CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
F. G. JACOBS
apresentadas em 18 de Setembro de 2003(1)
Processo C-91/01
República Italiana
contra
Comissão das Comunidades Europeias
«»
1. No presente processo, a República Italiana pede a anulação da Decisão 2001/779/CE, de 15 de Novembro de 2000 (a seguir «decisão») (2) , na qual a Comissão declarou que o auxílio que aquela planeava conceder à Solar Tech srl (a seguir «Solar Tech») era incompatível com o mercado comum, na medida em que excedia o máximo permitido na situação em causa.
2. A República Italiana alega, especificamente, que, ao não autorizar o aumento da intensidade dos auxílios concedidos a pequenas e médias empresas (a seguir «PME»), a Comissão violou os artigos 87.° CE e 88.° CE, o enquadramento comunitário dos auxílios estatais às pequenas e médias empresas (a seguir «enquadramento») (3) , a Recomendação 96/280/CE da Comissão, de 3 de Abril de 1996, relativa à definição de pequenas e médias empresas (a seguir «recomendação») (4) , bem como os princípios da confiança legítima e da segurança jurídica.
Enquadramento jurídico
Disposições do Tratado a respeito dos auxílios de Estado
3. O artigo 87.° CE dispõe que:
«1. Salvo disposição em contrário do presente Tratado, são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados‑Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.
[...]
3. Podem ser considerados compatíveis com o mercado comum:
a) Os auxílios destinados a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego;
[...]
c) Os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum;
[...]»
4. O artigo 88.° CE dispõe que:
«1. A Comissão procederá, em cooperação com os Estados‑Membros, ao exame permanente dos regimes de auxílios existentes nesses Estados. A Comissão proporá também aos Estados‑Membros as medidas adequadas, que sejam exigidas pelo desenvolvimento progressivo ou pelo funcionamento do mercado comum.
2. Se a Comissão, depois de ter notificado os interessados para apresentarem as suas observações, verificar que um auxílio concedido por um Estado ou proveniente de recursos estatais não é compatível com o mercado comum nos termos do artigo 87.°, ou que esse auxílio está a ser aplicado de forma abusiva, decidirá que o Estado em causa deve suprimir ou modificar esse auxílio no prazo que ela fixar.
[...]
3. Para que possa apresentar as suas observações, deve a Comissão ser informada atempadamente dos projectos relativos à instituição ou alteração de quaisquer auxílios. Se a Comissão considerar que determinado projecto de auxílio não é compatível com o mercado comum nos termos do artigo 87.°, deve sem demora dar início ao procedimento previsto no número anterior. O Estado‑Membro em causa não pode pôr em execução as medidas projectadas antes de tal procedimento haver sido objecto de uma decisão final.»
O enquadramento comunitário dos auxílios estatais às PME
5. No que diz respeito aos auxílios às PME, considera‑se necessário um certo tratamento especial. As razões para isso são indicadas no ponto 1.2 do enquadramento, o qual salienta o «[...] papel determinante das PME na criação de postos de trabalho e, de forma mais geral, como factor de estabilidade social e de dinamismo económico. Reconhece‑se, no entanto, que as PME estão sujeitas a um certo número de condicionalismos que podem entravar o seu desenvolvimento. As dificuldades de acesso ao capital e ao crédito encontram‑se na primeira linha destas limitações: uma informação deficiente, a reticência dos mercados financeiros a assumir riscos e o carácter limitado das garantias que as PME podem oferecer constituem as principais razões desta situação. Os recursos limitados das PME restringem igualmente as suas possibilidades de acesso à informação, nomeadamente no que toca às novas tecnologias e aos mercados potenciais. Por último, a aplicação de novas regulamentações implica, em geral, para estas empresas custos mais elevados. As deficiências do mercado que limitam o desenvolvimento das PME, que é socialmente desejável, justificam a abordagem tradicionalmente favorável da Comissão relativamente aos auxílios estatais concedidos às PME, desde que, em conformidade com o n.° 3, alínea c), do artigo 92.° do Tratado CE, estes auxílios não alterem as condições das trocas comerciais de forma desproporcionada em relação à sua contribuição para a realização de objectivos comunitários [...]»
6. No quarto parágrafo do ponto 4.2.1, o enquadramento refere o seguinte:
«[...] Nas regiões assistidas, a Comissão poderá aprovar a favor das PME auxílios que ultrapassem o nível de auxílio regional ao investimento que autorizou para as grandes empresas na região em questão,
[...]
– de 15 pontos percentuais brutos nas regiões abrangidas pela alínea a) do n.° 3 do artigo [87.°,] desde que o total não ultrapasse 75% líquidos [...]» (5) .
7. O ponto 3.2 do enquadramento refere que «[p]ara efeitos da aplicação do presente enquadramento, as PME são definidas, de acordo com a recomendação relativa à definição das PME adoptada pela Comissão em 3 de Abril de 1996». Seguidamente é enunciada essa definição (6) e é claramente determinado que «o critério da independência, segundo o qual uma grande empresa não pode ser proprietária de 25% ou mais do capital da PME inspira‑se na prática de inúmeros Estados‑Membros em que esta percentagem é considerada como o limiar a partir do qual o controlo é possível».
Recomendação relativa à definição das PME
8. O anexo à recomendação intitula‑se «Definição de pequenas e médias empresas adoptada pela Comissão». O artigo 1.° do anexo prevê que:
«1. Entende‑se por pequenas e médias empresas, seguidamente designadas por ‘PME’, as empresas:
– que têm menos de 250 trabalhadores,
e:
– com um volume de negócios anual que não exceda 40 milhões de ecus,
– ou um balanço total anual que não exceda 27 milhões de ecus,
– e que cumprem o critério de independência definido no n.° 3.
[...]
3. Empresas independentes são empresas que não são propriedade, em 25% ou mais do capital ou dos direitos de voto, de uma empresa ou, conjuntamente, de várias empresas que não se enquadram na definição de PME ou de pequena empresa, conforme seja o caso. Este limiar pode ser excedido nos dois casos seguintes:
– se a empresa for propriedade de sociedades públicas de investimento, sociedades de capital de risco ou investidores institucionais, desde que estes últimos não exerçam, a título individual ou conjuntamente, qualquer controlo sobre a empresa,
– se o capital se encontrar disperso de maneira que não seja possível determinar quem o detém e se a empresa declarar que pode legitimamente presumir que não é propriedade, em 25% ou mais , de uma empresa ou, conjuntamente, de várias empresas que não se enquadrem na definição de PME ou de pequena empresa, consoante o caso.»
9. O artigo 1.° da recomendação propriamente dita dispõe que:
«Recomenda‑se aos Estados‑Membros [...] que:
– se conformem com as disposições do artigo 1.° do anexo relativas aos programas dirigidos às ‘PME’ [...]»
10. O artigo 2.° dispõe que:
«Os limiares especificados no artigo 1.° do anexo devem ser considerados como limites máximos. Os Estados‑Membros [...] podem, em certos casos, decidir fixar limiares inferiores. Aquando da implementação de algumas das suas políticas, podem, igualmente, decidir aplicar apenas o critério do número de trabalhadores, excepto nos domínios abrangidos pelos diversos enquadramentos em matéria de auxílios estatais.»
11. Os décimo oitavo, décimo nono e vigésimo segundo considerandos do preâmbulo da recomendação têm o seguinte texto:
«Considerando que a independência também é um critério essencial, na medida em que uma PME pertencente a um grande grupo tem acesso a fundos e a assistência que se encontram vedados a concorrentes de idêntica dimensão;
[...]
Considerando que, no que se refere ao critério da independência, os Estados‑Membros, o BEI e o FEI deveriam garantir que a definição não é iludida por empresas que, embora formalmente cumprindo este critério, são, de facto, controladas por uma grande empresa ou, conjuntamente, por várias grandes empresas;
[...]
Considerando, consequentemente, que devem ser estabelecidos critérios bastante rígidos para a definição de PME, para que as medidas que lhes são destinadas possam, de facto, beneficiar as empresas para as quais a dimensão representa uma desvantagem;
[...]»
Enquadramento multissectorial dos auxílios regionais
12. O Enquadramento multissectorial dos auxílios com finalidade regional para grandes projectos de investimento (a seguir «enquadramento multissectorial») (7) estabelece a necessidade de «controlar de forma mais sistemática os auxílios com finalidade regional, concedidos a projectos de investimentos móveis de grande dimensão» (ponto 1.1).
13. Ao abrigo do ponto 2.1 do enquadramento multissectorial, os Estados‑Membros estão obrigados à notificação nos termos do artigo 88.°, n.° 3, CE de qualquer projecto de concessão de auxílio regional ao investimento, no âmbito de um regime de auxílio aprovado, quando esteja satisfeito um dos seguintes critérios: i) um custo total do projecto no montante mínimo de 50 milhões de ecus, mais uma intensidade de auxílio cumulada, expressa em percentagem dos custos de investimento elegíveis, de, pelo menos, 50% do limite máximo dos auxílios regionais para grandes empresas na região em causa, mais o auxílio por posto de trabalho criado ou mantido, no montante mínimo de 40 000 ecus; ou ii) pelo menos 50 milhões de ecus de auxílio total.
14. O ponto 3.1 do enquadramento multissectorial determina:
«A Comissão determinará, de acordo com a fórmula de cálculo estabelecida no ponto 3.10, a intensidade máxima admissível para a proposta de concessão de auxílio. O cálculo inicia‑se pela determinação da intensidade máxima do auxílio (limite máximo do auxílio regional) que uma grande empresa pode obter na região assistida em causa, no âmbito do regime de auxílio com finalidade regional autorizado em vigor aquando da notificação (salvo se se tratar de um auxílio ad hoc em que se aplica o limite máximo de auxílio estabelecido para a região em causa). Será aplicado um conjunto de factores de actualização a este valor percentual, de acordo com três factores de avaliação específicos (v. infra), com vista a obter uma intensidade máxima de auxílio admissível para o projecto em questão.»
15. Os pontos 3.2 a 3.10 do enquadramento multissectorial definem os três factores – factor de concorrência, factor capital/trabalho, factor de impacto regional – e a fórmula que lhes é aplicável para o cálculo da intensidade máxima de auxílio admissível. De acordo com o ponto 3.10, terceiro parágrafo, nenhum projecto pode receber um auxílio acima do limite regional.
Procedimento perante a Comissão
16. Por ofício de 24 de Novembro de 1999, a República Italiana notificou à Comissão o auxílio que planeava conceder à Solar Tech. A medida consistia num auxílio a fundo perdido de 42 788 290 euros para a construção, na região abrangida pela alínea a) do n.° 3 do artigo 87.° da Manfredonia, Foggia, de uma fábrica de produção de películas de silício amorfo e de painéis solares integrados. O auxílio foi concedido com base no Secondo Protocollo Aggiuntivo del Contratto d’Area per l’Area di Manfredonia (segundo protocolo adicional do contrato de área para a região da Manfredonia, a seguir «segundo protocolo»), de 19 de Março de 1999, no quadro de um plano de auxílio regional autorizado pela Comissão por ofício de 30 de Junho de 1997 (8) . Em virtude do custo total do projecto e da intensidade do montante do auxílio, em conjugação com a proporção do mesmo relativamente a cada posto de trabalho criado, aquele devia ser notificado nos termos do enquadramento multissectorial.
17. Apesar de a intensidade do montante do auxílio proposto ser de 50,14% do equivalente‑subvenção líquido (ESL) (9) , estando além da intensidade máxima autorizada pela Comissão para a região em causa (40% do ESL), a República Italiana argumentou que o auxílio devia ser autorizado porque a Solar Tech constituía uma PME nos termos do enquadramento, tendo, por isso, direito à majoração de 15% do equivalente‑subvenção nominal (ESN) (10) previsto para os auxílios às PME das regiões assistidas.
18. Como tinha dúvidas sobre a possibilidade de a Solar Tech ser classificada como PME nos termos do enquadramento e quanto ao facto de sofrer das limitações típicas das PME, a Comissão, por ofício de 4 de Abril de 2000, informou a República Italiana de que tinha decidido dar início ao processo previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE (11) .
19. A Comissão considerou que, embora, formalmente, a Solar Tech preenchesse os requisitos da definição de PME constantes do enquadramento, diversos factores indicavam que, na verdade, fazia parte do grande grupo industrial Permasteelisa, especializado no sector das fachadas contínuas e de outros revestimentos para grandes obras de infra‑estruturas civis. Pertencendo apenas 24% das acções da Solar Tech à empresa principal do grupo, Permasteelisa SpA, os restantes 76% eram detidos por três indivíduos que ocupavam posições de gestão no grupo Permasteelisa e que tinham interesses na administração da empresa holding do grupo. Também se verificou que a Solar Tech era (pelo menos parcialmente) parte do grupo: os seus produtos eram suplementares ou integravam a gama de produtos do grupo e a Permasteelisa prestava aparentemente apoio logístico (distribuição) e financeiro à empresa. A Comissão considerou, assim, que «a estrutura jurídica da Solar Tech contorna a definição de PME, permitindo desta forma que uma grande empresa receba a intensidade de auxílios reservada às PME».
A decisão de 15 de Novembro de 2000
20. Em 15 de Novembro de 2000, a Comissão adoptou a decisão ora impugnada.
21. Na exposição de motivos, a Comissão afirmou que:
«(34) O enquadramento comunitário dos auxílios às PME refere, no ponto 1.2, que as pequenas e médias empresas, embora desempenhando um papel determinante na criação de postos de trabalho, estão sujeitas a um certo número de condicionalismos que podem entravar o seu desenvolvimento. Entre estes, figuram as dificuldades de acesso ao capital e ao crédito, as dificuldades de acesso à informação, às novas tecnologias, aos mercados potenciais, os custos decorrentes da aplicação de novas regulamentações, etc.
(35) Portanto, a majoração do montante dos auxílios previstos a favor das PME é justificada, para além do contributo fornecido por essas empresas para o interesse comum, pela necessidade de compensar as desvantagens que representam para as PME, considerando o papel positivo que estas desempenham. Porém, é necessário verificar que tal majoração do auxílio seja efectivamente destinada às empresas afectadas por tais desvantagens. Em especial, a definição de PME utilizada deve delimitar a noção de PME por forma a nela incluir somente as empresas que produzem os efeitos externos positivos previstos e que são afectadas pelas desvantagens acima referidas. Tal definição não deve, por conseguinte, levar‑nos a incluir as numerosas empresas de maior dimensão que não apresentam necessariamente os efeitos externos positivos ou as desvantagens que caracterizam o sector das PME. De facto, os auxílios concedidos a estas últimas empresas são susceptíveis de falsear posteriormente a concorrência e as trocas comerciais intracomunitárias.
Este princípio é enunciado no vigésimo segundo considerando da recomendação da Comissão de 3 de Abril de 1996, que diz o seguinte:
‘Considerando, consequentemente, que devem ser estabelecidos critérios bastante rígidos para a definição de PME, para que as medidas que lhes são destinadas possam, de facto, beneficiar as empresas para as quais a dimensão representa uma desvantagem.’
(36) Portanto, é à luz destes princípios que deve determinar‑se se a Solar Tech é abrangida pela definição de PME. Ora, esta empresa não preenche as condições necessárias para poder beneficiar da majoração do auxílio prevista a favor das PME.
Esta conclusão decorre da constatação segundo a qual, do ponto de vista económico, a Solar Tech deve ser considerada uma empresa integrante do Grupo Permasteelisa, que é uma grande empresa, embora a Permasteelisa detenha apenas 24% da Solar Tech. Por conseguinte, dados os laços económicos, financeiros e orgânicos existentes entre as duas empresas, a Solar Tech não tem que fazer face, senão de forma muito reduzida, às desvantagens a que se encontram habitualmente expostas as PME e que constituem um motivo fundamental da majoração do limite máximo de auxílio autorizada a favor destas empresas.»
22. Assim, segundo a Comissão, devia considerar‑se que a Solar Tech fazia parte do grupo Permasteelisa. A esse respeito, referiu as ligações estreitas entre o referido grupo e a Solar Tech que resultam da titularidade das acções desta última. Referiu também que, na notificação, a República Italiana reconheceu que «as razões do investimento residem no facto de o Grupo Permasteelisa, líder mundial no sector da produção e da montagem de revestimentos inovadores para grandes obras de infra‑estrutura civis, pretender com essa iniciativa alargar a sua gama de produtos às tecnologias solares». A Comissão entendeu, assim, que devido às acima referidas ligações extremamente próximas à Permasteelisa, a Solar Tech não era afectada pelas desvantagens típicas das PME, em especial no que diz respeito à obtenção de crédito e às dificuldades de acesso à tecnologia e aos circuitos de distribuição. A decisão concluiu, por isso, que «a Solar Tech não pode beneficiar da majoração de auxílio a favor das PME porque, graças aos seus laços económicos, financeiros e orgânicos com a Permasteelisa, não é afectada pelas desvantagens típicas das PME a que faz referência o enquadramento comunitário. Por conseguinte, a majoração de 15% ESL a favor das PME não é aplicável no caso em apreço». A Comissão aplicou, a seguir, a fórmula prevista no enquadramento multissectorial e verificou que a intensidade do auxílio planeado (45%) era superior ao limite máximo regional (40%), contrariando assim o ponto 3.10, terceiro parágrafo, do enquadramento.
23. Em consequência, o artigo 1.° da decisão dispõe que:
«O auxílio estatal que a República Italiana tenciona conceder a favor da Solar Tech srl, num montante de 42 788 290 euros, é incompatível com o mercado comum, uma vez que a intensidade é superior à intensidade máxima elegível no caso em apreço (40% ESL).
Por esta razão, este auxílio não pode ser executado para além do limite correspondente a uma intensidade de 40% ESL.»
O recurso de anulação
24. Na sua petição de 19 de Fevereiro de 2001, a República Italiana apresenta um único fundamento de anulação, dividido em três partes. Argumenta que, ao não aplicar a majoração da intensidade do auxílio prevista para as PME, a Comissão violou:
– o artigo 87.° CE, a recomendação e o enquadramento;
– o artigo 88.°, n.° 1, CE;
– os princípios da confiança legítima e da segurança jurídica.
25. A República Italiana conclui, assim, pedindo que o Tribunal anule a decisão e condene a Comissão no pagamento das despesas. A Comissão pede que o Tribunal negue provimento ao recurso e condene a República Italiana no pagamento das despesas.
A alegada violação do artigo 87.° CE, da recomendação e do enquadramento
26. A República Italiana argumenta, em primeiro lugar, que a Comissão não aplicou a recomendação e o enquadramento correctamente, violando, dessa forma, quer estes próprios instrumentos quer o artigo 87.° CE.
27. A República Italiana defende que a Comissão baseou a sua decisão numa definição de PME diferente daquela que consta da recomendação e do enquadramento. A Solar Tech preenchia claramente os requisitos da definição comunitária de PME, em particular o critério da independência. A Comissão estava vinculada pelo seu próprio enquadramento e deveria ter‑se limitado a aplicar os critérios precisos aí contidos. Não dispunha de qualquer discricionaridade nessa matéria e, uma vez que os requisitos claros do regime estavam preenchidos, não podia tomar em consideração outros factores ou proceder a outras apreciações. Ademais, o quarto parágrafo do ponto 4.2.1 do enquadramento não lhe atribui qualquer poder para avaliar se uma empresa a qualificar de PME, de acordo com a definição dada, sofria de facto das desvantagens típicas das PME. Uma vez que a Solar Tech caía na definição de PME, devia presumir‑se a existência dessas desvantagens. Assim sendo, a Comissão tinha o dever de autorizar o auxílio no montante correspondente à intensidade máxima acrescida da majoração prevista para as PME.
28. Não fiquei convencido por estes argumentos.
29. As duas questões a respeito da definição de PME, por um lado, e do poder para autorizar o aumento da intensidade do auxílio, por outro, estão estreitamente relacionadas e são em grande medida apreciadas em conjunto na decisão; no entanto, por uma questão de clareza, vou analisá‑las separadamente.
A definição de PME na recomendação e no enquadramento
30. A Comissão reconheceu que a Solar Tech preenchia formalmente os requisitos da definição de PME. Considerou, no entanto, que, devido aos laços muito estreitos com a Permasteelisa, devia considerar‑se que fazia parte do grupo Permasteelisa e que não era, assim, afectada pelas desvantagens típicas das PME.
31. Deve referir‑se, em primeiro lugar, que os factos nos quais a Comissão baseou a decisão não são controvertidos, na medida em que ficou claro na própria notificação que todas as acções da Solar Tech pertenciam ou à Permasteelia SpA ou a três influentes accionistas que desempenham funções executivas no grupo, que o objectivo de constituir a Solar Tech consistia em permitir à Permasteelisa a expansão da sua gama de produtos, que a Solar Tech forneceria uma significativa parte da sua produção directamente ao grupo e que estava em posição de beneficiar do know‑how tecnológico, dos contactos comerciais e da posição financeira do grupo Permasteelisa.
32. A questão consiste em saber se, quando da verificação do cumprimento, pela Solar Tech, do critério da independência previsto na definição de PME, a Comissão podia tomar esses factores em consideração ou se estaria, ao invés, impedida de examinar qualquer aspecto para além do cumprimento estritamente formal da regra segundo a qual mais de 25% do capital ou dos direitos de voto podem ser detidos por uma ou mais sociedades que não sejam PME.
33. Na minha perspectiva, a Comissão tinha o direito de interpretar e aplicar o critério da independência de acordo com a ratio que lhe está subjacente, nos termos definidos quer no enquadramento quer no preâmbulo da recomendação, ou seja, a necessidade de assegurar que os limites de auxílio mais generosos para as PME beneficiam verdadeiramente as empresas para as quais a dimensão é uma desvantagem e não aquelas que pertencem a um grande grupo e têm, por isso, acesso a recursos que não estão na disponibilidade dos concorrentes de dimensão idêntica, ou aquelas que, ainda que formalmente independentes, são de facto controladas por empresas de maior dimensão. Nesse contexto, deverá ter‑se o cuidado de assegurar que a definição não é iludida por critérios formais (12) .
34. Tendo em conta esta ratio, considero adequado que a Comissão aprecie, para além da respectiva forma, a substância de uma empresa. Nessa perspectiva, a relação entre a Solar Tech e o grupo Permasteelisa é claramente diferente daquela que é habitual entre empresas separadas e independentes. Pode, assim, ser considerada, não uma «verdadeira» PME, mas uma empresa totalmente integrada num grande grupo e, devido a essa integração, livre das dificuldades que constituem o alvo do regime das PME.
35. É verdade que a recomendação e o enquadramento indicam um limiar de participação societária preciso para se determinar se uma empresa é independente. No entanto, dificilmente se poderá negar que, mesmo abaixo desse limiar, outros factores importantes podem por vezes indicar que uma empresa não é de facto verdadeiramente independente. A República Italiana reconheceu isso implicitamente na audiência, ao afirmar que o controlo não depende necessariamente de uma determinada participação societária. O agente do Governo italiano citou o regulamento relativo às concentrações (13) como um exemplo em que o critério do controlo é gizado de forma tão abrangente que cobre todas as situações em que existe qualquer hipótese de exercício de uma influência decisiva (14) . Ao contrário da República Italiana, contudo, não considero que a redacção da recomendação e do enquadramento impeça a Comissão de adoptar uma perspectiva idêntica sempre que tal seja imposto pela necessidade de interpretar esses instrumentos de forma coerente com o seu objectivo, evitando, assim, decisões incongruentes (15) .
36. A República Italiana argumenta ainda que a recomendação prevê expressamente certos casos em que o limiar de 25% pode ser excedido ou reduzido (16) . Todavia, em minha opinião, a definição dos dois casos em que esse limiar pode ser excedido reforça antes a ideia de que uma empresa apenas poderá ser classificada como PME, com o correspondente direito a um tratamento favorável, quando as circunstâncias demonstrarem que é efectivamente independente relativamente a grandes sociedades. O mesmo se passa em relação ao artigo 2.° da parte dispositiva da recomendação, que dispõe que os Estados‑Membros podem, «em certos casos», decidir fixar limiares inferiores aos especificados no artigo 1.° do anexo. A razão de ser dessa possibilidade é, claramente, assegurar que a empresa que pretende obter o tratamento preferencial reservado às PME é efectivamente uma PME.
37. Finalmente, não concordo com a opinião da República Italiana segundo a qual a actuação da Comissão contraria o artigo 87.° CE.
38. A adopção de orientações, ou outras formas de «direito flexível», que definam, com o objectivo de informar e simplificar, os critérios que a Comissão pretende aplicar quando aprecia a compatibilidade do auxílio proposto com o mercado comum, não pode decorrer de forma alguma do artigo 87.° CE (17) e não isenta a Comissão da obrigação de examinar cada caso segundo os critérios fixados naquela disposição. Se as circunstâncias o exigirem, a Comissão pode revogar ou alterar essas orientações (18) . A discricionaridade da Comissão não pode ficar de uma vez para sempre restringida por força desses instrumentos (19) . Assim sendo, pode mesmo não os seguir se a sua aplicação num caso concreto contrariar o artigo 87.° CE.
39. No entanto e como antes referi, sou de toda a forma da opinião de que, no caso vertente, a Comissão não deixou de seguir o enquadramento, tendo simplesmente interpretado a definição de PME aí prevista à luz do propósito que lhe é subjacente. Não pode entender‑se que a Comissão violou o artigo 87.° CE por ter recusado classificar uma empresa que faz parte de um grande grupo como uma PME. Ademais, ao dispensar um tratamento diferente a situações diferentes – grandes sociedades e PME – também assegurou o respeito pelo princípio da igualdade (20) .
O poder de autorizar o aumento do limite máximo permitido para a intensidade do auxílio
40. Na anterior secção, concluí que a Comissão tinha o direito de considerar que a Solar Tech não era uma PME.
41. Sou, no entanto, da opinião de que, mesmo tendo a Solar Tech sido considerada uma PME, não teria, ainda assim, automaticamente direito ao aumento do limite máximo permitido para a intensidade do auxílio a favor das PME.
42. O quarto parágrafo do ponto 4.2.1 do enquadramento determina que «[a] a Comissão poderá aprovar a favor das PME auxílios que ultrapassem o nível de auxílio regional ao investimento que autorizou para as grandes empresas na região em questão» (21) , em percentagens diferentes de acordo com a região e, em particular, em 15% na região em causa. Resulta claramente desta redacção que a Comissão pode autorizar um aumento em particular, mas que não é obrigada a fazê‑lo.
43. Além disso e contrariamente ao que a República Italiana argumenta, aquele texto não faz distinções quanto às circunstâncias que devem ser tidas em conta para esta apreciação. Mais importante ainda, também não limita esta apreciação às condições do mercado, excluindo qualquer análise da situação da empresa por parte da Comissão. A Comissão podia, assim, ter em conta o facto de que, em virtude da sua integração no grupo Permasteelisa, a Solar Tech não enfrentava as dificuldades típicas das PME. Nas suas palavras, «o cumprimento meramente formal dos requisitos comunitários não constituiria porém um elemento suficiente para justificar a majoração de auxílio prevista a favor das PME, a qual, como referido supra, deve ser reservada apenas às empresas afectadas pelas desvantagens associadas à sua dimensão. Ora, a Solar Tech não é afectada por tais desvantagens dados os seus laços com a Permasteelisa» (22) . Finalmente e como assinala a Comissão, há boas razões para insistir na limitação dos auxílios a sociedades que não são de facto PME, uma vez que esses auxílios podem produzir severas distorções no mercado.
44. Estou assim convencido de que a Comissão, no exercício do poder discricionário de que dispõe nos termos do quarto parágrafo do ponto 4.2.1 do enquadramento, pode recusar o aumento da intensidade do auxílio com base nessa consideração.
45. Assim sendo, Comissão não interpretou nem aplicou erradamente os critérios que permitem o aumento da intensidade do auxílio ao se ter assegurado que estes não beneficiariam uma empresa integrada num grande grupo e que não era afectada pelas desvantagens típicas das PME. Pelas razões antes expostas, não colhe a primeira parte do fundamento.
46. Uma última observação é, no entanto, necessária.
47. Nas suas peças escritas e na audiência, a Comissão defendeu igualmente o argumento de que, no caso da Solar Tech, as condições em que o aumento da intensidade do auxílio poderia ser autorizado foram criadas artificialmente e que esse comportamento constitui um «abuso de direito».
48. Ainda que algumas dúvidas tenham sido suscitadas quanto à possibilidade de a definição de PME ter sido contornada quando da decisão que deu início ao procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE, não parece que a decisão impugnada assente nesse fundamento. Esse argumento não pode, portanto, ser suscitado pela Comissão nos presentes autos, pelo que não é necessário proceder à sua apreciação.
A alegada violação do artigo 88.° CE
49. A República Italiana invoca, em segundo lugar, a violação do artigo 88.°, n.°ﾠ1, CE, nos termos do qual a Comissão procederá, em cooperação com os Estados‑Membros, ao exame permanente dos regimes de auxílios existentes nesses Estados e proporá a estes últimos as medidas adequadas, que sejam exigidas pelo desenvolvimento progressivo ou pelo funcionamento do mercado comum.
50. O argumento subjacente ao fundamento em apreço é que a Comissão não cumpriu as referidas obrigações ao não seguir a recomendação e o enquadramento. No entanto e como antes referi, em minha opinião, a Comissão seguiu o previsto nestes instrumentos.
51. Portanto, também não colhe esta parte do fundamento.
A alegada violação dos princípios da confiança legítima e da segurança jurídica
52. Por último, a República Italiana argumenta que a decisão violou a confiança legítima da Solar Tech e o princípio da segurança jurídica.
53. Segundo a República Italiana, a Solar Tech tinha o direito de confiar nos requisitos precisos da recomendação e do enquadramento e de tomar as suas providências jurídicas em conformidade. Poderia assim razoavelmente esperar que, preenchendo esses requisitos, teria direito ao aumento da intensidade de auxílio. A interpretação original da Comissão quebrou estas expectativas e criou uma incerteza quanto às condições de aplicação do regime comunitário relativo às PME.
54. Não estou de acordo.
55. Faz efectivamente algum sentido o argumento segundo o qual, em geral, uma empresa que cumpre os requisitos e condições previstos nas orientações adoptadas pela Comissão pode, com razoabilidade, considerar que tem direito ao benefício em questão.
56. Contudo, no quadro do presente processo e em particular à luz das várias ligações entre o grupo Permasteelisa e a Solar Tech, é difícil perceber como poderia esta última legitimamente confiar que preenchia todos os critérios materiais aplicáveis, na medida em que estava claramente integrada naquele grupo e não era afectada pelas limitações que o regime comunitário das PME pretende compensar. Pelo contrário, era óbvio que permitir um aumento da intensidade do auxílio à Solar Tech frustraria muito provavelmente o expresso objectivo da política subjacente à recomendação e ao enquadramento.
57. Além disso, as alegações de que a Solar Tech tinha a legítima expectativa de obter o aumento da intensidade do auxílio e de que a segurança jurídica foi posta em causa são susceptíveis de outras objecções.
58. Mesmo que a Solar Tech fosse uma PME ao abrigo do regime comunitário, o auxílio planeado deveria ser, apesar disso, notificado à Comissão a fim de ser apreciado à luz do enquadramento multissectorial, como o Governo italiano expressamente reconhece no Secondo Protocollo que concede o auxílio à Solar Tech (23) . Mesmo que digam respeito a auxílios no contexto de um regime regional previamente notificado e autorizado pela Comissão, os projectos abrangidos pelo enquadramento multissectorial estão sujeitos a nova notificação e fiscalização exaustiva. O expresso objectivo do referido enquadramento é limitar os efeitos negativos sobre a concorrência que podem mais facilmente resultar da concessão de auxílios regionais para grandes investimentos a empresas que têm normalmente grande dimensão.
59. Não era, assim, possível esperar que a apreciação da Comissão tivesse um resultado favorável, especialmente no que diz respeito ao aumento do máximo da intensidade do auxílio a favor das PME permitido pelo enquadramento. Mesmo que uma empresa seja qualificada de PME, a Comissão pode aprovar esse aumento, mas não está obrigada a fazê‑lo. Em virtude do objectivo do enquadramento multissectorial e das características da Solar Tech, era, na minha opinião, perfeitamente previsível que a Comissão recusaria a sua aprovação.
60. Por conseguinte, também não colhe esta parte do fundamento.
Conclusão
61. Por conseguinte, entendo que o Tribunal de Justiça deve:
1) negar provimento ao recurso;
2) condenar a República Italiana nas despesas.
1 – Língua original: inglês.
2 – JO 2001, L 292, p. 45.
3 – JO 1996, C 213, p. 4.
4 – JO 1996, L 107, p. 4.
5 – Constituem regiões assistidas as que são elegíveis para obter auxílios de Estado ao abrigo do artigo 87.°, n.° 3, alínea a), CE (e do artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE). Cada Estado‑Membro tem um plano de auxílios regionais, onde são identificadas as regiões assistidas e os limites máximos de intensidade de auxílio. Os planos regionais são aprovados pela Comissão.
6 – V. n.° 8, infra.
7 – JO 1998, C 107, p. 7.
8 – Auxílio N 27/A/97, ofício da Comissão SG(97)D/4949, de 30 de Junho de 1997. Apesar de o auxílio ter sido concedido antes da notificação, a decisão de concessão condiciona o respectivo pagamento à aprovação da Comissão de molde a não poder ser considerado um auxílio não notificado.
9 – O anexo I das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional (JO 1998, C 74, p. 9) esclarece: o cálculo do ESL consiste em reduzir todas as formas de auxílios ao investimento a um denominador comum independente do país em causa, a saber, a intensidade líquida, a fim de as comparar entre si ou com limites máximos estabelecidos previamente (p. 19).
10 – O valor nominal (antes de tributação) dos auxílios, expresso numa percentagem do custo do investimento.
11 – JO 2000, C 142, p. 11.
12 – V. ponto 1.2 do enquadramento, já referido no n.° 5 supra, e os considerandos do preâmbulo da recomendação, já referido no n.° 11 supra.
13 – Regulamento (CEE) n.° 4064/89 do Conselho, de 21 de Dezembro de 1989, relativo ao controlo das operações de concentração de empresas (JO 1989, L 395, p. 1).
14 – O artigo 3.° do regulamento relativo às concentrações dispõe, nomeadamente, o seguinte:
«3. Para efeitos da aplicação do presente regulamento, o controlo decorre dos direitos, contratos ou outros meios que conferem, isoladamente ou em conjunto e tendo em conta as circunstâncias de facto e de direito, a possibilidade de exercer uma influência determinante sobre a actividade de uma empresa e, nomeadamente:
a) Direitos de propriedade ou de usufruto sobre a totalidade ou parte dos activos de uma empresa;
b) Direitos ou contratos que conferem uma influência determinante na composição, nas deliberações ou nas decisões dos órgãos de uma empresa.
4. O controlo é adquirido pela pessoa ou pessoas ou pelas empresas:
a) Que sejam titulares desses direitos ou beneficiários desses contratos; ou
b) Que, não sendo titulares desses direitos ou beneficiários desses contratos, tenham o poder de exercer os direitos deles decorrentes.»
15 – Poderá ser útil acrescentar que a recomendação foi recentemente substituída pela recomendação da Comissão, de 6 de Maio de 2003, relativa à definição de micro, pequenas e médias empresas, (2003/361/CE; JO 2003, L 124, p. 36), que prevê uma definição mais elaborada de empresa autónoma (v., em especial, o artigo 3.° do anexo). Se esse novo documento se tivesse aplicado ao presente caso, a Solar Tech não seria seguramente considerada uma PME.
16 – V. artigo 1.°, terceiro parágrafo, segunda parte, do anexo da recomendação (a disposição correspondente do enquadramento é o segundo parágrafo do ponto 3.2) e o artigo 2.° da parte dispositiva da recomendação.
17 – V. acórdãos de 24 de Fevereiro de 1987, Deufil/Comissão (310/85, Colect., p. 901, n.° 22); de 26 de Setembro de 2002, Espanha/Comissão (C‑351/98, Colect., p. I‑8031, n.° 53); de 12 de Dezembro de 1996, AIUFASS e AKT/Comissão (T‑380/94, Colect., p. II‑2169, n.° 57); de 5 de Novembro de 1997, Ducros/Comissão (T‑149/95, Colect., p. II‑2031, n.° 61); e de 30 de Abril de 1998, Het Vlaamse Gewest/Comissão (T‑214/95, Colect., p. II‑717, n.° 79).
18 – V. acórdão Het Vlaamse Gewest (já referido na nota 17, supra, n.° 89).
19 – Comparar com as conclusões do advogado‑geral J. P. Warner no processo em que foi proferido o acórdão de 5 de Junho de 1973, Comissão/Conselho (81/72, Colect., p. 239; Recueil, p. 575, p. 592).
20 – V. acórdão Het Vlaamse Gewest (já referido na nota 17, supra, n.° 89).
21 – O sublinhado é meu.
22 – V. n.° 44 da decisão.
23 – V. n.° 16, supra.
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