Conclusioni dell avvocato generale
1 Con ordinanza 1_ giugno 2001, depositata presso la cancelleria della Corte l'11 giugno, l'Unabhängiger Verwaltungssenat im Land Niederösterreich (in prosieguo: il «Verwaltungssenat») ha sottoposto alla Corte una questione pregiudiziale vertente sull'interpretazione della direttiva del Consiglio 79/112/CEE, del 18 dicembre 1978, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti l'etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari destinati al consumatore finale, nonché la relativa pubblicità (in prosieguo: la «direttiva 79/112») (1), e sull'interpretazione della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2000/13/CE, del 20 marzo 2000, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti l'etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari, nonché la relativa pubblicità (in prosieguo: la «direttiva 2000/13» o la «direttiva») (2), che ha abrogato la direttiva 79/112 a far data dal 26 maggio 2000.
2 In particolare, il Verwaltungssenat chiede alla Corte se l'art. 15 della direttiva 79/112 o l'art. 18 della direttiva 2000/13 osti alla normativa di uno Stato membro in base alla quale, quando si immettono sul mercato prodotti alimentari il cui termine minimo di conservazione è già scaduto, tale circostanza deve essere resa nota in modo chiaro e comprensibile a tutti, senza che ci si possa limitare a indicare detto termine minimo nell'etichettatura.
Quadro giuridico
La normativa comunitaria
3 Come annuncia il suo stesso preambolo (primo `considerando'), la direttiva 2000/13 ha proceduto alla ricodificazione della materia, rifondendo la direttiva 79/112 e quelle che l'hanno successivamente modificata.
4 Sempre dal preambolo, poi, si evince che la direttiva è stata adottata in quanto «[d]ifferenze tra le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri in materia di etichettatura dei prodotti alimentari possono ostacolarne la libera circolazione e possono creare disparità nelle condizioni di concorrenza» (secondo `considerando'), e che risultava «pertanto necessario ravvicinare dette legislazioni per contribuire al funzionamento del mercato interno» (terzo `considerando'). La direttiva ha pertanto «lo scopo di stabilire le norme comunitarie di carattere generale ed orizzontale applicabili a tutti i prodotti alimentari immessi in commercio» (quarto `considerando'), ispirandosi a tal fine al principio secondo cui «[q]ualsiasi regolamentazione relativa all'etichettatura dei prodotti alimentari deve essere fondata anzitutto sulla necessità d'informare e tutelare i consumatori» (sesto `considerando'). In questa prospettiva, «[u]n'etichettatura adeguata concernente la natura esatta e le caratteristiche del prodotto, che consente al consumatore di operare la sua scelta con cognizione di causa, è il mezzo più adeguato in quanto crea meno ostacoli alla libera circolazione delle merci» (ottavo `considerando').
5 La stessa direttiva precisa peraltro, al decimo `considerando', che «(...) il carattere orizzontale della [direttiva] non ha permesso, in un primo tempo, di includere tra le indicazioni obbligatorie tutte quelle che devono aggiungersi all'elenco applicabile in linea di massima a tutti i prodotti alimentari. Sarà necessario adottare, in un ulteriore momento, delle disposizioni comunitarie che completino le norme qui stabilite».
6 L'undicesimo `considerando' precisa, a sua volta, che «pure se in assenza di norme comunitarie di carattere specifico gli Stati membri hanno la facoltà di prevedere delle disposizioni nazionali che si aggiungano alle norme generali della presente direttiva, è tuttavia necessario sottoporre tali disposizioni ad una procedura comunitaria».
7 Ciò posto, l'art. 1 della direttiva individua il campo di applicazione ratione materiae della stessa e definisce le nozioni in essa impiegate, disponendo che:
«1. La presente direttiva riguarda l'etichettatura dei prodotti alimentari destinati ad essere consegnati come tali al consumatore finale, nonché determinati aspetti concernenti la loro presentazione e la relativa pubblicità.
(...).
3. Ai sensi della presente direttiva s'intende per:
a) etichettatura: le menzioni, indicazioni, marchi di fabbrica o di commercio, immagini o simboli riferentisi ad un prodotto alimentare e figuranti su qualsiasi imballaggio, documento, cartello, etichetta, anello o fascetta che accompagni tale prodotto alimentare o che ad esso si riferisca;
b) prodotto alimentare in imballaggio preconfezionato: l'unità di vendita destinata ad essere presentata come tale al consumatore finale ed alle collettività, costituita da un prodotto alimentare e dall'imballaggio in cui è stato confezionato prima di essere messo in vendita, avvolta interamente o in parte da tale imballaggio, ma comunque in modo che il contenuto non possa essere modificato senza che l'imballaggio sia aperto o alterato».
8 L'art. 2 prevede, per quanto qui rileva, che:
«1. L'etichettatura e le relative modalità di realizzazione non devono:
a) essere tali da indurre in errore l'acquirente, specialmente:
i) per quanto riguarda le caratteristiche del prodotto alimentare e in particolare la natura, l'identità, le qualità, la composizione, la quantità, la conservazione, l'origine o la provenienza, il modo di fabbricazione o di ottenimento,
(...)».
9 A sua volta, l'art. 3, n. 1, della direttiva dispone che:
«1. Alle condizioni e con le deroghe previste dagli articoli da 4 a 17, l'etichettatura dei prodotti alimentari comporta soltanto le seguenti indicazioni obbligatorie:
1) la denominazione di vendita;
2) l'elenco degli ingredienti;
3) la quantità di taluni ingredienti o categorie di ingredienti, come previsto all'articolo 7;
4) per i prodotti alimentari in imballaggi preconfezionati, il quantitativo netto;
5) il termine minimo di conservazione o, nel caso di prodotti molto deperibili dal punto di vista microbiologico, la data di scadenza;
6) le condizioni particolari di conservazione e di utilizzazione;
7) il nome o la ragione sociale e l'indirizzo del fabbricante o del condizionatore o di un venditore stabilito nella Comunità.
Tuttavia gli Stati membri sono autorizzati, quanto al burro prodotto nel loro territorio, a richiedere soltanto l'indicazione del fabbricante, del condizionamento o del venditore.
Fatta salva l'informazione prevista all'articolo 24, gli Stati membri comunicano alla Commissione ed agli altri Stati membri qualsiasi misura adottata ai sensi del secondo comma;
8) il luogo d'origine o di provenienza, qualora l'omissione di tale indicazione possa indurre in errore il consumatore circa l'origine o la provenienza effettiva del prodotto alimentare;
9) le istruzioni per l'uso, quando la loro omissione non consenta all'acquirente di fare un uso appropriato del prodotto alimentare;
10) per le bevande con contenuto alcolico superiore all'1,2% in volume, l'indicazione del titolo alcolometrico volumico [sic] effettivo».
10 L'art. 4 dispone, peraltro, che:
«1. Le disposizioni comunitarie applicabili soltanto a determinati prodotti alimentari e non ai prodotti alimentari in generale possono derogare, a titolo eccezionale e senza pregiudicare l'informazione dell'acquirente, agli obblighi di cui all'articolo 3, paragrafo 1, punti 2) e 5).
2. Le disposizioni comunitarie applicabili soltanto a determinati prodotti alimentari e non ai prodotti alimentari in generale possono prevedere altre indicazioni obbligatorie oltre a quelle enumerate all'articolo 3.
In mancanza di esse, gli Stati membri possono prevedere tali indicazioni conformemente alla procedura prevista dall'articolo 19».
11 Ai sensi dell'art. 9:
«1. Il termine minimo di conservazione di un prodotto alimentare è la data fino alla quale lo stesso conserva le sue proprietà specifiche in adeguate condizioni di conservazione
(...)
2. Esso viene indicato con la dicitura:
- "da consumarsi preferibilmente entro il...", quando la data comporta l'indicazione del giorno,
- "da consumarsi preferibilmente entro fine...", negli altri casi».
12 Il successivo art. 10 precisa, a sua volta, che:
«1. Nel caso di prodotti alimentari rapidamente deperibili dal punto di vista microbiologico e che, di conseguenza, possono costituire dopo breve tempo un [pericolo] immediato per la salute umana, il termine minimo di conservazione è sostituito dalla data di scadenza.
2. La data deve essere preceduta dalle parole:
(...) "da consumare entro"».
13 L'art. 17 specifica che:
«[g]li Stati membri si astengono dal precisare, oltre a quanto previsto dagli articoli da 3 a 13, le modalità secondo cui devono essere fornite le indicazioni previste dall'articolo 3 e dall'articolo 4, paragrafo 2».
14 L'art. 18 della direttiva, che riprende integralmente il testo dell'art. 15 dell'abrogata direttiva 79/112, così dispone:
«1. Gli Stati membri non possono vietare il commercio dei prodotti alimentari conformi alle norme previste dalla presente direttiva, applicando disposizioni nazionali non armonizzate relative all'etichettatura e alla presentazione di determinati prodotti alimentari o dei prodotti alimentari in genere.
2. Il paragrafo 1 non è applicabile alle disposizioni nazionali non armonizzate giustificate da motivi:
- di tutela della salute pubblica,
- di repressione delle frodi, sempreché queste disposizioni non siano tali da ostacolare l'applicazione delle definizioni e delle norme previste dalla presente direttiva,
- di tutela della proprietà industriale e commerciale, di indicazioni di provenienza, di denominazioni d'origine e di repressione della concorrenza sleale»
15 L'art. 19, infine, così dispone:
«La seguente procedura si applica qualora sia fatto riferimento al presente articolo, quando uno Stato membro ritiene necessario adottare una nuova legislazione.
Esso comunica alla Commissione e agli altri Stati membri le misure previste, precisandone i motivi. La Commissione consulta gli Stati membri in sede di comitato permanente dei prodotti alimentari, istituito dalla decisione 69/414/CEE del Consiglio, qualora lo ritenga utile o a richiesta di uno Stato membro.
Lo Stato membro può adottare le misure previste soltanto tre mesi dopo tale comunicazione e purché non abbia ricevuto parere contrario della Commissione.
In quest'ultimo caso la Commissione, prima della scadenza del termine summenzionato, avvia la procedura prevista dall'articolo 20, paragrafo 2, affinché venga deciso se le misure previste possano essere applicate, eventualmente mediante opportune modifiche».
La legislazione nazionale
16 La Lebensmittelkennzeichnungsverordnung 1993 (regolamento sull'etichettatura dei prodotti alimentari; in prosieguo: la «LMKV») (3) disciplina l'apposizione di indicazioni sui prodotti alimentari confezionati e destinati ai consumatori finali.
17 Il suo art. 10 (4), in particolare, stabilisce che:
«1. Non è ammesso il prolungamento del termine minimo di conservazione o della data di scadenza.
2. Se il termine minimo di conservazione è scaduto, questa circostanza deve essere resa nota in modo chiaro e comprensibile a tutti.
3. Se la data di scadenza è superata, il prodotto non può più essere messo in commercio» (5).
18 In forza dell'art. 74 del Lebensmittelgesetz 1975 (legge sui prodotti alimentari, in prosieguo: la «LMG») (6), la violazione delle disposizioni della LMKV è punita con un'ammenda.
Fatti e procedura
19 Il 26 febbraio 2001 la Berzirkshauptmannschaft Zwettl, autorità amministrativa competente in materia, ha imposto alla signora Müller, nella sua qualità di rappresentante della società Spar österreichische Warenhandels AG, un'ammenda di ATS 2 000 per violazione dell'art. 10, n. 2, LMKV, per aver messo in commercio, il 22 agosto 2000, delle confezioni di birra il cui termine minimo di conservazione era scaduto, senza che di tale circostanza fosse data notizia in modo chiaro e comprensibile a tutti.
20 La signora Müller ha proposto ricorso contro l'ammenda davanti al Verwaltungssenat, il quale, ravvisando un possibile contrasto della legislazione austriaca in causa con il diritto comunitario, ha sospeso il procedimento chiedendo alla Corte:
«Se la direttiva del Consiglio 18 dicembre 1978, 79/112/CEE, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti l'etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari destinati al consumatore finale, nonché la relativa pubblicità, in particolare l'art. 15 di tale direttiva,
ovvero la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 20 marzo 2000, 2000/13/CE, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti l'etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari, nonché la relativa pubblicità, in particolare l'art. 18 di tale direttiva,
osti alla normativa di uno Stato membro in base alla quale, quando si immettono sul mercato prodotti alimentari il cui termine minimo di conservazione è già scaduto, tale circostanza deve essere messa in evidenza in modo chiaro e comprensibile a tutti, senza che ci si possa limitare a indicare il termine minimo di conservazione».
21 Nell'ordinanza il giudice del rinvio, pur reputando necessaria una pronuncia della Corte sul quesito, si dimostra tuttavia orientato a ritenere che la norma nazionale di cui si tratta sia compatibile con il diritto comunitario. A suo avviso, infatti, tale norma non specifica le modalità con cui si deve provvedere all'informazione del pubblico e in più si applica a tutti i prodotti indipendentemente dalla loro origine. In ogni caso, osserva detto giudice, la disposizione in questione sarebbe comunque giustificata ai sensi dell'art. 18, n. 2, della direttiva 2000/13, in quanto volta alla repressione delle frodi. Quando acquista un prodotto alimentare, infatti, un consumatore normalmente avveduto suppone che il termine minimo di conservazione non sia scaduto; in caso contrario, si giustifica l'obbligo di indicare tale circostanza in modo chiaro e inequivoco per evitare ogni possibile inganno o confusione.
22 Nella procedura davanti alla Corte sono intervenuti la signora Müller, il governo austriaco e la Commissione.
Analisi giuridica
23 Come risulta chiaramente anche dal suo preambolo, la direttiva mira ad eliminare gli ostacoli agli scambi di merci tra Stati membri fissando regole armonizzate in materia di etichetattura dei prodotti ispirate all'imperativo dell'informazione e della protezione dei consumatori. Nel rispetto di tale imperativo, essa intende in effetti assicurare che la circolazione di un prodotto alimentare all'interno del mercato comune non sia pregiudicata dal fatto che esso non reca indicazioni di etichettatura richieste dalla legislazione dello Stato d'importazione, o che ne reca di vietate da detta legislazione. A questo fine, la direttiva detta una serie di regole a carattere generale e orizzontale per tutti i prodotti alimentari.
24 In particolare, per quanto qui interessa, ricordo che l'art. 3 della direttiva prescrive una serie di indicazioni che devono essere obbligatoriamente utilizzate per tutti i prodotti alimentari, con la conseguenza che tali indicazioni sono al contempo le sole di cui può essere richiesta obbligatoriamente l'apposizione e la cui mancanza può determinare il divieto di commercializzare il prodotto, ai sensi dell'art. 18, n. 1.
25 Tale conseguenza risulta anzitutto dall'inequivoco dettato dell'art. 3, n. 1, della direttiva, secondo cui «l'etichettatura dei prodotti alimentari comporta soltanto le seguenti indicazioni obbligatorie (...)» (7). D'altra parte, essa mi pare anche la sola coerente con il sistema della direttiva, in particolare con una lettura coordinata degli artt. 3 e 18. Diversamente, infatti, perderebbe di senso la previsione dell'art. 18, n. 1, secondo cui «gli Stati membri non possono vietare il commercio dei prodotti alimentari (...) applicando disposizioni nazionali non armonizzate relative all'etichettatura e alla presentazione (...)». In effetti, l'imposizione di ulteriori indicazioni non potrebbe non essere sanzionata, nell'eventualità di una sua violazione, con un divieto (o comunque con un aggravio delle condizioni) di commercializzare le merci che non rechino tali indicazioni aggiuntive.
26 Del resto, mi sembra sia questa la linea di pensiero che ha ispirato anche la Corte nell'interpretare la direttiva 79/112, quando ha chiarito che «[i]n materia di etichettatura, i limiti della competenza (...) lasciata agli Stati membri sono stabiliti dalla stessa direttiva, poiché essa elenca in modo esauriente, nell'art. 15, n. 2 [ora art. 18, n. 2, della direttiva 2000/13], i motivi atti a giustificare l'applicazione delle norme nazionali non armonizzate che vietano il commercio di prodotti conformi alla direttiva» (8).
27 Ciò posto, va aggiunto che nessuna delle parti contesta che la lista delle indicazioni obbligatorie applicabili a tutti i prodotti alimentari, contenuta all'art. 3, sia esaustiva. Ciò di cui si discute, in realtà, è se l'indicazione prevista dall'art. 10 della LMKV rientri nella materia armonizzata dalla direttiva e se debba dunque concludersi, in caso positivo, che essa impone una condizione ulteriore rispetto a quelle previste dall'art. 3.
28 La signora Müller risponde positivamente a tale questione e ritiene di conseguenza che la norma nazionale sia incompatibile con l'art. 3 della direttiva.
29 Ad avviso della Commissione, invece, l'art. 10 della LMKV non rientra nell'ambito di applicazione della direttiva, perché riguarda aspetti da questa non ancora armonizzati ed in particolare i requisiti di etichettatura per il periodo successivo alla scadenza del termine di conservazione. Secondo la Commissione, in effetti, la direttiva si limita ad imporre all'art. 3, n. 1, l'indicazione della data di scadenza, per poi specificare, ai successivi artt. 9 e 10, quale debba essere tale indicazione secondo che si tratti, rispettivamente, di prodotti non deperibili (data di durata minima: "da consumarsi preferibilmente entro") o di prodotti "rapidamente deperibili" (data limite di consumo: "da consumare entro"). Nulla invece è previsto nella direttiva quanto agli obblighi di etichettatura, per il periodo successivo alle indicate scadenze. Pertanto, fino a quando non intervenga anche al riguardo un'armonizzazione completa, gli Stati membri manterrebbero la loro competenza a disciplinare la materia, beninteso nel rispetto dei requisiti procedurali previsti dall'art. 4 della direttiva e dei requisiti sostanziali previsti dall'art. 28 CE.
30 A supporto della propria tesi, la Commissione fa appunto leva sul fatto che, come riconosce apertamente il decimo `considerando' della direttiva (v. retro, par. 5), l'armonizzazione orizzontale da essa introdotta per tutti i prodotti alimentari è incompleta. Per gli aspetti che qui interessano, ricorda la Commissione, solo in regolamentazioni specifiche relative a determinati prodotti alimentari sono state adottate apposite disposizioni per vietare la vendita di quelli rapidamente deperibili dopo la data di scadenza, mentre nessuna regola è stata dettata per tutti gli altri prodotti. Ciò non farebbe che confermare che a livello orizzontale e generale non vi è al riguardo un'armonizzazione comunitaria. Del resto, prosegue la Commissione, proprio per questo motivo essa aveva inserito nella proposta di regolamento che stabilisce i principi generali e le prescrizioni generali della legislazione alimentare, istituisce l'Autorità alimentare europea e fissa le procedure relative alla sicurezza dei prodotti alimentari (9) il principio generale secondo cui nessun prodotto alimentare può essere immesso sul mercato se è pericoloso. Questo principio è stato ora sancito dall'art. 14 del regolamento (CE) n. 178/2002 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 gennaio 2002 (in prosieguo: il «regolamento n. 178/2002») (10), che di quella proposta è frutto.
31 Per parte mia, devo dire che condivido le conclusioni cui perviene la Commissione, perché credo anch'io che l'art. 10 della LMKV sia fuori dell'ambito di applicazione della direttiva. Ho qualche perplessità tuttavia sulle motivazioni addotte per pervenire a tale risultato.
32 Anzitutto, non credo che si possa invocare il decimo `considerando' della direttiva per sostenere che gli Stati membri mantengono il potere di imporre ulteriori indicazioni obbligatorie non armonizzate. In effetti, tale `considerando' si limita a prendere atto della (almeno iniziale) incompletezza dell'elenco indicato nella direttiva, a causa del carattere orizzontale della stessa, per anticipare in sostanza che, in un secondo momento, sarebbe stato necessario introdurre ulteriori indicazioni applicabili in linea di massima a tutti i prodotti alimentari. Ma questo, a me pare, non avalla in alcun modo la tesi del permanere di una competenza statale in materia di etichettatura; al contrario, conferma che, ferma restando l'armonizzazione orizzontale introdotta dalla direttiva, se saranno nel frattempo accertate lacune, esse potranno essere colmate a livello comunitario o, in mancanza, anche da interventi specifici dei singoli Stati membri, purché adottati nel rispetto dei limiti e delle procedure all'uopo espressamente previste dalla direttiva (v. undicesimo `considerando' e artt. 4 e 19).
33 Del pari, non vedo come rilevi a sostegno della tesi della Commissione il fatto che, prima dell'adozione del regolamento n. 178/2002 (v. supra, paragrafo 30) mancasse un divieto generale di mettere in commercio alimenti non sicuri, e che solo per taluni prodotti rapidamente deperibili dal punto di vista microbiologico vi fossero regole specifiche che ne vietavano in modo assoluto la commercializzazione dopo la data di scadenza. Infatti, se anche ciò confermasse, a contrario, l'assenza di una disciplina orizzontale e generale in materia di etichettatura per il periodo successivo alla scadenza del termine minimo di conservazione di alimenti non deperibili, non se ne potrebbe ugualmente inferire, dato quanto osservato al paragrafo precedente, la libertà degli Stati membri di adottare disposizioni nazionali in materia. Ma, soprattutto, mi lascia perplesso lo stesso riferimento al divieto di cui al regolamento n. 178/2002, dato che tale divieto (come quello sancito dalle ricordate regolamentazioni specifiche) non si ricollega alle regole sull'etichettatura, ma ai principi generali della legislazione alimentare e della sicurezza dei relativi prodotti.
34 Proprio queste ultime considerazioni mi inducono a ipotizzare una diversa valutazione della questione in discussione, che potrebbe forse meglio motivare il risultato cui la Commissione (a mio avviso, ripeto, giustamente) perviene. Mi pare cioè che a tale risultato si possa più correttamente arrivare non già facendo valere che le indicazioni di cui all'art. 10 della LMKV ricadono nell'ambito di applicazione generale della direttiva e tuttavia, a causa del carattere incompleto di questa, non sono, per il momento, oggetto dell'armonizzazione da essa perseguita, bensì sostenendo più radicalmente che dette indicazioni non sono affatto ricomprese nell'ambito di applicazione della direttiva, in quanto estranee all'oggetto e alle finalità di quest'ultima.
35 Oggetto della direttiva sono in effetti le indicazioni necessarie a rendere note al consumatore le caratteristiche intrinseche ed originarie del prodotto - ovvero natura, qualità, composizione, quantità, esigenze di conservazione, origine e provenienza, o modo di fabbricazione (v. art. 2; cfr. anche l'ottavo `considerando'). Ora, a me pare che la disposizione nazionale di cui si discute non attenga alle indicazioni richieste per informare il consumatore su tali caratteristiche del prodotto, ma serva solo a indicare una possibile modificazione delle stesse, intervenuta nella fase successiva all'immissione del prodotto nel circuito commerciale, anzi al termine della sua normale vita commerciale. In questo senso, dunque, dette indicazioni non riguardano l'«etichettatura» del prodotto, almeno non nel senso fatto proprio dalla direttiva.
36 Ciò mi pare confermato, in particolare, anche dal fatto che, come riconoscono tutti gli intervenienti, l'informazione in parola potrà essere data senza dover apporre un'etichetta addizionale su ogni confezione messa in commercio e quindi senza dover intervenire in alcun modo sull'«etichettatura» dei singoli prodotti ai sensi della direttiva. La disposizione austriaca si limita infatti a chiedere che il pubblico sia informato dell'avvenuto superamento del termine minimo di conservazione, senza prescrivere all'uopo l'osservanza di precise modalità, sicché sarà sufficiente, ad esempio, presentare la merce «scaduta» su scaffali separati e precisare, con un semplice cartello, che tutti i prodotti che si trovano in quegli scaffali non sono più prodotti «freschi» (11).
37 D'altra parte, le indicazioni prescritte dall'art. 10 LMKV non hanno niente a che vedere neppure con le finalità della direttiva. Come ho in precedenza ricordato, infatti, quest'ultima introduce una disciplina armonizzata dell'etichettatura al fine di contribuire al funzionamento del mercato interno, in particolare di evitare che le eventuali divergenze tra le legislazioni nazionali possano ostacolare la libera circolazione delle merci e falsare le condizioni della concorrenza.
38 Prescrizioni come quelle dell'art. 10 LMKV non hanno invece, in linea di principio, alcuna influenza sulla libera circolazione delle merci e sulle condizioni di concorrenza all'interno del mercato comune, tanto più che, com'è stato concordemente sottolineato, la disposizione in parola si applica in modo indistinto a tutti i prodotti. Siffatte prescrizioni divengono infatti attuali solo nel momento in cui il prodotto ha esaurito tutti gli stadi del processo che dalla produzione conduce alla messa in vendita al consumatore finale, ed ha quindi già liberamente circolato all'interno del mercato comune. Se così è, evidentemente nessun ostacolo alla circolazione intracomunitaria delle merci può derivare dall'obbligo per il venditore al dettaglio di indicare al pubblico l'avvenuta scadenza del termine di consumo. In altri termini, per quanto qui interessa, la prescrizione di tale obbligo non ha nulla a che vedere con le finalità della direttiva.
39 Ciò detto, va ancora aggiunto che, seppure, per la via appena indicata o seguendo il ragionamento della Commissione, si perviene alla conclusione che la disciplina austriaca in causa non rientra nell'ambito di applicazione della direttiva, resta pur sempre da verificare se essa rispetti i limiti imposti dai principi e dalle disposizioni generali del Trattato rilevanti in materia. In particolare, occorre ancora valutare la disposizione alla luce del generale divieto di misure di effetto equivalente alle restrizioni quantitative di cui all'art. 28 CE. Per contro, avendo escluso che la materia rientri nell'ambito di applicazione della direttiva, credo che non occorra porsi il problema di verificare, come invece fa la Commissione (sia pure per poi escluderne la rilevanza), anche il rispetto dei requisiti procedurali previsti dall'art. 4 della stessa direttiva per l'adozione di disposizioni nazionali che prevedano indicazioni obbligatorie di etichettatura applicabili soltanto a determinati prodotti alimentari.
40 Per la verità, anche per quanto riguarda la rilevanza nella specie dell'art. 28 CE, è lecito esprimere qualche dubbio se si ritiene, con il governo austriaco, che ricorrano qui le condizioni enunciate nella notissima giurisprudenza Keck e Mithouard; se si ritiene, cioè, che la disposizione nazionale in causa disciplini semplici modalità o situazioni di vendita e «[valga] nei confronti di tutti gli operatori interessati che svolgono la propria attività sul territorio nazionale e [incida] in egual misura, tanto sotto il profilo giuridico quanto sotto quello sostanziale, sullo smercio dei prodotti sia nazionali sia provenienti da altri Stati membri» (12). Se così fosse, come in effetti sono portato a credere, la disposizione nazionale in questione sfuggirebbe anche all'ambito di applicazione del divieto di misure equivalenti alle restrizioni quantitative, di cui all'art. 28 CE (13).
41 Anche in caso contrario, comunque, convengo con la Commissione e con lo stesso governo austriaco nel ritenere che l'art. 10 della LMKV soddisfi ai requisiti posti dall'art. 28 CE e alle condizioni che la giurisprudenza della Corte ha da esso dedotto. Com'è noto, infatti, secondo tale giurisprudenza l'art. 28 CE «vieta ogni ostacolo alla libera circolazione delle merci derivante da norme relative ai requisiti di cui dette merci debbono essere in possesso (come quelle riguardanti la denominazione, la forma, le dimensioni, il peso, la composizione, la presentazione, l'etichettatura, il condizionamento), anche se dette norme sono indistintamente applicabili a tutti i prodotti nazionali e importati, qualora detta applicazione non possa giustificarsi con un obiettivo di interesse generale tale da prevalere sulle esigenze della libera circolazione delle merci» (14). Nella specie, in effetti, le misure de quibus, oltre ad essere indistintamente applicabili, sono altresì giustificate da finalità di interesse generale, dato che mirano alla protezione del consumatore. Inoltre, devono ritenersi anche compatibili con il principio di proporzionalità poiché istituiscono un semplice obbligo di presentazione e non un divieto tout court di commercializzazione.
42 Ciò detto in via principale, devo aggiungere che, nel caso in cui la Corte dovesse invece ritenere che la misura austriaca in causa rientra nel campo di applicazione della direttiva, sono portato a condividere la tesi, ugualmente sviluppata in via subordinata dal governo austriaco e dalla Commissione, che legittima detta misura sulla base dell'art. 18, n. 2, della direttiva. Sembra in effetti anche a me che la misura in questione possa essere fatta salva grazie a tale norma in quanto disposizione nazionale «non armonizzata» (ma sarebbe più corretto dire derogatoria) giustificata da motivi di repressione delle frodi e della concorrenza sleale.
43 Tale conclusione, per la verità, è contestata dalla signora Müller, secondo la quale l'indicazione richiesta dall'art. 10 della LMKV non sarebbe né necessaria, né proporzionata rispetto alle indicate finalità. Ciò anzitutto perché, contrariamente a quanto ritiene il Verwaltungssenat, sarebbe infondata l'idea che il consumatore, trovandosi di fronte ad un prodotto regolarmente posto in commercio, dia per scontato che il termine minimo di conservazione non sia scaduto; un'avvertenza ulteriore rispetto alla mera indicazione di detto termine non sarebbe dunque necessaria. In secondo luogo, una siffatta avvertenza non sarebbe proporzionata rispetto alle sue asserite finalità, in quanto sarebbe sufficiente all'uopo la semplice indicazione del termine minimo di conservazione, prevista dalla direttiva; l'ulteriore onere di etichettatura, per contro, andrebbe manifestamente oltre quanto necessario per la tutela del consumatore.
44 Non condivido tali obiezioni. Credo invero che l'esperienza dimostri che un consumatore, anche avveduto, muove normalmente dall'idea che i prodotti offerti in vendita, per quanto confezionati, siano prodotti «freschi», nel senso che il relativo termine minimo di conservazione non è scaduto. La verifica di tale scadenza, in effetti, non sempre né necessariamente avviene al momento dell'acquisto, ma piuttosto all'atto di utilizzazione del prodotto, quando il consumatore controlla che quelli conservati nella propria dispensa non siano, per dimenticanza, «scaduti».
45 Non varrebbe obiettare, a questo proposito, che un consumatore normalmente avveduto dovrebbe sempre leggere tutte le indicazioni contenute nell'etichetta dei beni che acquista. Sul punto pare anche a me, come alla Commissione, che imporre in ogni caso al consumatore un simile onere di previa lettura non sembra giustificato né opportuno, specie alla luce dell'evidente squilibrio dei contrapposti interessi in causa. In effetti, l'interesse del venditore a smerciare comunque prodotti alimentari il cui termine minimo di conservazione è scaduto, e la cui qualità può dunque risultare ridotta, non pare certo degno di altrettanta tutela dell'interesse del consumatore ad acquistare alimenti le cui qualità siano intatte.
46 A mio avviso, pertanto, una misura come quella di cui si tratta risponde certamente in modo adeguato all'esigenza di evitare gli inganni e le frodi, attirando l'attenzione del consumatore sulla mancanza di una qualità che egli altrimenti assumerebbe come presente.
47 Ciò detto, è necessario ulteriormente verificare se detta misura rispetti anche il principio di proporzionalità. Una tale verifica, a ben vedere, prima che dalla giurisprudenza della Corte relativa alla libera circolazione delle merci (15), è richiesta dalla stessa direttiva quando prevede che le disposizioni nazionali giustificate da motivi di repressione delle frodi non devono essere «tali da ostacolare l'applicazione delle definizioni e delle norme» in essa fissate, e quindi in sostanza non devono pregiudicare l'effetto utile della direttiva. In altri termini, lo Stato membro che intende avvalersi della facoltà di deroga contemplata dall'art. 18, n. 2, adottando un provvedimento volto a reprimere l'inganno e le frodi, sarà tenuto ad optare per quello che meno ostacoli la libertà degli scambi.
48 Ebbene, mi sembra che la misura de qua si dimostri idonea a perseguire l'indicata finalità, senza peraltro eccedere quanto all'uopo necessario. Infatti, l'obbligo di indicare in modo chiaro e comprensibile a tutti l'avvenuta scadenza del termine minimo di conservazione limita gli scambi di merci in misura certo assai meno sensibile di un divieto tout court di commercializzazione. Non solo, ma come fa notare il Verwaltungssenat, e come conferma la stessa ricorrente nella causa principale, la disposizione austriaca non richiede necessariamente l'apposizione di un'etichetta addizionale su ogni confezione messa in commercio oltre la data di scadenza del termine minimo di conservazione. Se così è, si deve riconoscere che la misura controversa non eccede quanto strettamente necessario per la tutela del consumatore e deve pertanto ritenersi conforme al principio di proporzionalità.
49 In conclusione, ritengo che alla questione proposta dal Verwaltungssenat vada risposto nel senso che la direttiva 2000/13 non si oppone all'applicazione di una normativa di uno Stato membro in base alla quale, quando si immettono sul mercato prodotti alimentari il cui termine minimo di conservazione è già scaduto, tale circostanza deve essere resa nota in modo chiaro e comprensibile a tutti, senza che ci si possa limitare a indicare nell'etichettatura il termine minimo di conservazione.
Conclusioni
50 Alla luce delle considerazioni che precedono, suggerisco pertanto alla Corte di rispondere come segue alla questione sottopostale dal Verwaltungssenat con ordinanza 1_ giugno 2001:
«La direttiva 2000/13/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 marzo 2000, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti l'etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari, nonché la relativa pubblicità, non si oppone all'applicazione di una normativa di uno Stato membro in base alla quale, quando si immettono sul mercato prodotti alimentari il cui termine minimo di conservazione è già scaduto, tale circostanza deve essere resa nota in modo chiaro e comprensibile a tutti, senza che ci si possa limitare a indicare nell'etichettatura il termine minimo di conservazione».
(1) - GU 1979, L 33, pag. 1.
(2) - GU L 109, pag. 29.
(3) - Pubblicato in BGBl n. 72/1993.
(4) - Divenuto in seguito a modifica art. 9, BGBl II n. 462/1999.
(5) - Traduzione non ufficiale.
(6) - Pubblicato in BGBl n. 86/1975; l'ultima modifica è in BGBl I n. 157/1999.
(7) - (Il corsivo è mio). Va segnalato che la disposizione recita, nel testo francese, che «l'étiquetage des denrées alimentaires comporte (...) les seules mentions obligatoires suivantes»; in quello inglese «indication of the following particulars alone shall be compulsory on the labelling of foodstuffs». Ancora, nel testo tedesco si utilizza l'avverbio nur, in quello spagnolo solamente, in quello portoghese unicamente.
(8) - V. sentenza 12 dicembre 1990, causa C-241/89, SARPP (Racc. pag. I-4695, punto 15). V. nello stesso senso anche le conclusioni dell'avvocato generale Geelhoed nella causa C-221/00, Commissione/Austria, e nelle cause riunite C-421/00, C-426/00 e C-16/01, Sterbenz e Haug (non ancora pubblicate in Raccolta, par. 38).
(9) - Proposta modificata di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare, istituisce l'Autorità europea per gli alimenti e fissa procedure nel campo della sicurezza alimentare, del 7 agosto 2001, COM(2001) 475 def. (GU C 304 E, pag. 273).
(10) - GU L 31, pag. 1.
(11) - Il fatto che un cartello informativo affisso in un negozio non sia assimilabile all'etichettatura ai sensi della direttiva sembra indirettamente confermato dalla sentenza Goerres del 14 luglio 1998 (causa C-385/96, Racc. pag. I-4431, punto 25), nella quale la Corte ha precisato che «tutte le indicazioni obbligatorie prescritte dalla direttiva devono figurare sull'etichettatura in una lingua facilmente compresa dai consumatori dello Stato o della regione di cui trattasi, oppure mediante altri accorgimenti, come disegni, simboli o pittogrammi. Un'etichetta complementare («Zusatzschild») apposta nel negozio, nel posto in cui si trova il prodotto considerato, non costituisce una misura sufficiente per garantire l'informazione e la tutela del consumatore finale» (il corsivo è mio). Si può dunque dedurre da tale sentenza che le informazioni fornite ai consumatori per mezzo di un cartello apposto «nel negozio, nel posto in cui si trova il prodotto considerato» non sono di quelle che «figurano sull'etichettatura»; il che sembra appunto confermare che l'affissione di un tale cartello non costituisce una forma di «etichettatura» ai sensi della direttiva.
(12) - Sentenza 24 novembre 1993, cause riunite C-267/91 e C-268/91, Keck e Mithouard (Racc. pag. I-6097, punto 16).
(13) - V. sentenza Keck e Mithouard, cit., punto 17.
(14) - V., in particolare, sentenze 3 giugno 1999, causa C-33/97, Colim (Racc. pag. I-3175, punto 38), e 13 settembre 2001, causa C-169/99, Schwarzkopf (Racc. pag. I-5901, punto 38).
(15) - V., per la giurisprudenza relativa all'art. 28 CE, sentenze 20 febbraio 1979, causa 120/78, Rewe (Racc. pag. 649, punto 13); 10 novembre 1982, causa 261/81, Rau (Racc. pag. 3961, punto 12), e 12 marzo 1987, causa 178/84, Commissione/Germania, legge di purezza della birra (Racc. pag. 1227, punto 28).
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