CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. L. A. GEELHOED
présentées le 14 novembre 2002 ( 1 )
1.
Dans la présente affaire, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que la République fédérale d'Allemagne n'a pas adopté et notifié dans le délai imparti les dispositions légales et réglementaires nécessaires pour l'exécution intégrale de la directive 98/56/CE du Conseil, du 20 juillet 1998, concernant la commercialisation des matériels de multiplication des plantes ornementales ( 2 ) (ci-après la «directive»). Le délai de transposition de la directive prévu à l'article 19 de celle-ci a expiré le 1er juillet 1999.
2.
La directive concerne la commercialisation dans la Communauté des matériels de multiplication des plantes ornementales. Elle impose des mesures concernant la qualité et l'état sanitaire des matériels utilisés pour la multiplication des plantes ornementales.
3.
L'article 2, initio et point 1, dispose:
«Aux fins de la présente directive, on entend par:
1)
‘matériel de multiplication’: un matériel végétal destiné à:
—
la multiplication de plantes ornementales
ou
—
la production de plantes ornementales; toutefois, dans le cas de productions effectuées à partir de plantes complètes, la présente définition ne s'applique que dans la mesure où la plante ornementale qui en résulte est destinée à être commercialisée,
—
‘multiplication’: reproduction par voie végétative ou autre.»
4.
Par une lettre du 16 novembre 1999, la Commission a adressé une mise en demeure à la République fédérale d'Allemagne parce qu'elle n'avait pas reçu notification des mesures prises par le gouvernement allemand pour la transposition de la directive. Le gouvernement y a répondu le 18 janvier 2000. Dans sa réponse, il a informé la Commission que la directive serait mise en œuvre par une modification du Saatgutverkehrsgesetz (loi sur le commerce des semences) et de l'Anbaumaterialverordnung (règlement relatif à la commercialisation des plants de légumes et de fruits et des plantes ornementales). Les modifications étaient en préparation. Le retard dans ladite mise en oeuvre s'expliquait par les difficultés rencontrées par le gouvernement allemand en ce qui concerne la définition de la notion de «matériel de multiplication».
5.
La Commission a réagi en envoyant un avis motivé le 19 juillet 2000, dans lequel elle invitait le gouvernement allemand à prendre les mesures nécessaires pour se conformer audit avis dans un délai de deux mois à compter de sa notification. Le gouvernement y a répondu par une lettre du 10 octobre 2000, dans laquelle il mentionnait à nouveau les difficultés d'interprétation. Par lettre du 15 décembre 2000, le gouvernement a transmis à la Commission des informations complémentaires et a annoncé la transposition de la directive pour un proche avenir.
6.
La Commission conclut dans sa requête que la République fédérale d'Allemagne n'a pas encore adopté toutes les mesures législatives, réglementaires et administratives pour se conformer aux obligations découlant de la directive.
7.
Dans son mémoire en défense, la République fédérale d'Allemagne ne conteste pas le retard dans la transposition de la directive. Toutefois, elle estime que le recours est irrecevable pour cause de vice dans la procédure précontentieuse. En effet, le gouvernement fédéral avait, en réponse à la première lettre de mise en demeure déjà, évoqué la notion fondamentale de «matériel de multiplication», dont le contenu était obscur. Cette absence de clarté résultait aussi de variations dans les versions linguistiques de la directive. Le comité permanent visé à l'article 17 de la directive n'a pas, lors de sa réunion du 25 novembre 1999, remédié à ce défaut d'interprétation uniforme. Dans la mesure où la Commission n'aurait, à aucun moment de la procédure précontentieuse, mentionné ces difficultés d'interprétation, il y aurait un défaut de motivation qui vicie la procédure précontentieuse. Dans son mémoire en duplique, la République fédérale d'Allemagne revient plus en détail sur les incertitudes alléguées ainsi que sur la réunion du comité permanent. Elle renvoie également à l'arrêt Commission/Allemagne ( 3 ), dans lequel la Cour s'est penchée sur des difficultés d'interprétation alléguées par le gouvernement allemand. Dans cette affaire, la Cour n'en avait pas tenu compte dans la mesure où elles n'avaient été invoquées qu'après l'expiration du délai fixé pour la transposition des directives en cause. En l'espèce, par contre, la Commission a été informée avant l'expiration de ce délai.
8.
Nous ne voyons pas en quoi les difficultés d'interprétation invoquées par la République fédérale d'Allemagne pourraient entraîner une irrecevabilité du recours.
9.
Tout d'abord, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la procédure précontentieuse a pour but de donner à l'État membre concerné l'occasion, d'une part, de se conformer à ses obligations découlant du droit communautaire et, d'autre part, de faire utilement valoir ses moyens de défense à l'encontre des griefs formulés par la Commission. En outre, la phase précontentieuse permet de définir l'objet de la procédure contentieuse. À cet égard, la procédure précontentieuse d'une affaire doit satisfaire à deux conditions: l'État membre doit se voir donner l'occasion de se défendre et l'objet du litige doit être clairement défini. Il ne fait, à notre avis, aucun doute que les deux conditions sont en l'occurrence réunies. Ce que la République fédérale d'Allemagne reproche à la Commission n'est pas tant le fait qu'elle n'ait pas été en mesure de se défendre que le fait que la Commission n'ait pas été convaincue par son argumentation.
10.
Dans cette mesure, le cas d'espèce doit être distingué de ceux qui ont donné lieu à deux recours en manquement à l'encontre de l'Irlande ( 4 ). Les avocats généraux Mischo et Ruiz-Jarabo Colomer ont conclu à l'irrecevabilité de ces recours au motif que la Commission n'avait pas, au cours de la procédure précontentieuse, répondu aux arguments que le gouvernement irlandais avait fait valoir après la mise en demeure. Dans les deux affaires, les avocats généraux ont souligné qu'il appartenait à la Commission — en tant que gardienne des traités — d'examiner de manière approfondie les arguments qui lui étaient opposés. Nous partageons leur point de vue en ce qui concerne l'obligation d'examen assumée par la Commission. Toutefois, le non-respect par la Commission de cette obligation est, en l'espèce, sans importance.
11.
Il est, selon nous, sans pertinence aucune que le gouvernement allemand ait — ainsi qu'il l'affirme — informé la Commission avant l'expiration du délai de transposition. En effet, à cette époque, le contenu de la directive avait déjà été arrêté. Il en était de même de l'obligation qui reposait sur les États membres de mettre en œuvre la directive en droit national avant le 1er juillet 1999. Il ne s'agit pas là d'une obligation à l'égard de la Commission, mais d'un devoir qui découle directement du traité CE. Par conséquent, un État membre ne peut pas se retrancher derrière des points de vue exprimés par la Commission en ce qui concerne le contenu d'une directive ou, comme c'est le cas en l'occurrence, derrière le fait que la Commission s'est abstenue d'exprimer son point de vue à ce sujet. Les opinions de la Commission ne sont pas de nature à justifier une prorogation du délai dans lequel les États membres sont tenus de transposer les directives.
12.
Les termes de l'arrêt Commission/Allemagne, précité, point 7, n'amènent pas à une autre conclusion. Cette affaire ne concerne pas du tout l'hypothèse où un État membre informe la Commission des difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de la directive avant l'échéance du délai prescrit à cette fin. Il n'appartenait pas davantage à la Cour de se prononcer sur ce cas de figure.
13.
En résumé, si un État membre éprouve des difficultés liées au manque de clarté d'une directive, il peut, avant son adoption, agir, en tant que membre du Conseil, afin d'obtenir la modification du texte de la directive.
14.
L'article 10 CE n'impose pas davantage à la Commission de s'abstenir d'introduire un recours en manquement dans une hypothèse où un État membre éprouve des problèmes d'interprétation lors de la transposition d'une directive. Si un point de vue différent était admis, la Commission ne serait pas en mesure de mener à bien sa mission de veiller à une transposition correcte, dans le délai imparti, dans tous les États membres. En outre, cela aurait pour conséquence une différence de traitement injustifiée entre les États membres qui rencontrent des problèmes d'interprétation et les autres.
15.
Étant démontré que le recours est recevable, il y a lieu de vérifier s'il est fondé.
16.
D'après une jurisprudence constante, l'existence d'un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l'État membre telle qu'elle se présentait au terme du délai fixé dans l'avis motivé. En l'espèce, ledit avis a été émis le 19 juillet 2000 et invitait le gouvernement allemand à informer la Commission des mesures qu'il envisageait de prendre dans un délai de deux mois. Ainsi, la Cour ne peut pas tenir compte des modifications qui sont intervenues après le 19 septembre 2000.
17.
Les difficultés d'interprétation rencontrées par un État membre ne dispensent pas ce dernier de l'obligation de transposer une directive en droit national dans le délai prévu. En effet, en vertu de l'article 249 CE, une directive lie tout État membre quant au résultat à atteindre. Le manquement est, partant, établi.
Conclusion
18.
Nous proposons donc à la Cour de faire droit au présent recours, c'est-à-dire de:
—
constater que, à défaut d'avoir adopté et notifié dans le délai imparti les dispositions légales et réglementaires nécessaires pour l'exécution intégrale de la directive 98/56/CE du Conseil, du 20 juillet 1998, concernant la commercialisation des matériels de multiplication des plantes ornementales, la République fédérale d'Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive;
—
condamner la République fédérale d'Allemagne aux dépens.
( 1 ) Langue originale: le néerlandais.
( 2 ) JO L 226, p. 16.
( 3 ) Arrêt du 12 mars 1998 (C-344/96, Rec. p. I-1165).
( 4 ) Conclusions de l'avocat général Mischo du 28 mai 2002 dans l'affaire Commission/Irlande (C-120/01, radiée par ordonnance du 9 septembre 2002, Rec. p. I-6739, p. I-6740), et de l'avocat général Ruiz-Jarabo Colomer du 17 septembre 2002 dans l'affaire Commission/Irlande (C-362/01), arrêt du 10 décembre 2002, Rec. p. I-11433, p. I-11435).
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