SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
L. A. GEELHOED
vom 14. November 2002 ( 1 )
1.
In dieser Rechtssache ersucht die Kommission der Europäischen Gemeinschaften den Gerichtshof, festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist die Rechtsund Verwaltungsvorschriften erlassen und mitgeteilt hat, die zur vollständigen Umsetzung der Richtlinie 98/56/EG des Rates vom 20. Juli 1998 über das Inverkehrbringen von Vermehrungsmaterial von Zierpflanzen ( 2 ) (im Folgenden: Richtlinie) erforderlich sind. Die in Artikel 19 der Richtlinie festgesetzte Umsetzungsfrist ist am 1. Juli 1999 abgelaufen.
2.
Die Richtlinie gilt für das Inverkehrbringen von Vermehrungsmaterial von Zierpflanzen in der Gemeinschaft. Sie enthält Vorschriften über die Qualität und die Gesundheit des Materials, das für die Vermehrung von Zierpflanzen verwendet wird.
3.
Artikel 2 Nummer 1 der Richtlinie lautet:
„Im Sinne dieser Richtlinie gelten als
1.
‚Vermehrungsmaterial‘: Pflanzenmaterial, das bestimmt ist
—
zur Vermehrung von Zierpflanzen
oder
—
zur Erzeugung von Zierpflanzen; bei Erzeugung von vollständigen (fertigen) Pflanzen gilt diese Begriffsbestimmung nur, soweit die erzeugte Zierpflanze zum weiteren Inverkehrbringen bestimmt ist;
‚Vermehrung‘: Reproduktion auf vegetativem oder anderem Wege ...“
4.
Mit Schreiben vom 16. November 1999 mahnte die Kommission die Bundesrepublik Deutschland, da sie keinerlei Mitteilung über Maßnahmen erhalten hatte, die von der deutschen Regierung zur Umsetzung der Richtlinie getroffen worden waren. Die deutsche Regierung antwortete am 18. Januar 2000. In ihrer Antwort teilte sie der Kommission mit, dass die Richtlinie durch Änderung des Saatgutverkehrsgesetzes und der Verordnung über das Inverkehrbringen von Gemüse-, Obst- und Zierpflanzenarten (Anbaumaterialverordnung) umgesetzt werde. Die entsprechenden Änderungen seien in Vorbereitung. Die Verzögerung sei auf Probleme zurückzuführen, die die Regierung im Zusammenhang mit der Auslegung des Begriffes „Vermehrungsmaterial“ gehabt habe.
5.
Hierauf übermittelte die Kommission am 19. Juli 2000 eine mit Gründen versehene Stellungnahme, mit der sie die deutsche Regierung aufforderte, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um dieser Stellungnahme binnen zwei Monaten nach ihrer Zustellung nachzukommen. In der Antwort auf die mit Gründen versehene Stellungnahme vom 10. Oktober 2000 wies die deutsche Regierung erneut auf die Auslegungsprobleme hin. In einem Schreiben vom 15. Dezember 2000 ergänzte sie diese Antwort und stellte eine zügige Umsetzung in Aussicht.
6.
In ihrer Klageschrift stellt die Kommission fest, dass die deutsche Regierung immer noch nicht die erforderlichen Rechtsund Verwaltungsvorschriften erlassen habe, um den Verpflichtungen aus der Richtlinie nachzukommen.
7.
In ihrer Klagebeantwortung bestreitet die deutsche Regierung nicht, dass die Richtlinie nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist umgesetzt worden sei. Sie stellt sich jedoch auf den Standpunkt, dass die Klage wegen eines Fehlers im Vorverfahren unzulässig sei. Sie habe nämlich bereits in ihrer Antwort auf das Mahnschreiben auf den zentralen Begriff „Vermehrungsmaterial“ hingewiesen, dessen Bedeutung unklar sei. Die Unklarheit hänge auch mit den Unterschieden zwischen den Sprachfassungen der Richtlinie zusammen. Der Mangel an einer einheitlichen Auslegung sei auch nicht nach einer Sitzung des Ständigen Ausschusses im Sinne von Artikel 17 der Richtlinie vom 25. November 1999 beseitigt worden. Die Kommission habe diese Auslegungsprobleme in keinem Stadium des Vorverfahrens erwähnt, was zu einem Begründungsmangel führe. In der Gegenerwiderung geht die deutsche Regierung näher auf die behaupteten Unklarheiten sowie auf die Sitzung des Ständigen Ausschusses ein. Sie verweist ferner auf das Urteil Kommission/Deutschland ( 3 ), in dem sich der Gerichtshof zu von der deutschen Regierung angeführten Auslegungsproblemen geäußert habe. Der Gerichtshof habe diese Probleme nicht berücksichtigt, da sie erst nach Ablauf der für die Umsetzung der betreffenden Richtlinien gesetzten Frist geltend gemacht worden seien. In der vorliegenden Rechtssache dagegen sei die Kommission bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist informiert gewesen.
8.
Ich erkenne nicht, wie die von der deutschen Regierung geltend gemachten Auslegungsprobleme zur Unzulässigkeit der Klage führen könnten.
9.
Zunächst erinnere ich an das Ziel des Vorverfahrens. Nach ständiger Rechtsprechung dient es dazu, dem betroffenen Mitgliedstaat Gelegenheit zu geben, den ihm nach dem Gemeinschaftsrecht obliegenden Verpflichtungen nachzukommen und sich gegen die Vorwürfe der Kommission zu verteidigen. Ferner wird im Vorverfahren der Gegenstand des streitigen Verfahrens festgelegt. Somit muss ein in einer Rechtssache durchgeführtes Vorverfahren zwei Anforderungen erfüllen: Der Mitgliedstaat muss Gelegenheit haben, sich zu verteidigen, und der Gegenstand des Verfahrens muss klar sein. Für mich steht außer Frage, dass diese beiden Anforderungen im vorliegenden Fall erfüllt sind. Was die deutsche Regierung der Kommission vorwirft, ist nicht so sehr, dass sie sich nicht verteidigen konnte, sondern, dass die Kommission ihre Verteidigung nicht stichhaltig findet.
10.
In dieser Hinsicht unterscheidet sich die vorliegende Rechtssache von zwei jüngeren Vertragsverletzungsverfahren gegen Irland ( 4 ), in denen die Generalanwälte Mischo und Ruiz-Jarabo Colomer die Klagen der Kommission für unzulässig hielten, da die Kommission im Vorverfahren nicht auf die Argumente reagiert hatte, die die irische Regierung in ihrer Antwort auf das Mahnschreiben vorgetragen hatte. Die Generalanwälte hoben in beiden Rechtssachen hervor, dass die Kommission — als Hüterin des Vertrages — verpflichtet sei, die von einem Mitgliedstaat geltend gemachten Argumente gründlich zu prüfen. Ich teile die Ansicht der beiden Generalanwälte hinsichtlich der Prüfungspflicht der Kommission. In der vorliegenden Rechtssache spielt die Nichtbeachtung der Prüfungspflicht durch die Kommission jedoch keine Rolle.
11.
Ich halte es für dieses Verfahren ferner für irrelevant, dass die deutsche Regierung — wie sie vorträgt — die Kommission vor Ablauf der Umsetzungsfrist informiert hatte. Denn zu diesem Zeitpunkt stand der Inhalt der Richtlinie bereits fest. Ebenfalls fest stand die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die Richtlinie spätestens bis zum 1. Juli 1999 in das nationale Recht umzusetzen. Dies ist keine Verpflichtung gegenüber der Kommission, sondern eine Verpflichtung unmittelbar aufgrund des EG-Vertrags. Ein Mitgliedstaat kann sich deshalb auch nicht hinter Auffassungen der Kommission zum Inhalt einer Richtlinie oder, wie im vorliegenden Fall, der Unterlassung der Kommission, eine Auffassung zu äußern, verstecken. Auffassungen der Kommission können ihrer Art nach nie dazu führen, dass die Verpflichtung eines Mitgliedstaats, eine Richtlinie vor Ablauf der dazu vorgesehenen Frist umzusetzen, ausgesetzt wird.
12.
Auch der Wortlaut des oben in Nummer 7 erwähnten Urteils Kommission/Deutschland führt zu keiner anderen Beurteilung. Der Gerichtshof äußert sich in diesem Urteil schlichtweg nicht zu der Situation, in der ein Mitgliedstaat die Kommission vor Ablauf der Umsetzungsfrist von seinen Schwierigkeiten bei der Umsetzung unterrichtet hat. Er brauchte das auch nicht zu tun.
13.
Kurzum, wenn ein Mitgliedstaat Schwierigkeiten hat, die mit der Unklarheit einer Richtlinie zusammenhängen, kann er als Mitglied des Rates vor Erlass der Richtlinie Schritte unternehmen, um den Wortlaut der Richtlinie zu ändern.
14.
Auch aus Artikel 10 EG folgt nicht, dass die Kommission von einem Vertragsverletzungsverfahren absehen müsste, wenn sich ein Mitgliedstaat bei der Umsetzung einer Richtlinie mit Auslegungsproblemen konfrontiert sieht. Eine andere Auffassung würde dazu führen, dass die Kommission ihre Aufgabe, die ordnungsgemäße und rechtzeitige Umsetzung in allen Mitgliedstaaten zu überwachen, nicht erfüllen könnte. Als Folge davon würde eine ungerechtfertigte Ungleichheit zwischen Mitgliedstaaten, die Auslegungsprobleme haben, und denjenigen entstehen, die keine haben.
15.
Da hiermit feststeht, dass die Klage zulässig ist, komme ich zur Beurteilung der Begründetheit.
16.
Nach ständiger Rechtsprechung ist das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Lage zu beurteilen, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde ( 5 ). Im vorliegenden Fall ist die mit Gründen versehene Stellungnahme, in der die deutsche Regierung aufgefordert wird, die Kommission binnen zwei Monaten über die zu treffenden Maßnahmen zu informieren, am 19. Juli 2000 abgegeben worden. Der Gerichtshof kann daher keine eventuellen Veränderungen berücksichtigen, die nach dem 19. September 2000 eingetreten sind.
17.
Auslegungsprobleme befreien einen Mitgliedstaat nicht von der Verpflichtung, eine Richtlinie rechtzeitig in das nationale Recht umzusetzen. Denn nach Artikel 249 EG ist eine Richtlinie für einen Mitgliedstaat hinsichtlich des zu erreichenden Zieles verbindlich. Damit steht die Vertragsverletzung fest.
Ergebnis
18.
Deshalb schlage ich dem Gerichtshof vor,
—
festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 98/56/EG des Rates vom 20. Juli 1998 über das Inverkehrbringen von Vermehrungsmaterial von Zierpflanzen verstoßen hat, dass sie nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist die Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen und mitgeteilt hat, die erforderlich sind, um die Richtlinie vollständig umzusetzen;
—
der Bundesrepublik Deutschland die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
( 1 ) Originalsprache: Niederländisch.
( 2 ) ABl. L 226, S. 16.
( 3 ) Urteil vom 12. März 1998 in der Rechtssache C-344/96 (Slg. 1998, I-1165).
( 4 ) Schlussanträge von Generalanwalt Mischo vom 28. Mai 2002 in der Rechtssache C-120/01, Kommission/Irland (im Register gestrichen durch Beschluss vom 9. September 2002, Slg. 2002, I-6739, I-6740) und von Generalanwalt Ruiz-Jarabo Colomer vom 17. September 2002 in der Rechtssache C-362/01, ebenfalls Kommission/Irland (Slg. 2002, I-11433, I-11435, Urteil vom 10. Dezember 2002).
( 5 ) Siehe unlängst Urteil vom 30. Mai 2002 in der Rechtssache C-323/01 (Slg. 2002, I-4711).
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