Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. ETY-Turkki-assosiaatiosopimuksessa perustetun assosiaationeuvoston päätöksessä N:o 1/80 kielletään turkkilaisten työntekijöiden kansalaisuuteen perustuva syrjintä jäsenvaltioissa palkkaan tai muuhun työsuhteen ehtoon liittyvissä kysymyksissä. Itävallan Verfassungsgerichtshof tiedustelee, onko kyseisen päätöksen vastaisena pidettävä kansallista lainsäädäntöä, jonka mukaan turkkilaisilla työntekijöillä ei ole vaalikelpoisuutta työntekijöiden ammattijärjestön edustajiston vaaleissa, ja jos näin on, onko päätöksellä välitön oikeusvaikutus.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
ETY-Turkki-assosiaatiosopimus ja päätös N:o 1/80
2. Assosiaatiosopimuksen tarkoituksena on lähentää Turkin ja yhteisön välisiä siteitä, edistää niiden välistä kauppaa, edistää Turkin talouden kehittymistä sekä parantaa turkkilaisten työllisyysastetta ja elinoloja, ottaen samalla huomioon, että Turkki liittyy yhteisöön myöhemmin tulevaisuudessa. Siinä määrätään valmistelevasta vaiheesta, (tämänhetkisestä) siirtymävaiheesta ja loppuvaiheesta.
3. Assosiaatiosopimuksen 9 artiklassa sopimuspuolet toteavat, että sopimuksen soveltamisalalla kaikki kansalaisuuteen perustuva syrjintä on kiellettyä perustamissopimuksen artiklassa, joka on nyt myöhemmin muutettuna EY 12 artikla, ilmaistun periaatteen mukaisesti.
4. Assosiaatiosopimuksen 12-14 artiklassa määrätään asteittain toteutettavasta työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta, sijoittautumisvapaudesta ja palvelujen tarjoamisen vapaudesta. Assosiaatiosopimuksen 12 artiklassa sopimuspuolet sopivat tukeutuvansa perustamissopimuksen artikloihin, jotka ovat nyt muutettuina EY 39, EY 40 ja EY 41 artikla, toteuttaakseen välillään asteittain työntekijöiden vapaan liikkuvuuden.
5. Assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirjassa määrätään siirtymävaiheen toteuttamisen edellytyksistä, yksityiskohtaisista säännöistä ja aikataulusta. Sen 36-40 artiklassa määrätään työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta. Kyseisen 36 artiklan mukaan työntekijöiden vapaa liikkuvuus toteutetaan vaiheittain yhteisön jäsenvaltioiden ja Turkin välillä assosiaatiosopimuksen 12 artiklassa mainittujen periaatteiden mukaisesti. Assosiaationeuvosto päättää tätä varten tarvittavista säännöistä.
6. Lisäpöytäkirjan 37 artiklassa määrätään seuraavaa: "Kukin jäsenvaltio soveltaa yhteisössä työskenteleviin Turkin kansalaisiin järjestelmää, joka ei sisällä minkäänlaista kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää yhteisön muiden jäsenvaltioiden kansalaisten työskentelyehtoihin ja palkkaukseen verrattuna."
7. Assosiaatiosopimuksen 6 artiklassa perustetaan assosiaatiojärjestelmän soveltamisen ja asteittaisen kehittämisen varmistamiseksi assosiaationeuvosto. Sopimuksen 22 artiklan 1 kohdan mukaan assosiaationeuvosto käyttää päätösvaltaa sopimuksessa määrätyllä tavalla ja sopimuspuolten on toteutettava tarvittavat toimenpiteet näiden päätösten täytäntöönpanemiseksi. Assosiaationeuvostoon kuuluu 23 artiklan mukaan jäsenvaltioiden hallitusten, neuvoston ja komission jäseniä sekä Turkin hallituksen jäseniä.
8. Assosiaationeuvosto teki 19.9.1980 päätöksen N:o 1/80, jonka 10 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa: "Yhteisön jäsenvaltiot soveltavat niiden laillisilla työmarkkinoilla työskenteleviin turkkilaisiin työntekijöihin järjestelmää, joka ei sisällä minkäänlaista kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää yhteisön muiden jäsenvaltioiden kansalaisten palkkaukseen ja muihin työskentelyehtoihin verrattuna."
Perustamissopimuksen määräykset ja asetus N:o 1612/68
9. Kuten edellä on todettu, ETY-Turkki-assosiaatiosopimuksessa viitataan useisiin perustamissopimuksen määräyksiin, joiden valossa sopimusta on tulkittava.
10. EY 12 artikla kuuluu seuraavasti: "Kaikki kansalaisuuteen perustuva syrjintä on kiellettyä tämän sopimuksen soveltamisalalla - - ." EY 39 artiklassa taataan työntekijöille vapaa liikkuvuus yhteisössä, ja kyseisen artiklan 2 kohdan mukaan liikkuvuus merkitsee, että "kaikki kansalaisuuteen perustuva jäsenvaltioiden työntekijöiden syrjintä työsopimusten tekemisessä sekä palkkauksessa ja muissa työehdoissa poistetaan". Saman artiklan 4 kohdassa kuitenkin määrätään, että artiklan määräykset eivät koske "julkishallinnon palvelussuhteita". EY 40 artiklan mukaan neuvosto toteuttaa direktiivein tai asetuksin ne toimenpiteet, jotka ovat tarpeen 39 artiklassa tarkoitetun työntekijöiden vapaan liikkuvuuden toteuttamiseksi.
11. Neuvoston asetus N:o 1612/68 on yksi tällainen toimenpide. Sen 7 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa: "Jäsenvaltion kansalaista ei työntekijänä saa kansalaisuutensa vuoksi saattaa toisen jäsenvaltion alueella kotimaisiin työntekijöihin verrattuna eri asemaan työ- ja palvelussuhteen ehtojen suhteen; tämä koskee erityisesti palkkausta, irtisanomista ja työttömyyden sattuessa paluuta saman alan työhön tai uudelleen työllistämistä". Asetuksen 8 artiklan 1 kohdan mukaan tällaisella työntekijällä "on oltava yhtäläinen oikeus ammattiyhdistysten jäsenyyteen ja siihen kuuluvien oikeuksien käyttämiseen, mukaan lukien äänioikeus, sekä kelpoisuuteen tulla valituksi ammattiyhdistysten hallinto- tai johtotehtäviin; häneltä voidaan evätä kuitenkin osallistuminen julkisoikeudellisten elinten hallintoon sekä julkisoikeudellisesti säädetyn tehtävän hoitaminen. Hänellä on oltava vaalikelpoisuus yrityksen työntekijöitä edustaviin elimiin".
ASTI-tapaukset
12. Yhteisöjen tuomioistuin antoi 4.7.1991 tuomion asiassa ASTI. Kansallisissa tuomioistuimissa oikeusriidan kohteena oli ollut velvollisuus suorittaa maksuja luxemburgilaiseen ammattijärjestöön Chambre des Employés Privés sellaisista työntekijöistä, jotka kyllä olivat yhteisön jonkin jäsenvaltion mutteivät Luxemburgin kansalaisia ja joiden oli Luxemburgin oikeussäännösten mukaan pakko kuulua kyseiseen ammattijärjestöön mutta heillä ei ollut kansalaisuutensa vuoksi oikeutta äänestää järjestön jäsenten vaaleissa.
13. Yhteisöjen tuomioistuin tarkasteli edellä mainittua kysymystä asetuksen N:o 1612/68 8 artiklan 1 kohdan valossa ja totesi, että kyseisessä säännöksessä tarkoitettujen "ammattiyhdistysoikeuksien käyttäminen ei liity yksinomaan varsinaisiin ammattiyhdistyksiin, vaan siihen kuuluu erityisenä osana työntekijöiden osallistuminen sellaisiin elimiin, jotka eivät ole oikeudelliselta luonteeltaan ammattiyhdistyksiä, mutta jotka hoitavat samantapaisia, työntekijöiden etujen puolustamiseen ja edustamiseen liittyviä tehtäviä". Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan kyseisellä kohdalla näin ollen estetään "se, että kansallisessa lainsäädännössä ulkomaisilta työntekijöiltä evätään äänioikeus sellaisen ammatillisen järjestön vaaleissa, johon heidän on kuuluttava, jolle he joutuvat suorittamaan jäsenmaksuja, jonka tehtävänä on siihen kuuluvien työntekijöiden etujen puolustaminen ja jolla on neuvoa-antava tehtävä lainsäädäntöasioissa".
14. Yhteisöjen tuomioistuin hylkäsi ratkaisullaan Luxemburgin hallituksen väitteen, jonka mukaan tällainen ammattijärjestö kuuluu 8 artiklan 1 kohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamisalaan, koska se on julkisoikeudellinen elin ja koska sen toiminta liittyy julkisen vallan käyttöön sen neuvoa-antavan tehtävän vuoksi. Yhteisöjen tuomioistuin huomautti, että poikkeus (joka vastaa EY 39 artiklan 4 kohtaan sisältyvää poikkeusta) mahdollistaa ainoastaan sen, että muiden jäsenvaltioiden työntekijöiltä voidaan mahdollisesti evätä osallistuminen sellaiseen tiettyyn toimintaan, johon liittyy osallistumista julkisen vallan käyttöön.
15. Yhteisöjen tuomioistuin vahvisti kyseisen kantansa asiassa komissio vastaan Luxemburg antamassaan tuomiossa, jossa se totesi, että Luxemburg oli laiminlyönyt sille EY 39 artiklan 2 kohdan mukaan ja asetuksen N:o 1612/86 8 artiklan 1 kohdan mukaan kuuluvat velvollisuudet, koska se oli pitänyt voimassa lainsäädäntöä, jossa evättiin Luxemburgin suurherttuakunnassa työskenteleviltä työntekijöiltä, jotka olivat muiden jäsenvaltioiden kansalaisia, äänioikeus ja vaalikelpoisuus luxemburgilaisten ammattijärjestöjen vaaleissa.
Asiaa koskeva Itävallan lainsäädäntö
16. Itävallassa työntekijöiden ja toimihenkilöiden ammattijärjestöjen (Kammern für Arbeiter und Angestellte; jäljempänä työntekijöiden ammattijärjestöt) kaltaiset elimet, jotka yhdessä muodostavat liittovaltion ammattijärjestön (Bundeskammer für Arbeiter und Angestellte), edustavat ja edistävät työntekijöiden sosiaalisia, taloudellisia, ammatillisia ja kulttuurillisia intressejä. Vuoden 1992 Arbeiterkammergesetzin (työntekijöiden ammattijärjestöjä koskeva Itävallan laki; jäljempänä AKG) mukaan kyse on julkisoikeudellisista elimistä.
17. Työntekijöiden ammattijärjestöjen tärkeimpiä tehtäviä ovat:
- edustaa työntekijöiden etuja, mukaan lukien työttömät ja eläkkeensaajat, erityisesti lähettämällä edustajia eri elimiin ja järjestöihin,
- valvoa työehtoja,
- olla yhteistyössä työehtosopimusten tekemiseen kelpoisten vapaaehtoisten ammattiyhdistysten ja yritysten sisäisten edunvalvontaelinten kanssa ja
- neuvoa ammattijärjestöön kuuluvia työ- ja sosiaalioikeudellisissa asioissa ja edustaa heitä oikeudellisissa asioissa.
18. Työntekijöiden ammattijärjestöjen tehtävänä on toimivaltaansa kuuluvissa asioissa valtion elinten määräyksestä hoitaa valtionhallinnon tehtäviä, jotka siirretään niille lailla. Mainitsemisen arvoisia toimivallan siirtoja ei kuitenkaan ole toteutettu tällä tavoin.
19. Kaikki työntekijät ovat periaatteessa työntekijöiden ammattijärjestöjen jäseniä ja heidän on suoritettava järjestöille maksuja.
20. Työntekijöiden ammattijärjestöjen elimiin kuuluu edustajisto (Vollversammlung), jonka jäsenet äänioikeutetut työntekijät valitsevat viideksi vuodeksi kerrallaan. Kaikki ammattijärjestöön asianmukaisena ajan kohtana kuuluvat työntekijät ovat äänioikeutettuja kansalaisuudestaan riippumatta.
21. Vaalikelpoisuus taas on AKG:n 21 §:n mukaan työntekijöillä, jotka täyttävät tietyt edellytykset, mikä tarkoittaa muun muassa, että työntekijän on oltava (ikäedellytystä lukuun ottamatta) vaalikelpoinen Itävallan parlamenttivaaleissa. Ulkopuolelle jäävät erityisesti kaikki sellaiset henkilöt, jotka eivät ole Itävallan kansalaisia.
Menettely
22. Vorarlbergin työntekijöiden ammattijärjestön edustajiston vaalit pidettiin vuonna 1999.
23. Vaaleihin osallistuneen ryhmän "Gemeinsam Zajedno / Birlikte Alternative und Grüne GewerkschafterInnen/UG" (jäljempänä Gemeinsam-ryhmä) esittämä ehdokasluettelo sisälsi alun perin 26 ehdokasta, joihin kuului viisi Turkin kansalaista, joilla oli täydet ETY-Turkki-assosiaatiosopimuksella myönnetyt oikeudet. Keskusvaalilautakunta poisti kuitenkin ehdokasluettelosta nämä viisi Turkin kansalaista Itävallan kansalaisuuden puuttumisen vuoksi.
24. Gemeinsam-ryhmä sai kaksi yhteensä 70 paikasta sekä 1 535 ääntä yhteensä 45 444 hyväksytystä äänestä. Se riitautti tämän jälkeen vaalien pätevyyden saattaen asian toimivaltaisen ministerin käsiteltäväksi, mutta ministeri hylkäsi valituksen erityisesti sillä perusteella, että vaikka Itävallan kansalaisuuden vaatiminen olikin laitonta päätöksen N:o 1/80 10 artiklan 1 kohdassa olevan, suoraan sovellettavan syrjintäkiellon valossa, Turkin kansalaisten nimien poistaminen ehdokasluettelosta ei ollut voinut vaikuttaa vaalien tulokseen, koska äänestys oli kohdistunut luetteloon eikä yksittäisiin ehdokkaisiin.
25. Gemeinsam-ryhmä ja vaalien ulkopuolelle jätetyt viisi Turkin kansalaista saattoivat asian Verfassungsgerichtshofin käsiteltäväksi riitauttaakseen etenkin ministerin perustelun jälkimmäisen osan. Kyseinen tuomioistuin näyttää tältä osin olevan samaa mieltä valittajien kanssa mutta pohtii perustelun alkuosaa, jossa ministeri on myöntänyt kyseisen säännön olevan laiton. Se haluaa selvittää, kuuluuko vaalikelpoisuus työntekijöiden ammattijärjestön edustajiston vaaleissa päätöksen 10 artiklan 1 kohdassa esitetyn käsitteen "muu työehto" soveltamisalaan.
26. Tämän vuoksi kyseinen tuomioistuin pyytää ennakkoratkaisua seuraaviin kysymyksiin:
"1. Onko assosiaation kehittämisestä 19.9.1980 tehtyä assosiaationeuvoston päätöksen 1/80 10 artiklan 1 kohtaa tulkittava niin, että sen kanssa on ristiriidassa jäsenvaltion kansallinen lainsäädäntö, jossa suljetaan pois turkkilaisten työntekijöiden vaalikelpoisuus työntekijöiden ammattijärjestön edustajiston vaaleissa?
2. Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi: onko assosiaation kehittämisestä 19.9.1980 tehdyn assosiaationeuvoston päätöksen (jäljempänä ANP) 10 artiklan 1 kohta välittömästi sovellettavaa yhteisön oikeutta?"
27. Gemeinsam-ryhmä, Vorarlbergin työntekijöiden ammattijärjestö, Itävallan hallitus ja komissio ovat jättäneet yhteisöjen tuomioistuimelle kirjalliset huomautuksensa, ja nämä kaikki ovat Itävallan hallitusta lukuun ottamatta esittäneet suulliset huomautuksensa 24.10.2002 pidetyssä suullisessa käsittelyssä.
28. On hyvä muistaa, että yhteisöjen tuomioistuimessa on tällä hetkellä vireillä myös toinen, nyt tarkasteltavaan asiaan liittyvä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva asia C-465/01, jonka komissio on nostanut Itävallan tasavaltaa vastaan.
29. Komissio ilmoitti Itävallan viranomaisille EY 226 artiklan mukaisesti 9.7.1999 katsovansa, että Itävallassa voimassa olleet säännökset, jotka koskevat vaalikelpoisuutta työntekijöiden ammattijärjestöjen ja työpaikkakohtaisten yhteistyökomiteoiden vaaleissa, olivat EY 39 artiklan, ETA-sopimuksen 28 artiklan sekä useissa yhteisön tekemissä assosiaatiosopimuksissa olevan syrjintäkiellon vastaisia. Asia saatettiin vireille yhteisöjen tuomioistuimessa 4.12.2001.
30. Kyseinen oikeudenkäynti on aineelliselta kannalta laaja-alaisempi kuin nyt tarkasteltava asia, koska se koskee myös työpaikkakohtaisia yhteistyöneuvostoja ja ulottuu sekä Euroopan unionin että Euroopan talousalueen (jäljempänä Eta) jäsenvaltioiden kansalaisiin, mutta tämän asian käsittely saattaa helpottaa kyseisen oikeudenkäynnin riita-asioiden ratkaisemista.
Oikeudellinen arviointi
Ensimmäinen kysymys
31. Assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 10 artiklan 1 kohdassa kielletään kansalaisuuteen perustuva syrjintä palkkauksessa ja muissa työehdoissa yhteisön jäsenvaltioiden kansalaisten ja vastaanottavassa jäsenvaltiossa asianmukaisella tavalla rekisteröityneiden Turkin kansalaisten välillä. Yleisenä lähtö kohtana on, että tämä asia koskee ainoastaan niitä Turkin kansalaisia, jotka ovat tällä tavoin rekisteröityneet kulloinkin kyseessä olevassa jäsenvaltiossa.
32. On pohdittava, kuuluuko myös vaalikelpoisuus työntekijöiden ammattijärjestön edustajiston vaaleissa Itävallassa kyseisen syrjintäkiellon piiriin.
33. On esitetty kaksi syytä, joiden perusteella asia ei olisi näin. Ensinnäkin kansallinen tuomioistuin ehdottaa ja Itävallan hallitus väittää, että tällainen oikeus ei ehkä kuuluisi säännöksen tavoitteen valossa 'työehdon' käsitteen piiriin. Toisaalta, kuten Vorarlbergin työntekijöiden ammattijärjestö toteaa, vaikka tämä oikeus kuuluisikin määritelmän piiriin, sen on myös kuuluttava syrjintäkiellon soveltamisalaan, koska valitut henkilöt osallistuvat julkisoikeudellisesti osoitettujen tehtävien hoitamiseen.
a) Pidetäänkö vaalikelpoisuutta työntekijöiden ammattijärjestön edustajiston vaaleissa 'työehtona'?
34. Yhteisöjen tuomioistuin on työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyen tulkinnut ETY-Turkki-sopimusta, lisäpöytäkirjaa ja assosiaationeuvoston päätöksiä EY 39, EY 40 ja EY 41 artiklan valossa, mikä on selvästikin oikea tulkintatapa, ottaen huomioon assosiaatiosopimuksen 12 artikla.
35. Yhteisöjen tuomioistuin totesi äskettäin asiassa Nazli antamassaan tuomiossa seuraavaa:
"Päätöksen N:o 1/80 II luvun 1 jakson määräykset ovat [] siten yksi vaihe työntekijöiden vapaan liikkuvuuden toteuttamisessa, ja niiden lähtö kohtana ovat EY:n perustamissopimuksen [EY 39, EY 40 ja EY 41] artikla - - []
Tältä osin on todettava, että vakiintuneessa oikeuskäytännössä assosiaatiosopimuksen 12 artiklan ja lisäpöytäkirjan 36 artiklan sanamuodosta sekä päätöksen N:o 1/80 tavoitteiden nojalla on katsottu, että [EY 39, EY 40 ja EY 41] artiklassa hyväksytyt periaatteet on saatettava koskemaan mahdollisuuksien mukaan turkkilaisia työntekijöitä, joilla on päätöksessä N:o 1/80 tunnustetut oikeudet ... []
Tästä seuraa, että päätöksen N:o 1/80 14 artiklan 1 kohdassa määrätyn yleistä järjestystä koskevan poikkeuksen ulottuvuuden osalta on lähtökohdaksi otettava tulkinta, joka samasta poikkeuksesta on tehty niiden työntekijöiden vapaan liikkuvuuden osalta, jotka ovat yhteisön jäsenvaltioiden kansalaisia. Tällainen tulkinta on sitäkin perustellumpi, koska kyseinen määräys on laadittu käyttäen lähes samaa sanamuotoa kuin mitä käytetään [EY 39 artiklan 3 kohdassa]".
36. Viimeksi esitetty toteamus vaikuttaa merkittävältä nyt tarkasteltavan asian kannalta, kun otetaan huomioon, että EY 39 artiklan 2 kohdan ja päätöksen N:o 1/80 10 artiklan 1 kohdan sanamuodot ovat tässä olennaisten ilmaisujen osalta huomattavan samankaltaisia.
37. ETY-Turkki-assosiaatiosopimuksen 9 artiklaan on lisäksi nimenomaisesti otettu EY 12 artiklan yleinen syrjintäkielto.
38. Perustamissopimuksen valossa ASTI-tapauksissa ja asiassa komissio vastaan Luxemburg annetuista tuomioista käy ilmi, että Itävallan lainsäädännössä ei voida evätä yhteisön kansalaisilta vaalikelpoisuutta ammattijärjestöjen edustustojen vaaleissa.
39. Vaikuttaa siltä, että ainostaan yhdellä tietyllä väitteellä voidaan pyrkiä riitauttamaan periaatteen soveltaminen turkkilaisiin työntekijöihin, jotka jo ovat osa jäsenvaltion työvoimaa ja joita ei näin ollen voida syrjiä työehtojen yhteydessä.
40. Yhteisöjen tuomioistuin on kyseisissä tapauksissa tukeutunut etenkin asetuksen N:o 1612/68 8 artiklan 1 kohtaan, joka on täsmällisempi kuin EY 39 artiklan 2 kohta. Kyseinen säännös on myös täsmällisempi kuin asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 1 kohta, jonka sanamuotoa voidaan pikemminkin verrata päätöksen N:o 1/80 10 artiklan 1 kohtaan. Voitaisiin kuvitella, että 8 artiklan 1 kohdassa työntekijöille vapaan liikkuvuuden yhteydessä yleensä myönnettyjä oikeuksia laajennetaan koskemaan sellaisia seikkoja, joita ei yleensä pidetä "työehtoina", ja että tämä laajennus on tarkoitettu koskemaan erityisesti asetuksen N:o 1612/68 soveltamisalaan kuuluvia yhteisön jäsenvaltioiden ja Eta-maiden kansalaisia. Se seikka, että ETY-Turkki-sopimuksen yhteydessä ei ole laadittu yhtä nimenomaista määräystä, saattaa tarkoittaa, että oikeus ei ulotu koskemaan vaalikelpoisuutta työntekijöiden edustuselinten vaaleissa.
41. Olen kuitenkin eri mieltä asiasta.
42. Mielestäni on selvää, että oikeus osallistua työntekijöiden edustuselinten toimintaan on erottamattomasti sellainen 'työehto', jota tarkoitetaan perustamissopimuksessa, asetuksessa N:o 1612/68, ETY-Turkki-sopimuksessa ja sen lisäpöytäkirjassa sekä päätöksessä N:o 1/80.
43. Yhteisöjen tuomioistuin on esimerkiksi asiassa Meyers antamassaan tuomiossa määritellyt useissa yhteisön säädöksissä syrjintäkiellon yhteydessä esiintyvän työehtojen käsitteen laajasti, kuten ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin, Itävallan hallitus ja komissio ovat kaikki todenneet. Asia Meyers koski sukupuoleen perustuvaa syrjintää family credit -perhe-etuutta koskevan oikeuden yhteydessä. Yhteisöjen tuomioistuin kieltäytyi siitä, että käsite 'työolot' rajoitettaisiin vain työsopimukseen sisältyviin työoloihin tai työnantajan soveltamiin työsuhteen ehtoihin ja huomautti, että jos näin toimittaisiin, tietyt työsuhteeseen suoraan liittyvät tilanteet siirrettäisiin syrjintäkiellon soveltamisalan ulkopuolelle.
44. Mielestäni ei voida kohtuudella väittää, ettei sellainen työntekijä ole joutunut työehtojen kannalta syrjinnän kohteeksi, jolta on evätty asuinmaan kansalaisille kuuluva oikeus niihin etuihin, jotka liittyvät ammattijärjestöihin tai muihin vastaaviin työntekijöiden edustuselimiin osallistuminen. Käsitteen laaja tulkinta, jollaista yhteisöjen tuomioistuin on järjestelmällisesti noudattanut, ei voi erottaa erilaisiin työehtoja säänteleviin menettelyihin osallistumista itse työehdoista taikka äänioikeuteen perustuvaa osallistumista vaalikelpoisuuteen perustuvasta osallistumisesta.
45. Toisin sanoin silloin kun kaikilla työntekijöillä on samat aineelliset työehdot ja kun olemassa on tietty elin, jolla saattaa olla vaikutusvaltaa näihin työehtoihin nähden, ei voida väittää, ettei työehtoja koskevaa syrjintää ole, kun toisella henkilöryhmällä on kyseisen elimen osalta sekä vaalikelpoisuus että äänioikeus ja toisella henkilöryhmällä on ainoastaan äänioikeus.
46. Se, että joltakin työntekijältä evätään tällainen oikeus, ei ole sellaisen työntekijöiden perustavanlaatuisia sosiaalisia oikeuksia koskevan sitoumuksen mukaista, jonka jäsenvaltiot ovat tehneet ja joka on otettu esimerkiksi Euroopan unionista tehdyn sopimuksen johdanto-osaan ja EY 136 artiklaan. Se voisi - täysin erillään kyseisten henkilöiden syrjinnästä - päinvastoin vaikuttaa kielteisesti tällaisten edustuselinten vaikutusvaltaan ja niiden olemassaolon oikeutukseen, jos tietyllä alalla tai tietyssä yrityksessä huomattava määrä työntekijöitä jätetään näiden elinten ulkopuolella edellä mainitun säännön perusteella.
47. Tästä syystä katson, että asetuksen N:o 1612/68 8 artiklan 1 kohdassa selvennetään EY 39 artiklan 1 kohdassa asetetun ja kyseisen asetuksen 7 artiklan 1 kohdassa uudelleen esiin tuodun syrjintäkiellon soveltamisalaa.
48. Siinä myös selvennetään EY 39 artiklan 4 kohdan mukaista soveltamisalan rajoitusta, jonka mukaan EY 39 artiklaa ei sovelleta julkishallinnon työpaikkoihin, koska siinä säädetään, että muilta kuin kyseessä olevan valtion kansalaisilta voidaan evätä "osallistuminen julkisoikeudellisten elinten hallintoon sekä julkisoikeudellisesti säädetyn tehtävän hoitaminen". Molemmat selvennykset olisi otettava huomioon, kun määritellään päätöksen N:o 1/80 10 artiklan 1 kohdan mukaisen vastaavan kiellon soveltamisalaa.
b) Sisältyykö työntekijöiden ammattijärjestön edustustoon valitsemiseen osallistumista julkisen vallan käyttöön?
49. Vorarlbergin työntekijöiden ammattijärjestö esittää kolmenlaisia väitteitä ja korostaa, että oikeus osallistua työntekijöiden edustuselimiin sisältyy EY 39 artiklan 4 kohtaan, jota sovelletaan, kun kyseiset toimet ovat "julkishallinnolle tyypillisiä erityistoimintoja sikäli kuin siihen kuuluu julkisen vallan käyttöä ja vastuuta valtion yleisten etujen turvaamisesta".
50. Tältä osin on ensinnäkin todettava, että työntekijöiden ammattijärjestöt ovat autonomisia, ei tiettyyn alueeseen sidottuja julkisoikeudellisia edustuselimiä, joihin sovelletaan demokratian konstitutionaalisia edellytyksiä ja joilla on tietynlaista julkisen vallan käyttöä sisältävää sääntelyvaltaa ja päätösvaltaa. Osallistuminen demokraattiseen menettelyyn edellyttää yleensä tiettyä kansalaisuutta, mistä ainoana poikkeuksena on äänioikeus ja oikeus asettua ehdokkaiksi kunnallisvaaleissa, joka kuuluu kaikille unionin kansalaisille EY 19 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Kyse on rajatusta, nimenomaisesti perustamissopimuksessa esitetystä poikkeuksesta. Itävallan työntekijöiden ammattijärjestöt luovat toisen kansallisesti alisteisen demokraattisen elimen, johon kyseistä poikkeusta ei sovelleta, ja tästä syystä jopa unionin kansalaisiltakin evätään oikeus asettua ehdokkaiksi. Saman säännön on sovelluttava a fortiori Turkin kansalaisiin.
51. Toiseksi työntekijöiden ammattijärjestö on toimittanut yhteisöjen tuomioistuimelle erityisen tyhjentävän luettelon kansallisista elimistä, joiden jäseniksi tai edustajiksi voidaan nimittää tai nimetä ja joiden tehtävien hoitamiseen saattaa sisältyä julkisen vallan käyttöä.
52. Kolmanneksi se huomauttaa, että päätöksen N:o 1/80 kanssa samana päivänä hyväksytyn assosiaationeuvoston päätöksen N:o 3/80 3 artiklan 2 kohdassa nimenomaisesti evätään Turkin kansalaisilta vaalikelpoisuus sosiaaliturvaelinten vaaleissa ja annetaan heille kuitenkin oikeus osallistua näihin vaaleihin. Päätöksen N:o 1/80 10 artiklan 1 kohtaa pitäisi työntekijöiden ammattijärjestön mukaan tulkita kyseisen määräyksen valossa.
53. Tässä yhteydessä on syytä huomata, että Vorarlbergin työntekijöiden ammattijärjestön väitteet vaikuttavat olevan ristiriidassa Verfassungsgerichtshofin pääasiassa esittämän näkökannan kanssa. Kansallinen tuomioistuin katsoo selvästikin, että yhteisöjen tuomioistuimen ASTI-tapauksissa ja asiassa komissio vastaan Luxemburg merkittävinä pitämät ominaispiirteet soveltuvat myös Itävallan työntekijöiden ammattijärjestöihin ja että kyseisen järjestön ei voida katsoa käyttävän julkista valtaa pelkästään sillä perusteella, että sillä on tällaiselle järjestölle ominaisella tavalla vaikutusvaltaa siitä syystä, että se osallistuu taloudelliseen ja yhteiskunnalliseen hallintoon tai lähettää jäseniään tiettyihin hallintoelimiin.
54. Verfassungsgerichtshof on kiistatta yhteisöjen tuomioistuinta pätevämpi määrittelemään työntekijöiden ammattijärjestöjen aseman, luonteen ja toimivallan Itävallan lainsäädännön mukaan. On näin ollen ensisijaisesti kansallisen tuomioistuimen tehtävä määritellä, kuinka laajalti tällaiset järjestöt voivat käyttää julkista valtaa.
55. Joka tapauksessa on todettava, että jopa kaikkien niiden lukuisten väitteiden valossa, jotka työntekijöiden ammattijärjestö on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle, ei vaikuta siltä, että se voisi väitteissään tukeutua yhteisön oikeuteen.
56. On ensinnäkin korostettava, että kyse on perusoikeuden rajoittamisesta, jota on sellaisenaan tulkittava suppeasti.
57. Tämä rajoitus perustuu sitä paitsi EY 39 artiklan 4 kohtaan ja sitä olisi tulkittava tämän mukaisesti sekä asetuksen N:o 1612/68 8 artiklan 1 kohdan että päätöksen N:o 1/80 10 artiklan 1 kohdan yhteydessä. Yhteisöjen tuomioistuin on useita kertoja todennut, että kyseessä olevien palvelussuhteiden on oltava sellaisia, joihin suoraan tai välillisesti liittyy julkisen vallan käyttämistä ja tehtäviä, joilla on tarkoitus suojata valtion tai muiden julkisyhteisöjen yleistä etua, ja jotka tästä syystä edellyttävät, että näitä tehtäviä suorittavilla on erityinen lojaalisuussuhde valtioon ja että näissä tehtävissä kansalaisuussiteen perustana olevat oikeudet ja velvollisuudet vastaavat toisiaan. Ainoastaan sellaiset palvelussuhteet jäävät rajoituksen soveltamisalan ulkopuolelle, joista kyseessä olevat tehtävät ja vastuualueet huomioon ottaen käy hyvin ilmi edellä mainituilla aloilla tapahtuvan julkishallinnon tietyn erityistoiminnan ominaispiirteet. Missään työntekijöiden ammattijärjestön esiin tuomassa elimessä ei mielestäni esitetä todisteita tällaisen erityisen lojaalisuussuhteen olemassaolosta eikä oikeuksien ja velvollisuuksien vastavuoroisuussuhteesta.
58. Se seikka, että tällaisten ammattijärjestöjen toimintaa rajoitetaan demokratian periaatteella ja valtiosääntöoikeudessa, ei sellaisenaan ole merkittävä, ja demokraattisen oikeutuksen arvioinnissa on otettava huomioon edustettavien henkilöiden identiteetti ja edut. Tässä yhteydessä on kyse jäsenvaltiossa työskentelevistä eikä niinkään pelkästään jäsenvaltion kansalaisista. Lisäksi toimintatavat, joista järjestöt voivat itse päättää, vaikuttavat lähinnä itsesääteleviltä. Vorarlbergin työntekijöiden ammattijärjestö itse painottaa omaa autonomiaansa sekä sitä seikkaa, että sen toiminta-alana on ennen kaikkea sen intressiryhmän etujen puolustaminen.
59. On totta, että työntekijöiden ammattijärjestöjen luettelossa elimistä, joihin ne voivat lähettää jäseniä, on useita sellaisia elimiä, jotka saattavat käyttää julkista valtaa (vaikka monilla muilla on pelkästään neuvoa-antava asema; vaikuttaa myös siltä, että useissa tapauksissa työntekijöiden ammattijärjestöillä on oikeus pelkästään esittää tiettyjä ehdokkaita, joista yksi tai useampi voidaan nimetä kyseessä olevaan julkishallinnon elimeen). Vaikka EY 39 artiklan 4 kohtaan sekä asetuksen N:o 1612/68 8 artiklan 1 kohtaan otettua poikkeusta sovelletaan tällaisia elimiä koskevaan jäsenyyteen, mistä syystä turkkilaisia työntekijöitä ei voida nimetä näihin elimiin, tämä ei kuitenkaan tarkoita, että kyseisiltä työntekijöiltä olisi evättävä jäsenyys työntekijöiden ammattijärjestöjen omissa edustustoissa. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on todennut asiassa komissio vastaan Belgia (ASTI-tapaus) antamassaan tuomiossa,
"Edellä mainitulla 8 artiklalla ei pyritä estämään muiden jäsenvaltioiden työntekijöitä pääsemästä tiettyihin toimiin, vaan sillä voidaan ainoastaan estää kyseisiä työntekijöitä joissain tilanteissa pääsemästä tiettyihin tehtäviin, joihin kuuluu osallistumista julkisen vallan käyttöön; tällaisia ovat Belgian hallituksen itsensä mainitsemien esimerkkien mukaan tehtävät, joihin sisältyy ammattiyhdistysedustajien jäsenyys lukuisten talouselämään vaikuttavien julkisoikeudellisten elinten hallituksissa."
60. Esitetty näkökanta ei mielestäni saa tukea myöskään siitä, että nyt tarkasteltavaa tilannetta verrataan ehdotetulla tavalla tilanteeseen, jossa turkkilaisilta työntekijöiltä on evätty vaalikelpoisuus sosiaaliturvaelinten vaaleissa päätöksen N:o 3/80 3 artiklan 2 kohdan nojalla. Tällaisen vertailun avulla saadaan enintään tukea edellä esittämälleni näkökannalle, jonka mukaan kyseisillä työntekijöillä on oikeus osallistua elimiin, jotka lähettävät jäseniä julkista valtaa käyttäviin elimiin mutta jotka eivät itse ole tällaisia elimiä.
61. Tästä syystä katson Verfassungsgerichtshofin tekemän, Itävallan työntekijöiden ammattijärjestöjen merkitykseen ja toimivaltuuksiin kohdistuvan arvioinnin perusteella (niin kauan kun tätä arviointia ei muuteta), että assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 10 artiklan 1 kohdassa kielletään sellainen kansallinen säännös, jossa evätään turkkilaisilta työntekijöiltä vaalikelpoisuus kyseisten järjestöjen edustustojen vaaleissa.
Toinen kysymys
62. On selvää, että sekä assosiaatiosopimuksella että assosiaationeuvoston päätöksillä voi periaatteessa olla välitön oikeusvaikutus. Yhteisöjen tuomioistuin on tuoreessa oikeuskäytännössään todennut asiasta seuraavaa: "yhteisön kolmansien maiden kanssa tekemässä sopimuksessa olevan määräyksen on katsottava olevan välittömästi sovellettavissa, kun se sanamuotonsa sekä sopimuksen tarkoituksen ja luonteen huomioon ottaen sisältää selvän ja täsmällisen velvoitteen, jonka täytäntöönpano tai oikeusvaikutusten syntyminen ei edellytä muita toimenpiteitä."
63. Yhteisöjen tuomioistuin oli jo asiassa Sevince antamassaan tuomiossa todennut, että koska assosiaationeuvoston päätökset ovat suoraan yhteydessä sopimukseen, jota niillä pannaan täytäntöön, ne ovat itse sopimuksen tavoin erottamaton osa yhteisön oikeusjärjestelmää voimaantulostaan alkaen.
64. Siltä osin kuin on kyse päätöksen N:o 1/80 10 artiklan 1 kohdasta, on hyödyllistä viitata asiassa Sürül annettuun tuomioon, joka koskee vastaavaa määräystä assosiaationeuvoston päätöksen N:o 3/80 3 artiklan 1 kohdassa. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut kyseisessä asiassa, että säännöksessä on selvä, täsmällinen ja ehdoton kielto syrjiä kansalaisuuden perusteella henkilöitä, joihin sovelletaan päätöksen määräyksiä. Siinä määrätään tuomioistuimen mukaan velvollisuudesta saavuttaa tietty lopputulos, ja yksityinen oikeussubjekti voi siten vedota siihen kansallisessa tuomioistuimessa voidakseen vaatia sitä jättämään soveltamatta jäsenvaltion lainsäädännön sellaiset syrjivät säännökset, joissa asetetaan oikeuden myöntämiselle sellainen edellytys, jonka täyttymistä ei vaadita jäsenvaltion omilta kansalaisilta. Tätä varten ei vaadita täydentävien soveltamistoimenpiteiden hyväksymistä. Päätöksen N:o 3/80 3 artiklan 1 kohdalla vain pannaan täytäntöön ja konkretisoidaan nimenomaan sosiaaliturvan alalla kansalaisuuteen perustuvan syrjintäkiellon yleinen periaate, joka sisältyy sopimuksen 9 artiklaan, jossa viitataan EY 12 artiklaan.
65. Yhteisöjen tuomioistuin on aiemmin todennut samantapaisesti ETY-Marokko-sopimuksen 40 artiklan ensimmäisen kohdan osalta. Kyseisessä kohdassa todetaan, että "kukin jäsenvaltio myöntää niille työntekijöille, jotka ovat Marokon kansalaisia ja työskentelevät sen alueella, sellaisen työoloja ja palkkaa koskevan järjestelyn, jossa näitä työntekijöitä ei millään tavalla syrjitä sen oman maan kansalaisiin nähden". Myös syrjintäkieltoa koskevilla Puolan kanssa tehdyn Eurooppa-sopimuksen määräyksillä on katsottu olevan välitön oikeusvaikutus.
66. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön, ETY-Turkki-sopimuksen tavoitteen ja luonteen sekä itse määräyksen sanamuodon valossa on selvää, että päätöksen N:o 1/80 10 artiklan 1 kohta sisältää muiden edellä mainittujen säännösten tavoin selvän ja täsmällisen velvoitteen, joka ei edellytä muita toimenpiteitä. Sillä on näin ollen välitön oikeusvaikutus ja oikeussubjektit voivat vedota siihen kansallisissa tuomioistuimissa. En myöskään näe mitään syytä asettaa Vorarlbergin työntekijöiden ammattijärjestön ehdottamalla tavalla välitöntä oikeusvaikutusta riippuvaiseksi 10 artiklan 1 kohdan tulkitsemisesta yhdessä päätöksen N:o 3/80 3 artiklan 2 kohdan kanssa, koska tämä on aivan erillinen säännös eikä mitenkään vaikuta johtavan ammattijärjestön esittämään lopputulokseen.
67. Vastaukset sekä ensimmäiseen että toiseen ennakkoratkaisukysymykseen käyvät näin ollen selvästi ilmi yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä.
Ratkaisuehdotus
68. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa Verfassungsgerichtshofin esittämiin kysymyksiin seuraavalla tavalla:
1) ETY-Turkki-sopimuksessa perustetun assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 10 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että sen vastaisena on pidettävä kansallista säännöstä, jonka mukaan jäsenvaltion työvoimaan kuuluviksi asianmukaisesti rekisteröityneiltä turkkilaisilta työntekijöiltä evätään vaalikelpoisuus Itävallan työntekijöiden ammattijärjestön edustajiston kaltaisen elimen vaaleissa, jos tällainen edustajisto ei itse osallistu julkisen vallan käyttöön.
2) Päätöksen N:o 1/80 10 artiklan 1 kohdalla on välitön oikeusvaikutus.
Full & Egal Universal Law Academy