Schlußanträge des Generalanwalts
1. Im vorliegenden Verfahren wird der Gerichtshof vom Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht gebeten, den Anwendungsbereich von Artikel 11 Absatz 3 der Richtlinie 89/552/EWG des Rates vom 3. Oktober 1989 zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausübung der Fernsehtätigkeit (im Folgenden: Fernsehrichtlinie oder Richtlinie) in der Fassung der Richtlinie 97/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Juni 1997 auszulegen. Diese Vorschrift regelt, wie oft Kinospielfilme und Fernsehfilme durch Werbung unterbrochen werden dürfen. Sie verlangt, dass zwischen solchen Unterbrechungen ein längerer Zeitraum liegt, als bei anderen Sendungen vorgeschrieben ist. Reihen und Serien sind jedoch ausdrücklich vom Anwendungsbereich des Artikels 11 Absatz 3 ausgenommen.
2. Die Fragen, die dem Gerichtshof vorgelegt worden sind, berühren zwei Probleme. Das erste ist, ob Artikel 11 Absatz 3 der Richtlinie auf Fernsehfilme anwendbar ist, die nach ihrer Konzeption von vornherein Unterbrechungen für die Einfügung von Werbung vorsehen. Das zweite betrifft die Kriterien, die erfuellt sein müssen, damit die Ausstrahlung mehrerer Fernsehfilme als Reihe eingestuft werden kann und so aus dem Anwendungsbereich von Artikel 11 Absatz 3 herausfällt.
Rechtlicher Rahmen
Gemeinschaftsrecht
3. Die Fernsehrichtlinie wurde am 3. Oktober 1989 erlassen und war bis zum 3. Oktober 1991 umzusetzen. Sie wurde durch die Richtlinie 97/36/EG vom 30. Juni 1997 geändert, die bis zum 31. Dezember 1998 umzusetzen war. Zwar hat das Verfahren in der vorliegenden Rechtssache vor Erlass der zweiten Richtlinie begonnen, doch wurde der Vorlagebeschluss erst im Juni 2001 erlassen und nennt daher beide Richtlinien. Artikel 1 Nr. 13 der zweiten Richtlinie änderte zwar den Artikel 11 der ursprünglichen Richtlinie, ohne jedoch den Wortlaut der Vorschrift in den Teilen, um die es in der vorliegenden Rechtssache geht, wesentlich abzuändern.
4. Das Hauptziel der Richtlinie besteht darin, den freien Verkehr von Fernsehsendungen in der Gemeinschaft dadurch zu erleichtern, dass ein Rahmenwerk gemeinsamer Regeln eingeführt wird, das die Mitgliedstaaten als Mindeststandard auf die ihrer Rechtshoheit unterworfenen Fernsehveranstalter anzuwenden haben. Die gemeinsamen Vorschriften schließen Bestimmungen über Fernsehwerbung, Sponsoring und Teleshopping ein, die im Kapitel IV der Richtlinie (Artikel 10 bis 20) enthalten sind.
5. Artikel 11 enthält Regeln über die Häufigkeit von Werbeunterbrechungen.
6. Artikel 11 Absatz 1 gestattet, Werbung sowohl während einer laufenden Sendung als auch zwischen den Sendungen einzufügen, wenn die in den Absätzen 2 bis 5 des Artikels genannten Voraussetzungen dergestalt erfuellt sind, dass sie den Zusammenhang und den Wert der Sendungen nicht beeinträchtigt - wobei die natürlichen Programmunterbrechungen und die Länge und Art des Programms zu berücksichtigen sind - und sofern nicht gegen die Rechte von Rechtsinhabern verstoßen wird".
7. Artikel 11 Absatz 4 stellt die Grundregel (im Folgenden: Grundregel) auf, wonach zwischen zwei aufeinander folgenden Unterbrechungen innerhalb der Sendung ein Abstand von mindestens 20 Minuten liegen [sollte]". Artikel 11 Absatz 3 enthält eine Sonderregel in Bezug auf die Übertragung audiovisueller Werke wie Kinospielfilme und Fernsehfilme" (im Folgenden: Sonderregel). Diese Werke können für jeden vollen Zeitraum von 45 Minuten einmal unterbrochen werden, sofern ihre programmierte Sendezeit mehr als 45 Minuten beträgt. Eine weitere Unterbrechung ist zulässig, wenn die programmierte Sendedauer um mindestens 20 Minuten über zwei oder mehrere volle 45-Minuten-Zeiträume hinausgeht. Jedoch sieht Artikel 11 Absatz 3 auch eine Ausnahme von der Sonderregel (im Folgenden: Ausnahme) vor, soweit es um Fernsehfilme geht. Die Ausnahme umfasst Serien, Reihen, Unterhaltungssendungen und Dokumentarfilme", für die folglich wieder die Grundregel gilt.
8. Der Normzweck von Artikel 11 ergibt sich zum Teil aus der 27. Begründungserwägung der Richtlinie, in der es heißt, dass, um sicherzustellen, dass die Interessen der Verbraucher als Zuschauer umfassend und angemessen geschützt werden, ... die Fernsehwerbung einer Reihe von Mindestnormen und Kriterien unterworfen werden [muss]".
9. Die Richtlinie ist dem Europäischen Übereinkommen über das grenzüberschreitende Fernsehen weitgehend nachgebildet, das im Europarat kurz vor Erlass der Richtlinie angenommen wurde, nachdem beide Texte gleichzeitig ausgearbeitet worden waren. Artikel 14 des Übereinkommens ist für die hier in Rede stehenden Fragen mit Artikel 11 der Richtlinie identisch.
10. Bei seiner Tagung in Rhodos am 2. und 3. Dezember 1988 wies der Europäische Rat darauf hin, dass er es für wichtig halte, dass die Bemühungen der Gemeinschaft im Einklang mit dem Übereinkommen des Europarates entfaltet würden. Das Übereinkommen wird auch in der vierten Begründungserwägung der Richtlinie erwähnt. Dem Übereinkommen ist ein erläuternder Bericht beigefügt, der vom Gerichtshof als Auslegungshilfe zur Richtlinie zitiert worden ist.
11. Nach dem erläuternden Bericht (Punkt 245) verfolgt Artikel 14 des Übereinkommens das Ziel, ein angemessenes Gleichgewicht zwischen den finanziellen Interessen der Fernsehveranstalter und Werbetreibenden einerseits und den Interessen der Zuschauer, Autoren und Urheber der Sendungen andererseits zu schaffen.
12. Es kann daher die Schlussfolgerung gezogen werden, dass Artikel 11 versucht, einen Ausgleich zwischen einer Reihe potenziell widerstreitender Interessen herzustellen: denen der Zuschauer, der Fernsehveranstalter oder Werbetreibenden, von denen das Fernsehen finanziell abhängt, und denen der Programmhersteller.
13. In dem vorliegenden Verfahren ist in Bezug auf die in der Ausnahmeklausel genannten Begriffe Reihe" und Serie" einige Verwirrung entstanden, insbesondere in Bezug auf den Begriff Reihe", der in der deutschsprachigen Fassung der Ausnahme und in den Vorlagefragen des nationalen Gerichts auftaucht. Wenn man die Wortfolge in der deutschsprachigen Fassung (Serien, Reihen ...") mit der englischen und französischen Fassung (series, serials ..."; séries, feuilletons ...") vergleicht, scheint es zunächst, dass Reihe" in der englischen Fassung serial" und in der französischen Fassung feuilleton" entspricht und dass der deutsche Begriff Serie" in der englischen Fassung series" und in der französischen Fassung série" entspricht.
14. Jedoch scheint der Begriff Reihe", richtig verstanden, einen weiter reichenden Bedeutungsgehalt zu haben als Serie", was in der Tat die Formulierung der Vorlagefragen des nationalen Gerichts nahe legt, und somit dem englischen series" und dem französischen série" zu entsprechen.
15. Auf jeden Fall muss im vorliegenden Fall zum Verständnis der Ausnahme bestimmt werden, unter welchen Umständen bestimmte audiovisuelle Werke hinlänglich miteinander verbunden sind, um eine Reihe oder eine Serie darzustellen und so in den Anwendungsbereich der Ausnahme zu fallen. Wenn die äußeren Grenzen der Anwendungsbereiche dieser beiden Begriffe klar herausgearbeitet werden, erscheint es mir nicht nötig, zu einer genauen internen Abgrenzung zwischen beiden zu gelangen, zumal sie zumindest in manchen Sprachfassungen ungenau zu sein und sich in ihrer Bedeutung zu überschneiden scheinen.
Die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten
16. Artikel 10 der Konvention ist im Verfahren angeführt worden. Er lautet wie folgt:
(1) Jede Person hat das Recht auf freie Meinungsäußerung. Dieses Recht schließt die Meinungsfreiheit und die Freiheit ein, Informationen und Ideen ohne behördliche Eingriffe und ohne Rücksicht auf Staatsgrenzen zu empfangen und weiterzugeben. Dieser Artikel hindert die Staaten nicht, für Hörfunk-, Fernseh- oder Kinounternehmen eine Genehmigung vorzuschreiben.
(2) Die Ausübung dieser Freiheiten ist mit Pflichten und Verantwortung verbunden; sie kann daher Formvorschriften, Bedingungen, Einschränkungen oder Strafdrohungen unterworfen werden, die gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig sind für die nationale Sicherheit, die territoriale Unversehrtheit oder die öffentliche Sicherheit, zur Aufrechterhaltung der Ordnung oder zur Verhütung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral, zum Schutz des guten Rufes oder der Rechte anderer, zur Verhinderung der Verbreitung vertraulicher Informationen oder zur Wahrung der Autorität und der Unparteilichkeit der Rechtsprechung."
Nationales Recht
17. In Deutschland liegt die Kompetenz für den Rundfunk bei den deutschen Ländern und nicht bei der Bundesregierung. Ein abgestimmtes Vorgehen bei der Regelung rundfunkrechtlicher Angelegenheiten wird durch ein Abkommen zwischen den Ländern (Rundfunkstaatsvertrag) sichergestellt. In Niedersachsen sind die das Fernsehen betreffenden Vorschriften im Niedersächsischen Landesrundfunkgesetz enthalten. Sowohl Rundfunkstaatsvertrag als auch das Landesrundfunkgesetz enthalten Vorschriften, die in jeder relevanten Hinsicht mit Artikel 11 Absätze 1, 3 und 4 der Richtlinie im Wesentlichen identisch sind.
Sachverhalt und Vorlagefragen
18. Im Verfahren vor dem nationalen Gericht begehrt die Klägerin, die RTL Television GmbH (im Folgenden: RTL), die Aufhebung eines Bescheides vom 12. November 1993, den der Landesrundfunkausschuss (im Folgenden: Ausschuss) erlassen hat, der zu dieser Zeit die für die Regulierung der privaten Fernsehkanäle im Land Niedersachsen verantwortliche Stelle war, der aber in dieser Rolle mittlerweile von der Beklagten, der Niedersächsischen Landesmedienanstalt für privaten Rundfunk (im Folgenden: NLM), abgelöst worden ist.
19. Der angefochtene Bescheid betraf verschiedene Filme, die von RTL gesendet worden waren oder gesendet werden sollten. Die fraglichen Filme waren für das Fernsehen gedreht und zu einer Fortsetzungsfolge unter dem Titel Der große TV-Roman" zusammengestellt worden, die unterschiedliche thematische Gruppen umfasste, die ihrerseits Titel wie Familienschicksale", Gefährliche Leidenschaften" und Schicksalhafte Begegnungen" trugen. Sie waren spezifisch darauf zugeschnitten, Werbeunterbrechungen mit der Häufigkeit, die nach der Grundregel gestattet ist, zu enthalten.
20. Der Ausschuss war der Auffassung, dass die fraglichen Filme trotz des Versuchs von RTL, sie zu einer Einheit zusammenzufassen, nicht als Bestandteil einer Reihe" betrachtet werden könnten, weil die einzelnen Sendungen jeder inhaltlichen Einheitlichkeit, in Gestalt eines gemeinsamen Handlungsmusters oder gemeinsamer Personen, entbehrten. Folglich seien die nationalen Vorschriften, die die Sonderregel umgesetzt hätten, auf sie anwendbar, und sie dürften mithin weniger häufig unterbrochen werden, als dies die Grundregel vorsehe.
21. RTL erhob Klage und focht den Beschluss des Ausschusses u. a. mit der Begründung an, dass die Auslegung des Reihenbegriffs durch den Ausschuss nicht mit der zutreffenden Bedeutung dieses Begriffes als Gegenstand des Gemeinschaftsrechts zu vereinbaren sei. RTL trug vor, dass mehrere Werke schon dann eine Reihe" bilden könnten, wenn sie sowohl durch inhaltliche Kriterien, wie Filmgenre, Drehbuchübereinstimmungen und thematische Vergleichbarkeit, als auch durch äußerliche formelle Gesichtspunkte, wie Sendedauer und Sendeplatz und verschiedene andere Faktoren, wie z. B. einen bestimmten Regisseur, geprägt seien.
22. Bei Zugrundelegung dieser Begriffsbestimmung, so machte RTL geltend, sei Der große TV-Roman" eine Reihe und falle unter die Ausnahme, nicht unter die Sonderregel. Inhaltlich zeichneten sich die enthaltenen Filme durch eine thematische Vergleichbarkeit aus. Diese spiegele sich in der einheitlichen Grundstruktur wider, nach der im Mittelpunkt eines jeden Films stets eine zentrale Person stehe, die im weiteren Handlungsverlauf eine extreme Lebenssituation mit starkem Realitäts- und Gegenwartsbezug zu meistern habe. Den Filmen sei zudem ein fester Sendeplatz zugeordnet worden, wobei auch die jeweilige Sendedauer weitgehend gleich sei.
23. Nachdem RTL erstinstanzlich unterlegen war, legte es Berufung zum Oberverwaltungsgericht ein. Das Oberverwaltungsgericht neigt zwar dazu, die Auslegung des Reihenbegriffs durch den Ausschuss zu teilen, es räumt aber ein, dass die Frage gemeinschaftsrechtlicher Natur ist, und hat beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Verfolgt Artikel 11 Absatz 3 der Richtlinie 89/552/EWG des Rates vom 3. Oktober 1989 zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausübung der Fernsehtätigkeit (ABl. L 298, S. 23) in der Fassung der Richtlinie 97/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Juni 1997 (ABl. L 202, S. 60) mit der Einschränkung der Werbeunterbrechung den Schutz des künstlerischen Wertes von Kinospielfilmen und Fernsehfilmen, und zwar unabhängig davon, ob Fernsehfilme von vornherein für das Fernsehen produziert worden sind und nach ihrer Konzeption Pausen für die Einfügung von Werbespots vorsehen?
2. Welche Kriterien sind zu erfuellen, um eine Ausstrahlung von mehreren Kinospiel- und Fernsehfilmen in Abweichung von den Werbeeinschränkungen für Kinospielfilme und Fernsehfilme als Reihe" einstufen zu können?
3. Sind unter einer Reihe" im Sinne von Artikel 11 Absatz 3 der Richtlinie 89/552/EWG in der Fassung der Richtlinie 97/36/EG aus mehreren Beiträgen bestehende Sendungen zu verstehen, die durch gemeinsame thematische, inhaltliche und formale Schwerpunkte ein gemeinsames Konzept aufweisen und in einem zeitlichen Zusammenhang ausgestrahlt werden?
4. Gestattet es die Auslegung des Begriffes Reihe" im Sinne von Artikel 11 Absatz 3 der Richtlinie 89/552/EWG in der Fassung der Richtlinie 97/36/EG auf thematische und inhaltliche Gemeinsamkeiten der Sendebeiträge ganz oder weitgehend zu verzichten und überwiegend auf formale oder formal-rezeptive Schwerpunkte abzustellen?
24. Mithin betrifft die erste Frage den Anwendungsbereich der Sonderregel selbst und, genauer gesagt, die Frage, ob Fernsehfilme in deren Anwendungsbereich fallen, selbst wenn sie so konzipiert worden sind, dass sie Werbepausen vorsehen. Die übrigen Fragen drehen sich um den Anwendungsbereich der Ausnahme. Sie zielen auf eine Klarstellung der Kriterien für die Feststellung ab, ob mehrere Filme eine Reihe darstellen. Insbesondere zielen sie darauf ab, ob die fraglichen Filme durch einen engen inhaltlichen Zusammenhang verbunden sein müssen oder ob ein allgemeines gemeinsames Thema und/oder gemeinsame formale Gesichtspunkte ausreichen.
25. Der Gerichtshof hat schriftliche Erklärungen von RTL, der NLM, der Regierung des Vereinigten Königreichs und der Kommission erhalten, die alle, mit Ausnahme der Regierung des Vereinigten Königreichs, in der mündlichen Verhandlung vertreten waren.
Rechtliche Würdigung
Die erste Frage
26. Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob sich die Sonderregel im Licht der Ziele, die sie verfolgt, auf Fernsehfilme erstreckt, die von vornherein nach ihrer Konzeption Pausen für die Einfügung von Werbespots vorsehen.
27. RTL vertritt die Ansicht, dass die Werberegelung eine Einschränkung der Grundrechte des Produzenten und des Fernsehveranstalters auf freie Meinungsäußerung und auf Kunstfreiheit sei; dies seien Rechte, die in den allgemeinen Rechtsgrundsätzen der Gemeinschaft verankert seien. Demgemäß sei die Werberegelung der Fernsehrichtlinie nur dann mit dem primären Gemeinschaftsrecht vereinbar, wenn sie sich als geeignet, erforderlich und angemessen für das Erreichen eines legitimen Zieles erweise.
28. RTL räumt ein, dass der Schutz der künstlerischen Integrität von Filmen ein legitimes Ziel sein könne, um eine Einschränkung von Grundrechten zu rechtfertigen, jedoch nur insoweit, als dies zur Wahrung der Rechte anderer" im Sinne von Artikel 10 Absatz 2 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten beitrage. RTL folgert daraus, dass man im vorliegenden Zusammenhang unter den anderen" die Urheber der Filme, deren Integrität geschützt werden müsse, zu verstehen habe.
29. RTL macht daher geltend, dass, wenn der Urheber eines Films nachweislich beabsichtigt habe, dass sein Film häufiger unterbrochen werden solle, als dies die Sonderregel zulasse, kein legitimer Zweck mehr vorliege, um die Sonderregel anzuwenden und die Grundrechte einzuschränken. Eine solche Einschränkung sei zum Schutz der Rechte des Urhebers des Werkes nicht zulässig, weil sie direkt den Wünschen des Urhebers zuwiderlaufen würde. Sie würde auch den Pluralismus der audiovisuellen Medien gefährden, weil die Refinanzierung von Filmen davon abhänge, inwieweit die Fernsehveranstalter in der Lage seien, häufiger Werbeunterbrechungen einzufügen, als es die Sonderregel zulasse.
30. RTL folgert daraus, dass gemeinschaftsrechtliche Rechtsvorschriften, soweit möglich, so zu deuten seien, dass sie mit den Grundrechten im Einklang stuenden, und dass demgemäß die Sonderregel so zu verstehen sei, dass sie nur insoweit auf Filme Anwendung finde, als dies dem Willen der Urheber des Films entspreche, in deren Rechten die Sonderregel ihre Rechtfertigung finde.
31. Demgegenüber sind die Regierung des Vereinigten Königreichs, die Kommission, das vorlegende Gericht und die NLM der Meinung, dass die Sonderregel sich auf alle Fernsehfilme erstrecken sollte, ganz gleich, ob diese für das Einfügen von Werbepausen konzipiert worden seien oder nicht.
32. Die Ausführungen von RTL zur ersten Frage überzeugen mich nicht.
33. Zunächst scheint mir der Wortlaut von Artikel 11 Absatz 3 der Richtlinie in Bezug auf die vorliegende Frage gänzlich unmissverständlich zu sein. Wie die Kommission aufzeigt, ist die Sonderregel, die diese Vorschrift aufstellt, klar so gefasst, dass sie auf Fernsehfilme ebenso anzuwenden ist wie auf Kinospielfilme, und unterscheidet nicht danach, ob ein Fernsehfilm für die Einfügung von Werbepausen konzipiert worden ist.
34. Der Bedeutungsgehalt, den schon der Wortlaut von Artikel 11 Absatz 3 nahe legt, findet seine Bestätigung in der Entstehungsgeschichte der Richtlinie 97/36, die der Vorschrift ihre jetzige Fassung gab. Wie die Regierung des Vereinigten Königreichs, die Kommission und das vorlegende Gericht bemerken, zielte der ursprüngliche Vorschlag der Kommission zur Änderung der Fernsehrichtlinie darauf ab, Fernsehfilme aus dem Anwendungsbereich der Sonderregel auszuklammern. Die Kommission begründete die vorgeschlagene Änderung in dem erläuternden Bericht zum Teil damit, dass bei Fernsehfilmen bereits in der Konzeptionsphase natürliche Pausen vorgesehen werden können, in die sich leicht Werbespots aufnehmen lassen, ohne die Einheit des Werks zu gefährden", wohingegen Kinofilme ohne Pausen für Werbung konzipiert wurden". Dass die von der Kommission vorgeschlagene Änderung im Lauf des Gesetzgebungsverfahrens verworfen wurde, spricht für ein Begriffsverständnis, wonach die Sonderregel, wie schon ihr Wortlaut zeigt, alle Fernsehfilme umfassen soll, ohne Vornahme der Differenzierung, für die RTL sich einsetzt.
35. Wie die Kommission bemerkt, würde die von RTL vorgeschlagene Auslegung die Sonderregel bei Fernsehfilmen gänzlich fakultativ werden lassen; ihre Anwendung hinge davon ab, welche Absichten die Produzenten derartiger Filme verfolgten. Eine solche Auslegung würde mithin im Endergebnis dazu führen, Artikel 11 Absatz 3 so abzuändern, wie es die Kommission vorgeschlagen, der Gemeinschaftsgesetzgeber aber verworfen hat.
36. Auch der Normzweck, den die Sonderregel verfolgt, legt nicht nahe, dass es notwendig wäre, von ihrem klaren und eindeutigen Wortlaut abzurücken und in sie eine zusätzliche Ausnahme für Fernsehfilme, die für die Einfügung von Werbepausen konzipiert worden sind, hineinzulesen. Im Licht der 24. Begründungserwägung der Richtlinie und des erläuternden Berichts des Fernsehübereinkommens kann die Sonderregel, die Artikel 11 Absatz 3 enthält, so verstanden werden, dass sie nicht nur den Interessen der Urheber audiovisueller Werke dient, sondern dass sie auch die Verbraucher bei diesen Werken gegen übermäßige Werbung im Zusammenhang mit Fernsehfilmen schützt, ein Ziel, das auch bei Filmen, die für die Einfügung von Werbepausen konzipiert worden sind, einschlägig ist.
37. Es bleibt die Frage, ob, wie RTL geltend macht, eine solche Auslegung der Sonderregel einen ungerechtfertigten Eingriff in die Grundrechte darstellen würde, die in den allgemeinen Rechtsgrundsätzen des Gemeinschaftsrechts verankert sind.
38. Ich bin nicht überzeugt, dass die Regelung der Fernsehwerbung zwangsläufig und in allen Fällen eine Einschränkung der Grundrechte der Fernsehveranstalter und Produzenten auf freie Meinungsäußerung und auf Kunstfreiheit nach sich zieht. Doch selbst wenn man annähme, dass die Sonderregel tatsächlich eine Einschränkung dieser Rechte darstellt und daher einer Rechtfertigung bedarf, bin ich der Auffassung, dass RTL zu Unrecht annimmt, dass das einzige Interesse, das diese Einschränkung rechtfertigen könne, dasjenige der Urheber der in Rede stehenden Filme sei. Meiner Ansicht nach ist es ebenso legitim, die Interessen der Zuschauer als Verbraucher zu berücksichtigen. Die Sonderregel kann daher auf der Grundlage gerechtfertigt werden, dass sie dazu dient, Zuschauer gegen übermäßige Werbung zu schützen.
39. In seinen Stellungnahmen zu den verbleibenden Vorlagefragen erkennt RTL ausdrücklich an, dass es grundsätzlich möglich sei, die Sonderregel unter Bezugnahme auf einen solchen Zweck zu rechtfertigen, wendet aber ein, dass die Sonderregel zumindest bei weiter Auslegung und engem Verständnis der Ausnahme kein verhältnismäßiges Mittel darstelle, um diesem Zweck zu dienen. Aus den Gründen, die ich im Folgenden darlegen werde, halte ich die Sonderregel nicht für unverhältnismäßig, wenn sie in der von mir vorgeschlagenen Weise ausgelegt wird.
Die zweite, die dritte und die vierte Frage
40. Die verbleibenden Vorlagefragen drehen sich alle darum, welche Kriterien man zugrunde legen sollte, um zu beurteilen, ob ein bestimmtes Werk eine Reihe" im Sinne von Artikel 11 Absatz 3 der Richtlinie darstellt.
41. RTL trägt vor, dass der Begriff Reihe" mehrdeutig sei, weil er in der Richtlinie keine klare Begriffsbestimmung erhalte und kein klarer und durchgängiger Bedeutungsgehalt für die verschiedenen Sprachfassungen der Richtlinie auszumachen sei. Daher müsse er aus dem Zusammenhang und gemäß den von der Richtlinie verfolgten Normzwecken ausgelegt werden sowie in einer Weise, die jede Einschränkung der in den allgemeinen Rechtsgrundsätzen des Gemeinschaftsrechts verankerten Grundrechte vermeide. RTL trägt vor, dass jede dieser Auslegungsmethoden auf ein weites Verständnis des Begriffes Reihe" hindeute, wonach mehrere Werke eine Reihe darstellten, wenn sie zu einer festen Zeit gesendet würden und durch andere formale oder konzeptuelle Merkmale sowie ein allgemeines gemeinsames Thema, wie bei Der große TV-Roman", miteinander verbunden seien.
42. Nach Ansicht von RTL legt eine systematische Auslegung des Begriffes Reihe" nahe, dass er zur Vermeidung begrifflicher Redundanz eine Begriffsbestimmung erhalten müsse, die ihn hinlänglich vom Begriff Serie" abgrenze. Die Ausnahme würde nicht die beiden Begriffe enthalten, wenn dadurch nicht auch unterschiedliche Inhalte zum Ausdruck gebracht werden sollten. Der erstgenannte Begriff impliziere daher keine derart enge Beziehung zwischen seinen einzelnen Bestandteilen, wie dies beim Letztgenannten erforderlich sei. Während eine Serie die Einheitlichkeit von Handlung, Ort und Personen voraussetze, seien für eine Reihe die im vorstehenden Absatz beschriebenen, allgemeineren Merkmale einschlägig.
43. RTL wendet des Weiteren ein, dass Sinn und Zweck der Richtlinie für eine weite Auslegung des Begriffes Reihe" sprächen. RTL weist zunächst auf das Hauptziel der Richtlinie hin, die Dienstleistungsfreiheit zu gewährleisten. Zu strenge Werbebeschränkungen liefen diesem Normzweck zuwider. Jede Mehrdeutigkeit bei diesen Beschränkungen müsse daher eng ausgelegt werden. Da unter anderem die Reihe" von der Beschränkung, die die Sonderregel darstelle, ausgenommen sei, müsse dieser Begriff demgemäß in dem weiten Sinn ausgelegt werden, für den RTL sich ausgesprochen habe.
44. RTL weist auch auf den Normzweck der Richtlinie hin, die Produktion audiovisueller Werke in Europa zu fördern, der sich klar aus der 19., der 20. und der 22. Begründungserwägung der Richtlinie ergebe. Indem die Häufigkeit der Werbepausen begrenzt werde, untergrabe die Sonderregel die Fähigkeit der Fernsehveranstalter, die Kosten wieder einzuspielen, die mit der Produktion von Fernsehfilmen in Europa verbunden seien. Im Gegensatz dazu könnten Produzenten in den Vereinigten Staaten angesichts der ihnen erlaubten häufigeren Werbeunterbrechungen die Kosten der Filmproduktionen leichter wettmachen.
45. Schließlich trägt RTL vor, dass es keine legitime Grundlage dafür gebe, den Begriff der Reihe" eng auszulegen, und dass er folglich so weit wie möglich verstanden werden müsse, um die Einschränkung der Grundrechte, die die Sonderregel darstelle, möglichst gering zu halten. Eine enge Auslegung des Begriffes sei nicht durch den Schutzzweck der Qualitätserhaltung bei audiovisuellen Werken zu rechtfertigen, da Qualitätsurteile subjektiv seien und man vermeiden müsse, in einer pluralistischen und demokratischen Gesellschaft dem Staat die Befugnis zu verleihen, solche Urteile zu fällen.
46. RTL räumt zwar ein, dass der Verbraucherschutz ein legitimer Grund sein könne, um eine Einschränkung der Art, wie sie in der Sonderregel enthalten ist, aufzuerlegen, hält jedoch eine solche Einschränkung nicht für ein verhältnismäßiges Mittel, um dieses Ziel zu erreichen. Die Verbraucher seien hinlänglich dadurch geschützt, dass sie zwischen einer Vielzahl von Fernsehveranstaltern frei wählen könnten. Wenn ein bestimmter Fernsehveranstalter mehr Werbeunterbrechungen zulasse, als die Verbraucher hinzunehmen bereit wären, würde er einen entsprechenden Rückgang der Zuschauerzahlen erleiden. Wenn dennoch ein weiterer Zuschauerschutz für erforderlich gehalten werden sollte, würde es ausreichen, von den Fernsehveranstaltern zu verlangen, in ihren Programmveröffentlichungen die Häufigkeit der Werbeunterbrechungen im Voraus anzuzeigen, analog der Rechtsprechung des Gerichtshofes im Zusammenhang mit dem freien Warenverkehr.
47. Das vorlegende Gericht, die Kommission, die Regierung des Vereinigten Königreichs und die NLM sprechen sich sämtlich gegen die von RTL vorgeschlagene Auslegung des Begriffes Reihe" aus.
48. Auch das Vorbringen von RTL zur zweiten, dritten und vierten Vorlagefrage überzeugt mich nicht.
49. Ich gebe zu, dass der Begriff der Reihe ungenaue Konturen hat, ebenso wie der Begriff der Serie. Mir scheint aber, dass für die Bedürfnisse der vorliegenden Frage eine hinreichend genaue Skizzierung des allgemein üblichen Verständnisses der beiden Begriffe möglich ist. In Anbetracht der eingereichten Erklärungen scheint es, dass mehrere audiovisuelle Werke, um eine Serie zu bilden, durch einen durchgehenden Erzählstrang miteinander verbunden sein müssen, dessen einzelne Episoden sie darstellen. Um eine Reihe zu bilden, reicht es aus, dass mehrere solche Werke entweder durch einen durchgehenden Erzählstrang miteinander verbunden sind oder dass in ihnen dieselben Personen (dramatis personae) vorkommen. Formale Verbindungen der Art, die RTL vorgebracht hat, sind jedoch weder erforderlich noch hinreichend.
50. Dieser Ansatz steht meiner Ansicht nach auch eher mit den Normzwecken, die Artikel 11 Absatz 3 der Richtlinie verfolgt, in Einklang als die von RTL vorgeschlagene Auslegung. Wie ich schon bei der Erörterung der ersten Frage festgestellt habe, bin ich der Auffassung, dass die Sonderregel so verstanden werden kann, dass sie die Zuschauer von Kinospielfilmen und Fernsehfilmen gegen übermäßige Werbung schützen soll. Es besteht eindeutig die Absicht, dass Zuschauern, wenn sie sich diese Werke ansehen, abgesehen von den Fällen, für die die Ausnahme gilt, ein höheres Schutzniveau zugute kommen soll, als wenn sie sich gewöhnliche Sendungen ansehen. Wie auch immer die Ausnahme gedeutet wird, muss ihr jedenfalls eine Bedeutung zugemessen werden, die nicht die Sonderregel selbst gänzlich untergräbt. Wie die Kommission, die Regierung des Vereinigten Königreichs und die NLM bemerken, würde das Begriffsverständnis, das RTL von Reihe" hat, es den Fernsehveranstaltern erlauben, die Sonderregel leicht zu umgehen, indem sie Fernsehfilme auf der Grundlage ungenauer und subjektiver Oberbegriffe zusammenstellen und ihnen in den Programmen einen festen Sendeplatz zuweisen. Nur wenn man eine Verbindung verlangt, die einen festen Bezug zum Inhalt hat, ist es möglich, ein derartiges Ergebnis zu vermeiden, das der gesetzgeberischen Absicht, die der Ausnahme zugrunde liegt, nicht entsprechen kann.
51. Darüber hinaus scheint es mir vernünftig, anzunehmen, dass Filme deshalb der Sonderbestimmung des Artikels 11 Absatz 3 unterfallen, weil den Zuschauern eine höhere Aufmerksamkeit abverlangt wird, wenn sowohl Handlung als auch Personen sich im Lauf eines einzelnen, selbständigen Werkes entwickeln müssen, das in unangemessener Weise unterbrochen würde, wenn Werbeunterbrechungen mit der Häufigkeit vorkämen, die die Grundregel gestattet. Dieser Ansatz liefert eine weitere Grundlage, Reihe" und Serie" in der Weise auszulegen, wie ich es vorgeschlagen habe. Diese Kategorien kommen gerade deswegen in der Ausnahme vor, weil dort, wo der Erzählstrang oder die Personen eines Werkes sich im Lauf mehrerer Teile entwickeln, nicht dasselbe Bedürfnis besteht, die erhöhte Aufmerksamkeit der Zuschauer dadurch zu schützen, dass die Häufigkeit von erlaubten Werbeunterbrechungen stärker als üblich beschränkt wird.
52. Eine derartige Auslegung des Begriffes der Reihe würde, obwohl sie nicht so weit reicht wie diejenige, die RTL vorschlägt, meiner Ansicht nach nicht auf eine ungerechtfertigte Einschränkung der Grundrechte hinauslaufen. Wie ich oben dargelegt habe und wie RTL selbst in seinem Vorbringen zur zweiten, dritten und vierten Frage einräumt, ist der Verbraucherschutz ein legitimes Ziel, das jede Einschränkung, die sich aus der Sonderregel nebst ihrer Begrenzung durch die Ausnahme ergibt, zu rechtfertigen vermag.
53. Selbst wenn man annähme, dass die Sonderregel in der von mir vorgeschlagenen Auslegung und deren Ausnahme eine Einschränkung von Grundrechten darstellt, halte ich sie für eine verhältnismäßige Maßnahme des Zuschauerschutzes. Zunächst möchte ich feststellen, dass das Argument v on RTL in der Frage der Verhältnismäßigkeit zu radikaleren Folgen zu führen scheint, als RTL sie ihm zuschreibt. Wenn es zuträfe, wie RTL vorzuschlagen scheint, dass es ausreichen würde, wenn die Fernsehveranstalter zum Schutz der Zuschauer vor übermäßiger Werbung diese über die Häufigkeit der Werbeunterbrechungen informieren würden, und dass jede weitere Werbebeschränkung unverhältnismäßig wäre, dann würde daraus folgen, dass weder die Sonderregel noch die Grundregel, noch in der Tat irgendeine andere Vorschrift der Richtlinie, die das Gesamtwerbevolumen regelt, aufrechterhalten bleiben dürfte, und zwar zumindest in den Fällen, in denen die Urheberrechte an dem gesendeten Material nicht auf dem Spiel stehen. Da diese Vorschriften der Richtlinie nicht in einer nach dem Verständnis von RTL verhältnismäßigen Weise ausgelegt werden könnten, müssten sie als mit den Grundrechten der Fernsehveranstalter und Produzenten unvereinbar verworfen werden.
54. Ich teile jedenfalls nicht die Vorbehalte von RTL zur Verhältnismäßigkeit der von mir hier vorgeschlagenen Auslegung der Sonderregel und der Ausnahme. Wie aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte zu dem Recht auf freie Meinungsäußerung ersichtlich ist, das in Artikel 10 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten verankert ist, ist dieser Gerichtshof bereit, beträchtliche Beschränkungen der kommerziellen Werbung zuzulassen, und hat betont, es sei besonders wichtig, dass nationalen Behörden in kommerziellen Angelegenheiten ein Beurteilungsspielraum eingeräumt werde, insbesondere auf einem so komplexen und ständig im Fluss befindlichen Gebiet wie dem der Werbung.
Ergebnis
55. Ich bin daher der Meinung, dass die Vorlagefragen wie folgt beantwortet werden sollten:
1. Artikel 11 Absatz 3 der Richtlinie 89/552/EWG des Rates vom 3. Oktober 1989 zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausübung der Fernsehtätigkeit in der Fassung der Richtlinie 97/36/EG vom 30. Juni 1997 ist unabhängig davon anwendbar, ob Fernsehfilme von vornherein für das Fernsehen produziert worden sind und nach ihrer Konzeption Pausen für die Einfügung von Werbespots vorsehen.
2. Mehrere audiovisuelle Werke stellen eine Reihe" im Sinne der Vorschrift dar, wenn sie einen durchgehenden dramatischen Erzählstrang oder Personen (dramatis personae) gemeinsam haben.
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