Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1. Δύνανται οι αρχές ενός κράτους μέλους να περιορίσουν, για λόγους δημοσίας τάξεως, το δικαίωμα διαμονής εργαζομένων από άλλα κράτη μέλη σε ένα τμήμα του εθνικού εδάφους; Αυτό είναι το ερώτημα που, με διάταξη της 29ης Δεκεμβρίου 2000, έχει υποβάλει το Conseil d'État (Γαλλία), κατ' εφαρμογήν του άρθρου 234 ΕΚ, αναφερόμενο στα άρθρα 6, 8 Α και 48 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρα 12 ΕΚ, 18 ΕΚ και 39 ΕΚ), στην αρχή της αναλογικότητας και στην οδηγία 64/221/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 25ης Φεβρουαρίου 1964, περί του συντονισμού των ειδικών μέτρων για τη διακίνηση και τη διαμονή αλλοδαπών, τα οποία δικαιολογούνται για λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας ή δημοσίας υγείας .
Νομικό πλαίσιο
Οι κοινοτικές διατάξεις
2. Προκειμένου περί των ασκουσών επιρροή κοινοτικών διατάξεων, επιβάλλεται, κατ' αρχάς, να υπομνηστεί η γενική αρχή που έχει καθιερωθεί με το άρθρο 6, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης, σύμφωνα με το οποίο «εντός του πεδίου εφαρμογής της παρούσας Συνθήκης και με την επιφύλαξη των ειδικών διατάξεών της, απαγορεύεται κάθε διάκριση λόγω ιθαγενείας».
3. Γενικό περιεχόμενο έχει επίσης η αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων που έχει καθιερωθεί με το άρθρο 8 Α, παράγραφος 1, της Συνθήκης, δυνάμει του οποίου «κάθε πολίτης της Ένωσης έχει το δικαίωμα να κυκλοφορεί και να διαμένει ελεύθερα στο έδαφος των κρατών μελών, υπό την επιφύλαξη των περιορισμών και με τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στην παρούσα Συνθήκη και στις διατάξεις που θεσπίζονται για την εφαρμογής της».
4. Όσον αφορά την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων, γίνεται συγκεκριμένη εφαρμογή των διατάξεων αυτών στο άρθρο 48 της Συνθήκης το οποίο ορίζει:
«1. Εξασφαλίζεται η ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων εντός της Κοινότητας.
2. Η ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων συνεπάγεται την κατάργηση κάθε διακρίσεως λόγω ιθαγενείας μεταξύ των εργαζομένων των κρατών μελών, όσον αφορά την απασχόληση, την αμοιβή και τους άλλους όρους εργασίας.
3. Με την επιφύλαξη των περιορισμών που δικαιολογούνται για λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας και δημοσίας υγείας, η ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων περιλαμβάνει το δικαίωμά τους:
α) να αποδέχονται κάθε πραγματική προσφορά εργασίας,
β) να διακινούνται ελεύθερα για το σκοπό αυτόν εντός της επικρατείας των κρατών μελών·
γ) να διαμένουν σε ένα από τα κράτη μέλη με το σκοπό να ασκούν εκεί ορισμένη εργασία σύμφωνα με τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις που διέπουν την απασχόληση των εργαζομένων υπηκόων αυτού του κράτους μέλους,
δ) να παραμένουν στην επικράτεια ενός κράτους μέλους και μετά την άσκηση σ' αυτό ορισμένης εργασίας, κατά τους όρους που θα αποτελέσουν αντικείμενο κανονισμών εφαρμογής που θα εκδώσει η Επιτροπή.
[...].»
5. Το περιεχόμενο και οι εκτελεστικές λεπτομέρειες των προβλεπομένων στο άρθρο 48, παράγραφος 3, της Συνθήκης παρεκκλίσεων έχουν ρυθμιστεί με την οδηγία 64/221, η οποία αφορά, μεταξύ άλλων, «τις διατάξεις τις σχετικές με την είσοδο στην επικράτεια, την έκδοση ή την ανανέωση της αδείας διαμονής ή την απομάκρυνση από την επικράτεια, οι οποίες θεσπίζονται από τα κράτη μέλη για λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας ή δημοσίας υγείας» (άρθρο 2, παράγραφος 1). Ειδικότερα, ενδιαφέρον για την υπό κρίση υπόθεση παρουσιάζει το άρθρο 3 της οδηγίας το οποίο ορίζει, αφενός, ότι «τα μέτρα δημοσίας τάξεως ή δημοσίας ασφαλείας πρέπει να βασίζονται αποκλειστικά στην προσωπική συμπεριφορά του ατόμου που αφορούν» (παράγραφος 1) και, αφετέρου, ότι «προηγούμενες ποινικές καταδίκες δεν δύνανται, καθ' εαυτές, να αιτιολογήσουν την λήψη παρόμοιων μέτρων» (παράγραφος 2). Εξάλλου, για τους κοινοτικούς υπηκόους που πλήττονται από τέτοια μέτρα προβλέπονται ειδικές διαδικαστικές εγγυήσεις (άρθρα 6 έως 9).
Οι εθνικές διατάξεις
6. Καθόσον αφορά την εθνική νομοθεσία, πρέπει να παρατεθεί το διάταγμα αριθ. 46-448, της 18ης Μαρτίου 1946, όπως τροποποιήθηκε, για τελευταία φορά, με το διάταγμα αριθ. 93-1285, της 6ης Δεκεμβρίου 1993, περί των όρων εισόδου και διαμονής αλλοδαπών στη Γαλλία (στο εξής: διάταγμα αριθ. 46-448). Το άρθρο 2 του εν λόγω διατάγματος ορίζει μεταξύ άλλων:
«Υπό την επιφύλαξη των διατάξεων του άρθρου 1, οι αλλοδαποί μπορούν να διαμένουν και κυκλοφορούν ελεύθερα στο μητροπολιτικό έδαφος.
Παρ' όλ' αυτά, ο Υπουργός Εσωτερικών δύναται να ορίσει, με σχετική απόφαση, ορισμένα γεωγραφικά διαμερίσματα εντός των οποίων οι αλλοδαποί δεν δύνανται, από της ημερομηνίας εκδόσεως της εν λόγω αποφάσεως, να επιλέξουν την κατοικία τους χωρίς να έχουν προηγουμένως λάβει την άδεια του préfet [νομάρχη] του τόπου όπου επιθυμούν να μεταβούν.
Οι κάρτες διαμονής των αλλοδαπών που έχουν την κατοικία τους σ' αυτά τα γεωγραφικά διαμερίσματα φέρουν ειδική μνεία βάσει της οποίας αυτές ισχύουν για το σχετικό γεωγραφικό διαμέρισμα.
Όταν προκύπτει ότι είναι ανάγκη ένας μη κάτοχος αδείας διαμονής αλλοδαπός να τεθεί, λόγω διαγωγής ή προγενεστέρων πράξεών του, υπό ειδική επίβλεψη, ο Υπουργός Εσωτερικών δύναται να του απαγορεύσει να διαμένει σ' ένα ή περισσότερα γεωγραφικά διαμερίσματα. Ο commissaire de la République [νομάρχης ή άλλο πρόσωπο] δύναται, σε μια τέτοια περίπτωση, να περιορίσει στο γεωγραφικό διαμέρισμα ή, στο πλαίσιο αυτού, σε μία ή περισσότερες περιφέρειες της επιλογής του την ισχύ της αδείας διαμονής ή άλλου σχετικού εγγράφου που έχει χορηγηθεί στον ενδιαφερόμενο. Στην άδεια διαμονής του ενδιαφερομένου μνημονεύεται η απόφαση του Υπουργού Εσωτερικών και Αποκέντρωσης ή του commissaire de la République.
Οι μνημονευόμενοι στο προηγούμενο εδάφιο αλλοδαποί δεν μπορούν να μετακινηθούν εκτός της ζώνης ισχύος της αδείας τους διαμονής χωρίς sauf-conduit [ειδική άδεια διελεύσεως] εκδιδόμενη από την αρμόδια αστυνομική αρχή ή, ελλείψει αυτής, από τη χωροφυλακή του τόπου της κατοικίας τους.
Ο αλλοδαπός που θα επιλέξει την κατοικία του ή θα διαμείνει σε περιοχή της επικράτειας κατά παράβαση των διατάξεων του παρόντος άρθρου τιμωρείται με τις ποινές που προβλέπονται για τις παραβάσεις πέμπτης κατηγορίας.»
Πραγματικά περιστατικά και διαδικασία
7. Σύμφωνα με τα στοιχεία που παραθέτει η διάταξη περί παραπομπής, ο A. Oteiza Olazabal, Ισπανός υπήκοος καταγόμενος από το Σαν Σεμπαστιάν (Ισπανία), είναι μαχητικό μέλος της τρομοκρατικής οργανώσεως Euskadi Ta Askatasuna (στο εξής: ΕΤΑ). Τον Ιούλιο του 1986, ο A. Oteiza Olazabal εγκατέλειψε το ισπανικό έδαφος προκειμένου να μεταβεί στη Γαλλία όπου άσκησε προφανώς δραστηριότητες μισθωτού και όπου ματαίως επιδίωξε να του αναγνωριστεί η ιδιότητα του πολιτικού πρόσφυγα.
8. Τον Απρίλιο του 1988 ο A. Oteiza Olazabal συνελήφθη από τη γαλλική αστυνομία, στο πλαίσιο έρευνας διεξαχθείσας λόγω της απαγωγής ενός βιομηχάνου του Μπιλμπάο ως προς την οποία υπήρχαν υποψίες ότι δράστης ήταν η ΕΤΑ η οποία και είχε διεκδικήσει την πατρότητα της εν λόγω εγκληματικής πράξεως. Σε σχέση με την υπόθεση εκείνη, το Tribunal de grande instance de Paris (Γαλλία), καταδίκασε, στις 8 Ιουλίου 1991, τον A. Oteiza Olazabal σε δεκαοκτώ μήνες φυλάκιση (εκ των οποίων οι οκτώ με αναστολή) λόγω συμμετοχής σε οργάνωση κακοποιών με σκοπό την τρομοκρατία καθώς και σε τέσσερα έτη απαγορεύσεως διαμονής, υπό την απειλή συμπληρωματικής ποινής, στη Γαλλία.
9. Ύστερα από την αποφυλάκισή του, ο A. Oteiza Olazabal επικαλούμενος την ιδιότητά του ως κοινοτικού υπηκόου, ζήτησε από τις γαλλικές αρχές τη χορήγηση αδείας διαμονής, πράγμα που αυτές του αρνήθηκαν. Αντιθέτως, οι ίδιες αρχές δεν προέβησαν στην εκτέλεση της συμπληρωματικής ποινής που είχε επιβληθεί από το Tribunal de grande instance de Paris και αποφάσισαν να «ανεχθούν» την παρουσία στο γαλλικό έδαφος του A. Oteiza Olazabal, στον οποίο χορήγησαν προσωρινές άδειες διαμονής βραχείας διαρκείας (οι άδειες αυτές κάλυψαν προφανώς την περίοδο από Σεπτέμβριο 1992 έως Αύγουστο 1996).
10. Τον Ιούνιο του 1996 ο A. Oteiza Olazabal, ο οποίος έως τότε κατοικούσε στο γεωγραφικό διαμέρισμα των Hauts-de-Seine (περιφέρεια της Ile-de-France) (Γαλλία) αποφάσισε να εγκατασταθεί στο γεωγραφικό διαμέρισμα των Ατλαντικών Πυρηναίων (περιφέρεια Ακουϊτανίας) (Γαλλία), γεωγραφικό διαμέρισμα όμορο προς την ισπανική Αυτόνομη Κοινότητα της Χώρας των Βάσκων. Σύμφωνα με τα παρασχεθέντα από τον A. Oteiza Olazabal στοιχεία, ο τελευταίος βρήκε, κατόπιν αυτής της μετοικήσεως, έμμισθη απασχόληση.
11. Εν τω μεταξύ, στηριζόμενες σε αναφορές της αστυνομίας σύμφωνα με τις οποίες ο A. Oteiza Olazabal εξακολουθούσε να διατηρεί σχέσεις με την ΕΤΑ, ο Γάλλος Υπουργός Εσωτερικών εξέδωσε, στις 21 Μαρτίου 1996, βάσει του άρθρου 2 του διατάγματος αριθ. 46-448, απόφαση περί απαγορεύσεως διαμονής του σε 31 γεωγραφικά διαμερίσματα της νοτιοδυτικής Γαλλίας, μεταξύ αυτών των Ατλαντικών Πυρηναίων, καθώς και στην περιφέρεια του Παρισιού. Εξάλλου, με βάση τις ίδιες αναφορές και δυνάμει της ιδίας διατάξεως, ο préfet [νομάρχης] των Hauts-de-Seine του απαγόρευσε, με απόφαση της 25ης Ιουνίου 1996, την εγκατάλειψη, άνευ αδείας, του διαμερίσματος αυτού.
12. Ο A. Oteiza Olazabal προσέφυγε στο Tribunal administratif de Paris (Γαλλία) ζητώντας την ακύρωση των αποφάσεων αυτών, αίτηση που το tribunal αυτό έκανε δεκτή με απόφαση της 7ης Ιουλίου 1997. Η απόφαση αυτή επιβεβαιώθηκε από το Cour administrative d'appel de Paris (Γαλλία) με απόφαση της 18ης Φεβρουαρίου 1999, με την οποία απορρίφθηκε η ασκηθείσα από τον Υπουργό Εσωτερικών έφεση. Ειδικότερα, το πρωτοβάθμιο και δευτεροβάθμιο διοικητικό δικαστήριο έκριναν ότι, όπως έχει υπογραμμίσει το Δικαστήριο με την απόφασή του Rutili το κοινοτικό δίκαιο δεν επιτρέπει τη λήψη εθνικών μέτρων σκοπούντων τον περιορισμό, για λόγους δημοσίας τάξεως, της κυκλοφορίας κοινοτικών υπηκόων στο εσωτερικό της επικράτειας κράτους μέλους όταν ανάλογα μέτρα δεν μπορούν να ληφθούν κατά των υπηκόων του εν λόγω κράτους. Επομένως, εκτιμώντας ότι τα μέτρα ειδικής επιβλέψεως του άρθρου 2 του διατάγματος αριθ. 46-448 δεν μπορούν να τύχουν εφαρμογής παρά μόνον κατά αλλοδαπών, τα ανωτέρω δικαστήρια έκριναν παράνομες τις αποφάσεις που είχαν ληφθεί κατά του A. Oteiza Olazabal βάσει της εν λόγω διατάξεως.
13. Ελπίζοντας να ανατρέψει τη δοθείσα από τα ανωτέρω δικαστήρια λύση, ο Υπουργός Εσωτερικών προσέφυγε στο Conseil d'État το οποίο, διατηρώντας αμφιβολίες ως προς την ερμηνεία των ασκουσών επιρροή κοινοτικών διατάξεων, ανέστειλε την ενώπιόν του διαδικασία και υπέβαλε στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Μήπως οι διατάξεις των άρθρων 6, 8 Α και 48 της Συνθήκης της Ρώμης, νυν, αντιστοίχως, άρθρων 12 [EK] 19 [EK] και 39 [EK], η αρχή της αναλογικότητας που έχει εφαρμογή στο κοινοτικό δίκαιο, καθώς και οι διατάξεις του παραγώγου δικαίου που έχουν θεσπιστεί για την εφαρμογή της Συνθήκης, ειδικότερα δε η οδηγία 64/221/ΕΟΚ, της 25ης Φεβρουαρίου 1964, εμποδίζουν ένα κράτος μέλος να λάβει έναντι υπηκόου άλλου κράτους μέλους που υπάγεται στις διατάξεις της Συνθήκης διοικητικό μέτρο που να περιορίζει, υπό τον δικαστικό έλεγχο της νομιμότητας του μέτρου, τη διαμονή του υπηκόου αυτού σε τμήμα της εθνικής επικράτειας όταν λόγοι δημοσίας τάξεως εμποδίζουν τη διαμονή του στο υπόλοιπο της επικράτειας ή, σε μια τέτοια περίπτωση, το μόνο περιοριστικό της διαμονής μέτρο που μπορεί νομίμως να ληφθεί έναντι του υπηκόου αυτού συνίσταται σε μέτρο πλήρους απαγορεύσεως διαμονής στην επικράτεια λαμβανόμενο σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο;»
14. Κατά τη διάρκεια της ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασίας κατέθεσαν γραπτές παρατηρήσεις ο A. Oteiza Olazabal, η Γαλλική, η Ισπανική και η Ιταλική Κυβέρνηση καθώς και η Επιτροπή. Οι ίδιοι διάδικοι, με εξαίρεση την Ιταλική Κυβέρνηση συμμετέσχον επίσης στην επ' ακροατηρίου συζήτηση η οποία διεξήχθη στις 15 Ιανουαρίου 2002 και κατά την οποία άσκησε επίσης παρέμβαση η Βελγική Κυβέρνηση.
Νομική ανάλυση
Εισαγωγή
15. Με το υποβληθέν στο Δικαστήριο προδικαστικό ερώτημα, το Conseil d'État ζητεί, κατ' ουσίαν, να μάθει εάν οι κοινοτικοί κανόνες και αρχές που μνημονεύει επιτρέπουν στα κράτη μέλη να περιορίζουν, για λόγους δημοσίας τάξεως, την κυκλοφορία των υπηκόων άλλων κρατών μελών σε ένα τμήμα της επικράτειάς τους ή εάν, αντιθέτως, το μόνο επιτρεπόμενο από το κοινοτικό δίκαιο μέτρο για τη διασφάλιση της δημοσίας τάξεως συνίσταται στην απέλαση των εν λόγω υπηκόων από ολόκληρη την εθνική επικράτεια. Πριν αρχίσω την εξέταση του ζητήματος αυτού, και προκειμένου να διασαφηνίσω το περιεχόμενό του, θεωρώ σκόπιμο να προβώ σε δύο σύντομες διασαφηνίσεις, τη μια σχετικά με τις ασκούσες εν προκειμένω επιρροή κοινοτικές διατάξεις και την άλλη αναφορικά με τα ερωτήματα πάνω στα οποία το Δικαστήριο προβληματίστηκε, υπό το φως της προπαρατεθείσας αποφάσεως Rutili, και τούτο προκειμένου να δοθεί λυσιτελής απάντηση στο αιτούν δικαστήριο.
i) Οι ασκούσες εν προκειμένω επιρροή κοινοτικές διατάξεις
16. Όπως προείπα, το υποβληθέν από το Conseil d'État ερώτημα αφορά τόσο τα άρθρα 6 και 8 Α της Συνθήκης, με τα οποία καθιερώνονται, γενικώς, η αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων και η αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας, όσο και το άρθρο 48 της Συνθήκης, το οποίο πραγματώνει τις εν λόγω αρχές καθόσον αφορά, ειδικότερα, την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων. Επομένως, πρέπει να προσδιοριστεί, πρωτίστως, ποιες από τις διατάξεις αυτές πρέπει να τύχουν, εν προκειμένω, εφαρμογής.
17. Θα ήθελα εν προκειμένω να παρατηρήσω ότι, όπως προκύπτει από τη δικογραφία της υποθέσεως της κύριας δίκης και από τις γραπτές παρατηρήσεις που κατατέθηκαν στο Δικαστήριο, ο A. Oteiza Olazabal, ο οποίος προβάλλει δικαιώματα διασφαλιζόμενα από το άρθρο 48 της Συνθήκης καθόσον αφορά την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων, άσκησε, αφής στιγμής εισήλθε στη Γαλλία, δραστηριότητες μισθωτού εντός αυτού του κράτους μέλους. Κατά συνέπεια, εφόσον κάτι τέτοιο συμβαίνει, επιβάλλεται, όπως επίσης παρατηρούν η Γαλλική Κυβέρνηση και η Επιτροπή, να ληφθεί εν προκειμένω υπόψη μάλλον αυτή η ειδική διάταξη (lex specialis) παρά οι γενικές αρχές που μνημονεύονται στα άρθρα 6 και 8 Α της Συνθήκης (lex generalis).
18. Κατά πάγια νομολογία, «το άρθρο 6 της Συνθήκης, το οποίο καθιερώνει τη γενική αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων λόγω ιθαγενείας, μπορεί να εφαρμοστεί αυτοτελώς μόνο σε καταστάσεις διεπόμενες από το κοινοτικό δίκαιο, για τις οποίες η Συνθήκη δεν προβλέπει ειδική απαγόρευση των διακρίσεων». Επομένως, δεδομένου ότι, «στον τομέα της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων, η αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων τέθηκε σε εφαρμογή και συγκεκριμενοποιήθηκε με τα άρθρα 48 έως 51 της Συνθήκης, καθώς και με τις πράξεις των κοινοτικών θεσμικών οργάνων που εκδόθηκαν βάσει των άρθρων αυτών», το Δικαστήριο διευκρίνισε ότι εάν μια περίπτωση «διέπεται από τα εν λόγω άρθρα της Συνθήκης και τους κοινοτικούς κανονισμούς που εκδόθηκαν βάσει αυτών, δεν είναι αναγκαίο το Δικαστήριο να αποφανθεί ως προς την ερμηνεία του άρθρου 6 της Συνθήκης» . Ομοίως, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι δεν είναι ανάγκη να γίνεται αναφορά στην καθιερωθείσα με το άρθρο 8 Α της Συνθήκης γενική αρχή στις περιπτώσεις όπου η ελεύθερη κυκλοφορία έχει ειδικώς διασφαλιστεί με το άρθρο 48 της ίδιας Συνθήκης. Σε μια σημαντική απόφαση, αναφορικά με το δικαίωμα εγκαταστάσεως, που παραθέτω εδώ κατ' αναλογία, το Δικαστήριο πράγματι διευκρίνισε ότι «το άρθρο 52 της Συνθήκης αποτελεί ειδικότερη έκφραση του άρθρου 8 Α της Συνθήκης, το οποίο θεσπίζει κατά γενικό τρόπο το δικαίωμα κάθε πολίτη της Ενώσεως να κυκλοφορεί και να διαμένει ελεύθερα στο έδαφος των κρατών μελών. Επομένως, στο μέτρο που η υπόθεση της κύριας δίκης εμπίπτει στο άρθρο 52 της Συνθήκης, παρέλκει η έκδοση αποφάσεως ως προς την ερμηνεία του άρθρου 8 Α» .
19. Από τις ανωτέρω σκέψεις απορρέει ότι δεν συντρέχει λόγος να εξεταστεί το υπό κρίση προδικαστικό ερώτημα από πλευράς των άρθρων 6 και 8 Α της Συνθήκης, και τούτο ενόψει του ότι το ζήτημα της κύριας δίκης εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 48 αυτής.
ii) Τα ερωτήματα ως προς τα οποία το Δικαστήριο προβληματίστηκε, υπό το φως της προπαρατεθείσας αποφάσεως Rutili, προκειμένου να παράσχει λυσιτελή απάντηση στο αιτούν δικαστήριο
20. Το ερώτημα που υποβλήθηκε από το Conseil d'État σχετικά με το εδαφικό εύρος των μέτρων παρεκκλίσεως που επιτρέπονται από το άρθρο 48, παράγραφος 3, της Συνθήκης φέρνει προδήλως στη μνήμη, έστω και αν το εν λόγω δικαιοδοτικό όργανο δεν αναφέρεται ρητώς σ' αυτή, την προπαρατεθείσα απόφαση Rutili, η οποία αφορούσε απαγόρευση μερικής διαμονής (δηλαδή περιορισμένη σε τμήμα της εθνικής επικράτειας) επιβληθείσα σε Ιταλό εργαζόμενο από τις γαλλικές αρχές. Κατά τα λοιπά, γύρω ακριβώς από αυτήν την απόφαση περιεστράφησαν, όπως έχει λεχθεί, οι ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων αγορεύσεις, όπως ακριβώς και η εν λόγω απόφαση έχει αποτελέσει τον πυρήνα των παρατηρήσεων όλων των διαδίκων της παρούσας διαδικασίας, παρατηρήσεων των οποίων την ουσία αποτέλεσε η σκοπιμότητα λήψεως υπόψη αυτού του νομολογιακού προηγουμένου.
21. Κατά συνέπεια, πρέπει να υπομνηστεί ότι το Δικαστήριο, απαντώντας σε ερώτημα του Tribunal administratif de Paris σχετικά με περιορισμούς στην ελεύθερη κυκλοφορία «δικαιολογούμενους» από επιταγές δημοσίας τάξεως, διευκρίνισε, στην μνημονευθείσα στην προηγούμενη σκέψη απόφαση, ειδικότερα, αφενός, ότι «το δικαίωμα εισόδου στο έδαφος των κρατών μελών καθώς και το δικαίωμα ελεύθερης διαμονής και διακινήσεως εντός αυτών προσδιορίζεται από τη Συνθήκη σε αναφορά με τη συνολική επικράτεια των κρατών αυτών και όχι τις εσωτερικές της υποδιαιρέσεις» και, αφετέρου, ότι «η διατυπούμενη με το άρθρο 48, παράγραφος 3 επιφύλαξη όσον αφορά τη διαφύλαξη της δημόσιας τάξης έχει την ίδια έκταση με αυτή που έχουν τα δικαιώματα για την άσκηση των οποίων η επιφύλαξη αυτή επιτρέπει την επιβολή περιορισμών». Επομένως, βάσει των κρίσεων αυτών το Δικαστήριο κατέληξε στο συμπέρασμα ότι «δυνάμει της περιλαμβανόμενης για τον σκοπό αυτό στο άρθρο 48, παράγραφος 3, επιφυλάξεως, απαγορεύσεις διαμονής μπορούν να επιβάλλονται μόνον όσον αφορά το σύνολο της εθνικής επικράτειας» .
22. Σ' αυτό ακριβώς το συμπέρασμα στηρίζεται το Conseil d'État όταν ζητεί, κατ' ουσίαν, από το Δικαστήριο να αναθεωρήσει τη θέση του ως προς τη δυνατότητα επιβολής, για λόγους δημοσίας τάξεως, μερικών απαγορεύσεων διαμονής στους εργαζομένους από άλλα κράτη μέλη.
23. Στο ζήτημα αυτό θα επανέλθω αμέσως κατωτέρω. Ωστόσο, θα ήθελα να υπογραμμίσω, στο σημείο αυτό, ότι, το Δικαστήριο, ευθύς ως διασαφήνισε, κατά τον ανωτέρω παρατιθέμενο τρόπο, το περιεχόμενο της παρεκκλίσεως του άρθρου 48, παράγραφος 3, της Συνθήκης συνέχισε αποφαινόμενο: «όσον αφορά τις μερικές απαγορεύσεις διαμονής που περιορίζονται σε ορισμένες περιοχές του εθνικού εδάφους, τα προστατευόμενα με το κοινοτικό δίκαιο πρόσωπα πρέπει, δυνάμει του άρθρου 7 της Συνθήκης και στο πλαίσιο του πεδίου εφαρμογής της διάταξης αυτής, να τυγχάνουν μεταχείρισης ίσης με αυτή που επιφυλάσσεται στους υπηκόους του οικείου κράτους μέλους» , οπότε «τα μέτρα που περιορίζουν το δικαίωμα διαμονής και ισχύουν σε ένα τμήμα του εθνικού εδάφους δεν μπορούν να επιβάλλονται από κράτος μέλος επί των υπηκόων άλλων κρατών μελών οι οποίοι υπάγονται στις διατάξεις της Συνθήκης παρά μόνο στις περιπτώσεις και υπό τις προϋποθέσεις που τέτοια μέτρα μπορούν να εφαρμόζονται και επί των υπηκόων του εν λόγω κράτους μέλους» .
24. Μολονότι δεν μνημονεύεται στο ερώτημα που υπέβαλε το Conseil d'État, το οποίο φαίνεται ότι ηθελημένα αγνοεί τις πιθανές γενεσιουργούς δυσμενών διακρίσεων επιπτώσεις των επιτρεπομένων από το άρθρο 48, παράγραφος 3, της Συνθήκης μέτρων παρεκκλίσεως, φρονώ ωστόσο ότι το χωρίο αυτό παρουσιάζει ιδιαίτερη σημασία για τη διευθέτηση της διαφοράς της κύριας δίκης. Πράγματι, σ' αυτό ακριβώς το χωρίο της προπαρατεθείσας αποφάσεως Rutili ερείδονται, όπως έχει λεχθεί, οι αποφάσεις του πρωτοβάθμιου και δευτεροβάθμιου διοικητικού δικαστηρίου, με τις οποίες κηρύχθηκαν παράνομα τα ληφθέντα κατά του A. Oteiza Olazabal περιοριστικά μέτρα, ακριβώς για τον λόγο ότι τα μέτρα ειδικής επιβλέψεως που προβλέπονται από το διάταγμα αριθ. 46-448 δεν μπορούν να εφαρμοστούν και κατά Γάλλων υπηκόων. Κατά συνέπεια, θα πρέπει να ληφθεί υπόψη και το στοιχείο αυτό, κατά την εξέταση του υποβληθέντος στο Δικαστήριο ερωτήματος, και να αναλυθεί το προδικαστικό ερώτημα υπό το φως του πραγματικού και νομικού πλαισίου της διαφοράς της κύριας δίκης, και τούτο προκειμένου να δοθεί λυσιτελής απάντηση στο αιτούν δικαστήριο.
25. Ως εκ τούτου, θα εξετάσω, κατ' αρχάς, στις επόμενες σελίδες, το ζήτημα εάν τα κράτη μέλη δικαιούνται, δυνάμει του άρθρου 48, παράγραφος 3, της Συνθήκης, να περιορίζουν, για λόγους δημοσίας τάξεως, τη διαμονή υπηκόων άλλων κρατών μελών σε τμήμα της εθνικής επικράτειας. Εάν αποδειχθεί ότι κάτι τέτοιο μπορεί να συμβαίνει, θα παραστεί τότε ανάγκη να εξεταστεί το ζήτημα εάν τέτοια περιοριστικά μέτρα μπορούν να επιβάλλονται, όπως διασαφηνίζεται σχετικώς στην προπαρατεθείσα απόφαση Rutili, «στις περιπτώσεις και υπό τις προϋποθέσεις που τέτοια μέτρα μπορούν να εφαρμόζονται και επί των υπηκόων του εν λόγω κράτους μέλους». Κατ' ουσίαν πρόκειται για την εξέταση του θέματος εάν η γενική απαγόρευση των αυθαιρέτων διακρίσεων ισχύει και όσον αφορά τα μέτρα παρεκκλίσεως του άρθρου 48, παράγραφος 3, της Συνθήκης, ασχέτως του αν τέτοια μέτρα αφορούν το σύνολο της επικράτειας ή μόνον ένα τμήμα αυτής. Με άλλα λόγια, πρέπει να προσδιοριστεί εάν η προβλεπόμενη προϋπόθεση, στο μέτρο που αφορά την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων και των κεφαλαίων, στη δεύτερη φράση του άρθρου 36 της Συνθήκης (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 30 ΕΚ) και στην παράγραφο 3 του άρθρου 73 Δ της Συνθήκης (νυν άρθρο 58 ΕΚ), κατά την οποία οι δικαιολογούμενοι από λόγους σχετικούς με την προστασία του δημοσίου συμφέροντος περιορισμοί στην ελεύθερη κυκλοφορία «δεν μπορούν να αποτελούν μέσο αυθαιρέτων διακρίσεων», ισχύουν και στον τομέα της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων.
Όσον αφορά το επιτρεπτό των μερικών απαγορεύσεων διαμονής που δικαιολογούνται από λόγους δημοσίας τάξεως
26. Κατόπιν των ανωτέρω διευκρινίσεων, και για να φθάσω στον πυρήνα των τεθέντων προβλημάτων, πρέπει προηγουμένως να διαπιστωθεί εάν, δυνάμει του άρθρου 48, παράγραφος 3, της Συνθήκης, των διατάξεων της οδηγίας 64/221 και της αρχής της αναλογικότητας, δικαιούνται τα κράτη μέλη να επιβάλλουν, για λόγους δημοσίας τάξεως, μερικές απαγορεύσεις διαμονής (δηλαδή περιοριζόμενες σε τμήμα της εθνικής επικράτειας), στους υπηκόους άλλων κρατών μελών οι οποίοι προβάλλουν το δικαίωμα της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων. Συναφώς, πρέπει να διευκρινιστεί ότι δεν ζητείται από το Δικαστήριο να κρίνει εάν οι προβαλλόμενοι εν προκειμένω από τις γαλλικές αρχές ιδιαίτεροι λόγοι δημοσίας τάξεως μπορούν να δικαιολογήσουν τη μερική απαγόρευση διαμονής που έχει επιβληθεί στον A. Oteiza Olazabal αλλά ζητείται μόνον από αυτό να διαπιστώσει εάν, κατά γενικό κανόνα, τέτοιες απαγορεύσεις μπορούν νομίμως να επιβάλλονται βάσει του άρθρου 48, παράγραφος 3, της Συνθήκης ή εάν, στην αντίθετη περίπτωση, η μόνη παρέκκλιση από την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων που επιτρέπεται από τη διάταξη αυτή για λόγους δημοσίας τάξεως είναι η απέλαση των εργαζομένων εξ άλλων κρατών μελών από το σύνολο της εθνικής επικράτειας.
27. Όπως προείπα, το Δικαστήριο έχει ήδη απαντήσει στο ερώτημα αυτό με την προπαρατεθείσα απόφαση Rutili, αποφαινόμενο ότι «δυνάμει της περιλαμβανόμενης για τον σκοπό αυτό στο άρθρο 48, παράγραφος 3, επιφυλάξεως, απαγορεύσεις διαμονής μπορούν να επιβάλλονται μόνον όσον αφορά το σύνολο του εθνικού εδάφους» και όχι σε σχέση με «ορισμένες περιοχές του εθνικού εδάφους» . Επομένως, φαίνεται ότι με την απόφαση εκείνη το Δικαστήριο έκρινε ότι τα κράτη μέλη δεν μπορούν, κατά γενικό κανόνα, να παρεκκλίνουν από την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων, επιβάλλοντας απαγορεύσεις διαμονής περιοριζόμενες σε τμήμα της εθνικής επικράτειας. Αντιθέτως, όλοι οι παρεμβαίνοντες στην παρούσα διαδικασία διάδικοι εκφράζουν την αντίθετη άποψη, θεωρώντας ότι τέτοια μέτρα παρεκκλίσεως ήσαν κατ' αρχήν επιτρεπτά, πριν αυτά διαχωριστούν, όπως θα δούμε κατωτέρω, αναφορικά με τις προϋποθέσεις εφαρμογής.
28. Προς στήριξη της θέσεώς τους, οι διάδικοι ισχυρίζονται, κατ' ουσίαν, ότι, μολονότι επιτρέπεται στα κράτη μέλη, για λόγους δημοσίας τάξεως, να επιβάλλουν επί εργαζομένων άλλου κράτους μέλους ένα τόσο αυστηρό μέτρο όσο η απέλαση από το σύνολο της εθνικής επικράτειας, τα λιγότερο αυστηρά μέτρα της ελεύθερης κυκλοφορίας, όπως, για την ακρίβεια, οι μερικές απαγορεύσεις διαμονής, πρέπει κατ' ανάγκη να επιτρέπονται. Μια τέτοια λύση θα ήταν εξάλλου σύμφωνη προς την αρχή της αναλογικότητας, και τούτο στο μέτρο που θα επέτρεπε στις εθνικές αρχές να προσαρμόζουν τα τυχόν υιοθετούμενα περιοριστικά μέτρα προς με τις σχετικές με τη διασφάλιση της δημοσίας τάξεως πραγματικές ανάγκες. Εξάλλου, οι ίδιοι υπογραμμίζουν ότι οι διαπιστώσεις εκ της προπαρατεθείσας αποφάσεως Rutili, σχετικά με το περιεχόμενο της διατυπωμένης στο άρθρο 48, παράγραφος 3, της Συνθήκης επιφυλάξεως δεν απαντώνται ούτε στη Συνθήκη ούτε στις διατάξεις του παράγωγου δικαίου. Ειδικότερα, η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι μολονότι είναι αληθές ότι δυνάμει του άρθρου 6 της οδηγίας 68/360/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 15ης Οκτωβρίου 1968, περί καταργήσεως των περιορισμών στη διακίνηση και στη διαμονή των εργαζομένων των κρατών μελών και των οικογενειών τους στο εσωτερικό της Κοινότητας , η χορηγούμενη στους εργαζομένους από τα άλλα κράτη μέλη άδεια διαμονής πρέπει να ισχύει για ολόκληρη την επικράτεια, εξίσου αληθές είναι ότι το άρθρο 10 της εν λόγω οδηγίας επιτρέπει παρεκκλίσεις, για λόγους δημοσίας τάξεως, από το σύνολο των διατάξεων της οδηγίας αυτής, επομένως και αυτών του άρθρου 6.
29. Βρίσκω τις παρατηρήσεις αυτές πειστικές. Ουδεμία υπάρχει αμφιβολία ότι «το δικαίωμα εισόδου στο έδαφος των κρατών μελών καθώς και το δικαίωμα ελεύθερης διαμονής και διακινήσεως εντός αυτών προσδιορίζεται από τη Συνθήκη [και, ιδίως, από το άρθρο της 48] σε αναφορά με τη συνολική επικράτεια των κρατών αυτών» , πράγμα που έρχεται, κατά τα λοιπά, να επιβεβαιώσει - για καλό και για κακό - το άρθρο 6 της οδηγίας 68/360. Δεν αντιλαμβάνομαι για ποιο λόγο οι επιτρεπόμενες από το άρθρο 48, παράγραφος 3, της Συνθήκης παρεκκλίσεις πρέπει, κατ' ανάγκη, να έχουν το ίδιο περιεχόμενο με τα δικαιώματα στα οποία αναφέρονται και για ποιο λόγο θα έπρεπε, κατά συνέπεια, να αποκλείεται η δυνατότητα μερικού περιορισμού αυτών. Αντιθέτως, παρατηρώ ότι, καθιερώνοντας τα εκ της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων δικαιώματα, η εν λόγω διάταξη ισχύει υπό την επιφύλαξη όλων των «περιορισμών που δικαιολογούνται για λόγους δημοσίας τάξεως» χωρίς να απαιτείται, καθ' οιονδήποτε τρόπο, οι περιορισμοί αυτοί να αφορούν όλα τα μνημονευόμενα δικαιώματα ούτε να έχουν το ίδιο περιεχόμενο με αυτά. Κατά συνέπεια, φαίνεται λογικό, ελλείψει ρητής περί του αντιθέτου ενδείξεως, να θεωρηθεί ότι εφόσον τα κράτη μέλη μπορούν να φθάνουν μέχρι του σημείου να απαγορεύουν, για λόγους δημοσίας τάξεως, την είσοδο και διαμονή στην επικράτειά τους εργαζομένων από άλλα κράτη μέλη, στερώντας, έτσι, αυτούς παντάπασιν από τη δυνατότητα να επικαλούνται το δικαίωμα της ελεύθερης κυκλοφορίας, έχουν το δικαίωμα να λαμβάνουν λιγότερο αυστηρά κατ' αυτών μέτρα όπως η απαγόρευση διαμονής που περιορίζεται σε τμήμα της εθνικής επικράτειας .
30. Μια τέτοια λύση, εκτός από το ότι είναι πιστότερη στο κείμενο των εν λόγω διατάξεων και, βεβαίως, περισσότερο λογική, ερείδεται, ειδικότερα, στις αρχές και τη νομολογία. Πράγματι, η δυνατότητα τροποποιήσεως των περιοριστικών μέτρων που έχουν ενδεχομένως ληφθεί βάσει των συνδεομένων με τη διασφάλιση της δημοσίας τάξεως πραγματικών αναγκών φαίνεται, στην πράξη, να ανταποκρίνεται πλήρως στην αρχή της αναλογικότητας, αρχή προς την οποία τα κράτη μέλη οφείλουν, κατά πάγια νομολογία, να συμμορφώνονται όταν εισάγουν παρεκκλίσεις από τις διασφαλιζόμενες από τη Συνθήκη θεμελιώδεις ελευθερίες . Πράγματι, μόνον κατ' αυτόν τον τρόπο είναι δυνατό οι περιορισμοί να είναι ανάλογοι προς τις πραγματικές ανάγκες που έχουν σχέση με τη διασφάλιση της δημοσίας τάξεως, χωρίς να υπερβαίνουν το όριο αυτού που είναι, για τον σκοπό αυτό, απολύτως αναγκαίο .
31. Η θέση της οποίας υπεραμύνομαι εδώ φαίνεται επίσης να επιβεβαιώνεται από διάφορα νομολογιακά προηγούμενα κατά τα οποία το Δικαστήριο έκρινε ότι εθνικά μέτρα περιοριστικά της ασκήσεως θεμελιωδών ελευθεριών ισχύοντα όσον αφορά τμήμα της επικράτειας του οικείου κράτους μέλους είναι δυνατό να δικαιολογούνται από σημαντικές ανάγκες σχετικές με την προστασία του δημοσίου συμφέροντος. Έτσι, π.χ., με την απόφασή του Albore, την οποία επικαλείται η Γαλλική Κυβέρνηση, το Δικαστήριο έκρινε ότι, μολονότι η απαίτηση λήψεως προηγούμενης αδείας από τις αρχές για την απόκτηση από αλλοδαπούς υπηκόους ακινήτων «κειμένων σε παραμεθόριες επαρχίες» συνιστά, κατ' αρχήν, περιορισμό στην ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων αντίθετο προς το άρθρο 73 Β της Συνθήκης (νυν άρθρο 56 ΕΚ), ένας τέτοιος περιορισμός θα μπορούσε, παρ' όλ' αυτά, να επιτραπεί «εφόσον αποδεικνυόταν, για κάθε ζώνη στην οποία έχει εφαρμογή ο περιορισμός, ότι η μη ενέχουσα δυσμενή διάκριση των υπηκόων όλων των κρατών μελών μεταχείριση θα συνεπαγόταν, για τα στρατιωτικά συμφέροντα του οικείου κράτους μέλους, πραγματικούς, συγκεκριμένους και σοβαρούς κινδύνους, οι οποίοι δεν θα μπορούσαν να αντιμετωπιστούν με λιγότερο καταναγκαστικές διαδικασίες» . Άλλο παράδειγμα, υπό την ίδια έννοια, προσφέρει η απόφαση Bluhme, με την οποία το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι περιορισμός στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων που προκύπτει από απαγόρευση κατοχής σε συγκεκριμένη νήσο (η δανική νήσος Læsø) μελισσών μη ανηκουσών σε τοπικό είδος μπορεί να δικαιολογείται από το άρθρο 36 της Συνθήκης για λόγους σχετικούς με την προστασία της υγείας και της ζωής των ζώων . Εξάλλου, και κατά τρόπο γενικότερο, το Δικαστήριο έχει σιωπηρώς αναγνωρίσει τη δυνατότητα «μερικής» παρεκκλίσεως από τις διασφαλιζόμενες από τη Συνθήκη θεμελιώδεις ελευθερίες κάθε φορά που έκρινε δικαιολογημένα, για τον άλφα ή βήτα λόγο, τα περιοριστικά μέτρα που είχαν ληφθεί από τοπικές αρχές και ίσχυαν αποκλειστικώς και μόνο στη σφαίρα της εδαφικής αρμοδιότητας των εν λόγω αρχών .
32. Επομένως, με βάση τις ανωτέρω θεωρήσεις επιβάλλεται η επανεκτίμηση της περιεχόμενης στη σκέψη 48 της προπαρατεθείσας αποφάσεως Rutili κρίσεως, σύμφωνα με την οποία «δυνάμει της περιλαμβανόμενης για τον σκοπό αυτό στο άρθρο 48, παράγραφος 3, επιφυλάξεως, απαγορεύσεις διαμονής μπορούν να επιβάλλονται μόνον όσον αφορά το σύνολο του εθνικού εδάφους». Εξάλλου, νομίζω ότι μια διασαφήνιση είναι εν προκειμένω κάτι περισσότερο από απαραίτητη, εφόσον αυτή η κατηγορηματική κρίση αποδυναμώνεται σημαντικά, ή μάλλον ρητώς διαψεύδεται, από προαναφερθέν μεταγενέστερο χωρίο της ιδίας αποφάσεως όπου το Δικαστήριο αποφαίνεται, χωρίς ωστόσο να αναφέρεται στο άρθρο 48, ότι «τα μέτρα που περιορίζουν το δικαίωμα διαμονής και ισχύουν σε ένα τμήμα του εθνικού εδάφους δεν μπορούν να επιβάλλονται από κράτος μέλος επί των υπηκόων άλλων κρατών μελών οι οποίοι υπάγονται στις διατάξεις της Συνθήκης παρά μόνο στις περιπτώσεις και υπό τις προϋποθέσεις που τέτοια μέτρα μπορούν να εφαρμόζονται επί των υπηκόων του εν λόγω κράτους μέλους» .
33. Υπό το φως όλων των ανωτέρω εκτιμήσεων, φρονώ, όπως είναι επόμενο, ότι επιβάλλεται να συναχθεί, επί του σημείου αυτού, το συμπέρασμα ότι το άρθρο 48, παράγραφος 3, της Συνθήκης, οι διατάξεις της οδηγίας 64/221 και η αρχή της αναλογικότητας πρέπει να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι η πλήρης απαγόρευση επί της εθνικής επικράτειας δεν αποτελεί το μόνο περιοριστικό μέτρο στην ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων που μπορεί να επιβληθεί, για λόγους δημοσίας τάξεως, από τα κράτη μέλη κατά υπηκόων άλλων κρατών μελών, και τούτο εφόσον είναι επίσης δυνατό να τους επιβληθούν απαγορεύσεις διαμονής σε τμήμα της επικρατείας του εν λόγω κράτους μέλους.
Όσον αφορά τη δυνατότητα επιβολής μερικών απαγορεύσεων διαμονής βάσει νομοθεσίας επιτρέπουσας τη λήψη τέτοιων περιοριστικών μέτρων μόνον κατά αλλοδαπών
34. Εφόσον θεωρείται δεδομένο ότι δυνάμει της προβλεπομένης στο άρθρο 48, παράγραφος 3, της Συνθήκης παρεκκλίσεως είναι δυνατό να επιβάλλονται, κατ' αρχήν, μερικές απαγορεύσεις διαμονής στους εργαζομένους από άλλα κράτη μέλη, απομένει εισέτι να καταδειχθεί εάν τέτοια περιοριστικά μέτρα μπορούν να ληφθούν, για να επαναλάβω τη χρησιμοποιηθείσα στην προπαρατεθείσα απόφαση Rutili φρασεολογία, «μόνο στις περιπτώσεις και υπό τις προϋποθέσεις που τέτοια μέτρα μπορούν να εφαρμόζονται και επί των υπηκόων του εν λόγω κράτους μέλους» ή εάν, αντιθέτως, τέτοια μέτρα μπορούν να επιβάλλονται ακόμη και όταν ανάλογες απαγορεύσεις δεν προβλέπονται κατά των υπηκόων του οικείου κράτους μέλους.
Επιχειρήματα των διαδίκων
35. Ενόψει του προβλήματος αυτού, ο A. Oteiza Olazabal υποστηρίζει ότι το Δικαστήριο δεν θα έπρεπε να αποστεί από την επιλεγείσα στην προπαρατεθείσα απόφαση Rutili λύση και ότι, ως εκ τούτου, θα έπρεπε να κρίνει ανεπίτρεπτες τις μερικές απαγορεύσεις διαμονής που επιβάλλονται στους εργαζομένους από άλλα κράτη μέλη αποκλειστικώς βάσει ρυθμίσεως ισχύουσας επί των αλλοδαπών, όπως ακριβώς αυτή του διατάγματος αριθ. 46-448. Ειδικότερα, ο A. Oteiza Olazabal υπογραμμίζει ότι, στο μέτρο που δεν προβλέπεται η λήψη αναλόγου μέτρου κατά των Γάλλων υπηκόων, η εφαρμογή τέτοιων απαγορεύσεων συνεπάγεται δυσμενή διάκριση λόγω ιθαγενείας, πράγμα σαφώς αντίθετο προς το κοινοτικό δίκαιο.
36. Αντιθέτως, όλες οι παρεμβάσες κυβερνήσεις κατέθεσαν παρατηρήσεις υπέρ της αντιθέτου απόψεως, δηλαδή ότι η προβλεπόμενη στο άρθρο 48, παράγραφος 3, παρέκκλιση επιτρέπει, εν πάση περιπτώσει, τη λήψη μέτρων του τύπου του εξεταζομένου. Οι εν λόγω κυβερνήσεις ισχυρίζονται, κατ' ουσίαν, ότι μολονότι, δυνάμει των δικαιωμάτων που τους παρέχει η Συνθήκη, οι κοινοτικοί εργαζόμενοι μπορούν να ασκούν τις δραστηριότητές τους εντός κράτους μέλους διαφορετικού από αυτό της καταγωγής τους, οι επιτρεπόμενοι από το άρθρο 48, παράγραφος 3, περιορισμοί των δικαιωμάτων αυτών για λόγους δημοσίας τάξεως μπορούν να εφαρμόζονται μόνον επί των προσώπων που προβάλλουν τα εν λόγω δικαιώματα, δηλαδή αποκλειστικώς επί των εργαζομένων από άλλα κράτη μέλη. Σχετικώς, επικαλούνται, ειδικότερα, την απόφαση Van Duyn , σχετικά με την άρνηση να επιτραπεί η είσοδος Ολλανδής υπηκόου η οποία επιθυμούσε να εργαστεί στο Ηνωμένο Βασίλειο στην «Εκκλησία της Επιστημολογίας». Πράγματι, το Δικαστήριο αποφάνθηκε, με την απόφαση εκείνη, ότι «ένα κράτος μέλος, επικαλούμενο τους περιορισμούς που δικαιολογούνται από τη δημόσια τάξη, μπορεί να λάβει υπόψη, ως αφορών την προσωπική συμπεριφορά του ενδιαφερομένου, το γεγονός ότι αυτό ανήκει σε ομάδα ή οργάνωση, οι δραστηριότητες της οποίας θεωρούνται από το κράτος μέλος ότι συνιστούν κοινωνικό κίνδυνο χωρίς όμως να είναι απαγορευμένες, τούτο δε ακόμη και αν δεν επιβάλλεται κανένας περιορισμός στους υπηκόους του κράτους αυτού που επιθυμούν να ασκήσουν δραστηριότητες ανάλογες με αυτές τις οποίες ο υπήκοος άλλου κράτους μέλους πρόκειται να ασκήσει στο πλαίσιο αυτών των ίδιων ομάδων ή οργανώσεων» . Η Γαλλική και η Ισπανική Κυβέρνηση προσθέτουν ότι εναντίον μιας τέτοιας λύσεως δεν μπορεί να γίνει επίκληση της απαγορεύσεως των διακρίσεων λόγω ιθαγενείας που επιβάλλεται από το άρθρο 48, παράγραφος 2, της Συνθήκης και τούτο εφόσον η παράγραφος 3 του ίδιου άρθρου επιτρέπει, ακριβώς για λόγους δημοσίας τάξεως, παρέκκλιση από την απαγόρευση αυτή.
37. Μολονότι η Επιτροπή συμμερίζεται, μαζί με τις παρεμβάσες κυβερνήσεις, την ιδέα ότι τα μέτρα που επιβάλλονται βάσει του άρθρου 48 κατά εργαζομένων από άλλα κράτη μέλη δεν πρέπει να θεωρούνται, κατ' ουσίαν, ως εισάγοντα δυσμενείς διακρίσεις, η θέση που αυτή έχει υιοθετήσει εξακολουθεί να είναι διαφορετική. Πράγματι, το εν λόγω κοινοτικό όργανο φρονεί ότι δεν προκύπτει σχετικώς ότι τα μέτρα αυτά είναι κατ' ανάγκη συμβατά με το κοινοτικό δίκαιο. Επιπλέον, πρέπει να εξακριβωθεί ότι πληρούνται εν προκειμένω οι διάφορες προϋποθέσεις που απαιτεί η νομολογία του Δικαστηρίου για να μπορεί να γίνει η εν λόγω παρέκκλιση. Σχετικώς, η Επιτροπή υπενθυμίζει, ιδίως, ότι το Δικαστήριο διευκρίνισε, με την απόφασή του Adoui και Cornuaille, ότι η υιοθέτηση τέτοιων μέτρων δεν μπορεί να ερείδεται στην εκτίμηση ορισμένων συμπεριφορών, πράγμα που θα είχε ως αποτέλεσμα τη δημιουργία «αυθαίρετης διακρίσεως εις βάρος υπηκόων άλλων κρατών μελών» . Κατά συνέπεια, η Επιτροπή φρονεί ότι, βάσει της αποφάσεως αυτής, η οποία σημειώνει, κατ' αυτήν, μια αλλαγή στη νομολογία σε σχέση με την προπαρατεθείσα απόφαση Van Duyn, ένα κράτος μέλος δεν δικαιούται να επιβάλλει μερικές απαγορεύσεις διαμονής στους υπηκόους από άλλα κράτη μέλη όταν η εθνική νομοθεσία δεν επιτρέπει τη λήψη πραγματικών και αποτελεσματικών κατασταλτικών ή άλλων μέτρων σκοπούντων στην καταπολέμηση τέτοιου είδους συμπεριφορών κατά των υπηκόων του οκείου κράτους μέλους που βρίσκονται στην ίδια κατάσταση.
Εκτίμηση
38. Προσωπικώς, πιστεύω ότι, όσον αφορά αυτό το ειδικό ζήτημα, το Δικαστήριο θα έπρεπε να επιβεβαιώσει την προπαρατεθείσα απόφασή του Rutili, αποφαινόμενο και πάλι, κατ' ουσίαν, ότι «μέτρα που περιορίζουν το δικαίωμα διαμονής και ισχύουν σ' ένα τμήμα της εθνικής επικράτειας δεν μπορούν να επιβάλλονται από κράτος μέλος επί των υπηκόων άλλων κρατών μελών οι οποίοι υπάγονται στις διατάξεις της Συνθήκης, παρά μόνον στις περιπτώσεις και υπό τις προϋποθέσεις που τέτοια μέτρα μπορούν να εφαρμόζονται και επί των υπηκόων του εν λόγω κράτους μέλους» .
39. Πράγματι, η λύση αυτή μου φαίνεται σύμφωνη προς το πνεύμα και τους στόχους της Συνθήκης, στο μέτρο που στηρίζεται, ορθώς, στην ιδέα ότι, όπως ακριβώς και οι παρεκκλίσεις από άλλες θεμελιώδεις ελευθερίες, και οι παρεκκλίσεις από την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων που επιτρέπει το άρθρο 48, παράγραφος 3, για λόγους δημοσίας τάξεως δεν μπορούν να συνεπάγονται αυθαίρετες δυσμενείς διακρίσεις και ότι, κατά συνέπεια, δεν είναι δυνατό, ελλείψει αντικειμενικής δικαιολογήσεως, να πραγματώνονται με μέτρα που αποδεικνύονται, έναντι των υπηκόων άλλων κρατών μελών, αυστηρότερα και περιοριστικότερα απ' ό,τι συμβαίνει με τους υπηκόους του οικείου κράτους μέλους. Με άλλα λόγια, φρονώ ότι, για λόγους τόσο αρχής όσο και λογικής συνέπειας, επιβάλλεται να δοθεί στο άρθρο 48, παράγραφος 3, της Συνθήκης μια ερμηνεία με την οποία να επεκτείνεται και επ' αυτής της διατάξεως η ρητώς καθιερωθείσα, με τα άρθρα 36 και 73 Δ της Συνθήκης, καθόσον αφορά την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων και των κεφαλαίων, αρχή, κατά την οποία οι εν λόγω παρεκκλίσεις «δεν δύνανται να αποτελούν μέσο αυθαιρέτων διακρίσεων».
40. Κατά τα λοιπά, τέτοια ερμηνεία προκύπτει και από την κοινοτική νομολογία. Όντως, υπ' αυτήν ακριβώς την έννοια επιβάλλεται, κατά τη γνώμη μου, να νοηθεί η προπαρατεθείσα απόφαση Adoui και Cornuaille, η οποία, όπως παρατήρησε η Επιτροπή, έχει πράγματι σηματοδοτήσει την ανατροπή μιας πρόδηλης τάσεως, σε σχέση με την προπαρατεθείσα νομολογία Van Duyn.
41. Στην περίπτωση εκείνη, έπρεπε να διαπιστωθεί εάν οι βελγικές αρχές ηδύναντο, δυνάμει των προβλεπομένων στα άρθρα 48 και 56 της Συνθήκης παρεκκλίσεων, να αρνηθούν τη χορήγηση αδείας διαμονής σε δύο Γαλλίδες υπηκόους, ασκούσες στο Βέλγιο δραστηριότητα (πορνεία) η οποία είχε μεν κριθεί αντίθετη προς τη δημόσια τάξη, πλην όμως ουδόλως κολαζόταν ή καταστελλόταν όσον αφορά τους Βέλγους υπηκόους. Εξετάζοντας το ερώτημα αυτό, το Δικαστήριο παρατήρησε, κατ' αρχάς, ότι οι σχετικές με τη δημόσια τάξη επιφυλάξεις επιτρέπουν στα κράτη μέλη τη λήψη επί των υπηκόων άλλων κρατών μελών «μέτρων που δεν δύνανται να εφαρμόσουν στους υπηκόους τους, υπό την έννοια ότι δεν έχουν την εξουσία να απομακρύνουν τους τελευταίους από το εθνικό έδαφος ή να τους απαγορεύσουν την είσοδο». Για τον λόγο αυτό, το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι «πρέπει, επομένως, να γίνει αποδεκτή αυτή η διαφορά μεταχειρίσεως η οποία αναφέρεται στη φύση των μέτρων που δύνανται να ληφθούν». Παρ' όλ' αυτά, το Δικαστήριο διευκρίνισε, αμέσως μετά, ότι «η αρμόδια προς λήψη των μέτρων αυτών αρχή δεν δύναται να στηρίξει την άσκηση των εξουσιών της στην εκτίμηση ορισμένης συμπεριφοράς, που θα είχε ως αποτέλεσμα τη δημιουργία αυθαίρετης διακρίσεως εις βάρος υπηκόων άλλων κρατών μελών» . Το Δικαστήριο συνέχισε κρίνοντας ότι, για την αντιμετώπιση τέτοιων συνεπειών, «πρέπει, εντούτοις, να αναγνωρισθεί ότι δεν δύναται να θεωρηθεί ορισμένη συμπεριφορά ως εμφανίζουσα επαρκή βαθμό σοβαρότητος για να δικαιολογήσει περιορισμούς ως προς την αποδοχή ή τη διαμονή στο έδαφος ενός κράτους μέλους, υπηκόου άλλου κράτους μέλους, στην περίπτωση κατά την οποία το πρώτο κράτος μέλος δεν λαμβάνει, σε σχέση με την ίδια συμπεριφορά και όταν αυτή επιδεικνύεται από τους ιδικούς του υπηκόους, κατασταλτικά ή άλλα πραγματικά και αποτελεσματικά μέτρα που αποβλέπουν στην καταπολέμηση της συμπεριφοράς αυτής» . Επί της βάσεως αυτής, το Δικαστήριο κατέληξε στο συμπέρασμα, όπως ήταν επόμενο, ότι «ένα κράτος μέλος δεν δύναται, δυνάμει της σχετικής με τη δημοσία τάξη επιφυλάξεως που περιέχουν τα άρθρα 48 καί 56 της Συνθήκης, να απομακρύνει από το έδαφός του υπήκοο άλλου κράτους μέλους ή να του απογορεύσει την είσοδο στην επικράτεια λόγω συμπεριφοράς, η οποία, ως προς τους ίδιους τους υπηκόους του πρώτου κράτους μέλους, δεν δίδει λαβή σε κατασταλτικά μέτρα ή σε άλλα πραγματικά και αποτελεσματικά μέτρα που αποβλέπουν στην καταπολέμηση της συμπεριφοράς αυτής» .
42. Κατά συνέπεια, από την απόφαση αυτή, η οποία, στη συνέχεια, επιβεβαιώθηκε επανειλημμένως , προκύπτει ότι τα κράτη μέλη, όταν παρεκκλίνουν από την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων για λόγους δημοσίας τάξεως, δεν μπορούν να δημιουργούν καμία «δυσμενή διάκριση» ή άλλη αυθαίρετη «διάκριση» (δηλαδή αδικαιολόγητη) σε βάρος των υπηκόων άλλων κρατών μελών, είτε σε σχέση με τις κολάσιμες συμπεριφορές είτε σε σχέση με τα εφαρμοστέα μέτρα. Στην υπόθεση εκείνη, το Δικαστήριο έκρινε ειδικότερα, όπως προείπα, ότι είναι αντίθετο προς την αρχή αυτή το ότι δεν κολάζονται ορισμένες συμπεριφορές παρά μόνον εφόσον προέρχονται από υπηκόους άλλων κρατών μελών. Εάν, αντιθέτως, το Δικαστήριο δεν επεξέτεινε την κρίση του και επί της «διαφορετικής μεταχειρίσεως που αφορά τη φύση των δυναμένων να ληφθούν μέτρων», τούτο οφείλεται αποκλειστικώς στο γεγονός ότι η συγκεκριμένη περίπτωση αφορούσε την άρνηση χορηγήσεως αδείας διαμονής, τουτέστιν ένα μέτρο το οποίο, σύμφωνα με αρχή του διεθνούς δικαίου, δεν μπορεί να ληφθεί κατά των υπηκόων του οικείου κράτους μέλους. Επομένως, εκ των ανωτέρω μπορεί να συναχθεί το συμπέρασμα, a contrario, ότι τα κράτη μέλη, όταν δημιουργούν δυσμενείς ή αυθαίρετες διακρίσεις, επιφυλάσσοντας, παρά την έλλειψη αντικειμενικής δικαιολογήσεως, διαφορετική και πλέον αυστηρή μεταχείριση στους υπηκόους άλλων κρατών μελών, παραβαίνουν το κοινοτικό δίκαιο και από πλευράς «της φύσεως των δυναμένων να ληφθούν μέτρων».
43. Εάν εφαρμοστεί η νομολογία αυτή στην υπό κρίση περίπτωση και, επομένως, στο ζήτημα των περιορισμών της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων που προκύπτουν από μερικές απαγορεύσεις διαμονής, επιβάλλεται να συναχθεί ότι:
- αφενός, κατά την έννοια του άρθρου 48, παράγραφος 3, της Συνθήκης, οι εθνικές αρχές ενός κράτους μέλους δεν μπορούν να επιβάλλουν μερικές απαγορεύσεις διαμονής σε υπηκόους άλλων κρατών μελών παρά μόνον λόγω συμπεριφορών οι οποίες είναι αντίθετες προς τη δημόσια τάξη και επιτρέπουν τη λήψη, στις ίδιες περιπτώσεις και υπό τις αυτές προϋποθέσεις, κατασταλτικών ή άλλου είδους πραγματικών και αποτελεσματικών μέτρων σκοπούντων στην καταπολέμηση τέτοιων συμπεριφορών και όταν προέρχονται από δικούς τους υπηκόους·
- αφετέρου, ελλείψει αντικειμενικών δικαιολογήσεων, οι εθνικές αρχές ενός κράτους μέλους δεν μπορούν να επιβάλλουν μερικές απαγορεύσεις διαμονής σε υπηκόους άλλων κρατών μελών όταν, στις ίδιες περιπτώσεις και υπό τις αυτές προϋποθέσεις, τέτοιες απαγορεύσεις δεν μπορούν να θίγουν τους δικούς τους υπηκόους.
44. Επομένως, εκ των ανωτέρω μπορεί να συναχθεί το συμπέρασμα ότι, με εξαίρεση αντικειμενικές δικαιολογήσεις, τα κράτη μέλη δεν δικαιούνται να επιβάλλουν, για λόγους δημοσίας τάξεως, μερικές απαγορεύσεις διαμονής σε υπηκόους άλλων κρατών μελών οι οποίοι προβάλλουν το δικαίωμα της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων παρά μόνο στις περιπτώσεις και υπό τις προϋποθέσεις κάτω από τις οποίες τέτοια μέτρα μπορούν να εφαρμόζονται επί των δικών τους υπηκόων.
Πρόταση
Υπό το φως των ανωτέρω σκέψεων, προτείνω, όπως είναι επόμενο, στο Δικαστήριο να απαντήσει στο Conseil d'État ως εξής:
«Το άρθρο 48, παράγραφος 3, της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 39, παράγραφος 3, ΕΚ), οι διατάξεις της οδηγίας 64/221/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 25ης Φεβρουαρίου 1964, περί του συντονισμού των ειδικών μέτρων για τη διακίνηση και τη διαμονή αλλοδαπών, τα οποία δικαιολογούνται για λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας ή δημοσίας υγείας, καθώς και η αρχή της αναλογικότητας έχουν την έννοια ότι η ολική απαγόρευση διαμονής στην εθνική επικράτεια δεν αποτελεί το μόνο περιοριστικό της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων μέτρο που μπορεί να επιβληθεί, για λόγους δημοσίας τάξεως, από τα κράτη μέλη στους υπηκόους άλλων κρατών μελών εφόσον είναι επίσης δυνατό να τους επιβληθούν μερικές απαγορεύσεις διαμονής περιοριζόμενες σε τμήμα της εθνικής επικράτειας. Ωστόσο, με εξαίρεση αντικειμενικές δικαιολογήσεις, τα κράτη μέλη δεν δικαιούνται να επιβάλλουν, για λόγους δημοσίας τάξεως, μερικές απαγορεύσεις διαμονής σε υπηκόους άλλων κρατών μελών οι οποίοι προβάλλουν το δικαίωμα της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων παρά μόνο στις περιπτώσεις και υπό τις προϋποθέσεις κάτω από τις οποίες τέτοια μέτρα μπορούν να εφαρμόζονται και επί των δικών τους υπηκόων.»
Full & Egal Universal Law Academy