Schlußanträge des Generalanwalts
1. Im vorliegenden Vertragsverletzungsverfahren beantragt die Kommission, der Gerichtshof möge gemäß Artikel 226 EG feststellen, dass das Großherzogtum Luxemburg dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 11 Absatz 1 der Richtlinie 96/59/EG vom 16. September 1996 (im Folgenden: Richtlinie 96/59 oder Richtlinie) verstoßen hat, dass es keinen Plan zur Dekontaminierung und/oder Beseitigung der in das Bestandsverzeichnis aufgenommenen Geräte und der darin enthaltenen polychlorierten Biphenyle (PCB) erstellt hat.
Einschlägige Bestimmungen der Richtlinie 96/59
2. Die Richtlinie 96/59 dient der Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die kontrollierte Beseitigung der polychlorierten Biphenyle (PCB).
3. Nach Artikel 3 der Richtlinie haben die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um so bald wie möglich für die Beseitigung von PCB-Abfall sowie für die Dekontaminierung oder Beseitigung von PCB und PCB-haltiger Geräte zu sorgen. Für die Geräte und die darin enthaltenen PCB, die der Bestandsaufnahmepflicht nach Artikel 4 Absatz 1 unterliegen, ist die Dekontaminierung und/oder Beseitigung jedoch bis spätestens zum Jahresende 2010 durchzuführen.
4. Artikel 4 Absätze 1 bis 3 der Richtlinie bestimmt:
(1) Um Artikel 3 nachzukommen, sorgen die Mitgliedstaaten für eine Bestandsaufnahme der Geräte mit mehr als 5 dm3 PCB und übermitteln der Kommission spätestens drei Jahre nach Annahme dieser Richtlinie eine Zusammenfassung der Bestandsaufnahmen. Bei elektrischen Kondensatoren gilt der Grenzwert von 5 dm3 für die Gesamtheit der einzelnen Bestandteile einer Anordnung mit mehreren Kondensatoren.
(2) Geräte, bei denen die begründete Annahme besteht, dass die Fluide zwischen 0,05 und 0,005 Gewichtsprozent PCB enthalten, dürfen ohne die erforderlichen Angaben nach Absatz 3 dritter und vierter Gedankenstrich in das Bestandsverzeichnis aufgenommen und mit der Kennzeichnung ,PCB-kontaminiert >lt> 0,05 v. H. versehen werden. Ihre Dekontaminierung oder Beseitigung erfolgt im Einklang mit Artikel 9 Absatz 2.
(3) Die Bestandsaufnahmen müssen mindestens Folgendes enthalten:
- Name und Anschrift des Besitzers,
- Aufstellungsort und Beschreibung des Geräts,
- Menge der in dem Gerät enthaltenen PCB,
- Daten und Arten der durchgeführten oder geplanten Behandlung oder Ersetzung,
- Datum der Meldung.
Hat ein Mitgliedstaat bereits eine ähnliche Bestandsaufnahme vorgenommen, kann eine erneute Bestandsaufnahme entfallen. Die Bestandsaufnahme[n] werden regelmäßig aktualisiert."
5. Artikel 11 der Richtlinie bestimmt:
(1) Die Mitgliedstaaten erstellen binnen drei Jahren nach Annahme dieser Richtlinie
- einen Plan zur Dekontaminierung und/oder Beseitigung der in das Bestandsverzeichnis aufgenommenen Geräte und der darin enthaltenen PCB;
- die Grundzüge einer Regelung für die Einsammlung und spätere Beseitigung von Geräten, die nicht der Bestandsaufnahmepflicht nach Artikel 4 Absatz 1 unterliegen, gemäß Artikel 6 Absatz 3.
(2) Die Mitgliedstaaten teilen diesen Plan und diese Grundzüge unverzüglich der Kommission mit."
6. Die zehnte Begründungserwägung der Richtlinie lautet: Zur Anpassung der PCB-Beseitigungskapazitäten an den Bedarf müssen die vorhandenen PCB-Mengen ermittelt werden. Es ist daher eine Kennzeichnung der PCB enthaltenden Geräte und ihre Bestandaufnahme erforderlich. Diese Bestandsaufnahme ist regelmäßig zu aktualisieren."
In der sechzehnten Begründungserwägung heißt es: Da die Anzahl der PCB-Beseitigungs- und Dekontaminierungsanlagen gering und ihre Kapazität begrenzt ist, muss die Beseitigung und/oder die Dekontaminierung der erfassten PCB systematisch geplant werden. Des Weiteren empfiehlt es sich, für die nicht in einer Bestandsaufnahme erfassten Geräte die Grundzüge einer Regelung für die Einsammlung und Beseitigung zu erstellen. Bei diesen Grundzügen kann erforderlichenfalls auf bestehende Verfahren für Abfälle im Allgemeinen zurückgegriffen werden; sehr schwache PCB-Mengen, die praktisch nicht feststellbar sind, brauchen nicht berücksichtigt zu werden."
Einschlägiges nationales Recht
7. Die Richtlinie 96/59 wurde mit der Großherzoglichen Verordnung vom 24. Februar 1998 über die Beseitigung der PCB und PCT (im Folgenden: Umsetzungsverordnung) in das innerstaatliche Recht umgesetzt.
8. Artikel 3 dieser Verordnung bestimmt:
1. Die Verwendung von PCB-Abfall ... ist verboten. PCB-Abfall ist so bald wie möglich und spätestens sechs Monate nach Inkrafttreten dieser Verordnung zu beseitigen.
2. Die Verwendung von PCB-haltigen Geräten ... ist verboten. Diese Geräte sind so bald wie möglich und spätestens sechs Monate nach Inkrafttreten dieser Verordnung zu beseitigen.
3. Geräte mit einem Volumen von mehr als 5 dm3, bei denen die begründete Annahme besteht, dass die Fluide mehr als 0,005 Gewichtsprozent PCB enthalten, sowie die darin enthaltenen PCB werden in das Bestandsverzeichnis nach Artikel 4 aufgenommen. Bei elektrischen Kondensatoren gilt der Grenzwert von 5 dm3 für die Gesamtheit der einzelnen Bestandteile einer Anordnung mit mehreren Kondensatoren. Ihre Verwendung ist zulässig bis spätestens
- zum 31. Dezember 2005 bei mehr als 0,05 Gewichtsprozent PCB;
- zum 31. Dezember 2010 bei nicht mehr als 0,05 Gewichtsprozent PCB.
Ihre Beseitigung oder Dekontaminierung muss spätestens zu diesen jeweiligen Daten erfolgt sein."
Vorverfahren
9. Nach verschiedenen Kontakten übermittelte die Kommission Luxemburg am 4. April 2000 ein Schreiben gemäß Artikel 226 EG, in dem sie diesen Mitgliedstaat aufforderte, seinen Verpflichtungen aus den Artikeln 3, 4 und 11 der Richtlinie 96/59 nachzukommen und innerhalb von zwei Monaten Stellung zu nehmen. Dieses Schreiben wurde nicht beantwortet.
10. Am 25. Juli 2000 gab die Kommission gegenüber dem Großherzogtum eine mit Gründen versehene Stellungnahme nach Artikel 226 EG ab, in dem sie es aufforderte, innerhalb einer neuen Frist von zwei Monaten den Bestimmungen der Artikel 3, 4 und 11 der Richtlinie nachzukommen.
11. Mit Schreiben vom 3. August 2000 antwortete Luxemburg auf das Aufforderungsschreiben vom 4. April und trug vor,
auf der Grundlage eines 1984 erstellten Bestandsverzeichnisses habe es die in seinem Hoheitsgebiet befindlichen PCB vor dem Inkrafttreten der Richtlinie 96/59 fast vollständig beseitigt;
das gemäß Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie erstellte Bestandsverzeichnis bestätige, dass sich im nationalen Hoheitsgebiet minimale PCB-Mengen befänden;
die luxemburgischen Behörden seien der Auffassung gewesen, die Festsetzung von Fristen in der Umsetzungsverordnung sei ausreichend gewesen, um der Bestimmung des Artikels 11 Absatz 1 der Richtlinie nachzukommen;
die Beseitigung der PCB werde im Rahmen des nationalen Abfallbewirtschaftungsplans, der bis Ende 2000 fertig gestellt sein müsste, noch genauer geregelt werden.
12. Angesichts der ihr übermittelten Informationen entschied die Kommission, die Klage gegen das Großherzogtum Luxemburg auf den Vorwurf zu beschränken, dass es noch keinen Plan zur Dekontaminierung und/oder Beseitigung der in das Bestandsverzeichnis aufgenommenen Geräte und der darin enthaltenen PCB erstellt habe.
Vertragsverletzungsklage
13. Am 23. April 2001 erhob die Kommission die vorliegende Klage, mit der sie vom Gerichtshof die Feststellung begehrt, dass das Großherzogtum Luxemburg dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 11 Absatz 1 der Richtlinie 96/59 verstoßen hat, dass es keinen Plan zur Dekontaminierung und/oder Beseitigung der in das Bestandsverzeichnis aufgenommenen Geräte und der darin enthaltenen PCB erstellt hat, und beantragt, dem Beklagten die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
14. Der beklagte Staat beantragt, die Klage abzuweisen und der Klägerin die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
Würdigung der Klage
15. Die Kommission macht geltend, die Umsetzungsverordnung stelle keinen Plan zur Dekontaminierung und/oder Beseitigung im Sinne des Artikels 11 Absatz 1 der Richtlinie dar, der im Licht der zehnten und sechzehnten Begründungserwägung auszulegen sei. Artikel 3 der genannten Verordnung beschränke sich auf die Festlegung von Fristen für die Verwendung PCB-haltiger Geräte, ohne die Modalitäten der Beseitigung und/oder Dekontaminierung der in das Bestandsverzeichnis aufgenommenen Geräte oder der darin enthaltenen PCB zu bestimmen.
16. Bei der Planung aufgrund von Artikel 11 Absatz 1 der Richtlinie in Verbindung mit der zehnten und sechzehnten Begründungserwägung müssten die Mitgliedstaaten die in das Bestandsverzeichnis aufgenommenen PCB-Mengen und die Zahl der zu beseitigenden oder zu dekontaminierenden Geräte mit den verfügbaren Beseitigungs- und Dekontaminierungskapazitäten vergleichen. Zudem müssten sie aufgrund der Planung die Modalitäten für die Behandlung der verschiedenen Kategorien von Geräten sowie der darin enthaltenen PCB bestimmen können.
17. Für die beklagte Regierung legt die Umsetzungsverordnung im Einklang mit den Bestimmungen der Richtlinie Fristen für die Beseitigung und/oder Dekontaminierung der Geräte und der PCB fest. Im Übrigen seien die Maßnahmen zur Beseitigung der PCB, die das Großherzogtum vor Inkrafttreten der Richtlinie getroffen habe und die weiterhin anwendbar seien, für die Erreichung des festgelegten Ergebnisses ausreichend und machten die Erstellung eines Dekontaminierungs- oder Beseitigungsplans überfluessig. Jedenfalls sei dieser Plan nunmehr vom nationalen Abfallbewirtschaftungsplan umfasst, der am 15. Dezember 2000 verabschiedet und der Kommission am 15. Januar 2001 übermittelt worden sei. Die geringe Menge PCB, die sich noch im Land befinde, sei überwiegend durch eine geringe Chlorkonzentration geprägt, was ihre Beseitigung in herkömmlichen Verbrennungsanlagen für gefährliche Abfälle ermögliche, die in Luxemburg ausreichend zur Verfügung stuenden.
18. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes ist das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Lage zu beurteilen, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die ihm in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde; später eingetretene Veränderungen können vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden. Daher kann der luxemburgische Abfallbewirtschaftungsplan unabhängig davon, wie er zu bewerten ist, nicht berücksichtigt werden, da er der Kommission erst nach Ablauf der genannten Frist übermittelt wurde.
19. Weder in der Umsetzungsverordnung noch in der Antwort der luxemburgischen Behörden auf das Aufforderungsschreiben ist auch nur irgendeine Bewertung der im In- und Ausland verfügbaren Beseitigungs- und Dekontaminierungskapazitäten enthalten. Auch werden in diesen Dokumenten weder die Modalitäten für die Behandlung bestimmter Kategorien von Geräten oder der darin enthaltenen PCB noch die geschätzten Durchführungsfristen angegeben.
20. Die in Artikel 3 der Umsetzungsverordnung festgelegten Fristen beruhen auf keiner vergleichenden Untersuchung der Zahl der zu behandelnden Geräte und der tatsächlich vorhandenen Behandlungskapazitäten. Ebenso wenig legen die luxemburgischen Behörden dar, dass die Dekontaminierungs- und Beseitigungseinrichtungen, über die sie verfügen, in der Lage seien, die betreffenden Geräte in den vorgesehenen Fristen zu behandeln.
21. Daraus folgt, dass die bloße Abschrift der Bestimmungen der Richtlinie und die Festlegung von Fristen für die Beseitigung von PCB, so wie in der Umsetzungsverordnung geschehen, keinen Plan im Sinne des Artikels 11 Absatz 1 der Richtlinie darstellen können, da damit die in der zehnten und sechzehnten Begründungserwägung der Richtlinie genannten Ziele nicht erfuellt werden.
22. Wenn man deshalb eine formale Auslegung der Verpflichtungen aus Artikel 11 Absatz 1 der Richtlinie unter Berücksichtigung des Erfordernisses einer besonderen Klarheit und Genauigkeit bei der Anpassung des nationalen Rechts im Umweltbereich zugrunde legt, so ist der Schluss zu ziehen, dass das Großherzogtum Luxemburg diesen Verpflichtungen nicht nachgekommen ist.
23. Es bleibt zu prüfen, ob die von der beklagten Regierung auch schon vor dem Inkrafttreten der Richtlinie durchgeführten Maßnahmen als Instrumente angesehen werden können, die eine im Hinblick auf die Ziele der Richtlinie hinreichende Umsetzung gewährleisten.
24. Die luxemburgische Regierung gibt an, sie habe auf der Grundlage einer 1984 erstellten Bestandsaufnahme seit 1986 verschiedene Programme zur Beseitigung der PCB durchgeführt. Durch diese Programme hätten 99,9 % der im nationalen Hoheitsgebiet befindlichen PCB beseitigt werden können.
25. Die Kommission ist der Auffassung, das Bestandsverzeichnis von 1984 entspreche nicht der Bestimmung des Artikels 4 der Richtlinie, da es nur die reinen PCB erfasse. Die auf der Grundlage eines unvollständigen und fehlerhaften Bestandsverzeichnisses erarbeiteten Programme könnten deshalb bei der Beurteilung, ob der nach der Richtlinie bestehenden Erfolgspflicht genügt worden ist, nicht berücksichtigt werden.
26. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die von dem beklagten Staat getroffenen Maßnahmen, auch wenn man davon ausgeht, dass sie objektiv ausreichen könnten, um die mit der Richtlinie verfolgten Ergebnisse zu erreichen, nicht an die Stelle der Aufstellung und Mitteilung der Planung treten können, die eine wesentliche Bestimmung der Richtlinie darstellt und mit der ein anderes und spezielles Ziel verfolgt wird.
27. Auch wenn die von Luxemburg getroffenen Maßnahmen mit der Richtlinie das Ziel der Beseitigung der PCB teilen, erlauben sie es nämlich nicht, die Behandlungskapazitäten der verfügbaren Anlagen zu beurteilen oder die zeitliche Staffelung der Dekontaminierung oder Beseitigung im In- oder Ausland innerhalb genauer Fristen nach Kategorien von PCB oder Gerätetypen zu planen, weshalb sie das Ziel der Planung nach der Gemeinschaftsregelung nicht erfuellen. Zudem kann die Kommission, wenn kein Plan vorliegt, auch nicht nachprüfen, ob die Bestimmungen der Richtlinie im Einklang mit den festgelegten Modalitäten angewandt werden.
Das Urteil vom 27. Februar 2002 in der Rechtssache C-46/01, in dem der Gerichtshof festgestellt hat, dass der beklagte Mitgliedstaat seinen Verpflichtungen aus der Richtlinie 96/59 nicht nachgekommen sei, da er den in Artikel 11 Absatz 1 vorgesehenen Plan innerhalb der Frist weder erstellt noch mitgeteilt habe, hat die Bedeutung dieses Planes im Regelungssystem der Richtlinie bestätigt.
28. Die nationalen Maßnahmen bilden daher unabhängig von ihrer tatsächlichen Wirksamkeit weder ein geordnetes und gegliedertes System von Zielen noch ein globales und kongruentes Handlungskonzept, weshalb sie nicht als Plan im Sinne von Artikel 11 Absatz 1 der Richtlinie bewertet werden können.
29. Da die Vertragsverletzung fortbesteht, solange der beklagte Staat nicht alle Ziele einer Richtlinie vollständig und genau einhält, komme ich somit zu dem Schluss, dass die von der Kommission erhobene Klage begründet ist.
Kosten
30. Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes sind die Kosten des Verfahrens dem beklagten Staat aufzuerlegen.
Ergebnis
31. Ich schlage dem Gerichtshof vor, festzustellen, dass das Großherzogtum Luxemburg dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 11 Absatz 1 der Richtlinie 96/59/EG des Rates vom 16. September 1996 über die Beseitigung polychlorierter Biphenyle und polychlorierter Terphenyle (PCB/PCT) verstoßen hat, dass es keinen Plan zur Dekontaminierung und/oder Beseitigung der in das Bestandsverzeichnis aufgenommenen Geräte und der darin enthaltenen PCB erstellt hat, und dem beklagten Staat die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
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