FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
FRANCIS G. JACOBS
föredraget den 18 september 2003(1)
Mål C-91/01
Republiken Italien
mot
Europeiska gemenskapernas kommission
1. I förevarande mål har Italien yrkat ogiltigförklaring av beslut 2001/779/EG av den 15 november 2000 (nedan kallat beslutet), (2) i vilket kommissionen förklarade att det stöd som Italien planerade att genomföra till förmån för Solar Tech SRL (nedan kallat Solar Tech) var oförenligt med den gemensamma marknaden eftersom stödet översteg den högsta tillåtna stödnivån i det berörda fallet.
2. Italien har särskilt gjort gällande att kommissionen åsidosatt artiklarna 87 och 88 EG, gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till små och medelstora företag (nedan kallade riktlinjerna), (3) kommissionens rekommendation 96/280/EG av den 3 april 1996 om definitionen på små och medelstora företag (nedan kallad rekommendationen) (4) och principerna om berättigade förväntningar och rättssäkerhet genom att inte godkänna den höjda stödnivå som föreskrivs för små och medelstora företag.
Tillämpliga bestämmelser
Fördragets bestämmelser om statligt stöd
3. Artikel 87 EG har följande lydelse:
”1. Om inte annat föreskrivs i detta fördrag, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
...
3. Som förenligt med den gemensamma marknaden kan anses
a) stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning,
...
c) stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset,
...”
4. Artikel 88 EG har följande lydelse:
”1. Kommissionen skall i samarbete med medlemsstaterna fortlöpande granska alla stödprogram som förekommer i dessa stater. Den skall till medlemsstaterna lämna förslag till lämpliga åtgärder som krävs med hänsyn till den pågående utvecklingen eller den gemensamma marknadens funktion.
2. Om kommissionen, efter att ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig, finner att stöd som lämnas av en stat eller med statliga medel inte är förenligt med den gemensamma marknaden enligt artikel 87, eller att sådant stöd missbrukas, skall den besluta om att staten i fråga skall upphäva eller ändra dessa stödåtgärder inom den tidsfrist som kommissionen fastställer.
...
3. Kommissionen skall underrättas i så god tid att den kan yttra sig om alla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder. Om den anser att någon sådan plan inte är förenlig med den gemensamma marknaden enligt artikel 87, skall den utan dröjsmål inleda det förfarande som anges i punkt 2. Medlemsstaten i fråga får inte genomföra åtgärden förrän detta förfarande lett till ett slutgiltigt beslut.”
Riktlinjerna för statligt stöd till små och medelstora företag
5. En viss särbehandling anses nödvändig i fråga om små och medelstora företag. Skälet till detta anges i punkt 1.2 i riktlinjerna, där den ”... avgörande roll som små och medelstora företag spelar för skapandet av nya arbetstillfällen och mer allmänt deras betydelse för social stabilitet och för en dynamisk ekonomisk utveckling framhålls. Det fastslås dock att de små och medelstora företagen måste klara av ett antal hinder som kan bromsa deras utveckling. Svårigheter att få tillgång till kapital och krediter står främst bland dessa hinder: Bristande information, finansmarknadernas betänkligheter mot att ta risker och de begränsade garantier som de små och medelstora företagen kan erbjuda utgör de främsta orsakerna till dessa svårigheter. De små och medelstora företagens brist på resurser begränsar också deras tillgång till information, särskilt angående ny teknik och potentiella marknader. Genomförandet av nya bestämmelser medför ofta högre kostnader för små och medelstora företag. Marknadens brister begränsar den utveckling av de små och medelstora företagen som vore socialt önskvärd, vilket rättfärdigar kommissionens vanligen positiva behandling av statligt stöd till små och medelstora företag, såvitt dessa stöd ... inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som inte står i proportion till det bidrag de ger till förverkligandet av gemenskapsmålen ...”
6. I punkt 4.2.1 fjärde stycket i riktlinjerna förklaras:
”... I stödområden kommer kommissionen att kunna godkänna stöd till små och medelstora företag, som överstiger den nivå för regionalt investeringsstöd som har godkänts för de stora företagen i det aktuella området
...
– med 15 procentenheter brutto i de områden som omfattas av artikel [87.3 a EG], under förutsättning att det totala beloppet inte överstiger 75 % netto. ...” (5)
7. Punkt 3.2 i riktlinjerna har följande lydelse: ”Vid tillämpningen av dessa riktlinjer skall ’små och medelstora företag’ definieras i enlighet med den rekommendation rörande definitionen av små och medelstora företag som kommissionen antog den 3 april 1996.”I riktlinjerna anges därpå den definitionen (6) och det klargörs att ”[v]illkoret om oberoende, enligt vilket ett stort företag inte får inneha 25 % eller mer av små och medelstora företag, har uppkommit på grund av den metod som tillämpas i många medlemsstater där denna procentsats betraktas som den tröskel från och med vilken kontroll är möjlig”.
Rekommendationen om definitionen av små och medelstora företag
8. Rekommendationens bilaga har rubriken ”Definitionen av små och medelstora företag antagen av kommissionen”. I artikel 1 i bilagan föreskrivs följande:
”1. Små och medelstora företag (SMF) definieras som företag som
– har färre än 250 anställda, och
– antingen
en årlig omsättning som inte överstiger 40 miljoner ecu, eller
en årlig balansomslutning som inte överstiger 27 miljoner ecu, och
– uppfyller kriteriet om oberoende såsom det definieras i punkt 3 i denna artikel.
...
3. Med ett oberoende företag avses ett företag, i vilket ett enskilt företag eller flera företag gemensamt, som inte uppfyller definitionen på små och medelstora företag e[ll]er det lilla företaget, beroende på vad som är relevant, inte innehar 25 % eller mer av kapitalet eller rösträtten. Denna tröskel får överstigas i följande två fall:
– Om företaget innehas av offentliga investering[s]företag, riskkapitalföretag eller institutionella investerare, förutsatt att de inte kontrollerar företaget vare sig individuellt eller gemensamt.
– Om aktiekapitalet är fördelat så att det inte är möjligt att fastställa vem som innehar det, och om företaget förklarar att det med rätta kan anta att det inte innehas till 25 % eller mer av ett annat företag, eller flera företag gemensamt, som inte uppfyller definitionen på små och medelstora företag eller det lilla företaget, beroende på vad som är relevant.”
9. I artikel 1 i själva rekommendationen föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ... uppmanas
– att följa de bestämmelser som fastställs i artikel 1 i bilagan för sina program som är riktade till ’SMF’ ...”
10. Artikel 2 har följande lydelse:
”De trösklar som specificeras i artikel 1 i bilagan skall betraktas som övre nivåer. Medlemsstaterna ... kan i vissa fall välja att fastställa lägre trösklar. Vid genomförandet av vissa åtgärder kan de också välja att tillämpa endast kriteriet för antalet anställda, utom inom områden för vilka de olika reglerna för statligt stöd tillämpas.”
11. Artonde, nittonde och tjugoandra skälen i rekommendationen har följande lydelse:
”Oberoende är också ett grundläggande kriterium i det att ett litet eller medelstort företag som ägs av en stor koncern har tillgång till finansiering och stöd som dess konkurrenter av samma storlek inte har. ...
Med hänsyn till kriteriet med ägaroberoende bör medlemsstaterna, Europeiska investeringsbanken och Europeiska investeringsfonden säkerställa att definitionen inte kringgås av de företag som formellt uppfyller kriteriet, men som i själva verket kontrolleras av ett stort företag eller gemensamt av flera större företag.
...
Följaktligen måste tämligen strikta kriterier fastställas för att definiera små och medelstora företag, om de åtgärder som är avsedda för dem verkligen skall komma de företag för vilka storleken utgör ett handikapp till godo.
...”
De sektorsövergripande rambestämmelserna för regionalstöd
12. I de sektorsövergripande rambestämmelserna för regionalstöd till stora investeringsprojekt (nedan kallade de sektorsövergripande rambestämmelserna) (7) föreskrivs en ”mer systematisk kontroll av regionalstöd till stora rörliga investeringsprojekt” (punkt 1.1).
13. Enligt punkt 2.1 i de sektorsövergripande rambestämmelserna skall medlemsstaterna enligt artikel 88.3 EG anmäla alla förslag om att bevilja regionalt investeringsstöd om antingen i) den sammanlagda projektkostnaden uppgår till minst 50 miljoner ecu, plus kumulerat stöd uttryckt i procent av de stödberättigande investeringskostnaderna på åtminstone 50 procent av taket för regionalstöd till stora företag i det berörda området plus stöd per skapat eller bevarat arbetstillfälle på minst 40 000 ecu eller ii) det sammanlagda stödet uppgår till minst 50 miljoner ecu.
14. Punkt 3.1 i de sektorsövergripande rambestämmelserna har följande lydelse:
”Kommissionen kommer med hjälp av den formel som anges i 3.10 att beräkna och fastställa ett högsta tillåtet stöd för varje förslag om att bevilja stöd. Beräkningen inleds med att man fastställer det högsta tillåtna (taket för regionalstöd) som ett stort företag skulle kunna få inom det berörda stödområdet inom ramen för ett godkänt regionalt stödprogram som är i kraft när anmälan görs (om det inte är fråga om stöd för särskilda ändamål, då det stödtak som fastställts för den berörda regionen tillämpas). Ett antal jämkningsfaktorer kommer sedan att tillämpas på detta procenttal i enlighet med tre särskilda bedömningsfaktorer (se nedan) för att man skall fﾥ fram högsta tillåtna stöd för projektet i fråga.”
15. I punkt 3.2–3.10 i de sektorsövergripande rambestämmelserna definieras tre faktorer – konkurrensfaktorn, förhållandet mellan kapital och arbetstillfällen, regionalfaktorn – och den formel som är tillämplig på dem för att beräkna det högsta tillåtna stödet. Enligt punkt 3.10.3 får inget projekt tilldelas stöd över det regionala taket.
Förfarandet vid kommissionen
16. Italien anmälde det planerade stödet till Solar Tech till kommissionen genom en skrivelse av den 24 november 1999. Stödet utgjordes av ett icke återbetalningspliktigt bidrag på 42 788 290 euro för konstruktion av en anläggning för tillverkning av tunnfilm av amorf kisel och integrerade solpaneler i området Manfredonia (Foggia) enligt artikel 87.3 a) EG. Stödet angavs i Secondo Protocollo Aggiuntivo del Contratto d’Area per l’Area di Manfredonia (andra tilläggsprotokollet till områdesavtalet för Manfredonia, nedan kallat andra protokollet) av den 19 mars 1999, inom ramen för den regionalstödsordning som godkändes av kommissionen den 30 juni 1997. (8) Mot bakgrund av den totala kostnaden för projektet, i kombination med stödbeloppet och stödnivån per skapat arbetstillfälle, var det enligt de sektorsövergripande rambestämmelserna nödvändigt att anmäla stödet.
17. Trots att den planerade stödnivån uppgick till 50,14 procent uttryckt i nettobidragsekvivalent, (9) som överskred den högsta nivå som godkänts av kommissionen för området i fråga (40 procent uttryckt i nettobidragsekvivalent), gjorde Italien gällande att stödet skulle ha godkänts eftersom Solar Tech i enlighet med riktlinjerna var att beteckna som ett litet eller medelstort företag och därför hade rätt till uppräkningen till 15 procent uttryckt i bruttobidragsekvivalent (10) till förmån för små och medelstora företag i stödområden.
18. Kommissionen som ifrågasatte huruvida Solar Tech kunde betecknas som ett litet eller medelstort företag i enlighet med riktlinjerna, och om det var utsatt för de hinder som typiskt drabbar dessa, meddelade genom en skrivelse av den 4 april 2000 Italien sitt beslut att inleda ett förfarande enligt artikel 88.2 EG. (11)
19. Kommissionen ansåg att även om Solar Tech formellt uppfyllde kriterierna i definitionen av ett litet eller medelstort företag pekade flera omständigheter på att det faktiskt ingick i den stora industrikoncernen Permasteelisa, som är specialiserad på utfackningsväggar och andra fasadbeläggningar för stora offentliga projekt. Även om endast 24 procent av aktierna i Solar Tech ägdes av koncernens moderbolag Permasteelisa SpA, ägdes resterande 76 procent av tre personer som samtliga hade ledande befattningar inom Permasteelisakoncernen, ett ägande som innebar att de kontrollerade koncernens holdingbolag. Det framgick även att Solar Tech (åtminstone delvis) ingick i koncernen: dess produkter kompletterade eller utgjorde en del av koncernens produktsortiment och Permasteelisa erbjöd uppenbarligen bolaget logistiskt (distribution) och finansiellt stöd. Kommissionen ansåg därför att ”de rättsliga arrangemang som gäller för Solar Tech kan falla utanför definitionen av ett litet eller medelstort företag och således innebära att ett stort företag medges stöd på en nivå som är förbehållen små och medelstora företag”.
Beslutet av den 15 november 2000
20. Kommissionen fattade den 15 november 2000 det beslut som är under prövning.
21. Den noterade i sin motivering följande:
”(34) Under punkt 1.2 i riktlinjerna för stöd till små och medelstora företag anges att små och medelstora företag har en avgörande roll när det gäller att skapa nya arbetstillfällen, men det fastslås även att de måste klara av ett antal hinder som kan bromsa deras utveckling. Bland dessa hinder finns svårigheter att få tillgång till kapital och krediter, bristande information, begränsad tillgång till tekniska nyheter och potentiella marknader samt högre kostnader vid genomförande av nya bestämmelser.
(35) Den uppräkning av stöd som tillämpas för små och medelstora företag är därför berättigad, dels genom det bidrag som dessa företag lämnar för att uppnå mål som är av allmänt intresse, dels genom behovet av att kompensera de små och medelstora företagens nackdelar med tanke på deras viktiga roll. Det måste dock fastställas att uppräkningen av stödet verkligen avser företag som har dessa nackdelar. I synnerhet skall definitionen på små och medelstora företag begränsa begreppet små och medelstora företag och däri innefatta endast de företag som genererar föreskrivna positiva effekter och som är utsatta för ovanstående nackdelar. Definitionen får alltså inte omfatta det stora antal större företag som inte nödvändigtvis har externa positiva effekter eller dras med de nackdelar som kännetecknar små och medelstora företag. Stöd till sådana företag riskerar att ytterligare snedvrida konkurrensen och störa gemenskapshandeln.
Denna princip anges i skäl 22 i kommissionens rekommendation ..., [som] lyder enligt följande:
’Följaktligen måste tämligen strikta kriterier fastställas för att definiera små och medelstora företag, om de åtgärder som är avsedda för dem verkligen skall komma de företag för vilka storleken utgör ett handikapp till godo.’
(36) Därför är det nödvändigt att fastställa om Solar Tech omfattas av definitionen på små och medelstora företag. Företaget uppfyller inte villkoren för att kunna dra nytta av den uppräkning av stödet som föreskrivs för små och medelstora företag.
Detta konstaterande beror på att Solar Tech ur ekonomisk synvinkel måste anses vara ett företag i Permasteelisakoncernen, som är ett storföretag, trots att Permasteelisa bara äger 24 % av Solar Tech. Tack vare de ekonomiska, finansiella och organisatoriska kopplingarna mellan de två företagen utsätts Solar Tech inte, eller i mycket liten utsträckning, för de nackdelar som små och medelstora företag har och som utgör ett grundläggande motiv till uppräkningen av högsta tillåtna stöd för dessa företag.”
22. Enligt kommissionen skulle Solar Tech därför anses tillhöra Permasteelisakoncernen. Den hänvisade i det sammanhanget till de nära band mellan koncernen och Solar Tech som framgår av sammansättningen av det senares aktieägarskap. Den påpekade även att Italien i anmälan medgav att ”investeringen skall göras för att Permasteelisakoncernen, som är världsledande inom sektorn för produktion och montering av nyskapande fasadbeläggningar för stora offentliga anläggningar, i och med detta initiativ vill utvidga sitt produktsortiment till att även omfatta solvärmeteknik”. Kommissionen fann således att det inte var troligt att Solar Tech, på grund av de ovan beskrivna ytterst nära banden med Permasteelisa, skulle utsättas för de nackdelar som är typiska för små och medelstora företag, särskilt i fråga om att få tillgång till finansiering och att övervinna inträdeshinder av teknisk och distributionsmässig art. I beslutet drogs således slutsatsen att ”... Solar Tech [inte kan] komma ifråga för en uppräkning av stödet till förmån för små och medelstora företag på grund av att företaget genom sina ekonomiska, finansiella och organisatoriska band med Permasteelisa inte lider av de nackdelar som är typiska för små och medelstora företag enligt gemenskapens riktlinjer. Följaktligen är uppräkningen med 15 % uttryckt i nettobidragsekvivalent för små och medelstora företag inte tillämplig i ärendet i fråga.” Kommissionen tillämpade sedan den formel som anges i de sektorsövergripande rambestämmelserna och fann att det planerade stödets nivå (45 %), i strid med punkt 3.10.3 i rambestämmelserna, överskred taket (40 %).
23. Följaktligen fastslås i artikel 1 i beslutet följande:
”Det statliga stöd som Italien planerar att genomföra till förmån för Solar Tech srl, till ett belopp av 42 788 290 euro, är oförenligt med den gemensamma marknaden eftersom stödet överstiger högsta tillåtna stödnivå i ärendet i fråga (40 % uttryckt i nettobidragsekvivalent).
Italien får därför inte genomföra detta stöd med belopp som överstiger en nivå på 40 % uttryckt i nettobidragsekvivalent.”
Talan om ogiltigförklaring
24. I sin ansökan av den 19 februari 2001 har Italien framfört en enda grund som omfattar tre delar. Italien har gjort gällande att kommissionen genom att inte tillämpa den höjda stödnivån för små och medelstora företag har åsidosatt
– artikel 87 EG, rekommendationen och riktlinjerna,
– artikel 88.1 EG, och
– principerna om berättigade förväntningar och rättssäkerhet.
25. Italien har därför yrkat att domstolen skall ogiltigförklara beslutet och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna. Kommissionen har yrkat att domstolen skall ogilla talan och förplikta Italien att ersätta rättegångskostnaderna.
Det påstådda åsidosättandet av artikel 87 EG, rekommendationen och riktlinjerna
26. Italien har för det första gjort gällande att kommissionen inte tillämpade rekommendationen och riktlinjerna korrekt och således åsidosatte såväl båda dessa instrument i sig som artikel 87 EG.
27. Italien har förklarat att kommissionen grundade sitt beslut på en definition av ett litet eller medelstort företag som skilde sig från definitionen i rekommendationen och i riktlinjerna. Solar Tech uppfyllde otvivelaktigt kraven i gemenskapens definition av ett litet eller medelstort företag och särskilt kravet på oberoende. Kommissionen var bunden av sina egna riktlinjer och skulle ha inskränkt sig till att tillämpa de preciserade kraven i dessa. Den hade inte något utrymme för skönsmässig bedömning i frågan och kunde inte beakta andra faktorer eller göra andra bedömningar eftersom de klara kraven i ordningen var uppfyllda. Vidare skapas inte genom punkt 4.2.1 i riktlinjerna någon befogenhet att bedöma om ett företag som kan betecknas som ett litet eller medelstort företag enligt den angivna definitionen faktiskt var utsatt för de nackdelar som är typiska för små och medelstora företag. Eftersom Solar Tech omfattades av definitionen av ett litet eller medelstort företag skulle de nackdelarna presumeras. Under dessa omständigheter var kommissionen skyldig att godkänna stöd upp till den uppräknade högsta nivån för små och medelstora företag.
28. Jag finner inte dessa argument övertygande.
29. De två frågorna om definitionen av ett litet eller medelstort företag och befogenheten att godkänna stöd på en höjd nivå är nära förknippade med varandra och behandlas i princip tillsammans i beslutet. För tydlighetens skull kommer jag dock att granska dem var för sig.
Definitionen av ett litet eller medelstort företag i rekommendationen och i riktlinjerna
30. Kommissionen medgav att Solar Tech formellt överensstämde med definitionen av ett litet eller medelstort företag. Den ansåg dock att företaget på grund av de starka banden till Permasteelisa skulle betraktas som en del av Permasteelisakoncernen och att det följaktligen inte var utsatt för de typiska nackdelar som små och medelstora företag ställs inför.
31. Det kan inledningsvis noteras att de omständigheter på vilka kommissionen grundade beslutet inte har ifrågasatts, eftersom det framgår av anmälan i sig att samtliga aktier i Solar Tech ägdes av antingen Permasteelisa SpA eller av tre personer som var inflytelserika aktieägare och hade ledande befattningar i Permasteelisakoncernen, att syftet med att starta Solar Tech var att göra det möjligt för Permasteelisakoncernen att utvidga sitt produktsortiment, att Solar Tech skulle leverera en väsentlig del av sin produktion direkt till koncernen och att det hade möjlighet att dra fördel av Permasteelisakoncernens tekniska know-how, affärskontakter och ekonomiska ställning.
32. Frågan är huruvida kommissionen vid bedömningen av om Solar Tech uppfyllde kravet på oberoende i definitionen av ett litet eller medelstort företag hade rätt att beakta dessa omständigheter eller om den tvärtom var förhindrad att granska någon annan aspekt än strikt formell överensstämmelse med regeln att inte mer än 25 procent av aktierna eller rösterna får innehas av ett eller flera företag som inte är små eller medelstora företag.
33. Enligt min uppfattning hade kommissionen rätt att tolka och tillämpa kravet på oberoende i enlighet med de bakomliggande hänsynen, såsom dessa kommer till uttryck såväl i riktlinjerna som i rekommendationens skäl, nämligen behovet av att säkerställa att de mer generösa gränserna för stöd till små och medelstora företag verkligen gynnar företag för vilka storleken är ett handikapp och inte sådana som tillhör en stor koncern och således har tillgång till resurser som inte står till förfogande för konkurrenter av motsvarande storlek eller företag som även om de formellt är oberoende faktiskt kontrolleras av större företag. Det skall i det sammanhanget säkerställas att definitionen inte kringgås på formella grunder. (12)
34. Med dessa hänsyn i åtanke anser jag att det är helt korrekt att kommissionen ser längre än till formen och betraktar ett företags faktiska förhållanden. Mot den bakgrunden är förhållandet mellan Solar Tech och Permasteelisakoncernen uppenbart av en annan art än det som vanligen råder mellan skilda, oberoende företag. Det skall således inte betraktas som ett ”genuint” litet eller medelstort företag, utan som ett företag som är helt integrerat i en stor koncern och som, på grund av denna integration, inte är utsatt för de nackdelar som ordningen för små och medelstora företag avser.
35. Det är riktigt att det anges en exakt tröskel för aktieägande i rekommendationen och i riktlinjerna för att fastställa om ett företag är oberoende. Det kan dock knappast förnekas att andra viktiga omständigheter, även under den tröskeln, ibland kan visa att ett företag faktiskt inte är verkligt oberoende. Italien medgav vid förhandlingen detta indirekt genom att medge att kontroll inte nödvändigtvis är beroende av ett visst aktieinnehav. Ombudet för den italienska regeringen hänvisade till koncentrationsförordningen (13) som ett exempel på att kriteriet avseende kontroll är så generellt avfattat att det omfattar alla situationer där det finns någon möjlighet att utöva ett avgörande inflytande. (14) Till skillnad från Italien anser jag dock inte att rekommendationens och riktlinjernas lydelse hindrar kommissionen från att tillämpa ett liknande synsätt när det krävs för att göra det möjligt att tolka dessa instrument i linje med deras syfte och följaktligen för att undvika motstridiga beslut. (15)
36. Italien har vidare hävdat att rekommendationen uttryckligen reglerar de fall där 25-procentströskeln kan överskridas eller sänkas. (16) Enligt min uppfattning styrker dock definitionen av de två fall i vilka tröskeln kan överskridas snarare uppfattningen att ett företag kan klassificeras som ett litet eller medelstort företag, med åtföljande rätt till förmånlig behandling, endast när omständigheterna visar att det faktiskt är oberoende i förhållande till stora företag. Detsamma gäller artikel 2 i rekommendationen, där det föreskrivs att medlemsstaterna ”i vissa fall” kan välja att fastställa lägre trösklar än de som anges i artikel 1 i bilagan. Motivet bakom den rättigheten är uppenbarligen att säkerställa att det företag som begär den förmånliga behandling som gäller för små och medelstora företag verkligen är ett litet eller medelstort företag.
37. Slutligen delar jag inte Italiens uppfattning att kommissionen handlat i strid med artikel 87 EG.
38. Att anta riktlinjerna och andra icke bindande föreskrifter och att i klargörande och förenklande syfte ange de kriterier som kommissionen avsåg att tillämpa vid prövningen av planerade stöds förenlighet med den gemensamma marknaden kan inte under några omständigheter stå i strid med artikel 87, (17) och det befriar inte kommissionen från skyldigheten att bedöma varje fall på grundval av de kriterier som fastställs i den bestämmelsen. Kommissionen kan mycket väl om omständigheterna så kräver upphäva eller ändra de riktlinjerna. (18) Kommissionens skönsmässiga bedömning kan inte en gång för alla låsas genom att dylika dokument antas. (19) Följaktligen kan den även avvika från dem om deras tillämpning i ett visst fall skulle strida mot artikel 87 EG.
39. Som jag har förklarat ovan är jag under alla omständigheter i detta fall av den uppfattningen att kommissionen inte avvek från riktlinjerna, utan endast tolkade definitionen av ett litet eller medelstort företag däri i linje med det bakomliggande syftet. Kommissionen kan inte anses ha åsidosatt artikel 87 EG genom att inte anse att ett företag som ingår i en stor koncern är ett litet eller medelstort företag. Genom att behandla olika situationer olika – stora företags situation respektive små och medelstora företags situation – garanterar den vidare respekten för principen om likabehandling. (20)
Befogenheten att godkänna uppräkningen av den högsta tillåtna stödnivån
40. I föregående avsnitt har jag konstaterat att kommissionen hade rätt att dra slutsatsen att Solar Tech inte var ett litet eller medelstort företag.
41. Jag anser emellertid att även om Solar Tech hade betraktats som ett litet eller medelstort företag skulle det fortfarande inte ha haft automatisk rätt till den uppräknade högsta tillåtna stödnivån för små och medelstora företag.
42. I punkt 4.2.1 i riktlinjerna fastslås att ”kommissionen [kommer] att kunna godkänna stöd till små och medelstora företag, som överstiger den nivå för regionalt investeringsstöd som den har godkänt för de stora företagen i det aktuella området” (21) med olika procentsatser beroende på område, närmare bestämt med 15 procent i regionen i fråga. Av den formuleringen framgår tydligt att kommissionen inte är skyldig att godkänna en viss höjning utan kan göra detta.
43. Vidare skiljs inte, till skillnad från vad Italien har gjort gällande, i den texten mellan vilka slags omständigheter som skall beaktas vid kommissionens bedömning. Inte heller, vilket är viktigare, begränsas den bedömningen till marknadsförhållanden, vilket skulle förhindra att kommissionen bedömde företagets situation. Kommissionen hade således rätt att beakta det faktum att Solar Tech, på grund av integrationen i Permasteelisakoncernen, inte drabbades av de nackdelar som är typiska för små och medelstora företag. Enligt kommissionen ”[är inte] bara det formella uppfyllandet av gemenskapsvillkoren ... tillräckligt för att berättiga till uppräkning av stödet som föreskrivs för små och medelstora företag, och som enligt ovanstående skall förbehållas enbart företag som lider av nackdelar som hänför sig till deras storlek. Tack vare sina bindningar till Permasteelisa dras Solar Tech dock inte med dessa nackdelar.” (22) Som kommissionen har påpekat finns slutligen goda skäl att förorda ett mer begränsat stöd till företag som faktiskt inte är små och medelstora företag eftersom sådant stöd kan medföra mer allvarliga snedvridningar av marknaden.
44. Jag finner därför att kommissionen, vid utövningen av det utrymme för skönsmässig bedömning som den förfogar över enligt punkt 4.2.1 fjärde stycket i riktlinjerna, hade rätt att inte godkänna den uppräknade stödnivån på grund av detta övervägande.
45. Kommissionen har därför inte feltolkat kriterierna för att tillåta en höjd stödnivå eller tillämpat dem felaktigt genom att säkerställa att de inte gynnade ett företag som ingick i en stor koncern som inte var utsatt för de nackdelar som är typiska för små och medelstora företag. Den första delen av talan skall således inte bifallas.
46. En avslutande anmärkning krävs dock.
47. I sitt skriftliga yttrande och vid förhandlingen anförde kommissionen även att de omständigheter under vilka den höjda stödnivån kunde tillåtas i Solar Techs fall var artificiellt skapade och att ett sådant handlande utgjorde ett ”rättighetsmissbruk”.
48. Även om frågan om ett eventuellt kringgående av definitionen av små och medelstora företag nämndes i beslutet att inleda förfarandet enligt artikel 88.2 EG, framgår det inte att det beslut som är under prövning grundats på att detta konstaterats. Det argumentet kan således inte framföras av kommissionen i detta förfarande och det behöver följaktligen inte behandlas.
Det påstådda åsidosättandet av artikel 88 EG
49. Italien har för det andra gjort gällande att artikel 88.1 EG har åsidosatts. Enligt denna skall kommissionen, i samarbete med medlemsstaterna, fortlöpande granska alla stödprogram som förekommer i dessa stater och lämna förslag till lämpliga åtgärder som krävs med hänsyn till den pågående utvecklingen eller den gemensamma marknadens funktion.
50. Detta påstående bygger på att kommissionen åsidosatte dessa skyldigheter genom att avvika från rekommendationen och riktlinjerna. Som jag förklarat ovan avvek dock kommissionen enligt min uppfattning inte från dessa dokument.
51. Följaktligen skall talan heller inte bifallas på denna grund.
Det påstådda åsidosättandet av principerna om berättigade förväntningar och rättssäkerhet
52. Italien har slutligen gjort gällande att beslutet innebär ett åsidosättande av Solar Techs berättigade förväntningar och rättssäkerhetsprincipen.
53. Enligt Italiens ståndpunkt hade Solar Tech rätt att förlita sig på de preciserade kraven i rekommendationen och i riktlinjerna och att ordna sina rättsliga förhållanden enligt dessa. Företaget kunde således skäligen förvänta sig att det, genom att uppfylla dessa krav, skulle få rätt till den höjda stödnivån. Kommissionens nyskapande tolkning innebar ett åsidosättande av dessa förväntningar och skapade osäkerhet beträffande villkoren för tillämpningen av gemenskapens ordning för små och medelstora företag.
54. Jag delar inte denna uppfattning.
55. Det ligger visserligen något i argumentet att ett företag som uppfyller de krav och villkor som fastställs i riktlinjer som antagits av kommissionen i allmänhet rimligen kan anse att det har rätt till förmånen i fråga.
56. Under de omständigheter som råder i förevarande mål, och i synnerhet mot bakgrund av de olika banden mellan Permasteelisakoncernen och Solar Tech, är det dock svårt att se hur det senare med fog kunde ha antagit att det uppfyllde de tillämpliga materiella kraven, eftersom företaget uppenbarligen ingick i den koncernen och inte drabbades av de nackdelar som gemenskapens ordning för små och medelstora företag syftar till att kompensera. Det var tvärtom uppenbart att det sannolikt skulle ha omintetgjort det angivna syftet med den politik som ligger bakom rekommendationen och riktlinjerna att bevilja Solar Tech en höjd stödnivå.
57. Dessutom kan ytterligare invändningar riktas mot påståendet att Solar Tech hade rätt att räkna med att vara berättigat till den höjda stödnivån, och att rättssäkerheten hade åsidosatts.
58. Även om Solar Tech kunde anses vara ett litet eller medelstort företag vid tillämpning av gemenskapens bestämmelser, skulle det planerade stödet fortfarande ha anmälts till kommissionen för att granskas i enlighet med de sektorsövergripande rambestämmelserna, vilket uttryckligen medges av den italienska regeringen i det andra protokollet om beviljande av stöd till Solar Tech. (23) Även om de gäller stöd som beviljas inom ramen för ett regionalt stödsystem som redan anmälts och godkänts av kommissionen skall projekt som omfattas av de sektorsövergripande rambestämmelserna anmälas på nytt och kontrolleras ingående. Rambestämmelsernas uttalade syfte är att begränsa de negativa effekter på konkurrensen som lättare kan uppkomma på grund av regionalt stöd till stora investeringar till vanligen stora företag.
59. Man kunde således inte räkna med en gynnsam utgång av kommissionens granskning, särskilt i fråga om höjningen av den högsta tillåtna stödnivån för små och medelstora företag enligt riktlinjerna. Även om ett företag anses vara ett litet eller medelstort företag är inte kommissionen skyldig att godkänna höjningen utan har endast rätt att göra det. Mot bakgrund av syftet med de sektorsövergripande rambestämmelserna och Solar Techs särdrag var det enligt min uppfattning helt förutsägbart att kommissionen skulle vägra ge tillstånd.
60. Följaktligen skall talan inte heller bifallas på denna grund.
Förslag till avgörande
61. Följaktligen bör domstolen enligt min uppfattning
1) ogilla talan,
2) förplikta Italien att ersätta rättegångskostnaderna.
1 – Originalspråk: engelska.
2 – EGT L 292, s. 45.
3 – EGT C 213, s. 4.
4 – EGT L 107, s. 4.
5 – Stödområden är områden som är berättigade till regionalt stöd enligt artikel 87.3 a EG (och artikel 87.3 c EG). Varje medlemsstat har en egen regionalstödskarta där stödområden och taken för stödnivåerna anges. Regionalstödskartor godkänns av kommissionen.
6 – Se punkt 8 nedan.
7 – EGT C 107, 1998, s. 7.
8 – Stöd nr N 27/A/97, kommissionens brev av den 30 juni 1997, nr SG(97) D/4949. Även om stödet beviljades före anmälan villkoras utbetalningen av stödet i beslutet om att bevilja det av kommissionens godkännande. Stödet kan således inte betecknas som ett icke anmält stöd.
9 – I bilaga I till riktlinjerna för statligt stöd för regionala ändamål (EGT 1998 C 74, s. 9) förklaras att ”[u]träkningen av nettobidragsekvivalenten (NBE) består i att återföra alla former av investeringsstöd ... till en gemensam nämnare – stödnivån netto – oavsett vilket land det är fråga om, för att kunna jämföra stöden inbördes eller för att jämföra med stödtak som bestämts på förhand” (s. 19).
10 – Det nominella värdet (före skatt) av bidrag som en andel av investeringskostnaden.
11 – EGT C 142, s. 11.
12 – Se punkt 1.2 i riktlinjerna (ovan punkt 5) och skälen i rekommendationens motivering (ovan punkt 11).
13 – Rådets förordning (EEG) nr. 4064/89 av den 21 december 1989 om kontroll av företagskoncentrationer (EGT L 395, s. 1; svensk specialutgåva, s. 16).
14 – I artikel 3 i koncentrationsförordningen föreskrivs bland annat:
” 3. Enligt denna förordning uppnås kontroll genom rättigheter eller avtal eller på andra sätt som, antingen var för sig eller tillsammans och med hänsyn till alla faktiska eller rättsliga förhållanden, ger möjlighet att utöva ett bestämmande inflytande på ett företag, särskilt genom
a) äganderätt eller rätt att använda ett företags samtliga tillgångar eller en del av dessa,
b) rättigheter eller avtal som ger ett bestämmande inflytande på sammansättningen av företagets organ och deras röstning eller beslut.
4. Kontroll förvärvas av personer eller företag som
a) är innehavare av rättigheter eller berättigade till rättigheter enligt de berörda avtalen, eller
b) utan att vara innehavare av rättigheterna eller berättigade till rättigheter enligt sådana avtal har befogenhet att utöva de rättigheter som grundar sig på dessa.”
15 – Noteras kan att rekommendationen nyligen har ersatts av kommissionens rekommendation av den 6 maj 2003 om definitionen av mikroföretag samt små och medelstora företag 2003/361/EG (EGT L 124, s. 36), vilken innehåller en utförligare definition av ett fristående företag (se särskilt artikel 3 i bilagan). Om det nya dokumentet hade varit tillämpligt i förevarande mål skulle Solar Tech uppenbart inte ha ansetts vara ett litet eller medelstort företag.
16 – Den andra delen av artikel 1 tredje stycket i bilagan till rekommendationen (i riktlinjerna är motsvarande bestämmelse punkt 3.2 andra stycket) och artikel 2 i rekommendationen.
17 – Se dom av den 24 februari 1987 i mål 310/85, Deufil mot kommissionen (REG 1987, s. 901), punkt 22, av den 26 september 2002 i mål C-351/98, Spanien mot kommissionen (REG 2002, s. I-8031), punkt 53, av den 12 december 1996 i mål T-380/94, AIUFFASS och AKT mot kommissionen (REG 1996, s. II-2169), punkt 57, av den 5 november 1997 i mål T-149/95, Ducros mot kommissionen (REG 1997, s. II-2031), punkt 61, och av den 30 april 1998 i mål T-214/95, Het Vlaamse Gewest mot kommissionen (REG 1998, s. II-717), punkt 79.
18 – Domen i målet Het Vlaamse Gewest (ovan fotnot 17), punkt 89.
19 – Se generaladvokaten Warners förslag till avgörande av den 5 juni 1973 i mål 81/72, kommissionen mot rådet (REG 1973, s. 575), s. 592.
20 – Domen i målet Het Vlaamse Gewest (ovan fotnot 17), punkt 89.
21 – Min kursivering.
22 – Punkt 44 i beslutet.
23 – Se punkt 16 ovan.
Full & Egal Universal Law Academy