Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. La Comisión incoó el presente procedimiento por incumplimiento contra la República Francesa alegando que ésta ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 79/409/CEE relativa a la conservación de las aves silvestres (en lo sucesivo, «Directiva sobre las aves»). En primer lugar, reprocha a este Estado miembro no haber designado, globalmente, de forma suficiente y dentro del plazo fijado, las zonas de protección especial que debían haber sido designadas como tales de conformidad con las disposiciones mencionadas. En segundo lugar, le imputa, en particular, la no clasificación de la Plaine des Maures como zona de protección especial (los tamaños de las superficies controvertidas se hallan enumerados, entre otros, en los puntos 23 y 59 de las presentes conclusiones).
II. Normativa aplicable
A. La Directiva sobre las aves
2. Según el artículo 1, apartado 1, frase primera, la Directiva sobre las aves se refiere a la conservación de todas las especies de aves que viven normalmente en estado salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros en los que es aplicable el Tratado.
3. El artículo 2 de la Directiva sobre las aves dispone:
«Los Estados miembros tomarán todas las medidas necesarias para mantener o adaptar las poblaciones de todas las especies de aves contempladas en el artículo 1 en un nivel que corresponda en particular a las exigencias ecológicas, científicas y culturales, habida cuenta de las exigencias económicas y recreativas.»
4. El artículo 3 establece lo siguiente:
«1. Teniendo en cuenta las exigencias mencionadas en el artículo 2, los Estados miembros tomarán todas las medidas necesarias para preservar, mantener o restablecer una diversidad y una superficie suficiente de hábitats para todas las especies de aves contempladas en el artículo 1.
2. La preservación, el mantenimiento y el restablecimiento de los biotopos y de los hábitats impondrán en primer lugar las medidas siguientes:
a) creación de zonas de protección;
b) mantenimiento y ordenación de acuerdo con los imperativos ecológicos de los hábitats que se encuentren en el interior y en el exterior de las zonas de protección;
c) restablecimiento de los biotopos destruidos;
d) desarrollo de nuevos biotopos.»
5. El artículo 4 hace referencia a las medidas de protección especiales aplicables en particular a las especies mencionadas en el anexo I y a las especies de aves migratorias no mencionadas en dicho anexo. Prevé lo siguiente:
«1. Las especies mencionadas en el Anexo I serán objeto de medidas de conservación especiales en cuanto a su hábitat, con el fin de asegurar su supervivencia y su reproducción en su área de distribución.
En este sentido se tendrán en cuenta:
a) las especies amenazadas de extinción;
b) las especies vulnerables a determinadas modificaciones de sus hábitats;
c) las especies consideradas como raras porque sus poblaciones son escasas o porque su distribución local es limitada;
d) otras especies que requieran una atención particular debido al carácter específico de su hábitat.
Para proceder a las evaluaciones se tendrán en cuenta las tendencias y las variaciones en los niveles de población.
Los Estados miembros clasificarán en particular como zonas de protección especial los territorios más adecuados en número y en superficie para la conservación en estas últimas dentro de la zona geográfica marítima y terrestre en que es aplicable la presente Directiva.
2. Los Estados miembros tomarán medidas semejantes con respecto a las especies migratorias no contempladas en el Anexo I cuya llegada sea regular, teniendo en cuenta las necesidades de protección en la zona geográfica marítima y terrestre en que se aplica la presente Directiva en lo relativo a sus áreas de reproducción, de muda y de invernada y a las zonas de descanso en sus áreas de migración. A tal fin los Estados miembros asignarán una particular importancia a la producción de las zonas húmedas y muy especialmente a las de importancia internacional.
3. Los Estados miembros enviarán a la Comisión todas las informaciones oportunas de modo que ésta pueda tomar las iniciativas adecuadas a efectos de la coordinación necesaria para que las zonas contempladas en el apartado 1, por una parte, y en el apartado 2, por otra, constituyan una red coherente que responda a las necesidades de protección de las especies dentro de la zona geográfica marítima y terrestre de aplicación de la presente Directiva.»
III. Hechos que originaron el recurso y procedimiento administrativo previo
6. El recurso por incumplimiento se basa en dos acciones distintas: en el marco del asunto de la Comisión 97/2004, ésta dirigió el 23 de abril de 1998 un escrito de requerimiento al Gobierno francés por incumplimiento del artículo 4 de la Directiva sobre las aves, al que dicho Gobierno respondió mediante escrito de 13 de noviembre de 1998. En su escrito, la Comisión criticaba que las autoridades francesas no habían designado suficientes zonas de protección especial de las aves, teniendo en cuenta su número, superficie y riqueza en especies. Entre noviembre de 1998 y el 25 de febrero de 2000, Francia comunicó a la Comisión la designación de ocho nuevas zonas de protección especial. Mediante escrito de 29 de noviembre de 1999, el Ministerio francés de Medio Ambiente informó de los esfuerzos realizados en colaboración con los prefectos con vistas a adaptar el Derecho interno a la Directiva sobre las aves, mencionando, al mismo tiempo, la necesaria adaptación del Derecho interno a la Directiva sobre hábitats y las exigencias de la caza.
7. Al considerar que estas medidas no desvirtuaban los motivos señalados en el escrito de requerimiento, la Comisión dirigió el 4 de abril de 2000 un dictamen motivado al Gobierno francés, fijando un plazo de dos meses. Mediante escrito de 13 de abril de 2001, el Gobierno francés comunicó la designación de otras dos zonas de protección especial con una superficie total de 25.428 ha.
8. Mediante el asunto 92/4527, la Comisión respondió a una denuncia relativa a la amenaza que diversos proyectos de obras suponían para la reserva natural de la Plaine des Maures, entre otros la construcción del parque de ocio de Bois de Bouis en Vidauban. El 22 de junio de 1994, la Comisión dirigió un escrito de requerimiento al Gobierno francés en el que le imputaba el incumplimiento de los artículos 3 y 4 de la Directiva sobre las aves en relación con la zona de la Plaine des Maures. Como consecuencia de ello, la Comisión y el Gobierno francés mantuvieron hasta 1997 una correspondencia en la que este último expresó en repetidas ocasiones su disposición a proteger la zona de la Plaine des Maures.
9. Al considerar que Francia, pese a todo, no cumplía las obligaciones que derivan de la Directiva sobre las aves en relación con la Plaine des Maures, la Comisión dirigió el 19 de diciembre de 1997 un dictamen motivado al Gobierno francés, fijando un plazo de dos meses. Mediante escrito de 5 de noviembre de 1998, el Gobierno francés comunicó la designación como zona de protección especial de una superficie de 879 ha de la Plaine des Maures. El estudio realizado para designar las zonas de importancia para la conservación de las aves en Francia (ZICO) designa 7.500 ha de la Plaine des Maures como zona digna de protección especial para la conservación de las aves.
10. Mediante escrito de 11 de mayo de 2001, presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 16 de mayo de 2001, la Comisión interpuso un recurso contra la República Francesa, con objeto de que
- Se declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres y del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, al no haber designado como zonas de protección especial los territorios más adecuados para la conservación de las especies de aves silvestres enumeradas en el anexo I de la Directiva y de las especies migratorias y, en particular, un territorio suficiente de la Plaine des Maures.
- Se condene en costas a la República Francesa.
11. El Gobierno francés reconoce que debe clasificar más zonas de protección especial para cumplir la obligación que deriva del artículo 4 de la Directiva sobre las aves, tal como ha hecho ya mediante la designación de otras 3.658 ha de la zona de la Plaine des Maures. No obstante, solicita al Tribunal de Justicia que declare que la obligación de los Estados miembros establecida en el artículo 4 de la Directiva sobre las aves no consiste en tener que designar todas las zonas incluidas en los inventarios citados por la Comisión (como el inventario ZICO de 1994 o el inventario IBA 2000 ) o justificar su no designación como tales.
12. Volveremos a las alegaciones de las partes en el marco de las cuestiones de Derecho suscitadas en el presente asunto.
IV. Sobre el motivo basado en el incumplimiento de la Directiva sobre las aves en general
1. Alegaciones de las partes
13. La Comisión alega que la República Francesa ha infringido el artículo 4 de la Directiva sobre las aves, al no haber designado zonas de protección especial (ZPE) de forma suficiente en el sentido de dicha disposición, teniendo en cuenta tanto su número y superficie como la riqueza de especies que habitan en ellas y su calidad ornitológica. El Gobierno francés no lo niega, incluso después de haber designado más zonas, durante el procedimiento, operación que la Comisión considera marginal. Hasta el 30 de abril de 2001 únicamente se habían designado 116 ZPE, con una superficie total de 8.628 km2, lo que corresponde al 1,6 % del territorio del Estado. El estudio realizado para designar las zonas de importancia para la conservación de las aves en Francia (ZICO 1994; puede hallarse más información sobre los promotores y los autores del estudio en el punto 34) identifica como tales 285 zonas, con una superficie total de 44.200 km2, lo que supone el 8,1 % del territorio del Estado. La República Francesa, por tanto, sólo ha designado hasta ahora el 40,7 % del número y el 18,2 % de la superficie de las zonas de protección señaladas en el informe ZICO 1994. En conjunto, si se compara con el resto de los Estados miembros, se trata de la superficie reservada para la protección de las aves más pequeña en relación con la superficie total del Estado.
14. La Comisión expone detalladamente, apoyándose en el estudio ZICO 1994 (y, en fases posteriores del procedimiento, también en el informe IBA 2000) qué zonas se omiten, en su opinión. Según la Comisión, la República Francesa, salvo que disponga de pruebas científicas contrarias, debe designar todas las zonas señaladas en el inventario ZICO 1994 (o en el IBA 2000) como ZPE. Ello se desprende del hecho de que, si bien la Directiva sobre las aves otorga al Estado miembro cierta facultad de apreciación en la designación, este Estado miembro debe respetar los objetivos de conservación perseguidos y los requisitos establecidos en la Directiva. Por ello, con el fin de garantizar la supervivencia y la reproducción de las aves protegidas, este Estado miembro debe designar zonas de forma suficiente, tanto cuantitativa como cualitativamente, tomando en consideración las circunstancias naturales científicamente probadas. El estudio ZICO 1994 contiene los datos mejores y más actuales al respecto. El inventario IBA, publicado en el año 2000 y por tanto el inventario científico más reciente, es, salvo en siete zonas de protección que ya no recoge, idéntico al inventario ZICO 1994, en el que se basa la Comisión en el caso de autos y cuya validez respecto a Francia ha sido, por lo demás, reconocida por el Gobierno francés en su escrito de contestación.
15. Según la Comisión, el carácter alegado por la República Francesa del ZICO 1994 como un primer censo, aún inexacto, resulta desvirtuado por el hecho de que dicho inventario fue utilizado, como el mismo Ministerio francés de Medio Ambiente señala en su introducción, con el fin de aportar una base científica sólida para adaptar el Derecho interno a la Directiva. No es la Comisión, sino el propio Gobierno francés quien de conformidad con el reparto de competencias establecido por la Directiva sobre las aves ha identificado, mediante la publicación de este inventario por el Ministerio francés de Medio Ambiente, las zonas más apropiadas para la protección de las aves.
16. Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, no puede justificarse el incumplimiento de las obligaciones derivadas del Derecho comunitario por la existencia de dificultades internas, como la acumulación de trabajo debido a la constitución de la red Natura 2000 o las exigencias de la caza. Asimismo, el Tribunal de Justicia ya ha señalado que no es posible sustraerse a la obligación de designar zonas de protección especial mediante la adopción de otras medidas de conservación. Por todo ello, la Comisión considera que se ha respetado el principio de proporcionalidad.
17. El Gobierno francés señala, en primer lugar, que a partir del 30 de abril de 2001 designó como zona de protección especial suplementaria el macizo de Fontainebleau, de 28.086 ha, y extendió la zona de protección de Pinail y Moulière en 4.326 ha y la zona de la Plaine des Maures en 3.658 ha hasta 4.700 ha, lo que supone un total, a 17 de julio de 2001, de 117 zonas de protección especial, es decir, el 41 % del número y el 19 % de la superficie exigidos en el inventario ZICO 1994. No obstante, el Gobierno francés admite que es necesario llevar a cabo un esfuerzo mayor para cumplir las obligaciones que derivan de la Directiva sobre las aves, para lo que dedicará una mayor atención. Sin embargo, no puede evitarse el retraso en la adaptación del Derecho interno, teniendo en cuenta la obligación de constituir la red Natura 2000 que se deriva de la Directiva y las necesarias reformas legales respecto a las temporadas de caza.
18. El Gobierno francés considera, no obstante, que la Comisión extralimita sus competencias e infringe los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad al exigir la designación como zonas de protección especial de todas las zonas señaladas en los inventarios ZICO 1994 e IBA 2000. Los Estados miembros no están obligados a ello en virtud de la Directiva sobre las aves, pues gozan de una facultad de apreciación para determinar las zonas más adecuadas. Si bien es cierto que la Comisión puede reprochar a un Estado miembro que haya designado pocas zonas en total o que de un modo obvio no haya designado las más adecuadas, no puede reprocharle que haya dejado de designar una zona concreta.
19. Ello se desprende de la sentencia del Tribunal de Justicia Comisión/Francia, C-166/97, y del carácter del inventario ZICO 1994, que constituye únicamente una imagen global, de la que el Estado no debería separarse designando un número manifiestamente más reducido de zonas. El inventario ZICO 1994 no constituye un registro de las zonas más adecuadas para la protección de las aves. No puede deducirse que las autoridades francesas han reconocido el carácter vinculante de dicho inventario del hecho de que éstas lo hayan utilizado o hayan colaborado en su publicación. El planteamiento global del inventario se refleja también en el hecho de que incluye igualmente entornos agrarios que no pueden considerarse los más adecuados para la protección de las aves. Resultaría excesivo tener que designar también las 223 zonas, de un total de 285, que el inventario ZICO 1994 cataloga como «zonas de interés elevado para la protección de las aves» y «de interés notable», lo que resulta ya de la existencia de una gradación de interés. Por ello, hay que preguntarse si la zona contribuye de forma sensible a la protección de las aves. Tampoco debe olvidarse que, de las 116 especies de aves recogidas en el anexo I de la Directiva, 100 están protegidas al menos en una zona.
20. Por otro lado, el Gobierno francés afirma que todas las zonas consideradas de protección especial dentro de una zona ZICO constituyen la parte de ésta más adecuada para la protección de las aves. Por consiguiente, el juicio relativo al grado de designación debería realizarse en función del número de las zonas ZICO recogidas en el inventario, no de su superficie. El criterio de la relación (porcentual) de la superficie protegida con el territorio total del Estado tampoco es adecuado.
21. Según el Gobierno francés, de la expresión «en particular» contenida en el artículo 4, apartado 1, párrafo tercero, se desprende que también cumpliría los objetivos de la Directiva la clasificación en categorías distintas a la de zonas de protección especial. Por último, considera que la Comisión debe respetar el principio de proporcionalidad, así como otros intereses.
2. Apreciación
22. La Comisión reprocha a la República Francesa que no haya designado, ni cualitativa ni cuantitativamente, suficientes zonas de protección especial (ZPE) que sean las más adecuadas para la conservación de las especies afectadas en virtud de criterios ornitológicos y sobre la base de investigaciones científicas fiables. Menciona con detalle los territorios correspondientes designados territorios de importancia para la conservación de las especies de aves silvestres tanto en el inventario francés ZICO 1994 como en el estudio sobre las IBA 2000.
23. La discrepancia entre lo prescrito y los hechos es considerable aun cuando se considera que el inventario ZICO 1994 es una mera aproximación: frente a las 285 zonas consideradas por el inventario de importancia para la conservación de las aves (ZICO), con una superficie total de 44.200 km2 y relativa de 8,1 % del territorio del Estado, Francia ha clasificado 116 ZPE con una superficie total de 8.628 km2, que representa un 1,6 % del territorio del Estado.
24. El Gobierno francés no ha negado estas cifras y ha admitido que no ha clasificado suficientes territorios como ZPE, ni en cuanto a la superficie ni en cuanto al número. Por ello, podría declararse ya en este punto el incumplimiento que solicita la Comisión, como ya declaró el Tribunal de Justicia en la sentencia de 19 de mayo de 1998, Comisión/Países Bajos, apartado 63:
«En consecuencia, cuando conste que un Estado miembro ha clasificado como ZPE parajes cuyo número y superficie total sean manifiestamente inferiores al número y superficie total de los parajes que se consideran los más adecuados para la conservación de las especies de que se trate, podrá declararse que ese Estado miembro ha incumplido la obligación que le incumbe en virtud del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva.»
25. No obstante, si se pretende determinar el grado exacto de incumplimiento por parte de la República Francesa, teniendo en cuenta que la Comisión esperaba que Francia clasificara como ZPE todas las ZICO señaladas en el inventario ZICO 1994 o en el IBA 2000, es preciso examinar las obligaciones concretas que la Directiva sobre las aves impone a los Estados miembros.
26. En primer lugar, es preciso plantearse si, tal como supone el Gobierno francés, el artículo 4, apartado 1, último párrafo, prevé también otra clasificación diferente a la de zonas de protección especial, al utilizar el término «en particular» («[...] clasificarán en particular como zonas de protección especial los territorios más adecuados [...]»). En el asunto C-3/96, el Tribunal de Justicia señaló al respecto, en sus apartados 55 a 58, lo siguiente:
«En primer lugar, debe señalarse que, contrariamente a lo que sostiene el Reino de los Países Bajos, el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva impone a los Estados miembros la obligación de clasificar como ZPE los territorios más adecuados, en número y en superficie, para la conservación de las especies mencionadas en el Anexo I, obligación que no se puede eludir mediante la adopción de otras medidas de conservación especial.
En efecto, de esta disposición, tal como ha sido interpretada por el Tribunal de Justicia, se desprende que, cuando el territorio de un Estado miembro alberga tales especies, ese Estado debe determinar ZPE para éstas, en particular (véase la sentencia de 17 de enero de 1991, Comisión/Italia, C-334/89, Rec. p. I-93, apartado 10).
Tal interpretación de la obligación de clasificación es, por lo demás, conforme al régimen de protección singular y reforzado que prevé el artículo 4 de la Directiva, especialmente para las especies enumeradas en el Anexo I (véase la sentencia de 11 de julio de 1996, Royal Society for the Protection of Birds, C-44/95, Rec. p. I-3805, apartado 23), máxime cuando incluso el artículo 3 establece, para todas las especies comprendidas en el ámbito de aplicación de la Directiva, que la preservación, el mantenimiento y el restablecimiento de los biotopos y de los hábitats imponen, en primer lugar, medidas como la creación de zonas de protección.
Por otra parte, como ha señalado el Abogado General en el punto 33 de sus conclusiones, si los Estados miembros pudieran sustraerse a la obligación de clasificar ZPE, por considerar que bastan otras medidas particulares de conservación para garantizar la supervivencia y la reproducción de las especies mencionadas en el Anexo I, se correría el riesgo de no alcanzar el objetivo de la constitución de una red coherente de ZPE, como prevé el apartado 3 del artículo 4 de la Directiva.»
27. Con ello, el Tribunal de Justicia declaró ya entonces que el artículo 4 impone a los Estados miembros la obligación de designar zonas de protección especial, obligación que no puede cumplirse mediante la aprobación de otras medidas de protección o mediante la introducción de clasificaciones diferentes a la de ZPE.
28. De este modo, el término «en particular» tampoco se ve privado de su sentido jurídico. Por un lado, debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros deben adoptar exactamente dicha medida para proteger los hábitats de las especies incluidas en el anexo I. Esta interpretación se desprende del cotejo de esta disposición con el artículo 3, apartado 2, de la Directiva, según el cual podrán adoptarse, junto con la creación de zonas de protección, otras medidas, como el desarrollo de nuevos biotopos, para la protección de todas las especies de aves, es decir, no sólo las comprendidas en el anexo I.
29. Por otro lado, el término debe interpretarse en el sentido de que un Estado miembro es libre de clasificar como ZPE otros territorios junto con los que considere más adecuados.
30. Además, las partes disienten sobre los criterios que determinan la calidad y la cantidad de las zonas de protección que deben ser clasificadas. La Directiva sobre las aves exige, en su artículo 4, que los Estados miembros clasifiquen «como zonas de protección los territorios adecuados en número y en superficie para la conservación de estas últimas [especies]». De este modo, esta obligación otorga, por una parte, cierto margen de apreciación, ya que la clasificación de territorios como ZPE incumbe a los Estados miembros. Por otra parte, deben clasificarse los territorios más adecuados en número y en superficie para la conservación de estas últimas especies (es decir, las especies enumeradas en el anexo I). Se trata de un concepto jurídico indeterminado que precisa ser colmado, pues la Directiva no contiene su definición en ningún otro lugar ni atribuye valor alguno a una fuente científica determinada.
31. Al mismo tiempo deben respetarse los objetivos de la Directiva y los criterios mencionados en otra parte de su enunciado, que vinculan al Estado miembro en el ejercicio de su apreciación. El Tribunal de Justicia, en la sentencia de 2 de agosto de 1993, Comisión/España, apartado 26, ya determinó al respecto lo siguiente:
«Si bien es verdad que los Estados miembros gozan de cierto margen de apreciación en cuanto a la elección de las zonas de protección especial, sin embargo, la clasificación de dichas zonas obedece a ciertos criterios ornitológicos, determinados por la Directiva, tales como, por una parte, la presencia de aves enumeradas en el Anexo I y, por otra, la calificación de un hábitat como zona húmeda.»
32. El Tribunal de Justicia ha mantenido esta jurisprudencia en la sentencia C-3/96, antes citada, apartados 60 a 62:
«Además, debe recordarse que, si bien es verdad que los Estados miembros gozan de cierto margen de apreciación en cuanto a la elección de ZPE, sin embargo, la clasificación de dichas zonas obedece a criterios ornitológicos determinados por la Directiva (véase la sentencia de 2 de agosto de 1993, Comisión/España, C-355/90, Rec. p. I-4221, apartado 26).
De ello se deduce que el margen de apreciación de que gozan los Estados miembros al elegir los territorios más adecuados para su clasificación como ZPE no se refiere a la conveniencia de clasificar como ZPE los territorios que resulten ser los más apropiados según criterios ornitológicos, sino sólo a la aplicación de estos criterios para identificar los territorios más adecuados para la conservación de las especies enumeradas en el Anexo I de la Directiva.
Por consiguiente, los Estados miembros tienen la obligación de clasificar como ZPE todos los parajes que, según criterios ornitológicos, sean los más adecuados para la conservación de las especies de que se trate.»
33. Tanto los Gobiernos de los Estados miembros -en el marco de la elección de los territorios más adecuados que en este sentido les incumbe- como la Comisión -al examinar las medidas adoptadas por los Estados miembros (artículo 12 de la Directiva sobre las aves) y al coordinar la constitución de una red coherente (artículo 4, apartado 3)- requieren, para cumplir dichas funciones, un análisis científico de las circunstancias naturales de cada Estado miembro, para poder aplicar los mencionados criterios ornitológicos.
34. Los estudios ZICO 1994 e IBA 2000 invocados por la Comisión pueden cumplir dicha función. El estudio ZICO 1994, que afecta únicamente al territorio francés, se realizó claramente a instancias del Ministerio francés de Medio Ambiente con objeto de adaptar el Derecho interno a la Directiva sobre las aves y fue publicado por dicho Ministerio en colaboración con expertos ornitólogos. El inventario IBA 2000 se realizó por encargo de la Comisión en el marco de la aplicación de la Directiva sobre las aves. En dicho informe, científicos de toda Europa determinaron las zonas de importancia para la protección de las aves basándose en criterios internacionalmente reconocidos, y ya ha sido objeto de cuatro actualizaciones. Su fiabilidad como análisis científico detallado puede deducirse del hecho de que, por ejemplo, ya no recoge siete territorios franceses que desde 1994 perdieron su interés para la protección de las aves.
35. Ya en la sentencia C-3/96, apartados 68 a 70, el Tribunal de Justicia destacó, respecto al antecesor del IBA 2000, la relevancia práctica que estos inventarios tienen también para él en el ejercicio de sus funciones:
«En este contexto, procede recordar que el IBA 89 hace un inventario de zonas de gran interés para la conservación de las aves silvestres en la Comunidad, preparado para la Dirección General competente de la Comisión por el Grupo Europeo para la Conservación de las Aves y de los Hábitats junto con el Consejo Internacional para la Protección de las Aves, en colaboración con expertos de la Comisión.
Ahora bien, en las circunstancias de autos resulta que el IBA 89 es el único documento que contiene elementos de prueba científicos que permiten apreciar el cumplimiento por parte del Estado miembro demandado de su obligación de clasificar como ZPE los territorios más adecuados en número y en superficie para la conservación de las especies protegidas.
[...]
Por consiguiente, procede afirmar que dicho inventario de espacios protegidos [...] puede ser utilizado por el Tribunal de Justicia en el caso de autos, a causa de su reconocido valor científico en la materia, como base de referencia para apreciar en qué medida el Reino de los Países Bajos ha cumplido su obligación de clasificar las ZPE.»
36. El Gobierno francés tampoco pone en duda, en definitiva, el valor científico de estos informes, sino que únicamente niega su valor probatorio en el marco de un procedimiento por incumplimiento. Se plantea, por tanto, la cuestión de si por el mero hecho de aparecer como ZICO o IBA en un inventario científico un territorio debe clasificarse obligatoriamente como ZPE, tal como parece exigir la Comisión. Ello supondría que a ésta le bastaría con remitirse a los correspondientes inventarios para satisfacer la carga de la prueba que le incumbe en un procedimiento por incumplimiento, eliminando toda posibilidad de defensa por parte del Estado miembro.
37. El Tribunal de Justicia tuvo ya ocasión de pronunciarse al respecto y llegó a una conclusión algo diferente. En la sentencia de 18 de marzo de 1999, Comisión/Francia, apartados 40 a 42, señaló lo siguiente:
«Es jurisprudencia reiterada que, en el marco de un procedimiento por incumplimiento iniciado en virtud del artículo 169 del Tratado, corresponde a la Comisión demostrar la existencia del incumplimiento alegado y aportar al Tribunal de Justicia los elementos necesarios para que éste verifique la existencia de tal incumplimiento (véanse, en particular, las sentencias de 25 de mayo de 1982, Comisión/Países Bajos, 96/81, Rec. p. 1791, apartado 6, y de 23 de octubre de 1997, Comisión/Países Bajos, C-157/94, Rec. p. I-5699, apartado 59).
[...]
A este respecto, debe señalarse que el mero hecho de que el emplazamiento de que se trata estuviera incluido en el inventario ZICO no prueba que debía ser clasificado como ZPE. En efecto, como ha puesto de manifiesto el Gobierno francés, sin que la Comisión lo haya contradicho, este inventario sólo constituye un primer censo de las riquezas ornitológicas y comprende zonas que presentan una amplia variedad de ecosistemas y, en ocasiones, presencia humana, que no tienen todas ellas valor ornitológico tal que deban ser consideradas como los territorios más apropiados en número y en superficie para la conservación de las especies.»
38. En la sentencia C-3/96, antes citada, apartados 69 y 70, se establece al respecto lo siguiente:
«Ahora bien, en las circunstancias de autos resulta que el IBA 89 es el único documento que contiene elementos de prueba científicos que permiten apreciar el cumplimiento por parte del Estado miembro demandado de su obligación de clasificar como ZPE los territorios más adecuados en número y en superficie para la conservación de las especies protegidas. Distinto sería si el Reino de los Países Bajos hubiera aportado elementos de prueba científicos destinados particularmente a demostrar que podía haber cumplido la obligación de que se trata clasificando como ZPE un número y una superficie total de territorios inferiores a los que resultan del IBA 89.
Por consiguiente, procede afirmar que dicho inventario de espacios protegidos, aunque no sea jurídicamente vinculante para los Estados miembros interesados, [...]»
39. Por consiguiente, la mera circunstancia de que un territorio determinado se halle comprendido en un inventario científico como el ZICO 1994 o el IBA 2000 no demuestra por sí sola que la República Francesa deba, obligatoriamente, clasificarlo como ZPE. El valor probatorio de estos informes no es, por tanto, irrefutable. No obstante, dichos inventarios, por su valor científico, poseen por de pronto apariencia de certeza. Representan, salvo que exista otra prueba científica contraria, los territorios más adecuados en número y en superficie para la conservación de las especies en el sentido del artículo 4 de la Directiva sobre las aves.
40. Si el Estado miembro desea separarse de lo establecido en estos inventarios y utilizar otros datos científicos que cree mejores, o bien desea que se tomen en consideración otros aspectos, le corresponde aportar otros elementos de prueba científicos que desvirtúen la apariencia de certeza de los inventarios y que demuestren que el Estado miembro podía elegir otros parajes que se hallan en el territorio de su jurisdicción y que cumplen igualmente los requisitos establecidos en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre las aves.
41. El Estado miembro tampoco puede invocar los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad para verse dispensado de presentar dicha justificación explícita. La Directiva sobre las aves incorpora el principio de subsidiariedad en la medida en que son los Estados miembros quienes clasifican como ZPE sus territorios más adecuados para la conservación de las especies, pues ellos están en mejor posición que la Comisión para determinar qué especies, de entre las enumeradas en el anexo I de la Directiva, habitan en su territorio. En consonancia con este principio, la Comisión se apoya en el ZICO 1994, un catálogo ornitológico editado en colaboración con el Ministerio francés de Medio Ambiente.
42. Por el contrario, corresponde a la Comisión controlar, a nivel comunitario, el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Directiva sobre las aves y coordinar la constitución de una red coherente de zonas de protección, puesto que estos fines no pueden lograrse mejor a nivel nacional. En el ejercicio de estas funciones, la Comisión sólo puede utilizar los datos científicos internacionalmente reconocidos que conoce y que se hallan contenidos en los inventarios ornitológicos. Para que la Comisión tome en consideración datos más actuales o intereses diferentes a la protección de las aves, necesita que el Estado miembro le exponga de forma concreta los datos que él ha utilizado y cómo ha ponderado estos otros intereses con los objetivos perseguidos por la Directiva sobre las aves.
43. En este sentido, el Tribunal de Justicia estableció en la sentencia de 9 de noviembre de 1999, Comisión/Italia, apartado 85, que incumbe a los Estados miembros, y ello con un espíritu de cooperación leal, a fin de cumplir el deber de cada Estado miembro que deriva del artículo 5 del Tratado CE (actualmente artículo 10 CE), facilitar a la Comisión el cumplimiento de su misión general de velar por la aplicación de las disposiciones del Tratado así como de las adoptadas por las instituciones en virtud de éste.
44. Si el Estado miembro logra de este modo aportar pruebas que contradigan los inventarios ornitológicos más actuales, dependerá de que la Comisión refute dichas pruebas. Si no lo hace, o los preceptivos informes científicos posteriores no conducen al resultado buscado por la Comisión, no puede concluirse que haya existido incumplimiento, pues la Comisión ha de aportar las pruebas al respecto.
45. Por todo ello, procede examinar si las declaraciones de la República Francesa están justificadas.
46. Como ya se ha indicado, si se tienen en cuenta su origen y los objetivos que persiguen, los inventarios ZICO 94 e IBA 2000 no pueden considerarse un mero primer censo de las riquezas ornitológicas. Tampoco ello puede deducirse del pasaje de la sentencia del Tribunal de Justicia C-166/97, citado en el punto 37 de estas conclusiones, puesto que en dicho pasaje el Tribunal de Justicia se limitó a citar los argumentos esgrimidos por el Gobierno francés que la Comisión no negó en su momento, pero no expuso su propia opinión al respecto.
47. El contenido de estos inventarios no se ve invalidado por la afirmación según la cual el inventario ZICO 94 incluye también como ZICO entornos agrarios que, según señala el inventario en el pasaje de la página 51 citado por las partes, no pueden contribuir de forma principal a la protección de las aves. Dicho pasaje debe interpretarse en el sentido de que las diferentes actividades humanas han desencadenado una disminución de la calidad de los territorios con vistas a la protección de las aves, tal como señala la exposición de motivos de la Directiva sobre las aves. Dado que no existen territorios cualitativamente mejores es necesario incluir en parte también entornos agrarios como ZPE para cumplir el objetivo de protección de las aves perseguido por la Directiva.
48. No puede compartirse la valoración global del Gobierno francés según la cual los territorios que poseen sólo una importancia elevada o notable para la protección de las aves no pueden designarse como ZPE. Así y todo, se trata de 223 de las 285 zonas calificadas en el ZICO 1994 como territorios de importancia para la protección de las aves. Esta tesis no puede explicarse científicamente alegando que 7 de dichas zonas ya han dejado de tener importancia para la protección de las aves tras haber estado siete años sin ser designados como ZPE. Debe deducirse de los términos «elevado» y «notable» un valor especial que, a la luz de los objetivos perseguidos por la Directiva, hacen de estos territorios zonas dignas de protección a la vista de la constante disminución del número de hábitats apropiados.
49. El Gobierno francés tampoco aporta la justificación exigida al alegar, de forma global, que todos los territorios que dejó de designar pero que se hallan enumerados en el ZICO 1994 presentan un interés ornitológico entre bajo y medio. Como ya se ha visto, los territorios de interés menor que los que están incluidos en la más alta categoría son también importantes en aras del objetivo de protección perseguido por la Directiva. En cierto modo, el Gobierno francés refuta él mismo su argumentación al comunicar repetidamente la designación de nuevas ZPE o el aumento de su extensión, lo que no sería necesario si estas zonas no presentaran un interés ornitológico elevado.
50. La referencia a los problemas originados por la práctica de la caza no puede justificar la ausencia de designación, puesto que el Gobierno francés no ha expuesto cómo, tras ponderar sus intereses respectivos, puede favorecer legalmente la práctica de la caza en detrimento de la conservación de las aves.
51. Lo mismo puede afirmarse respecto a las dificultades que, según el Gobierno francés, éste encuentra para adaptar el Derecho interno, al mismo tiempo, a las Directivas sobre las aves y sobre los hábitats. En efecto, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, un Estado miembro no puede alegar dificultades administrativas de orden interno para justificar un incumplimiento.
52. El Gobierno francés no ha invocado más exigencias que deban ser tomadas en consideración.
53. Contrariamente al asunto C-166/97, en el que el Gobierno francés presentó un estudio del museo nacional de historia natural, en el presente caso no ha aportado ningún dictamen científico concreto que contradiga el inventario ZICO 1994.
54. Por todo ello, un Estado miembro no está obligado por sí mismo a clasificar siempre como ZPE todas las superficies enumeradas en los inventarios ornitológicos. En el caso de autos, sin embargo, Francia no ha aportado ningún argumento sustancial en su defensa. En consecuencia, procede decidir en el sentido solicitado por la Comisión.
V. Sobre el motivo relacionado con la Plaine des Maures
1. Pretensiones de las partes
55. La Comisión reprocha a la República Francesa que no haya designado una zona de protección suficientemente extensa en la Plaine des Maures. Pese a que la República Francesa clasificó finalmente hasta julio de 2001 un total de 4.537 ha, aún faltaban 2.963 ha para realizar una designación exhaustiva de conformidad con el inventario ZICO 1994. La Comisión considera que su motivo tiene suficiente fundamento.
56. El Gobierno francés estima que el segundo motivo es inadmisible por falta de motivación. En su opinión, la parte del territorio de la Plaine des Maures que ha clasificado como ZPE es ya suficientemente grande para satisfacer las exigencias derivadas de la Directiva sobre las aves. Como ya alegó en el primer motivo, considera que la Comisión no puede exigir la adaptación exacta del Derecho interno a lo establecido en el inventario. En su opinión, el territorio que aún no ha sido clasificado comprende entornos agrarios que no son manifiestamente apropiados para la conservación de las aves.
2. Apreciación
57. Dado que la República Francesa alega la inadmisibilidad de este motivo, procede examinar esta cuestión en primer lugar. La Comisión inició otro procedimiento bajo la rúbrica A/92/4527 relativo a la cuestión de la Plaine des Maures. A continuación incoó un procedimiento por incumplimiento de conformidad con el artículo 226 CE, en el marco del cual la Comisión remitió a la República Francesa un escrito de requerimiento y, el 19 de diciembre de 1997, un dictamen motivado en el que le imputaba la designación insuficiente de la Plaine des Maures. A este respecto, hizo mención tanto de la Directiva sobre las aves, en su calidad de base jurídica, como de los datos que probaban efectivamente la insuficiencia de la designación. Durante el procedimiento administrativo previo Francia cumplió parcialmente sus obligaciones con respecto a estas imputaciones concretas -tras la expiración del plazo fijado en el dictamen motivado-, lo que no sería posible en el caso de un motivo puramente vago e indeterminado. El escrito de recurso también recoge, de conformidad con lo exigido por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 13 de diciembre de 1990, Comisión/Grecia, apartado 28, una exposición sumaria de los motivos alegados que indique las imputaciones precisas sobre las que debe pronunciarse el Tribunal de Justicia así como, en forma sumaria, los fundamentos de hecho y de Derecho. Por consiguiente, el motivo no es inadmisible por carecer de fundamentación.
58. Dado que el recurso es admisible, y la Comisión lo mantiene pese a que el Gobierno francés ha solicitado que lo retire, procede determinar si la República Francesa ha designado de forma insuficiente el territorio de la Plaine des Maures. El 19 de febrero de 1998, fecha en que expiraba el plazo fijado en el dictamen motivado, la República Francesa aún no había designado las primeras 879 ha, lo cual no tuvo lugar hasta el 5 de noviembre de 1998. Puesto que la eliminación eventual del incumplimiento tras la expiración del plazo señalado en el dictamen motivado no tiene incidencia alguna en el fundamento del recurso, no es necesario, para constatar el incumplimiento, saber si la República Francesa ha designado desde entonces más territorios.
59. Pues bien, tampoco las clasificaciones realizadas desde entonces de un total de 4.537 ha satisfacen la obligación derivada de la Directiva sobre las aves de designar los territorios más apropiados en número y en superficie. El inventario ZICO 1994 fija una zona de protección de 7.500 ha para la Plaine des Maures. A este respecto, cabe remitirse a lo indicado sobre el primer motivo. En efecto, la República Francesa no ha aportado ningún dato que pruebe su alegación global, según la cual la superficie que ha clasificado, que representa sólo un 60 % de la superficie total recogida en el inventario ZICO 1994, cubre la parte más apropiada para la conservación de las especies, mientras que el resto afecta a entornos agrarios inapropiados.
60. Por consiguiente, la República Francesa no ha cumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4 de la Directiva sobre las aves, por lo que procede declarar en su totalidad el incumplimiento tal como ha solicitado la Comisión.
VI. Costas
61. Por otra parte, la Comisión ha solicitado que se condene en costas a la República Francesa. En virtud del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
VII. Conclusión
62. En virtud de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que:
1) Declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, sobre la conservación de las aves silvestres, y del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea al no haber designado como zonas de protección especial los territorios más apropiados para la conservación de las especies de aves salvajes señaladas en el anexo I de la Directiva y de las especies migratorias y, en particular, al no haber designado un territorio suficientemente extenso de la Plaine des Maures.
2) Condene en costas a la República Francesa.
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