Schlußanträge des Generalanwalts
I - Einführung
1. Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft einerseits die Frage, ob eine Gesundheitsbescheinigung, die nach der Richtlinie 91/68/EWG für Masttiere ausgestellt wird, auch für Schlachttiere ausreicht, für die eine spezielle Gesundheitsbescheinigung existiert. Andererseits geht es um die Vereinbarkeit nationaler Schutzmaßnahmen vor den Gefahren, die von transmissibler spongiformer Enzephalopathie (im Folgenden: TSE) ausgehen, mit dem Gemeinschaftsrecht, insbesondere den Vorschriften über den freien Warenverkehr.
II - Rechtlicher Rahmen
1) Gemeinschaftsrecht
a) Richtlinie 90/425/EWG
2. Der innergemeinschaftliche Handel mit lebenden Tieren ist Gegenstand der Richtlinie 90/425/EWG des Rates vom 26. Juni 1990 zur Regelung der veterinärrechtlichen und tierzüchterischen Kontrollen im innergemeinschaftlichen Handel mit lebenden Tieren und Erzeugnissen im Hinblick auf den Binnenmarkt (im Folgenden: Richtlinie 90/425). Danach wird der Schwerpunkt der veterinärrechtlichen Kontrollen beim grenzüberschreitenden Handel auf den Abgangsort im Versandmitgliedstaat gelegt. Die Bestimmungsmitgliedstaaten können sich auf veterinärrechtliche Kontrollen durch Stichproben am Bestimmungsort beschränken.
3. Artikel 10 regelt - als Notfallklausel - den Erlass von Schutzmaßnahmen beim Auftreten von Krankheiten, die eine Gefahr für die Tiere oder die menschliche Gesundheit darstellen können. Nach Absatz 1 Unterabsatz 1 haben die Mitgliedstaaten gegenüber den anderen Mitgliedstaaten und der Kommission eine Mitteilungspflicht beim Auftreten derartiger Krankheiten. Unterabsatz 2 ermächtigt die Versandmitgliedstaaten in diesen Fällen aber vor allem zum Erlass von vorbeugenden Maßnahmen. Unterabsatz 3 ermächtigt Durchfuhr- und Bestimmungsmitgliedstaaten zum Erlass vorbeugender Maßnahmen, wenn sie bei einer Kontrolle derartige Krankheiten feststellen. Nach Unterabsatz 4 sind die Bestimmungsmitgliedstaaten befugt, vorsorgliche Maßnahmen gegen die Betriebe, Zentren, Einrichtungen oder Schutzgebiete zu ergreifen, solange die Kommission noch nicht nach Absatz 4 tätig geworden ist. Unterabsatz 5 statuiert eine Pflicht, die ergriffenen Maßnahmen der Kommission und den übrigen Mitgliedstaaten mitzuteilen.
b) Richtlinie 91/68/EWG
4. Der Handelsverkehr speziell mit Schafen ist darüber hinaus in der Richtlinie 91/68/EWG des Rates vom 28. Januar 1991 zur Regelung tierseuchenrechtlicher Fragen beim innergemeinschaftlichen Handelsverkehr mit Schafen und Ziegen (im Folgenden: Richtlinie 91/68) geregelt. Gemäß Artikel 3 müssen Schlachtschafe den Bedingungen des Artikels 4 entsprechen, Zucht- und Mastschafe hingegen den Bedingungen der Artikel 4, 5 und 6.
5. Artikel 4 stellt einige Grundbedingungen für den Handel auf (Kennzeichnung und Registrierung der Schafe, Nichtvorliegen bestimmter Krankheiten). Artikel 5 nennt für Zucht- und Mastschafe weitere Bedingungen hinsichtlich des Schutzes vor Brucellose. Artikel 6 erhebt für den Handel mit Zuchtschafen noch weitere Anforderungen zum Schutz vor Krankheiten. Hinsichtlich der Traberkrankheit (Scrapie) fordert Artikel 6 Buchstabe b Ziffer i dritter Spiegelstrich, dass die Schafe aus einer Haltung stammen, in der seit mindestens zwei Jahren kein Krankheitsfall mehr bestätigt worden ist.
6. Artikel 9 sieht vor, dass die Tiere während des Versands von einer von einem amtlichen Tierarzt unterzeichneten Bescheinigung nach Anhang E begleitet werden müssen. Anhang E enthält drei Muster für Gesundheitsbescheinigungen: Muster I für Schlachtschafe, Muster II für Mastschafe und Muster III für Zuchtschafe. Die Muster I und II unterscheiden sich lediglich darin, dass Muster II zusätzlich eine Bescheinigung enthält, nach der die Schafe in einen (amtlich anerkannten) brucellosefreien Schafhaltungsbetrieb eingestellt werden können.
7. Artikel 10 Absatz 1 verweist für die Ursprungskontrollen, die Organisation der vom Bestimmungsmitgliedstaat durchzuführenden Kontrollen sowie die Folge- und Schutzmaßnahmen auf den bereits zitierten Artikel 10 der Richtlinie 90/425.
2) Italienisches Recht
8. Der inzwischen aufgehobene, aber fallrelevante italienische Erlass (ordinanza") Nr. 600.3/VET/340/2/8920 vom 24. Dezember 1996 stellte die Einfuhr lebender Zucht- und Mastschafe aus Frankreich, Portugal, Irland und dem Vereinigten Königreich nach Italien unter die Bedingung, dass die begleitende Gesundheitsbescheinigung folgende Feststellung enthielt: Die in dieser Bescheinigung genannten Tiere wurden in Betrieben geboren und aufgezogen, in denen in den letzten sechs Jahren kein Fall einer transmissiblen spongiformen Enzephalopathie (TSE) festgestellt wurde" (im Folgenden: TSE-Erklärung).
9. Die erläuternde Mitteilung Nr. 6003/340/8/73 vom 3. Januar 1997 stellte klar, dass dieses Erfordernis auch für die Einfuhrbescheinigungen für Schlachttiere galt.
10. Die Erwägungsgründe des Erlasses vom Dezember 1996 gaben an, dass er im Hinblick auf die besorgniserregende Zahl von BSE-Erkrankungen im Vereinigten Königreich, in Frankreich, Portugal und Irland erlassen worden ist. Des Weiteren wurde festgestellt, dass Italien es unter Berücksichtigung der anders gelagerten Gesundheitssituation nicht für erforderlich hielt, in Bezug auf seinen eigenen Viehbestand ähnliche Maßnahmen zu ergreifen wie die genannten Staaten. Schließlich wurde erklärt, dass die Maßnahmen in Erwartung des Erlasses möglicher Gemeinschaftsmaßnahmen getroffen wurden.
11. Der Erlass und die erläuternde Mitteilung wurden der Kommission mit Fax vom 10. Januar 1997 notifiziert. Die Kommission bestätigt, dass ihr die Maßnahmen notifiziert worden sind, stellt allerdings fest, dass sie aufgrund ihrer personellen Ausstattung nicht in der Lage ist, zu kontrollieren, ob die Maßnahmen auch den Mitgliedstaaten mitgeteilt worden sind. Laut einem auf den 24. Juli 1997 datierten Schreiben der italienischen Regierung hat sie die Maßnahmen den betroffenen Mitgliedstaaten Frankreich, Irland, Portugal und dem Vereinigten Königreich notifiziert. Die Regierung des Vereinigten Königreichs hat bestätigt, dass ihr die Maßnahmen notifiziert wurden. Nach Erlass der Entscheidung 98/272/EG der Kommission über die epidemiologische Überwachung der transmissiblen spongiformen Enzephalopathien (TSE) wurde der italienische Erlass vom Dezember 1996 aufgehoben.
III - Sachverhalt
12. Im Juni 1997 schlossen die Parteien des Ausgangsverfahrens einen Vertrag nach englischem Recht über die Ausfuhr von drei Lkw-Ladungen lebender Schafe von England nach Italien. Nach den Feststellungen des vorlegenden Gerichts wusste der Kläger des Ausgangsverfahrens, Joseph Lennox (im Folgenden: Lennox), dass die Beklagte des Ausgangsverfahrens, Industria Lavorazione Carni Ovine (im Folgenden: ILCO), einen Schlachthof betrieb. Die Parteien verhandelten jedoch nicht über die Frage, ob die Schafe sofort geschlachtet oder vor der Schlachtung erst weiter gemästet werden sollten. Die Schafe sollten an den Geschäftssitz der ILCO geliefert werden.
13. Bei der Ankunft der Schafe teilte die ILCO dem Kläger des Ausgangsverfahrens mit, dass die vorgelegten Gesundheitsbescheinigungen insoweit unrichtig seien, als es darin heiße, die Schafe seien für die Mast bestimmt. Sie bat Lennox um Übersendung von Bescheinigungen für Schlachtschafe, da die Schafe sonst ins Vereinigte Königreich zurückgeschickt werden müssten.
14. Die Tiere wurden in der Folge vom zuständigen Veterinäramt beschlagnahmt. Das italienische Gesundheitsministerium wendete sich an die britische Botschaft in Rom mit der Bitte um Genehmigung für die Rücklieferung der Schafe in das Vereinigte Königreich. Als Grund wurde angeführt, dass die verwendeten Gesundheitsbescheinigungen für Masttiere bestimmt seien, für die nach dem italienischen Erlass 600.3/VET/340/2/8920 vom 24. Dezember 1996 eine TSE-Erklärung verlangt werde.
15. Das Ersuchen wurde mit der Begründung abgelehnt, das Erfordernis einer TSE-Erklärung stelle eine rechtswidrige Handelsbeschränkung dar. Lennox verklagte ILCO auf Zahlung von 57 254,40 GBP mit der Begründung, er habe seine vertraglichen Verpflichtungen zur Lieferung der Schafe erfuellt. ILCO erhob Widerklage auf Ersatz ihres Schadens und unbezifferten Verlustes.
IV - Vorlagefragen
16. Im Rahmen des vor ihm anhängigen Rechtsstreits hat der High Court of Justice, Queen's Bench Division, Commercial Court, dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. a) Ist das Erfordernis gemäß Artikel 9 der Richtlinie 91/68/EWG im Fall der Ausfuhr einer Lieferung von Schafen von einem Mitgliedstaat in einen anderen, wobei die Schafe bei ihrer Ankunft geschlachtet werden sollen, erfuellt, wenn es sich bei der begleitenden Gesundheitsbescheinigung nicht um eine Bescheinigung nach Muster I gemäß Anhang E der Verordnung, sondern um eine Bescheinigung nach Muster II handelt?
b) Liegt, falls die Frage zu 1 a verneint wird, so dass die Lieferung nur von einer Bescheinigung nach Muster I begleitet werden darf, die Verantwortlichkeit dafür, vor der Ausfuhr die ordnungsgemäße Bescheinigung zu bestimmen, beim Ausführer oder beim Empfänger der Schafe, oder ist nach geltendem nationalem Vertragsrecht zu bestimmen, welche Partei dafür verantwortlich ist?
c) Kann im Fall der Ausfuhr einer Lieferung von Schafen von einem Mitgliedstaat in einen anderen, wobei die Schafe bei ihrer Ankunft geschlachtet werden sollen und es sich bei der begleitenden Gesundheitsbescheinigung um eine Bescheinigung nach Muster II handelt, nach dem nationalen Recht des Bestimmungsstaats festgestellt werden, dass die Einfuhr rechtswidrig ist, weil die Bescheinigung keine solche nach Muster I ist?
2. a) Stand es im Juli 1997 im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht, insbesondere mit den Artikeln 28 bis 30 EG (früher Artikel 30 bis 36 EG-Vertrag) und/oder Artikel 152 EG (früher Artikel 129 EG-Vertrag) und/oder den Artikeln 6 und 174 EG (früher Artikel 130r EG-Vertrag) sowie den Richtlinien 89/662/EWG, 90/425/EWG und 91/68/EWG des Rates, wenn ein Mitgliedstaat verlangte, dass die gemäß Artikel 9 der Richtlinie 91/68 erforderlichen Gesundheitsbescheinigungen folgende Erklärung enthielten: ,Die in dieser Bescheinigung genannten Tiere wurden in Betrieben geboren und aufgezogen, in denen in den letzten sechs Jahren kein Fall einer transmissiblen spongiformen Enzephalopathie (TSE) festgestellt wurde?
b) Darf ein nationales Gericht, falls die Frage zu 2 a verneint wird und der Ausführer die ihm nach dem anwendbaren Vertragsrecht obliegenden Verpflichtungen zur Lieferung der Schafe an den Geschäftssitz des Empfängers im Übrigen erfuellt hat, in einem Zivilrechtsstreit zwischen dem Ausführer und dem Empfänger über ihre vertraglichen Rechte und Pflichten in Bezug auf die Einfuhr der Schafe eine sich aus dem nationalen Recht des Bestimmungsmitgliedstaats ergebende Verpflichtung außer Acht lassen, wonach die begleitende Gesundheitsbescheinigung die genannte Erklärung umfassen muss?"
V - Vorbringen der Beteiligten und Würdigung
A - Zur ersten Frage
1) Richtige Gesundheitsbescheinigung
17. Die erste Teilfrage betrifft das Verhältnis der verschiedenen Muster von Gesundheitsbescheinigungen, die in Anhang E der Richtlinie 91/68 aufgeführt sind. Dabei geht es darum, ob eine für Mastschafe ausgestellte Gesundheitsbescheinigung für Schlachtschafe ausreicht.
a) Vorbringen der Beteiligten
18. Lennox, die Kommission und die irische Regierung vertreten die Auffassung, die Vorlage einer Bescheinigung nach Muster II sei auch für Schlachttiere ausreichend. Die Richtlinie 91/68 solle sicherstellen, dass die gehandelten Tiere bestimmten Gesundheitsstandards entsprechen. Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Gesundheitsbescheinigung für Masttiere (Muster II) seien strenger als für Schlachttiere (Muster I) und enthielten alle Angaben, die für Schlachttiere erforderlich seien. Der Grund hierfür sei, dass Schlachttiere nicht mehr mit anderen Tieren in Berührung kämen.
19. ILCO ist hingegen der Auffassung, die Richtlinien 89/662, 90/425 und 91/68 verlangten, dass die Tiere von den einschlägigen Gesundheitsbescheinigungen begleitet werden, im vorliegenden Fall also von einer Gesundheitsbescheinigung für Schlachttiere nach Muster I. Sie stützt ihre Rechtsauffassung auf den Wortlaut des Artikels 9 der Richtlinie 91/68, wonach die Tiere von einer Bescheinigung nach Anhang E begleitet werden müssen". Die gegenteilige Auffassung mache das Bestehen unterschiedlicher Bescheinigungen überfluessig. Im Übrigen könne auch der Grund für den Handel mit den Tieren verschleiert werden. Soweit gemeinschaftsrechtlich harmonisierte Regelungen existierten, wie die der Richtlinie 91/68, seien sie vollständig vom Versender der Tiere zu erfuellen.
b) Würdigung
20. Die verschiedenen Muster für Gesundheitsbescheinigungen entsprechen dem jeweiligen Zweck, zu dem die Tiere innergemeinschaftlich gehandelt werden. Dies ergibt sich aus dem vierten Erwägungsgrund und aus Artikel 3 Absätze 1 und 2 der Richtlinie 91/68. Dementsprechend sind vom Veterinär gemäß den Artikeln 4 bis 6 der Richtlinie unterschiedliche Untersuchungen durchzuführen und verschiedene Eigenschaften zu bescheinigen. Dies spricht dafür, streng zwischen den drei Mustern von Gesundheitsbescheinigungen zu unterscheiden und eine für Mastschafe ausgestellte Gesundheitsbescheinigung nicht für den Handel mit Schlachtschafen ausreichen zu lassen.
21. Diese formale Betrachtungsweise trägt jedoch nicht dem Umstand Rechnung, dass die verschiedenen Anforderungen an die durchzuführenden Untersuchungen und auszustellenden Bescheinigungen sich inhaltlich überschneiden. Sie stehen zueinander in einem Stufenverhältnis. Am geringsten sind die Anforderungen für Schlachtschafe. Gemäß Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie 91/68 müssen sie lediglich den Anforderungen des Artikels 4 der Richtlinie entsprechen, damit eine Gesundheitsbescheinigung nach Muster I ausgestellt werden kann. Die Anforderungen für Mast- und für Zuchtschafe hingegen sind strenger. Sie müssen nicht nur den Anforderungen des Artikels 4, sondern Mastschafe darüber hinaus noch denen des Artikels 5 und Zuchtschafe denen der Artikel 5 und 6 entsprechen, damit für sie eine Gesundheitsbescheinigung nach Muster II (Mastschafe) oder Muster III (Zuchtschafe) ausgestellt werden kann. Die Tatsache, dass alle Tiere den an Schlachtschafe gestellten Anforderungen genügen müssen, spricht dafür, eine Gesundheitsbescheinigung für Mastschafe nach Muster II auch für Schlachtschafe ausreichen zu lassen.
22. Auch vom Sinn und Zweck der Richtlinie her gesehen, für einen tierseuchenrechtlich unbedenklichen innergemeinschaftlichen Handel mit Schafen zu sorgen, scheint ein Bestehen auf einer Gesundheitsbescheinigung nach Muster I nicht angezeigt. Die Anforderungen für Mastschafe schließen alle tierseuchenrechtlichen Anforderungen für Schlachtschafe ein. Damit ist sichergestellt, dass alle für Schlachtschafe erforderlichen Untersuchungen durchgeführt worden sind.
23. Fraglich ist, ob diese Auslegung unter Handelsaspekten vertretbar ist. Gegenüber dem von ILCO erhobenen Bedenken der Verschleierung des Grundes, aus dem die Tiere gehandelt werden, ist festzustellen, dass die befürchtete Verwässerung der Gesundheitsschutzstandards jedenfalls im Rahmen der vorliegenden Fallkonstellation nicht erkennbar ist. Die fraglichen Tiere entsprechen schließlich strengeren Anforderungen als für Schlachtschafe nötig. Insofern liegt keine Verwässerung, sondern allenfalls eine Verschärfung der Schutzstandards vor. Hieraus sollte sich keine Behinderung der Vermarktung der Tiere ergeben.
24. Die Richtlinie 91/68 dient laut ihrem ersten Erwägungsgrund der Erleichterung des Handels mit Schafen und Ziegen. Es ging um die Festlegung einheitlicher tierseuchenrechtlicher Anforderungen, damit die Weiterverbreitung ansteckender Krankheiten verhindert wird (vgl. den dritten Erwägungsgrund). Der Bestimmungszweck der Tiere, also der Grund, aus dem sie gehandelt werden, ist nur insofern erheblich, als er das Niveau der durchzuführenden gesundheitlichen Überprüfung bestimmt. Die Lauterkeit des Handelsverkehrs, die ILCO anführt, ist nicht Schutzzweck der Richtlinie.
25. Da der hier vertretenen Auslegung im Ergebnis Handelsaspekte nicht entgegenstehen, ist auf die erste Teilfrage zu antworten, dass das Erfordernis gemäß Artikel 9 der Richtlinie 91/68 im Fall der Ausfuhr einer Lieferung von Schafen von einem Mitgliedstaat in einen anderen, wobei die Schafe bei ihrer Ankunft geschlachtet werden sollen, erfuellt ist, wenn es sich bei der begleitenden Gesundheitsbescheinigung nicht um eine Bescheinigung nach Muster I gemäß Anhang E der Richtlinie, sondern um eine Bescheinigung nach Muster II handelt.
2) Verantwortlichkeit für die Wahl der Gesundheitsbescheinigung
26. Die zweite Teilfrage wird vom vorlegenden Gericht nur unter der Bedingung gestellt, dass die erste Teilfrage verneint wird. Da hier jedoch eine Gesundheitsbescheinigung nach Muster II auch für den Handel mit Schlachtschafen als ausreichend angesehen wird, werden die folgenden Überlegungen nur hilfsweise für den Fall angestellt, dass der Gerichtshof nicht der obigen Auslegung folgen sollte.
27. Das vorlegende Gericht möchte wissen, inwieweit sich aus dem Gemeinschaftsrecht ergibt, ob der Exporteur oder der Importeur die Verantwortung für die Festlegung der erforderlichen Gesundheitsbescheinigung zu tragen hat oder dies nach dem anwendbaren Vertragsrecht zu ermitteln ist.
a) Vorbringen der Beteiligten
28. ILCO leitet aus den Richtlinien 89/662, 90/425 und 91/68 eine Obliegenheit des Versenders der Tiere ab, alles zu unternehmen, um sich über den Zweck des Versands klar zu werden und die dementsprechend erforderlichen Gesundheitsbescheinigungen zu besorgen. Die Richtlinien schafften ein System, bei dem die notwendigen veterinärrechtlichen Kontrollen im Versandmitgliedstaat erfolgen. Die im Bestimmungsmitgliedstaat gegebenenfalls durchgeführten Kontrollen könnten allenfalls die Übereinstimmung der Sendung mit den sie begleitenden Gesundheitsbescheinigungen überprüfen, aber keinesfalls die Wahl der erforderlichen Bescheinigung beeinflussen. Das anwendbare nationale Vertragsrecht könne darüber entscheiden, wer die Folgen der Verwendung einer unzutreffenden Bescheinigung zu tragen hat.
29. Die irische Regierung ist der Meinung, die Verantwortung für die Ermittlung des erforderlichen Zertifikats sei nach nationalem Vertragsrecht zu klären. Bei der Auslegung des Vertrages sei das Ziel der Richtlinien zu beachten, die Zahl der Kontrolldokumente gering zu halten und Kontrollen im Versandmitgliedstaat zu konzentrieren, die in allen Bestimmungsmitgliedstaaten anerkannt seien.
b) Würdigung
30. Die Richtlinie 89/662 regelt die veterinärrechtlichen Kontrollen von tierischen Erzeugnissen und Erzeugnissen tierischen Ursprungs. Im vorliegenden Fall geht es jedoch um den Handel mit lebenden Schafen, weshalb diese Richtlinie hier unanwendbar ist.
31. Die Richtlinien 90/425 und 91/68 legen die für den innergemeinschaftlichen Handel erforderlichen veterinärrechtlichen Untersuchungen und auszustellenden Gesundheitsbescheinigungen aufgrund des jeweiligen Bestimmungszwecks der Tiere fest. Zu der Frage, wer diesen Zweck bestimmt, enthalten die Richtlinien zumindest keine ausdrückliche Regelung.
32. Im Gegensatz zur Auffassung von ILCO ist es auch nicht ersichtlich, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber mit der Festlegung des Ortes, an dem die Kontrollen durchzuführen sind, eine Regelung darüber treffen wollte, wer die Verantwortung für die Festlegung der erforderlichen Gesundheitsbescheinigung der Tiere trägt. Wie sich aus dem fünften Erwägungsgrund der Richtlinie 90/425 ergibt, erfolgt die Konzentration der veterinärrechtlichen Kontrollen auf den Abgangsort, um diese Kontrollen an den Binnengrenzen abschaffen zu können. Damit werden langwierige Einfuhrverfahren einschließlich eventueller veterinärrechtlicher Kontrollen an den Binnengrenzen der Gemeinschaft vermieden.
33. Für dieses Verständnis der Bestimmungen der Richtlinie 90/425 spricht auch der Umstand, dass weder diese Richtlinie noch die Richtlinie 91/68 festlegen, wer für die Durchführung der veterinärrechtlichen Kontrollen verantwortlich ist. Keine der beiden Richtlinien sieht etwa vor, dass die entsprechende Bescheinigung nach Anhang E der Richtlinie 91/68 vom Exporteur zu beantragen ist. Die Tatsache, dass die Kontrollen am Abgangsort durchzuführen sind, spricht zwar dafür, dass der Exporteur sie beantragt. Das ist nach den gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen aber nicht zwingend. Sie schließen es nicht aus, dass der Importeur die Durchführung der veterinärrechtlichen Kontrollen und die Ausstellung der für den Versand erforderlichen Gesundheitsbescheinigungen im Versandmitgliedstaat beantragt.
34. Auf den zweiten Teil der ersten Vorlagefrage ist daher zu antworten, dass das Gemeinschaftsrecht, insbesondere die Richtlinien 90/425 und 91/68 nicht regeln, ob der Exporteur oder der Importeur die Verantwortlichkeit dafür trägt, vor der Ausfuhr die ordnungsgemäße Bescheinigung zu bestimmen. Die Frage ist durch Auslegung des zwischen den Parteien geschlossenen Vertrages unter Beachtung des anwendbaren nationalen Rechts zu beantworten.
3) Rechtliche Qualifikation der Einfuhr durch das nationale Recht
35. Mit der dritten Teilfrage der ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob das nationale Recht eine Einfuhr für rechtswidrig erklären darf, wenn die zum Schlachten bestimmten Tiere von einer Gesundheitsbescheinigung nach Muster II begleitet werden.
a) Vorbringen der Beteiligten
36. Lennox ist der Meinung, ein Mitgliedstaat dürfe keine Maßnahmen erlassen, aufgrund deren die Einfuhr von Schlachttieren, für die Gesundheitsbescheinigungen nach Muster II ausgestellt worden seien, als unrechtmäßig angesehen werde. Die Bestimmungen der Richtlinie 91/68 seien unmittelbar anwendbar. Unter Verweis auf die Rechtsprechung zum Erlass von Rechtsvorschriften in Bereichen, für die Verordnungen bestehen, ist Lennox der Auffassung, die Mitgliedstaaten dürften lediglich Vorschriften erlassen, die die volle Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts sicherstellten. Alle Maßnahmen, die die gleichmäßige Anwendung des Gemeinschaftsrechts in den Mitgliedstaaten gefährdeten, seien unzulässig.
37. Auch die Kommission ist der Ansicht, eine nationale Vorschrift dürfe nicht zu dem Ergebnis führen, dass die Einfuhr von Schlachtschafen, die von Gesundheitsbescheinigungen nach Muster II begleitet werden, für rechtswidrig angesehen wird. Die irische Regierung schließt sich dem im Ergebnis an. Die Kommission meint, die Lösung dieses Problems hänge davon ab, ob man in den gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften eine abschließende Harmonisierung sehe oder nicht. Sie kommt zu dem Schluss, dass die Richtlinien 91/68 und 90/425 den Handel mit Schafen abschließend regeln. Dies ergebe sich aus den ersten beiden Erwägungsgründen der Richtlinie 91/68, die auf die unterschiedlichen Vorschriften in den Mitgliedstaaten und das Bedürfnis zu ihrer Vereinheitlichung hinwiesen. Des Weiteren folge aus dem siebten Erwägungsgrund, dass die Mitgliedstaaten ohne Mitwirkung der Kommission nicht mehr berechtigt sein sollten, Maßnahmen zu erlassen. Im Übrigen verweist die Kommission auf die detaillierten Regelungen in den Artikeln 3, 4, 5 und 6 der Richtlinie, die die jeweils einzuhaltenden Anforderungen genau auflisteten. Die Kommission begründet ihre Haltung des Weiteren mit dem Argument, dass die Regelungen der Richtlinie 90/425 über Artikel 10 der Richtlinie 91/68 auf den innergemeinschaftlichen Handel mit Schafen Anwendung finden. Dies gelte insbesondere in Bezug auf die veterinärrechtlichen Kontrollen im Versandmitgliedstaat, die Stichproben im Bestimmungsmitgliedstaat und die gegebenenfalls zu ergreifenden Schutzmaßnahmen. Schließlich stützt sich die Kommission noch auf die Überlegung, dass die Notfallklausel des Artikels 10 der Richtlinie 90/425 nur Sinn mache, wenn man von einer umfassenden Harmonisierung des Handels ausgehe. Anderenfalls wären die Mitgliedstaaten ohnehin frei, auf der Grundlage des Artikels 30 EG Schutzmaßnahmen zu erlassen.
38. Demgegenüber vertritt ILCO die Auffassung, dass die Mitgliedstaaten durchaus berechtigt seien, Maßnahmen zu ergreifen, mit denen sie die Beachtung des Gemeinschaftsrechts durchsetzten. Lieferungen von Tieren, die wie ihres Erachtens im vorliegenden Fall nicht von den richtigen Papieren begleitet würden, könnten mit Sanktionen belegt und als unrechtmäßig qualifiziert werden. Dies sei insbesondere dann mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar, wenn Vorsorge dafür getroffen worden sei, dass die Lieferung gegebenenfalls wieder in den Versandmitgliedstaat zurückgebracht werden könne.
b) Würdigung
39. Die Antwort auf diese Frage ergibt sich aus der Antwort zur ersten Teilfrage. Für den Fall, dass man eine Gesundheitsbescheinigung nach Muster II nicht für den Handel mit Schlachtschafen ausreichen lässt, sondern auf einer Gesundheitsbescheinigung nach Muster I besteht, ist kein Grund ersichtlich, aus dem das nationale Recht eine nicht dem Gemeinschaftsrecht genügende Bescheinigung und den damit durchgeführten Handel nicht für rechtswidrig erklären sollte. In diesem Fall setzt das nationale Recht nur die gemeinschaftsrechtliche Regelung durch. Insoweit stellt sich die von der Kommission aufgeworfene Frage, ob die gemeinschaftsrechtliche Regelung abschließend ist, nicht. Es tritt kein Widerspruch zwischen nationalem und Gemeinschaftsrecht auf.
40. Teilt man hingegen die hier vertretene Ansicht, dass nach Gemeinschaftsrecht eine Gesundheitsbescheinigung nach Muster II auch für den Handel mit Schlachtschafen ausreicht, dann kann ein derartiger Vorgang nicht nach nationalem Recht für rechtswidrig erklärt werden. Andernfalls würde sich das nationale Recht in Gegensatz zum Gemeinschaftsrecht setzen. Nach dem Grundsatz des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts ist dies unzulässig. Dieser Grundsatz verlangt, nationales Recht unangewendet zu lassen, soweit es mit Gemeinschaftsrecht unvereinbar ist. Wenn das Gemeinschaftsrecht daher den Handel mit Schlachtschafen, für die eine Gesundheitsbescheinigung nach Muster II ausgestellt wurde, für rechtmäßig im Sinne des Artikels 9 der Richtlinie 91/68 ansieht, dann ist nationales Recht, das diesen Vorgang für rechtswidrig erklärt, nach dem Grundsatz des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts unangewendet zu lassen.
41. Im Lichte der hier vertretenen Auffassung zur ersten Teilfrage wird daher vorgeschlagen, auf die dritte Teilfrage zu antworten, dass im Fall der Ausfuhr einer Lieferung von Schafen von einem Mitgliedstaat in einen anderen, wobei die Schafe bei ihrer Ankunft geschlachtet werden sollen und es sich bei der begleitenden Gesundheitsbescheinigung um eine Bescheinigung nach Muster II handelt, nationales Recht, das die Einfuhr für rechtswidrig erklärt, weil die Bescheinigung keine solche nach Muster I ist, nicht angewendet werden darf.
B - Zur zweiten Frage
1) Vereinbarkeit der italienischen Maßnahme mit dem freien Warenverkehr
42. Im ersten Teil der zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Artikel 28 bis 30, 152, 6 und 174 EG sowie die Richtlinien 89/662, 90/425 und 91/68 dahin gehend auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, die auf den gemäß der Richtlinie 91/68 erstellten Gesundheitsbescheinigungen zusätzlich eine Bestätigung verlangt, dass die Tiere aus einem seit sechs Jahren TSE-freien Bestand stammen.
a) Vorbringen der Beteiligten
43. In Bezug auf die Vereinbarkeit der italienischen Maßnahme mit Artikel 28 EG trägt Lennox vor, dass die Mitgliedstaaten nicht das Recht gehabt hätten, außerhalb der Artikel 7, 8 und 15 der Richtlinie 91/68 einseitige Maßnahmen zu ergreifen. Unter Hinweis auf das Urteil in der Rechtssache Lomas ist er der Meinung, ein Rückgriff auf Artikel 30 EG sei ausgeschlossen, wenn das mit der nationalen Maßnahme angestrebte Ziel bereits durch gemeinschaftsrechtliche Harmonisierungsmaßnahmen erreicht werden soll. Die Mitgliedstaaten seien 1997 nicht mehr berechtigt gewesen, außerhalb der zitierten Vorschriften der Richtlinie 91/68 die Vorlage einer TSE-Erklärung zu verlangen.
44. ILCO ist hingegen der Meinung, die Richtlinien 91/68, 90/425 und 89/662 stellten keine abschließende Harmonisierung dar, so dass den Mitgliedstaaten der Erlass von Schutzmaßnahmen unter Rückgriff auf Artikel 30 EG offen stehe. Der Fall eines Bestimmungsmitgliedstaats, der mangels Gefährdung keine vorsorglichen Schutzmaßnahmen bezüglich seines eigenen Viehbestands ergreife, aber begründeten Anlass dazu habe, Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit der in seinem Hoheitsgebiet lebenden Tiere und Menschen vor in anderen Mitgliedstaaten bestehenden Gefährdungen zu ergreifen, sei in den Richtlinien nicht geregelt. Dass die Schutzmaßnahmen in Form des Erfordernisses einer TSE-Erklärung berechtigt waren, werde durch die Tatsache bestätigt, dass das Vereinigte Königreich im fraglichen Zeitraum selbst vorgeschrieben habe, dass für Viehlieferungen von Großbritannien nach Italien ein Pro-forma-Zertifikat mit einer TSE-Erklärung auszustellen sei.
45. Jedenfalls entsprächen die Maßnahmen dem Schutzzweck der Richtlinien. Im Übrigen seien sie gerechtfertigt zum Schutz der menschlichen Gesundheit im Sinne des Artikels 30 EG. ILCO verweist in diesem Zusammenhang auf die überragende Bedeutung des Schutzes der menschlichen Gesundheit, wie sie in den Artikeln 152 und 174 EG zum Ausdruck komme und in der Rechtsprechung des Gerichtshofes anerkannt sei.
46. Die Kommission und die irische Regierung halten das Erfordernis, eine TSE-Erklärung abzugeben, im Ergebnis ebenfalls für gemeinschaftsrechtskonform. Zwar könne sich Italien nicht auf Artikel 30 EG berufen, da die Richtlinien 90/425 und 91/68 zu einer abschließenden Harmonisierung geführt hätten. Die Bedingungen der Notfallklausel nach Artikel 10 Absatz 1 der Richtlinie 90/425 seien jedoch erfuellt. Auf der Grundlage dieser Bestimmung könne ein Mitgliedstaat vorläufige Maßnahmen ergreifen.
47. Die Kommission weist zwar darauf hin, dass die Bestimmung ursprünglich dafür geschaffen worden sei, den Ausbruch sich sehr schnell verbreitender Seuchen wie Maul- und Klauenseuche zu bekämpfen. Vom Sinn und Zweck dieser Vorschrift her müsse aber ihr Anwendungsbereich auf Fälle ausgedehnt werden, in denen neue wissenschaftliche Erkenntnisse zu einer Neubewertung von Risiken altbekannter Krankheiten wie Scrapie führten. Zum einen verlange Artikel 152 EG die Gewährleistung eines hohen Schutzniveaus in Bezug auf die menschliche Gesundheit bei der Verwirklichung aller Gemeinschaftspolitiken. Zum anderen könne es in derartigen Fällen auf Gemeinschaftsebene bei der Verabschiedung von Schutzmaßnahmen zu Verzögerungen kommen, weshalb die Mitgliedstaaten unter Einhaltung der in Artikel 10 der Richtlinie 90/425 genannten Erfordernisse Schutzmaßnahmen vorläufiger Art ergreifen dürften.
48. Die Kommission und die irische Regierung halten im vorliegenden Fall diese formellen und materiellen Voraussetzungen des Artikels 10 der Richtlinie 90/425 für erfuellt. Zwar werde das Bekämpfen von Scrapie in Artikel 6 der Richtlinie 91/68 bereits geregelt. Diese Bestimmung sei auf den vorliegenden Fall aber nicht anwendbar, da es nicht um die Ausmerzung der Krankheit in Italien gegangen sei. Es sei zu berücksichtigen, dass der unabhängige Ausschuss zur wissenschaftlichen Beratung der Regierung des Vereinigten Königreichs (Spongiform Encephalopathy Advisory Committee = SEAC) im Juli 1996 eine Stellungnahme veröffentlicht habe, nach der nicht ausgeschlossen werden konnte, dass BSE auch auf Schafe übertragen werden könne und gegebenenfalls fälschlicherweise als Scrapie diagnostiziert werde. In dieser Situation und mangels Vorliegens einschlägiger Gemeinschaftsrechtsgesetzgebung habe die italienische Regierung vorläufige Maßnahmen ergreifen dürfen. Diese seien allem Anschein nach auch verhältnismäßig gewesen, da nicht die Einfuhr aller Schafe untersagt worden sei, sondern nur die Einfuhr aus Haltungen, in denen es in der jüngeren Vergangenheit Fälle von Scrapie gegeben habe. Die Kommission und die irische Regierung weisen darauf hin, dass die nationalen Maßnahmen im Übrigen nach Erlass der Entscheidung 98/272/EG der Kommission aufgehoben worden sind.
b) Würdigung
i) Beschränkung des freien Warenverkehrs
49. Artikel 28 EG verbietet mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten. Als Maßnahme mit gleicher Wirkung gilt jede Maßnahme, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell zu behindern. Die Pflicht, zusätzlich zur Ausstellung einer Gesundheitsbescheinigung im Sinne der Richtlinie 91/68 noch eine TSE-Erklärung abzugeben, erschwert die Einfuhr von Schafen nach Italien und stellt folglich eine nach Artikel 28 EG verbotene Maßnahme gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung dar.
ii) Rechtfertigung
50. Dies wirft die Frage auf, inwieweit die Regelung nach Artikel 30 EG gerechtfertigt ist. Ausweislich der Erwägungsgründe des Erlasses vom 24. Dezember 1996 diente dieser dem Schutz vor BSE. Er bezweckte daher den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen und Tieren. Artikel 30 EG erkennt diesen Rechtfertigungsgrund grundsätzlich an.
51. Nach ständiger Rechtsprechung ist ein Rückgriff auf die Rechtfertigungsgründe des Artikels 30 EG ausgeschlossen, wenn Richtlinien der Gemeinschaft die Harmonisierung der zur Gewährleistung des Schutzes der Gesundheit von Menschen und Tieren notwendigen Maßnahmen vorsehen und gemeinschaftliche Verfahren zur Kontrolle ihrer Einhaltung regeln. Der durch die Harmonisierungsrichtlinien gezogene Rahmen ist nunmehr maßgeblich für die Durchführung der geeigneten Kontrollen und den Erlass von Schutzmaßnahmen. Als derartige Harmonisierungsrichtlinien zieht der Vorlagebeschluss die Richtlinien 89/662, 90/425 und 91/68 in Betracht.
52. Die Richtlinie 89/662 ist, wie bereits ausgeführt, im vorliegenden Fall nicht anwendbar, da sie die veterinärrechtlichen Kontrollen von tierischen Erzeugnissen und Erzeugnissen tierischen Ursprungs regelt, aber nicht den Handel mit lebenden Schafen.
53. Die veterinärrechtlichen und tierzüchterischen Kontrollen im Handel mit lebenden Tieren werden grundsätzlich in der Richtlinie 90/425 geregelt. Die Richtlinie sieht nicht die Abgabe einer TSE-Erklärung vor, wie sie von Italien verlangt wurde. Wie Generalanwalt Mischo in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache National Farmers' Union ausgeführt hat, legt die Richtlinie 90/425 nur die Verfahren fest, in denen die für den Gesundheitsschutz erforderlichen Regelungen erlassen werden müssen, normiert diese Regelungen aber nicht selbst. Der Erlass seitens der Mitgliedstaaten von Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit wird daher durch die Richtlinie 90/425 nicht ausgeschlossen. Jedoch wird der Erlass von Schutzmaßnahmen in Artikel 10 der Richtlinie bestimmten Bedingungen unterstellt.
54. Für den Handel mit Schafen ist des Weiteren die Richtlinie 91/68 zu beachten. Für Zuchttiere setzt zwar Artikel 6 Buchstabe b Ziffer i dritter Spiegelstrich u. a. die Bedingung fest, dass sie aus einer Haltung stammen, in der seit mindestens zwei Jahren kein Fall von Scrapie bestätigt worden ist. Insofern wird der Schutz vor den von Scrapie ausgehenden Gefahren für Zuchttiere geregelt. Aber für Schlacht- und Mastschafe, um die es im vorliegenden Zusammenhang geht, besteht keine vergleichbare Vorschrift. Insofern ist festzustellen, dass auch die Richtlinie 91/68 nicht die zum Schutz der Gesundheit vor den von Scrapie ausgehenden Gefahren notwendigen Maßnahmen bei Schlacht- und Mastschafen harmonisiert. Die Mitgliedstaaten sind daher auch nach dieser Richtlinie frei, Schutzmaßnahmen zu erlassen. Allerdings stellt auch Artikel 10 der Richtlinie 91/68 mit seinem Verweis auf Artikel 10 der Richtlinie 90/425 bestimmte Bedingungen für den Erlass der Schutzmaßnahmen auf.
55. Gemeinschaftsrechtliche Schutzmaßnahmen gegen die von Scrapie ausgehenden Gefahren wurden erst mit der Entscheidung 97/534/EG der Kommission vom 30. Juli 1997 über das Verbot der Verwendung von Material angesichts der Möglichkeit der Übertragung transmissibler spongiformer Enzephalopathien ergriffen. Ihr Inkrafttreten wurde zunächst wegen politischer Schwierigkeiten aufgeschoben, und letztlich trat sie sogar nie in Kraft. Sie wurde durch die Entscheidung 2000/418/EG der Kommission vom 29. Juni 2000 zur Regelung der Verwendung von bestimmtem Tiermaterial angesichts des Risikos der Übertragung von TSE-Erregern und zur Änderung der Entscheidung 94/474/EG ersetzt, die am 30. Juni 2000 in Kraft trat. Daneben hat die Kommission noch am 23. April 1998 die Entscheidung 98/272/EG über die epidemiologische Überwachung der transmissiblen spongiformen Enzephalopathien und zur Änderung der Entscheidung 94/474/EG erlassen, die am 1. Mai 1998 in Kraft trat.
56. Als Zwischenergebnis ist daher festzuhalten, dass mangels Bestehens einer gemeinschaftsrechtlichen Harmonisierung der Schutzmaßnahmen bei Schlacht- und Mastschafen gegen die von Scrapie ausgehenden Gefahren im Zeitpunkt des Erlasses der italienischen Maßnahme die Mitgliedstaaten befugt waren, aus Gründen des Schutzes der Gesundheit und des Lebens von Mensch und Tier Maßnahmen zu ergreifen, die den freien Warenverkehr beschränkten. Hierbei waren jedoch die Bedingungen des Artikels 10 der Richtlinie 90/425 zu beachten.
iii) Anwendbarkeit des Artikels 10 der Richtlinie 90/425
57. Gegen die Anwendung des Artikels 10 der Richtlinie 90/425 auf den vorliegenden Sachverhalt werden zwei Bedenken vorgetragen. Zum einen wendet ILCO ein, Artikel 10 der Richtlinie 90/425 sei nicht anwendbar auf Fälle, in denen ein Bestimmungsmitgliedstaat keine vorsorglichen Schutzmaßnahmen bezüglich seines eigenen Viehbestands ergreife, aber Maßnahmen zum Schutz vor in anderen Mitgliedstaaten bestehenden Gefährdungen ergreifen wolle. Zum anderen wird darauf hingewiesen, Artikel 10 der Richtlinie 90/425 setzte seinem Wortlaut nach das Auftreten einer Krankheit voraus. Scrapie sei aber keine neue Krankheit. Lediglich die Erkenntnisse über die von Scrapie möglicherweise ausgehenden Gefahren seien neu.
58. ILCO ist darin zuzustimmen, dass Artikel 10 der Richtlinie 90/425 seinem Wortlaut nach nicht auf den vorliegenden Fall anwendbar ist. Absatz 1 verlangt, dass Krankheiten entweder im Versandmitgliedstaat ausgebrochen oder bei der Kontrolle eingeführter Tiere festgestellt worden sind. Beides ist vorliegend nicht der Fall. Italien ist nicht der Versandmitgliedstaat, sondern der Bestimmungsmitgliedstaat bei der Lieferung der Tiere zwischen Lennox und ILCO, und der Erlass der Maßnahme erfolgte nicht anlässlich einer Kontrolle der eingeführten Tiere, sondern unabhängig hiervon als reine Vorsichtsmaßnahme.
59. Zu der Parallelvorschrift des Artikels 9 der Richtlinie 89/662 hat der Gerichtshof entschieden, dass ein Mitgliedstaat die Einfuhr von Rindsköpfen, die Material enthalten, das im Hinblick auf BSE als Risikomaterial eingestuft ist, als vorsorgliche Schutzmaßnahme untersagen darf. Auch in diesem Fall ging es um ein Handeln des Bestimmungsmitgliedstaats und nicht des Versandmitgliedstaats, und die Maßnahme wurde auch nicht anlässlich einer Kontrolle, sondern vorsorglich ergriffen. Die vom Gerichtshof entschiedene Situation ist daher mit der vorliegenden Situation vergleichbar. Die von ILCO vorgetragenen Bedenken stehen deshalb nach der Rechtsprechung einer Anwendung des Artikels 10 der Richtlinie 90/425 nicht entgegen.
60. Bleibt zu untersuchen, ob die Anwendbarkeit des Artikels 10 daran scheitert, dass Scrapie keine neue Krankheit, sondern seit fast drei Jahrhunderten bekannt ist. Scrapie gehört wie BSE beim Rind und die Creutzfeld-Jakob-Krankheit beim Menschen zu den transmissiblen spongiformen Enzephalopathien. Seit 1993 besteht eine Meldepflicht für Scrapie aufgrund der Richtlinie 91/68. Neu ist lediglich die Erkenntnis, dass es nicht ausgeschlossen werden kann, dass BSE auch auf Schafe übertragbar ist. Außerdem ist es bislang mit Hilfe von Schnelltests nicht möglich, Scrapie von BSE zu unterscheiden.
61. Der Gerichtshof hat jedoch bereits entschieden, dass das Vorliegen neuer Erkenntnisse über die Gefahren, die von einer seit langem bekannten Krankheit ausgehen, mit dem Auftreten einer neuen Krankheit vergleichbar ist. Es berechtigt zum Erlass von Schutzmaßnahmen nach der Richtlinie 90/425. Auch an diesem Einwand scheitert daher die Anwendung des Artikels 10 der Richtlinie 90/425 im vorliegenden Fall nicht.
62. Dieses Ergebnis steht im Einklang mit der bisherigen Gesetzgebungspraxis und Rechtsprechung. Die Kommission hat ihre verschiedenen Schutzmaßnahmen gegen die von BSE ausgehenden Gefahren mangels Bestehens einer speziellen Rechtsgrundlage auf die Rechtsgrundlage des Artikels 10 Absatz 4 der Richtlinie 90/425 gestützt, und der Gerichtshof hat die Rechtmäßigkeit dieser Maßnahmen bestätigt.
63. Diese Praxis scheint im Ergebnis auch gerechtfertigt zu sein. Mit dem Erlass der Richtlinien 64/432/EWG, 90/425 sowie 91/68 beabsichtigte der Gemeinschaftsgesetzgeber eine umfassende und abschließende Regelung des innergemeinschaftlichen Handels mit lebenden Tieren sowie der hierfür erforderlichen veterinärrechtlichen Kontrollen und Gesundheitsbescheinigungen zu treffen. Dieser Regelungszweck und das gleichzeitige Fehlen spezifischer Regelungen zur Bekämpfung der von Scrapie ausgehenden Gefahr für die Gesundheit von Mensch und Tier sprechen dafür, die Bestimmung des Artikels 10 der Richtlinie 90/425 auch auf eine Maßnahme wie die im vorliegenden Fall verlangte TSE-Erklärung anzuwenden.
64. Folglich ist von der Anwendbarkeit des Artikels 10 der Richtlinie 90/425 auf nationale Schutzmaßnahmen gegen die von in anderen Mitgliedstaaten aufgetretenen Scrapiefällen ausgehenden Gefahren für die Gesundheit und das Leben von Mensch und Tier auszugehen.
iv) Vorliegen der Voraussetzungen des Artikels 10 der Richtlinie 90/425
65. Damit ist nunmehr zu untersuchen, ob die in Artikel 10 der Richtlinie 90/425 vorgeschriebenen Bedingungen beim Erlass der italienischen Maßnahme eingehalten wurden. In formeller Hinsicht ist zunächst erforderlich, dass es sich um eine vorläufige Maßnahme handelte.
66. Aus den Erwägungsgründen des Erlasses vom 24. Dezember 1996 geht hervor, dass er in Erwartung der Verabschiedung gemeinschaftsrechtlicher Maßnahmen angenommen wurde. In dem von der Kommission vorgelegten Schreiben der italienischen Regierung vom 24. Juli 1997 wird ausdrücklich hervorgehoben, dass die Maßnahme nur erlassen wurde, weil keine entsprechende gemeinschaftsrechtliche Regelung bestand und sie nur vorsorglich gelten sollte, bis zur Verabschiedung einer gemeinschaftsrechtlichen Regelung. Hieran hat sich der italienische Gesetzgeber auch gehalten, denn die Maßnahme wurde am 15. Juni 1998 aufgehoben, nachdem die Kommission die Entscheidung 98/272/EG erlassen hatte, die ab dem 1. Mai 1998 galt. Es handelte sich folglich um eine vorläufige Maßnahme.
67. Des Weiteren musste die Maßnahme unverzüglich der Kommission und den übrigen Mitgliedstaaten mitgeteilt werden. Die Kommission hat bestätigt, dass sie am 10. Januar 1997 von Italien über den Erlass der Maßnahme unterrichtet worden ist. Italien hat ausweislich seines auf den 24. Juli 1997 datierten Schreibens, das die Kommission als Anlage zu ihrer Stellungnahme eingereicht hat, die Maßnahme auch den betroffenen Mitgliedstaaten notifiziert. Die Regierung des Vereinigten Königreichs hat bestätigt, dass ihr die Maßnahme notifiziert worden ist. Folglich ist festzustellen, dass die formellen Erfordernisse des Artikels 10 der Richtlinie 90/425 beachtet worden sind.
68. Die Maßnahme war weiterhin nur rechtmäßig, wenn schwerwiegende Gründe betreffend den Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier ihren Erlass rechtfertigten. Diese Formulierung ist zwar restriktiver als jene in Artikel 30 EG. Dort wird lediglich verlangt, dass die Regelung zum Schutz der Gesundheit und des Lebens von Mensch und Tier erfolgt. Dieser Unterschied in der Formulierung dürfte darauf beruhen, dass Artikel 10 eine konkrete Ausformulierung des Artikels 30 EG im Rahmen der Richtlinie 90/425 darstellt. Grundsätzlich regeln die Richtlinien 90/425 und 91/68, welche Bescheinigungen im innergemeinschaftlichen Handel mit Schafen zu erfuellen sind. Darüber hinausgehende Schutzmaßnahmen, die den freien Warenverkehr mit Schafen beschränken, bedürfen daher einer über die allgemeine Regelung des Artikels 30 EG hinausgehenden Rechtfertigung in Form des Bestehens schwerwiegender Gründe betreffend den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Mensch und Tier.
69. Fraglich ist, ob die italienische Maßnahme durch das Vorliegen schwerwiegender Gründe betreffend den Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier gerechtfertigt war. Ausweislich der Erwägungsgründe wurde der Erlass mit dem verstärkten Auftreten von BSE-Fällen im Vereinigten Königreich, Frankreich, Portugal und Irland sowie dem Plan zur Bekämpfung von BSE in Frankreich gerechtfertigt.
70. Zwar ist nach heutigem Kenntnisstand davon auszugehen, dass Scrapie nicht auf den Menschen übertragen werden kann. Denn wenn eine Übertragung möglich wäre, hätte sie aufgrund der langen Zeit, seit der es Scrapie gibt, schon längst auftreten müssen. Aber die Erklärung des SEAC vom 20. März 1996, wonach nicht ausgeschlossen werden könne, dass BSE auch auf den Menschen übertragbar sei, und die Erklärung des SEAC vom 10. Juli 1996, wonach ebenfalls nicht ausgeschlossen werden könne, dass BSE auch auf Schafe übertragen werden kann, rechtfertigen die Annahme, dass auch von Scrapie ein Risiko für die menschliche Gesundheit ausgeht und daher der Erlass von Vorsichtsmaßnahmen gerechtfertigt ist. Infolgedessen ist der Erlass von Maßnahmen Ende 1996/Anfang 1997 aus schwerwiegenden Gründen betreffend den Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier vor den von Scrapie ausgehenden Gefahren als gerechtfertigt anzusehen.
71. Die italienische Maßnahme war schließlich nur dann rechtmäßig, wenn sie den allgemeinen Rechtsgrundsätzen entsprach, das heißt insbesondere verhältnismäßig war. Das Erfordernis einer Bescheinigung, aus der hervorgeht, dass die Tiere aus einem Bestand stammen, der in den letzten sechs Jahren TSE-frei gewesen ist, ist geeignet, die menschliche Gesundheit vor den von Scrapie ausgehenden Gefahren zu schützen. Fraglich ist, ob die Maßnahme über das zur Erreichung des Zieles erforderliche Maß hinausging.
72. In diesem Kontext ist zunächst festzustellen, dass die Maßnahme nur Tiere aus dem Vereinigten Königreich, Frankreich, Portugal und Irland erfasste. Ausweislich der von der Kommission veröffentlichten Liste der im Zusammenhang mit BSE erlassenen Gesetzgebung wurden für diese vier Mitgliedstaaten - und zwar bislang nur für sie - Entscheidungen der Kommission zur Genehmigung von Maßnahmen zur Tilgung der spongiformen Rinderenzephalopathie erlassen. Daraus wird ersichtlich, dass in diesen vier Mitgliedstaaten BSE am häufigsten auftrat. Insofern ist festzustellen, dass sich die italienische Maßnahme nur auf Schafe aus den am schwersten von BSE betroffenen Mitgliedstaaten bezog.
73. Des Weiteren ist zu beachten, dass die Maßnahme kein völliges Einfuhrverbot aufstellte, sondern nur die Abgabe einer TSE-Erklärung verlangte. Die Verfahrensakten enthalten keinen Anhaltspunkt dafür, dass es unmöglich war, im fraglichen Zeitpunkt eine derartige Erklärung beizubringen. Im Gegenteil bestätigt der zwischen den Parteien des Ausgangsverfahrens geführte Schriftwechsel, insbesondere die Bescheinigung des Veterinärs von Lennox vom 14. Juli 1997 und das Fax vom selben Tag von Lennox an ILCO, dass eine derartige Erklärung von Seiten eines von Lennox beauftragten Veterinärs hätte abgegeben werden können. Dies bestätigt auch die Bescheinigung der britischen Behörden vom 5. Juli 1997, die ILCO zu den Akten eingereicht hat. Unter Ziffer 7 c dieses Dokuments wird in Bezug auf Schaffleisch genau die Erklärung abgegeben, die für lebende Schafe nach der italienischen Gesetzgebung erforderlich war. Auch insoweit ging die Maßnahme folglich nicht über das erforderliche Maß hinaus, machte insbesondere die Einfuhr von Schafen aus dem Vereinigten Königreich nicht unmöglich.
74. In Bezug auf den Zeitraum von sechs Jahren, während dessen kein Fall von TSE aufgetreten sein durfte, ist darauf hinzuweisen, dass nach Artikel 6 Buchstabe b Ziffer i dritter Spiegelstrich der Richtlinie 91/68 beim Handel mit Zuchtschafen zu bescheinigen ist, dass seit mindestens zwei Jahren kein Fall von Scrapie in dem Bestand aufgetreten ist, aus dem die Tiere stammen. Die italienische Maßnahme ging deutlich hierüber hinaus, wenn sie eine sechsjährige Frist festsetzte. Allerdings fällt diese Frist nicht aus dem Rahmen. In der grundlegenden Entscheidung 94/474/EG der Kommission vom 27. Juli 1994 über Schutzmaßnahmen gegen die spongiforme Rinderenzephalopathie und zur Aufhebung der Entscheidungen 89/469/EWG und 90/200/EWG heißt es im neunten Erwägungsgrund, dass der Wissenschaftliche Veterinärausschuss empfohlen habe, dass Rindfleisch mit Knochen aus dem Vereinigten Königreich nur in den Handel gebracht werden sollte, wenn es aus Beständen stamme, in denen in den letzten sechs Jahren kein BSE-Fall aufgetreten ist. Dementsprechend verlangt Artikel 4 der Entscheidung 94/424, dass die Gesundheitsbescheinigung den Satz enthält Frisches Fleisch von Rindern, die nur in Betrieben gehalten wurden, in denen in den letzten sechs Jahren kein BSE-Fall bestätigt wurde". Angesichts dieser Parallele zwischen der hier zu untersuchenden italienischen Regelung und der Entscheidung 94/424 und unter Berücksichtigung der erheblichen Unsicherheit hinsichtlich der Übertragbarkeit von BSE auf Schafe und auf Menschen sowie der schweren Unterscheidbarkeit von BSE und Scrapie erscheint die Anordnung einer sechsjährigen Sperrfrist durch den italienischen Gesetzgeber nicht unverhältnismäßig.
75. Eine Einschränkung der Maßnahme lediglich auf Risikomaterial, wie sie von Lennox in der mündlichen Verhandlung angeregt wurde, erscheint keine weniger einschneidende Alternative zur fraglichen italienischen Regelung zu sein. Denn sie wäre nicht ebenso wirksam wie eine Regelung in Bezug auf Schafe insgesamt. Bei der beträchtlichen Unsicherheit über die Möglichkeit der Übertragung von BSE 1996/1997 dürfte es aber nicht als übermäßig anzusehen sein, wenn der italienische Gesetzgeber sich angesichts der erheblichen potenziellen Gefährdung dazu entschloss, die Regelung auf die Einfuhr von Schafen insgesamt zu erstrecken.
76. Dieses Ergebnis entspricht der grundsätzlichen Festlegung des Gemeinschaftsrechts, wonach im Bereich der Schutzes der menschlichen Gesundheit stets von einem hohen Schutzniveau auszugehen ist. Dies kommt in Artikel 152 Absatz 1 EG zum Ausdruck. Des Weiteren gründet sich das Gemeinschaftsrecht auf das Vorsorgeprinzip, das in den Artikeln 6 und 174 EG zum Ausdruck kommt.
77. Im Ergebnis ist daher festzustellen, dass die italienische Maßnahme zwar eine Beschränkung des freien Warenverkehrs darstellte, sie aber aus schwerwiegenden Gründen des Schutzes der Gesundheit und des Lebens von Mensch und Tier gerechtfertigt war. Welche Rechtsfolgen sich hieraus für die Weigerung der britischen Regierung ergeben, die von Lennox beantragten Gesundheitsbescheinigungen mit einer entsprechenden TSE-Erklärung auszustellen, hat das nationale Gericht gegebenenfalls zu erörtern.
78. Insofern ist auf den ersten Teil der zweiten Frage zu antworten, dass die Artikel 28 bis 30, 152, 6 und 174 EG sowie die Richtlinien 90/425 und 91/68 dahin gehend auszulegen sind, dass sie im Juli 1997 einer nationalen Regelung nicht entgegenstanden, die auf den gemäß der Richtlinie 91/68 erstellten Gesundheitsbescheinigungen zusätzlich eine Bescheinigung verlangte, aus der hervorging, dass die Tiere aus einem seit sechs Jahren TSE-freien Bestand stammen.
2) Anwendbarkeit gemeinschaftsrechtswidrigen Rechts eines anderen Mitgliedstaats
79. Der zweite Teil der zweiten Frage wird nur für den Fall gestellt, dass das Erfordernis der Abgabe einer TSE-Erklärung nicht mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist. Da die italienischen Vorschriften gemeinschaftsrechtskonform sind, erübrigt sich streng genommen eine Auseinandersetzung mit dieser Frage. Im Folgenden wird insofern nur hilfsweise, für den Fall, dass der Gerichtshof nicht der oben aufgezeigten Lösung folgt, zur zweiten Teilfrage Stellung genommen.
80. Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob Gerichte eines Mitgliedstaats eine sich aus dem Recht eines anderen Mitgliedstaats ergebende gemeinschaftsrechtswidrige Bestimmung im Rahmen der Prüfung zivilrechtlicher Vertragspflichten unangewendet lassen dürfen.
a) Vorbringen der Beteiligten
81. Lennox und ILCO vertreten die Auffassung, ein nationaler Richter dürfe anderes mitgliedstaatliches Recht nicht anwenden, soweit es mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar sei. Die Parteien des Ausgangsverfahrens stützen diese Rechtsauffassung auf die Urteile in den Rechtssachen Schlachtpluimvee und Unilever.
b) Würdigung
82. Nach ständiger Rechtsprechung darf ein Richter diejenigen Normen seiner eigenen Rechtsordnung nicht anwenden, die mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar sind. Die bisherige Rechtsprechung betraf jedoch, soweit ersichtlich, stets den Konflikt zwischen Gemeinschaftsrecht und dem Recht des Gerichts, vor dem der Ausgangsrechtsstreit geführt wurde. Der vorliegende Fall unterscheidet sich hiervon insofern, als es um einen Konflikt zwischen Gemeinschaftsrecht und dem Recht eines anderen Mitgliedstaats als dem, in dem der Rechtsstreit geführt wird, geht. Es stellt sich daher die Frage, ob der Vorrang des Gemeinschaftsrechts sich auch bei der Anwendung fremden Rechts mit der Folge auswirkt, dass gemeinschaftsrechtswidriges fremdes Recht unangewendet zu lassen ist.
83. Aus der Anwendung fremden Rechts und den damit regelmäßig verbundenen Schwierigkeiten des Verständnisses und der Auslegung fremder Rechtsnormen dürfte sich jedoch nichts ergeben, was der Verwirklichung des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts entgegenstehen könnte. Die Auseinandersetzung mit fremden Rechtsnormen kennzeichnet international privatrechtliche Fälle. Sie führt lediglich dazu, dass der Richter des Staates, in dem der Rechtsstreit geführt wird, die Vorschriften des Rechts eines anderen Staates anwendet. Im Ausgangsrechtsstreit wendet der englische Richter italienisches Recht an. Seit dem Urteil in der Rechtssache Granital steht außer Frage, dass alle italienischen Gerichte und nicht nur die Corte Costituzionale gehalten sind, italienisches Recht unangewendet zu lassen, soweit es mit Gemeinschaftsrecht unvereinbar ist. Es ist kein Grund ersichtlich, aus dem der englische Richter nicht ebenso verfahren sollte, wenn er italienisches Recht anwendet.
84. Dieses aus der Aufgabenstellung des Richters abgeleitete Ergebnis wird durch die Überlegung gestützt, dass auf diese Weise der Vorrang des Gemeinschaftsrechts am besten gewährleistet wird. Sowohl in der englischen als auch in der italienischen Rechtsordnung gilt der Vorrang des Gemeinschaftsrechts. Gemeinschaftsrechtswidrige nationale Rechtsakte sind unanwendbar. Dadurch, dass das Recht von einem Richter eines anderen Mitgliedstaats angewendet wird, verliert es nicht seine Bindung an Gemeinschaftsrecht.
85. Des Weiteren ist zu beachten, dass der englische Richter aufgrund seiner eigenen Rechtsordnung gehalten ist, gemeinschaftsrechtswidrige Rechtsakte zu unterlassen. Dürfte er eine gemeinschaftsrechtswidrige italienische Rechtsnorm nicht unangewendet lassen, so verstieße sein Urteil gegen Gemeinschaftsrecht und verursachte eine Vertragsverletzung des Vereinigten Königreichs.
86. Nur ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass die vorgelegte Frage keinen Anlass zu besonderer Wachsamkeit" des Gerichtshofes im Sinne der Rechtsprechung Foglia/Novello gibt. Es sind keine Gründe ersichtlich, die den Gerichtshof zur Zurückhaltung bei der Beurteilung nationaler Vorschriften eines anderen Mitgliedstaats als desjenigen, dem das vorlegende Gericht angehört, veranlassen könnten, ein Problem, das sich in der noch anhängigen Rechtssache der Weduwe stellt.
87. Aufgrund dieser Überlegungen ist die zweite Teilfrage somit dahin gehend zu beantworten, dass ein nationales Gericht in einem Zivilrechtsstreit zwischen dem Exporteur und dem Importeur über ihre vertraglichen Pflichten in Bezug auf die Einfuhr der Schafe eine Bestimmung des nationalen Rechts des Bestimmungsstaats, wonach die begleitende Gesundheitsbescheinigung eine TSE-Erklärung umfassen muss, unangewendet lassen darf, soweit diese Bestimmung mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar ist, was aber im vorliegenden Fall nicht erforderlich ist.
VI - Ergebnis
88. Aufgrund der vorstehenden Ausführungen erübrigt sich eine Antwort auf die hilfsweise gestellten Fragen 1 b und 2 b. Es wird daher vorgeschlagen, auf die übrigen Fragen des High Court of Justice, Queen's Bench Division, Commercial Court folgendermaßen zu antworten:
1. Das Erfordernis gemäß Artikel 9 der Richtlinie 91/68/EWG ist im Fall der Ausfuhr einer Lieferung von Schafen von einem Mitgliedstaat in einen anderen, wobei die Schafe bei ihrer Ankunft geschlachtet werden sollen, erfuellt, auch wenn es sich bei der begleitenden Gesundheitsbescheinigung nicht um eine Bescheinigung nach Muster I gemäß Anhang E der Richtlinie, sondern um eine Bescheinigung nach Muster II handelt.
2. Im Fall der Ausfuhr einer Lieferung von Schafen von einem Mitgliedstaat in einen anderen, wobei die Schafe bei ihrer Ankunft geschlachtet werden sollen und es sich bei der begleitenden Gesundheitsbescheinigung um eine Bescheinigung nach Muster II handelt, darf nationales Recht, das die Einfuhr für rechtswidrig erklärt, weil die Bescheinigung keine solche nach Muster I ist, nicht angewendet werden.
3. Die Artikel 28 bis 30, 152, 6 und 174 EG sowie die Richtlinien 90/425/EWG und 91/68 sind dahingehend auszulegen, dass sie im Juli 1997 einer nationalen Regelung nicht entgegenstanden, die auf den gemäß der Richtlinie 91/68 erstellten Gesundheitsbescheinigungen zusätzlich eine Bescheinigung verlangte, aus der hervorging, dass die Tiere aus einem seit sechs Jahren TSE-freien Bestand stammen.
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