia (véanse, en particular, las sentencias Webb, Arblade y otros, Mazzoleni e ISA, Finalarte y otros y Portugaia Construçoes ).
56. Falta por saber si la norma precisa controvertida en el presente asunto, que no se aplica más que a las empresas de menos de 250 empleados, puede estar justificada por razones imperiosas de interés general.
57. Sobre este particular, se plantea, primero, la cuestión de qué debe entenderse por «operación de cálculo e impresión». Si, como sostiene Payroll, los empresarios proporcionan directamente y bajo su exclusiva responsabilidad a los CPD un soporte informático que ya contiene todos los datos que se refieren a cada trabajador individual, incluidas las deducciones que hay que efectuar sobre su salario en concepto de los diferentes regímenes de previsión y de seguridad social, entonces puede llegarse a la conclusión, como lo hizo el Tribunal de Justicia en el asunto Säger, de que estamos en presencia de «tareas [...] que tiene un carácter fundamentalmente simple y no requieren cualificación profesional específica como indica, por otra parte, el elevado grado de informatización que parece haber alcanzado la parte demandada en el procedimiento principal».
58. En tal supuesto, no puede invocarse ninguna razón imperativa de interés general evidente para justificar la normativa controvertida.
59. Si, en cambio, como afirma el Gobierno italiano, «la ejecución de las obligaciones de que se trata no es una mera tarea de ejecución de instrucciones recibidas del empresario, sino que el profesional habilitado es directamente responsable de ellas», es decir, si la empresa que elabora las nóminas lleva a cabo de forma previa el trabajo intelectual que consiste en determinar, basándose en la legislación pertinente, el salario neto de cada trabajador, entonces es necesario un análisis más profundo de la normativa.
60. En los fundamentos de Derecho de su resolución de remisión, el órgano jurisdiccional nacional, sin pronunciarse claramente sobre la naturaleza exacta de las tareas de los CPD, declara que no ve qué razón imperiosa de interés general podría justificar la legislación controvertida. Payroll y la Comisión comparten este punto de vista. El Gobierno italiano, por su parte, se refiere a una razón de protección de los derechos de los trabajadores.
61. Por mi parte, opino asimismo que la diferenciación llevada a cabo por la Ley 12/79 entre las empresas en función de su número de empleados difícilmente puede conciliarse con un supuesto objetivo de protección de los trabajadores. ¿Cómo explicar que esta protección no necesite la misma intervención de los graduados sociales y asimilados, en función del tamaño de la empresa o, incluso, según si las nóminas se realizan de forma interna o de forma externa? Como señala con gran acierto Payroll, los intereses de los trabajadores son idénticos, independientemente de que la empresa que los emplea sea pequeña o grande. En realidad, esta segmentación excluye cualquier justificación por una supuesta preocupación de protección de los trabajadores.
62. Además, el Gobierno italiano no aporta ninguna justificación convincente que permita explicar dicho trato diferenciado. El argumento que consiste en explicar esta diferenciación por una preocupación de «protección de la competencia en el marco de la liberalización del mercado con arreglo a las directivas europeas» me resulta extremadamente oscura y muy poco convincente. Lejos de perseguir la liberalización del mercado, esta segmentación provoca al contrario, la sospecha de que tiene por objetivo reservar a los graduados sociales italianos un sector de competencia propio.
63. La alegación que se basa en la necesidad de que intervengan los profesionales correspondientes para garantizar la protección de los trabajadores queda también contradicha por el hecho de que, como recuerda Payroll, sea cual fuere el número de trabajadores de la empresa, y, por lo tanto, incluso si dicho número es inferior a 250, el empresario sigue teniendo el derecho de realizar directamente las tareas de que se trata, sin ninguna asistencia de los mencionados profesionales.
64. Sin embargo, aun suponiendo que la justificación por un objetivo de protección de los trabajadores fuera admisible, me parece que éste podría ser igualmente alcanzado, para los servicios prestados a las empresas de menos de 250 empleados, mediante una obligación menos restrictiva y que, por consiguiente, la medida nacional controvertida sería, en cualquier caso, contraria al principio de proporcionalidad. Así, hay que subrayar que la legislación italiana se contenta con la asistencia de uno o varios graduados sociales cuando se trata de empresas de más de 250 empleados que utilizan los servicios de CPD externos. Pues bien, como el juez a quo señala acertadamente, no se entiende por qué las tareas de que se trata serían menos complejas cuando el número de asalariados afectados aumenta.
65. Los demás argumentos invocados por el Gobierno italiano chocan con las mismas objeciones. Así, el «principio imperativo de personalidad de las prestaciones liberales y de inmediatez de la relación entre el profesional y el cliente», aun suponiendo que pueda justificar, en principio, la obligación de utilizar los servicios de graduados sociales, punto que queda por probar, no puede en cualquier caso traducirse en la existencia de requisitos diferentes según si las empresas de que se trata tienen más o menos de 250 trabajadores.
66. Por último, a mayor abundamiento, afirmo que las consideraciones antes expuestas son válidas, con mayor razón, por lo que atañe a la libre prestación de servicios. El requisito de que un CPD establecido en otro Estado miembro que quiera llevar a cabo de manera puntual el cálculo e impresión de las nóminas de una empresa italiana esté exclusivamente «constituido y compuesto» por miembros de uno de los colegios profesionales italianos convertiría manifiestamente dichas prestaciones en servicios imposibles.
67. Por consiguiente, debo llegar a la conclusión de que el artículo 43 CE y, en aquello que resulte necesario, el artículo 49 CE se oponen a que un órgano jurisdiccional nacional aplique la legislación italiana que prohíbe que los prestadores de servicios externos ofrezcan sus servicios de cálculo e impresión de nóminas a las empresas de menos de 250 empleados si no están compuestos exclusivamente por graduados sociales o asimilados.
Conclusión
68. Por las razones precedentes, propongo que se responda a la cuestión de la Corte d'appello di Milano del siguiente modo:
«El artículo 43 CE y, en aquello que resulte necesario, el artículo 49 CE se oponen a que un órgano jurisdiccional nacional aplique disposiciones como el artículo 1 de la Ley nº 12, de 11 de enero de 1979, de ordenación de la profesión de graduado social (consulente del lavoro), modificado por el artículo 58, apartado 16, de la Ley nº 144, de 17 de mayo de 1999, en la medida en que prohíbe de modo absoluto que los centros de procesamiento informatizado de datos (CPD) que no estén exclusivamente constituidos y compuestos por profesionales miembros de los colegios mencionados en dicha Ley presten servicios de cálculo e impresión de nóminas a las empresas de menos de 250 empleados.»
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