Schlußanträge des Generalanwalts
Einleitung
1. In dieser Rechtssache stellt der Hof van Beroep (Berufungsgericht) Antwerpen wichtige Fragen nach der Auslegung von Artikel 88 Absatz 3 EG.
2. In erster Linie geht es um die Vereinbarkeit der Erhebung parafiskalischer Abgaben zur Finanzierung einer Beihilferegelung, von der die Kommission nicht unterrichtet wurde und die sie auch nicht genehmigt hat, mit Artikel 88 Absatz 3 EG, insbesondere, wenn später erlassene nationale Maßnahmen, von denen die Kommission unterrichtet wurde, auf die rückwirkende Erhebung der Abgaben abzielen. Das vorlegende Gericht fragt auch, ob die Kommission bei ihrer Beurteilung befugt ist, solche nationalen Maßnahmen zu genehmigen.
3. Mit weiteren Fragen soll eine Klarstellung des Urteils des Gerichtshofes in der Rechtssache TWD Textilwerke Deggendorf im Hinblick auf die Voraussetzungen herbeigeführt werden, unter denen eine Entscheidung der Kommission vor einem nationalen Gericht angefochten und dann Gegenstand eines Ersuchens um Vorabentscheidung des Gerichtshofes über die Gültigkeit der Entscheidung nach Artikel 234 EG sein kann, wenn sie nicht gemäß Artikel 230 EG unmittelbar vor einem Gemeinschaftsgericht angefochten wurde.
Rechtlicher und tatsächlicher Hintergrund
4. Mit dem belgischen Gesetz vom 24. März 1987 (im Folgenden: Gesetz von 1987) betreffend die Tiergesundheit wurde ein System zur Finanzierung von Vergütungen, Zuschüssen und anderen Leistungen im Zusammenhang mit der Bekämpfung von Tierkrankheiten und der Verbesserung der Hygiene, der Gesundheit und der Qualität von Tieren und tierischen Erzeugnissen eingeführt (im Folgenden: Regelung von 1987). Zur Finanzierung dieser Maßnahmen wurde durch Artikel 32 § 2 dieses Gesetzes ein Fonds für die Tiergesundheit und die Tiererzeugung" eingerichtet, der seine Mittel teilweise aus Pflichtbeiträgen natürlicher und juristischer Personen erhalten sollte, die Tiere erzeugen, verarbeiten, befördern, bearbeiten, verkaufen oder mit ihnen handeln. Die Höhe der Beiträge und die Erhebungsmodalitäten sollten durch eine Königliche Verordnung festgelegt werden. Nach der Königlichen Verordnung vom 11. Dezember 1987, die am 1. Januar 1988 in Kraft trat, wurden die Beiträge sowohl auf inländische als auch auf eingeführte und ausgeführte Tiere erhoben.
5. Von der Regelung von 1987 und auch von den meisten ihrer späteren Änderungen wurde die Kommission nicht unterrichtet.
6. Nach einer umfassenden Prüfung aller in den Mitgliedstaaten erhobenen Sonderabgaben in der Landwirtschaft und der Fischerei sowie der Verwendung dieser Abgaben u. a. zur Finanzierung von Beihilfen leitete die Kommission in Bezug auf die Regelung von 1987 ein Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG ein. In ihrer Entscheidung vom 7. Mai 1991 (im Folgenden: Entscheidung von 1991) kam sie zu dem Ergebnis, dass die Regelung von 1987 im Sinne von Artikel 87 EG mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar sei und aufgehoben werden müsse, soweit die Pflichtbeiträge auf der Schlachtstufe auch auf die aus den übrigen Mitgliedstaaten eingeführten Erzeugnisse erhoben würden.
7. In der Begründung der Entscheidung von 1991 stellte die Kommission kurz fest, dass die belgischen Behörden dadurch gegen ihre Verpflichtung aus Artikel 88 Absatz 3 EG verstoßen hätten, dass sie die beabsichtigte Einführung der Beihilfen nicht mitgeteilt hätten. Weiter wies sie darauf hin, dass die mit der Regelung finanzierten Beihilfemaßnahmen, obwohl sie der Form und den Zielen nach mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar seien, nicht genehmigt werden könnten, weil ihre Finanzierung durch steuerähnliche Abgaben, die auch auf eingeführte Gemeinschaftserzeugnisse erhoben werden, protektionistische Auswirkungen [hat], die über die Beihilfe im eigentlichen Sinne hinausgehen". Schließlich stellte die Kommission fest, dass die auf der Schlachtstufe erhobenen Pflichtabgaben auf eingeführte Tiere als diskriminierende inländische Abgaben im Sinne von [Artikel 90 EG] anzusehen [sind], da sie ausschließlich den heimischen Erzeugern zugute kommen".
8. Unabhängig von der Untersuchung der Kommission erhoben einige Tierimporteure aus anderen Mitgliedstaaten bei der Rechtbank van eerste aanleg (erstinstanzliches Gericht) in Turnhout und in Brüssel Klage gegen Belgien und machten geltend, dass bestimmte auf der Grundlage der Regelung von 1987 auf eingeführte Tiere erhobene Abgaben mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar seien. Die beiden nationalen Gerichte setzten die Verfahren aus und legten dem Gerichtshof verschiedene Fragen zur Vorabentscheidung vor. In den Urteilen Lornoy u. a. und Demoor u. a. entschied der Gerichtshof, dass die Regelung von 1987 entweder gegen Artikel 25 EG oder gegen Artikel 90 EG verstößt, je nachdem, ob die daraus zugunsten inländischer Erzeugnisse entstehenden Vorteile die Belastung dieser Erzeugnisse vollständig oder nur teilweise ausgleichen. In Bezug auf die Vorschriften über staatliche Beihilfen führte er aus, dass eine parafiskalische Abgabe wie die im Ausgangsverfahren betroffene entsprechend der Verwendung ihres Aufkommens eine mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbare staatliche Beihilfe darstellen kann, wenn die Voraussetzungen für die Anwendung von [Artikel 87 EG] erfuellt sind ..."
9. Die belgische Regierung erließ das Gesetz vom 21. Dezember 1994, das unter bestimmten Voraussetzungen die Erstattung von Abgaben vorsah, die ab dem 1. Januar 1988 auf eingeführte Tiere erhoben worden waren.
10. Am 14. Juni 1995 gab die Kommission gemäß Artikel 226 EG eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab, in der sie die Ansicht vertrat, dass die Erhebung von Pflichtabgaben auf Tiere, die von Belgien in andere Mitgliedstaaten ausgeführt würden, mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar sei. Sie beendete jedoch die Untersuchung, nachdem sie die Äußerung Belgiens erhalten hatte.
11. Mit dem Gesetz vom 23. März 1998 (im Folgenden: Gesetz von 1998) wurde eine Neuregelung (im Folgenden: Regelung von 1998) eingeführt, die die Regelung von 1987 ersetzte. Durch dieses Gesetz wurden der alte Fonds und das alte Abgabensystem abgeschafft und ein neuer Haushaltsfonds für die Gesundheit und die Qualität von Tieren und tierischen Erzeugnissen" und ein neues Abgabensystem errichtet. Gemäß Artikel 4 können die Vorfinanzierung und die Finanzierung von Ausgaben nach dem Gesetz von 1987 dem neuen Fonds in Rechnung gestellt werden. Die Artikel 14, 15 und 16 sehen Pflichtabgaben für Rinder- und Schweineschlachthöfe und Exporteure von Rindern und Schweinen, für Verantwortliche von Schweinezuchtbetrieben und Milchviehbetrieben und für diejenigen vor, die Milchprodukte verkaufen dürfen. Einige dieser Abgaben werden rückwirkend zum 1. Januar 1988 erhoben. Nach dem neuen System sind die Abgaben nur auf inländische Tiere zu entrichten. Eingeführte Tiere sind nicht mehr abgabenpflichtig, während ausgeführte Tiere nur bis 1. Januar 1997 abgabenpflichtig waren.
12. Gemäß Artikel 17 Absatz 2 war die Rückzahlung aller nach der aufgehobenen Regelung von 1987 erhobenen Abgaben automatisch gegen die Zahlung der Abgaben aufzurechnen, die nach der Regelung von 1998 zum Teil rückwirkend zu entrichten waren. Aus der Verfahrensakte ergibt sich, dass die Höhe der neuen rückwirkend zu entrichtenden Abgaben im Wesentlichen der Höhe auf der Grundlage der alten Regelung von 1987 erhobenen bgaben entspricht.
13. Artikel 23 bestimmt, dass das Gesetz von 1998 am Tag seiner Veröffentlichung im Belgische Staatsblad, also am 30. April 1998, in Kraft tritt. Einige Bestimmungen dieses Gesetzes, darunter auch die Artikel 14, 15 und 16, traten jedoch zu dem Zeitpunkt in Kraft, ab dem die darin vorgesehenen Abgaben zu entrichten waren.
14. Aus den Materialien geht klar hervor, dass das Ziel dieser Rückwirkung darin bestand, die Rückzahlung der Abgaben zu vermeiden, die auf der Grundlage der Regelung von 1987 erhoben worden waren, da dies angeblich das finanzielle Gleichgewicht des Systems beeinträchtigt hätte.
15. Vom Entwurf der Regelung von 1998 wurde die Kommission mit Schreiben vom 7. Dezember 1995 und 20. Mai 1996 unterrichtet. Mit einer Entscheidung vom 9. August 1996 (im Folgenden: Entscheidung von 1996), die die Kommission am Ende eines Verfahrens nach Artikel 88 Absatz 3 EG erließ, erklärte sie, dass sie gegen die fraglichen Maßnahmen keine Einwände gemäß den Artikeln 87 EG bis 89 EG erhebe. Sie stellte u. a. fest, dass Schlachthöfe nach dem neuen System keine Pflichtabgaben für aus anderen Mitgliedstaaten oder aus Drittstaaten eingeführte oder dorthin ausgeführte Tiere zahlen müssten. Da die Abgaben für Schweinezuchtbetriebe und den Milchwirtschaftssektor nicht von der Herkunft der Tiere abhängig seien oder nur auf inländische Erzeugnisse erhoben würden, könne nicht davon ausgegangen werden, dass die im Gesetzentwurf vorgesehenen Pflichtabgaben protektionistische Auswirkungen haben, die über die Beihilfe im eigentlichen Sinne hinausgehen".
16. Das Gesetz von 1998 wurde vor dem Arbitragehof, einem Gericht, das in Belgien die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen überprüft, angefochten. Das Gericht, das u. a. darüber zu entscheiden hatte, ob das Gesetz von 1998 gegen die Artikel 87 EG und 88 EG und gegen das Rückwirkungsverbot verstößt, stellte fest, dass rückwirkende Abgaben gerechtfertigt sein könnten, wenn sie aus Gründen des Allgemeininteresses wie etwa der Leistungsfähigkeit oder Beständigkeit einer öffentlichen Einrichtung erforderlich seien. Allerdings scheint es die Entscheidung, ob ein Verstoß gegen Artikel 88 Absatz 3 EG vorliegt, den ordentlichen Gerichten überlassen zu haben.
Ausgangsverfahren und Vorlagebeschluss
17. Die Openbaar Slachthuis NV ist ein Schlachthof. Eugene van Calster und Felix Cleeren sind Viehhändler. 1994 und 1995 haben diese Parteien, die ich gemeinsam als Kläger" bezeichnen werde, den Belgischen Staat bei der Rechtbank van eerste aanleg in Mechelen und in Turnhout auf Rückzahlung von Abgaben verklagt, die sie auf der Grundlage der Regelung von 1987 auf - zum Teil aus Belgien ausgeführte - Tiere entrichtet hatten. Sie machten geltend, dass diese Abgaben rechtswidrig erhoben worden seien, weil sie u. a. nicht mit den Artikeln 12, 95 und 93 Absatz 3 EG-Vertrag (jetzt Artikel 25, 90 und 88 Absatz 3 EG) vereinbar seien. Am 16. Mai und am 19. November 1997 entschieden die beiden nationalen Gerichte zugunsten der Kläger und verurteilten den Belgischen Staat zur Rückzahlung der streitigen Beträge. Dieser legte jedoch gegen beide Urteile Berufung beim Hof van Beroep (Berufungsgericht) Antwerpen ein.
18. Der Hof van Beroep ist der Ansicht, dass die Bestimmungen des Vertrages über Abgaben und Steuern nicht anwendbar seien. Das Verbot von Abgaben mit gleicher Wirkung wie Zölle in Artikel 25 EG greife nicht ein, wenn inländische und ausgeführte Waren derselben Abgabe unterlägen. Auch Artikel 90 EG sei nicht anwendbar, weil er nur die diskriminierende Besteuerung von eingeführten Waren verbiete. Das nationale Gericht scheint auch der Ansicht zu sein, dass die rückwirkende Erhebung der streitigen Abgaben durch außergewöhnliche Umstände des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein könnte, insbesondere, wenn ohne diese Abgaben die finanzielle Lebensfähigkeit des Fonds gefährdet wäre. Im Übrigen stehe die durch das Gesetz von 1998 eingeführte Rückwirkung nicht im Widerspruch zum Vertrauensschutz der Kläger, zu den Grundsätzen der Rechtssicherheit, der Waffengleichheit, der Gewaltenteilung, der Unabhängigkeit der Justiz, der ordnungsgemäßen Verwaltung und zum Eigentumsrecht.
19. Dennoch hat der Hof van Beroep Zweifel, ob das Gesetz von 1998 und insbesondere seine Rückwirkung mit Artikel 88 Absatz 3 EG vereinbar ist. Daher hat er das Verfahren ausgesetzt und in der Rechtssache C-262/01, der zweiten der beiden verbundenen Rechtssachen, die folgenden Fragen, sowie in der Rechtssache C-261/01, der ersten Rechtssache, dieselben Fragen mit Ausnahme der zweiten Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt.
1. Steht unter den oben geschilderten Umständen ein System von Beihilfemaßnahmen mit dem Gemeinschaftsrecht, insbesondere mit Artikel 88 Absatz 3 EG (ex-Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag), in Einklang, das nach seiner Anmeldung von der Kommission am 30. Juli 1996 als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erachtet wurde und mit dem der Mitgliedstaat rückwirkend im öffentlichen Interesse Beiträge oder Abgaben auferlegt, die
- zur Finanzierung eines Fonds für die Tiergesundheit und die Tiererzeugung dienen;
- von natürlichen und juristischen Personen zu zahlen sind, deren Merkmale in den Artikeln 14, 15 und 16 des Gesetzes vom 23. März 1998 in der durch den Arbitragehof in seinem Urteil vom 9. Februar 2000 in den Sachen Nrn. 1414, 1450, 1452, 1453 und 1454 geänderten Fassung umschrieben werden;
- wegen der in diesen Artikeln umschriebenen Handlungen erhoben werden, die im Zeitraum von 1988 bis zum 21. Mai 1996 ausgeführt wurden, in dem diese Beihilfemaßnahmen noch nicht genehmigt worden waren?
2. Hat die Kommission dadurch, dass sie die mit Gesetz vom 23. März 1998 eingeführten Beihilfemaßnahmen genehmigt hat, auch deren Rückwirkung genehmigt?
3. Hat diese Entscheidung der Kommission nur die Bedeutung einer Einzelermächtigung des Mitgliedstaats, die beabsichtigten Beihilfemaßnahmen durchzuführen?
4. Sind die Beitragsschuldner von dieser Handlung der Kommission im Sinne von Artikel 230 EG (ex-Artikel 173 EG-Vertrag) unmittelbar und individuell betroffen?
5. Wenn Frage 4 verneint wird, lässt es Artikel 230 EG dann zu, dass die Beitragsschuldner als Begünstigte der Beihilfe eine Einrede der Unzuständigkeit gegen die betreffende Handlung der Kommission erheben, mit der die Ermächtigung erteilt wurde, die Beihilfemaßnahmen durchzuführen, in deren Genuss sie kommen?
6. Falls der Berufungsbeklagte als Beitragsschuldner und/oder Beihilfebegünstigter unmittelbar und individuell von der angefochtenen Handlung der Kommission betroffen ist und somit berechtigt war, die Einrede der Unzuständigkeit zu erheben, hat die Kommission dann mit ihrer Entscheidung vom 30. Juli 1996 die Grenzen ihres Ermessens überschritten und gegen Artikel 88 Absatz 3 EG (ex-Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag) verstoßen?
20. Belgien, die Kläger, die Niederlande und die Kommission haben schriftliche Erklärungen abgegeben und waren, mit Ausnahme der Niederlande, auch in der mündlichen Verhandlung vertreten.
21. Die Kommission hat zudem schriftlich auf eine Frage des Gerichtshofes in Bezug auf die Vereinbarkeit der Abgaben auf die in andere Mitgliedstaaten ausgeführten Tiere mit dem EG-Vertrag geantwortet.
Erste Frage
22. Zunächst kann festgestellt werden, dass, worauf das vorlegende Gericht hingewiesen hat, das Gesetz von 1998 die frühere Regelung von 1987 im Wesentlichen nachbildet. Der neue Fonds und das neue Abgabensystem zu seiner Finanzierung sind dem alten Fonds und dem alten Abgabensystem sehr ähnlich, wenn nicht sogar mit ihnen identisch. Im Gegensatz zur Regelung von 1987 wurde die Kommission jedoch von der Regelung von 1998 ordnungsgemäß unterrichtet und hat sie genehmigt.
23. Das Gesetz von 1998 behält jedoch nicht nur den wesentlichen Inhalt der Regelung von 1987 in einer Neuregelung bei, die zugleich mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar und rechtmäßig ist. Durch einen komplizierten Rückwirkungsmechanismus und die Aufrechnung von Forderungen versucht es auch, dem System die Beträge der Abgaben zu erhalten, die in der Vergangenheit auf der Grundlage der Regelung von 1987 zur Finanzierung der nach dieser Regelung rechtswidrig gewährten Beihilfen erhoben wurden. Entscheidend ist, dass verschiedene nationale Gerichte angeordnet hatten, dass diese Abgaben zurückgezahlt werden müssten, weil sie unter Verstoß gegen Artikel 88 Absatz 3 EG erhoben worden seien.
24. Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob dieser Mechanismus mit Artikel 88 Absatz 3 EG vereinbar ist. Bedenken werden insbesondere aufgrund der Erhebung von Pflichtbeiträgen in Bezug auf Vorgänge geäußert, die stattfanden, bevor die Kommission erklärte, dass sie keine Einwände gegen die Regelung von 1998 erhebe.
25. Klar ist, dass ein Beihilfevorhaben der Kommission gemeldet und von ihr genehmigt werden muss, bevor es umgesetzt werden darf. Jede Beihilfe, die gewährt wird, bevor die Kommission eine abschließende (positive) Entscheidung nach Artikel 88 Absätze 2 oder 3 EG erlassen hat, ist rechtswidrig. Darüber hinaus ist eine solche Beihilfe vom Mitgliedstaat zurückzuverlangen, da die nationalen Gerichte auf der Grundlage der unmittelbaren Wirkung des in Artikel 88 Absatz 3 Satz 3 EG enthaltenen Verbotes sicherzustellen haben, dass die nationalen Behörden die verfahrensrechtlichen Verpflichtungen dieser Vorschrift einhalten. Im Licht dieser Grundsätze wäre jede von Belgien vor der Entscheidung der Kommission vom 9. August 1996 gewährte Beihilfe rechtswidrig, da sie unter Verstoß gegen die Verpflichtung zur Nichtdurchführung in Artikel 88 Absatz 3 Satz 3 EG gewährt worden wäre. Dies wäre unabhängig davon der Fall, ob die Regelung von 1987 oder die von 1998 als die richtige Rechtsgrundlage für die Beihilfe angesehen würde. Eine solche Beihilfe verstieße gegen die Verpflichtungen aus Artikel 88 Absatz 3 EG, da sie entweder ohne Unterrichtung gezahlt würde (nach der Regelung von 1987) oder während der Prüfung des Entwurfs durch die Kommission (Regelung von 1998).
26. Darüber hinaus hat der Gerichtshof festgestellt, dass die abschließende Entscheidung der Kommission ... nicht die Heilung der unter Verstoß gegen das Verbot des Artikels [88 Absatz 3 Satz 3 EG] ergangenen und deshalb ungültigen Durchführungsmaßnahmen zur Folge [hat], da sie andernfalls die unmittelbare Wirkung dieser Vorschrift beeinträchtigen und die Interessen der Einzelnen, deren Wahrung, wie oben dargelegt, Aufgabe der nationalen Gerichte ist, verletzen würde. Jede andere Auslegung würde die Missachtung von Artikel [88 Absatz 3 Satz 3 EG] durch den betreffenden Mitgliedstaat begünstigen und der Vorschrift ihre praktische Wirksamkeit nehmen."
27. Die Frage des vorlegenden Gerichts richtet sich jedoch nicht auf die Ausgabenseite des Systems, sondern auf die Finanzierungsseite. Im Wesentlichen wird gefragt, ob die rückwirkende Erhebung von Abgaben zur Finanzierung einer Beihilferegelung, die nicht mitgeteilt wurde, selbst gegen die Verpflichtungen aus Artikel 88 Absatz 3 EG verstößt.
28. Der Schwerpunkt der Fragen des vorlegenden Gerichts liegt bei der Rückwirkung. Zunächst ist jedoch zu klären, ob das Gemeinschaftsrecht die Rückzahlung von Abgaben verlangt, die zur Finanzierung von Beihilfen erhoben wurden, von denen die Kommission nicht unterrichtet wurde und die nicht von ihr genehmigt wurden.
29. Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes ist nicht ersichtlich, welche Wirkung die Vorshriften über staatliche Beihilfen auf Abgaben haben, die speziell zur Finanzierung von Beihilfen erhoben werden, die rechtswidrig vor ihrer Genehmigung gewährt wurden. Die Entscheidungen des Gerichtshofes enthalten widersprüchliche Angaben, manchmal sogar innerhalb desselben Urteils.
30. Im Urteil Frankreich/Kommission z. B. nahm der Gerichtshof eine weite Auslegung vor und legte dar, dass die Methode der Finanzierung einer Beihilfe auch unter die Vorschriften über staatliche Beihilfen falle. Insbesondere könne die eigentliche Beihilfe" nicht von ihrer Finanzierungsweise getrennt werden, so dass diese in Verbindung mit der eigentlichen Beihilfe" zur Unvereinbarkeit des Ganzen" mit dem Gemeinsamen Markt führen könne. In der Rechtssache FNCE, in der es um ein Abgabensystem ging, das dem hier in Rede stehenden ähnlich ist, machte der Gerichtshof keinen Unterschied zwischen der Beihilfe und den Abgaben zu ihrer Finanzierung.
31. Im Urteil Compagnie Commerciale de l'Ouest u. a. unterschied der Gerichtshof offenbar zwischen der Erhebung parafiskalischer Abgaben und der Verwendung ihres Aufkommens: [D]ie streitige parafiskalische Abgabe [fällt] entweder unter [Artikel 25 EG] oder unter [Artikel 90 EG]. Die Verwendung ihres Aufkommens kann ... eine mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbare staatliche Beihilfe darstellen, wenn die Voraussetzungen für die Anwendung des [Artikels 87 EG] ... erfuellt sind." Die letzte Randnummer in diesem Abschnitt des Urteils enthält folgende leichte Abwandlung: Eine parafiskalische Abgabe wie die in der vorliegenden Rechtssache betroffene kann je nach der Verwendung ihres Aufkommens eine mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbare Beihilfe darstellen, wenn die Voraussetzungen für die Anwendung des [Artikels 87 EG] erfuellt sind ..."
32. In den Urteilen Sanders und CELBI folgte der Gerichtshof dem Urteil Compagnie Commerciale de l'Ouest, obwohl sie nicht die oben erwöhnte Abwandlung enthielten, dass die Abgaben selbst Beihilfen sein könnten.
33. Die Urteile Lornoy und Demoor, die das durch die Regelung von 1987 eingeführte Abgabensystem betrafen, wiederholen nahezu wörtlich die entscheidungserheblichen Feststellungen des Gerichtshofes aus dem Urteil Compagnie Commerciale de l'Ouest. Die letzte Randnummer beider Urteile gibt die Abwandlung aus dem Urteil Compagnie Commerciale de l'Ouest wieder, wonach die parafiskalische Abgabe je nach der Verwendung ihres Aufkommens eine mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbare staatliche Beihilfe darstellen kann. Darüber hinaus fügt der Gerichtshof nach der Feststellung, dass die Kommission für die Beurteilung gemäß dem in Artikel 88 Absatz 3 EG festgelegten Verfahren zuständig ist, hinzu: In diesem Zusammenhang sind auch die Zuständigkeiten des nationalen Gerichts zu berücksichtigen, wenn der betroffene Mitgliedstaat bei der Einführung der Abgabe seine Verpflichtungen aus [Artikel 88 Absatz 3 EG] verletzt hat und wenn die Kommission durch eine Entscheidung nach [Artikel 88 Absatz 2 EG] festgestellt hat, dass die Erhebung der Abgabe als Methode der Finanzierung einer staatlichen Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar ist." Auch die anschließenden Entscheidungen des Gerichtshofes in den Rechtssachen Scharbatke und Nygård sind nicht eindeutig.
34. Die Rechtssache, die der vorliegenden am nächsten kommt, ist jedoch die Rechtssache FNCE, die die Anfechtung eines Abgabensystems betrifft, das dem hier streitigen ähnlich ist und eingeführt wurde, bevor die Kommission entschieden hatte, dass die mit den Abgaben finanzierte Beihilferegelung mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sei. In dieser Rechtssache entschied der Gerichtshof, dass die Verletzung von [Artikel 88 Absatz 3 Satz 3 EG] durch die nationalen Behörden die Gültigkeit der Rechtsakte zur Durchführung von Beihilfemaßnahmen [beeinträchtigt]. Die nationalen Gerichte müssen daraus zugunsten der Einzelnen, die sich auf eine solche Verletzung berufen können, entsprechend ihrem nationalen Recht sämtliche Folgerungen sowohl bezüglich der Gültigkeit der Rechtsakte zur Durchführung der Beihilfemaßnahmen als auch bezüglich der Beitreibung der unter Verletzung dieser Bestimmung gewährten finanziellen Unterstützungen oder eventueller vorläufiger Maßnahmen ziehen."
35. Diese Entscheidung scheint grundsätzlich immer noch richtig zu sein. Meines Erachtens fallen nationale Vorschriften über die Einführung von Abgaben, die speziell zu dem Zweck erhoben werden, Beihilfen zu finanzieren, unter diese Rechtsakte zur Durchführung der Beihilfemaßnahmen", deren Rechtmäßigkeit gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofes von den nationalen Gerichten nach Artikel 88 Absatz 3 Satz 3 EG zu beurteilen ist. Im Allgemeinen sind solche Abgaben nämlich als Teil der Beihilferegelung anzusehen, die sie finanzieren, da ihre einzige Rechtfertigung in dieser Regelung liegt.
36. Diese Sichtweise kann auch helfen, die widersprüchlichen Ausführungen in der Rechtsprechung zu der Frage zu erklären, ob Vorschriften über staatliche Beihilfen auf Abgaben anzuwenden sind, die zur Finanzierung rechtswidrig gewährter Beihilfen erhoben werden, und ob solche Abgaben daher zurückgefordert werden können. Die Antwort könnte von der Art des Zusammenhangs zwischen den Abgaben und der Beihilfe abhängen. Wird die Beihilfe aus allgemeinen Steuermitteln finanziert, so wäre es offensichtlich unangebracht, zu verlangen, dass die Steuern zurückverlangt werden können. Wird die Steuer aber speziell zur Finanzierung der Beihilfe erhoben, so wäre eine Erstattung angebracht.
37. Ich komme daher zu dem Ergebnis, dass die nationalen Gerichte die Erstattung einer Steuer oder Abgabe anordnen müssen, wenn sie speziell zur Finanzierung einer rechtswidrig gewährten Beihilfe erhoben wird.
38. Dieses Ergebnis wird auch durch den Grundsatz der praktischen Wirksamkeit gerechtfertigt. Der Gerichtshof stützte sich im Urteil FNCE zu Recht auf diesen Grundsatz, um seine Ansicht zu rechtfertigen, dass Rechtsakte zur Durchführung der Beihilfemaßnahmen ebenso wie die Beihilfe selbst als rechtswidrig anzusehen sein können. Diesen Ansatz hat der Gerichtshof stets verfolgt, wenn es um den Rechtsschutz wegen Verstoßes gegen Wettbewerbsvorschriften ging. Eine Parallele ist in der Rechtssache Courage und Crehan zu finden, in der sich der Gerichtshof - vielleicht sogar ausschließlich - auf den Grundsatz der praktischen Wirksamkeit stützte, als er entschied, dass vor den nationalen Gerichten in Verfahren zwischen privaten Parteien Schadensersatz bei einem Verstoß gegen Wettbewerbsvorschriften verlangt werden könne. In dieser Rechtssache führte der Gerichtshof aus:
Was die Befugnis angeht, Ersatz des Schadens zu verlangen, der durch einen Vertrag, der den Wettbewerb beschränken oder verfälschen kann, oder ein entsprechendes Verhalten verursacht worden ist, so müssen die nationalen Gerichte, die im Rahmen ihrer Zuständigkeit das Gemeinschaftsrecht anzuwenden haben, die volle Wirkung von dessen Bestimmungen gewährleisten und die Rechte schützen, die das Gemeinschaftsrecht dem Einzelnen verleiht ...
Die volle Wirksamkeit des [Artikels 81 EG] und insbesondere die praktische Wirksamkeit des in [Artikel 81 Absatz 1 EG] ausgesprochenen Verbots wären beeinträchtigt, wenn nicht jedermann Ersatz des Schadens verlangen könnte, der ihm durch einen Vertrag, der den Wettbewerb beschränken oder verfälschen kann, oder durch ein entsprechendes Verhalten entstanden ist.
Ein solcher Schadensersatzanspruch erhöht nämlich die Durchsetzungskraft der gemeinschaftlichen Wettbewerbsregeln und ist geeignet, von - oft verschleierten - Vereinbarungen oder Verhaltensweisen abzuhalten, die den Wettbewerb beschränken oder verfälschen können. Aus dieser Sicht können Schadensersatzklagen vor den nationalen Gerichten wesentlich zur Aufrechterhaltung eines wirksamen Wettbewerbs in der Gemeinschaft beitragen."
39. Ähnliche Erwägungen müssen meines Erachtens für die Gewährleistung der wirksamen Durchsetzung der Vorschriften über staatliche Beihilfen gelten. Die nationalen Gerichte müssen nicht nur für die Anordnung der Rückzahlung rechtswidrig gewährter Beihilfen zuständig sein, sondern auch für die Anordnung der Erstattung von Steuern, die speziell zur Finanzierung der Beihilfe erhoben wurden. Wahrscheinlich hat nur der Steuerzahler einen Anreiz, die Beihilfe anzufechten; der Staat und der Empfänger der Beihilfe haben normalerweise sicher keinen solchen Anreiz.
40. Zudem ist die Rückforderung von Abgaben zur Finanzierung einer Beihilferegelung von besonderer Bedeutung, wenn die Abgaben selbst zu einer Verzerrung des Wettbewerbs und des Handels führen können, die zu der durch die Beihilfe hervorgerufenen Verzerrung hinzukäme oder diese verstärken würde. Dies kann der Fall sein, wenn die Konkurrenten der Beihilfeempfänger die Abgaben zu entrichten haben oder wenn die Abgaben so ausgestaltet sind, dass sie protektionistische Auswirkungen haben und den inländischen Markt in irgendeiner Weise bevorzugen.
41. Steht erst einmal fest, dass die nationalen Gerichte die Rückerstattung von Steuern oder Abgaben anordnen müssen, die speziell zur Finanzierung einer Beihilferegelung erhoben wurden, von der die Kommission nicht unterrichtet wurde, so kann die Frage der Rückwirkung einfach beantwortet werden. Klar zu sein scheint, dass es keinen Unterschied machen kann, dass der Mitgliedstaat, wie es hier anscheinend der Fall ist, neue Rechtsvorschriften einführt, von denen er die Kommission unterrichtet hat und mit denen er beabsichtigt, die Erhebung der Abgaben rückwirkend zu bestätigen. Der Sachverhalt ist zum Zeitpunkt der ursprünglichen Erhebung der Abgaben zu beurteilen und kann nicht rückwirkend verändert werden. Jede andere Sichtweise würde es den Mitgliedstaaten ermöglichen, ihre Verpflichtungen aus Artikel 88 Absatz 3 EG zu umgehen, und würde das vom Vertrag vorgesehene Unterrichtungs- und Genehmigungssystem untergraben. Im vorliegenden Fall kann auch nicht vorgebracht werden (wie sich aus meinen Ausführungen zur zweiten Frage ergibt), dass die Kommission die rückwirkende Erhebung der Abgaben in irgendeiner Weise genehmigt habe.
42. Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass die Abgaben nicht aufgrund der Tatsache, dass sie als Mittel zur Finanzierung staatlicher Beihilfen bezeichnet werden und daher den Pflichten nach Artikel 88 Absatz 3 EG unterliegen, von der Anwendung der Artikel 25 und 90 EG ausgenommen sind. Da jedoch das vorlegende Gericht in dieser Hinsicht keine Frage gestellt hat und die Rechtsprechung des Gerichtshofes klare Leitlinien zur Anwendung dieser Vorschriften bietet, halte ich es nicht für erforderlich, näher auf sie einzugehen.
43. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, die erste Frage wie folgt zu beantworten:
Wird eine Steuer oder Abgabe speziell zur Finanzierung einer Beihilferegelung erhoben und ist die Beihilfe mangels Unterrichtung der Kommission rechtswidrig, so müssen die nationalen Gerichte die Rückerstattung der erhobenen Beträge anordnen. Dies gilt auch dann, wenn ein Mitgliedstaat neue Rechtsvorschriften einführt, von denen er die Kommission unterrichtet hat und mit denen er beabsichtigt, die Erhebung der Steuer oder Abgabe rückwirkend zu bestätigen.
Zweite Frage
44. Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Kommission mit der Entscheidung von 1996 die Rückwirkung der Regelung von 1998 genehmigt hat. Die Frage betrifft die Einführung eines neuen, ab 1. Januar 1998 rückwirkend anwendbaren Abgabensystems durch die Regelung von 1998. Das vorlegende Gericht scheint der Ansicht zu sein, dass die Kommission durch die Genehmigung der neuen Beihilferegelung auch die Vereinbarkeit der Finanzierungsmethode dieser Regelung mit dem Gemeinsamen Markt bejaht habe. Diese Auffassung wird von Belgien und wohl auch von den Niederlanden geteilt.
45. Aus den Akten geht hervor, dass die Kommission während ihrer Untersuchung bestrebt war, Klarheit über die Vorschriften zu erlangen, die die Rückwirkung der Abgaben vorsahen, dass ihr Hauptanliegen jedoch war, dass eingeführte Tiere nicht abgabenpflichtig sein sollten.
46. Ebenso hat die Kommission in ihrer Entscheidung von 1996 die Abgaben nur erwähnt, um deutlich zu machen, dass keine Bedenken in Bezug auf ihre Erhebung auf eingeführte oder ausgeführte Tiere bestuenden und dass die Abgaben folglich keine protektionistischen Auswirkungen hätten, die über die Beihilfe im eigentlichen Sinne hinausgingen. In der Entscheidung wurde daher nicht erwähnt, dass der Gesetzentwurf die rückwirkende Anwendung einiger Abgaben vorsah.
47. Mir scheint offensichtlich zu sein, dass die Kommission sich nicht zur Rückwirkung der Abgaben geäußert hat. Sie hätte dies auch gar nicht tun (oder das Abgabensystem als solches genehmigen) können, da sie damit eindeutig ihre Zuständigkeit überschritten hätte.
48. Die von mir vorgeschlagene Sichtweise steht im Einklang mit der unterschiedlichen Rolle der Kommission und der nationalen Gerichte. Während es allein der Kommission obliegt, über die Zulässigkeit staatlicher Beihilfen zu entscheiden, haben die nationalen Gerichte die Einhaltung der in Artikel 88 Absatz 3 Satz 3 EG vorgesehenen Verpflichtung zur Nichtdurchführung sicherzustellen und alle erforderlichen Konsequenzen sowohl bezüglich der Gültigkeit der Rechtsakte zur Durchführung der Beihilfemaßnahmen als auch bezüglich der Beitreibung der unter Verletzung dieser Bestimmung gewährten finanziellen Unterstützungen oder eventueller vorläufiger Maßnahmen [zu] ziehen".
49. Ich würde die zweite Frage daher verneinen.
Dritte, vierte und fünfte Frage
50. Unter Berücksichtigung meiner Antwort auf die zweite Frage stellen sich die dritte, vierte und fünfte Frage nicht, da sie alle voraussetzen, dass die Kommission durch die Genehmigung der Beihilferegelung auch die Vorschriften genehmigt hat, mit denen die Abgaben und ihre Rückwirkung eingeführt werden. Ich behandele diese drei Fragen daher nur hilfsweise.
51. Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Entscheidung der Kommission der belgischen Regierung nur die Durchführung der Regelung von 1998 gestattet. Die vierte Frage zielt dann darauf ab, ob die Beitragsschuldner von dieser Entscheidung unmittelbar und individuell betroffen sind. Die fünfte Frage wird nur für den Fall gestellt, dass die vierte Frage verneint wird. Für diesen Fall will das vorlegende Gericht wissen, ob die Beitragsschuldner in ihrer anderen Eigenschaft als Begünstigte der Regelung von 1998 die Entscheidung der Kommission anfechten können. Diese drei Fragen sollten im Zusammenhang gesehen werden, da sie alle die Frage betreffen, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen die zur Zahlung der Abgaben zur Finanzierung einer Beihilferegelung verpflichteten Personen eine Entscheidung der Kommission, mit der diese Regelung genehmigt wird, vor einem nationalen Gericht anfechten können.
52. Gemäß Artikel 230 Absatz 4 EG kann eine natürliche oder juristische Person gegen eine an eine andere Person gerichtete Entscheidung nur Klage erheben, wenn diese Entscheidung sie nachweislich unmittelbar und individuell betrifft. Eine solche Klage ist binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe der betreffenden Handlung, ihrer Mitteilung an den Kläger oder in Ermangelung dessen nach dem Zeitpunkt, zu dem er von ihr Kenntnis erlangt hat, beim Gericht erster Instanz zu erheben. Nach Artikel 234 EG entscheidet der Gerichtshof über Vorabentscheidungsersuchen eines nationalen Gerichts in Bezug auf die Gültigkeit von Handlungen der Organe der Gemeinschaft, wie z. B. einer Entscheidung der Kommission.
53. Die Möglichkeit, eine Handlung der Gemeinschaft auf die letztgenannte, in Rede stehende Weise mittelbar anzufechten, unterliegt jedoch bestimmten Voraussetzungen. In der Rechtssache TWD hat der Gerichtshof den Grundsatz bestätigt, dass die Gültigkeit einer Entscheidung nicht in einem Verfahren vor den nationalen Gerichten in Frage gestellt werden kann, wenn eine natürliche oder juristische Person eine an sie gerichtete oder sie unmittelbar und individuell betreffende Entscheidung nicht innerhalb der hierfür vorgesehenen Frist nach Artikel 230 EG angefochten hat. Dieser Grundsatz findet jedoch nur Anwendung, wenn die Berechtigung der Person, die Entscheidung unmittelbar nach Artikel 230 EG anzufechten, außer Zweifel steht. In meinen Schlussanträgen in der Rechtssache TWD habe ich darauf hingewiesen, dass die Rechte Einzelner nicht durch ungewisse Rechtsfragen beeinträchtigt werden sollten". Diese Erwägung ist offensichtlich von besonderer Bedeutung, wenn es um ein Grundrecht geht, wie z. B. das Recht, die Gerichte anzurufen.
54. Im vorliegenden Fall bin ich nicht der Auffassung, dass die Klagebefugnis der Kläger außer Zweifel steht.
55. Eine Person ist unmittelbar von einer Entscheidung der Kommission betroffen, wenn sich diese Entscheidung auf ihre Rechtsstellung unmittelbar auswirkt und die Durchführung der Entscheidung rein automatisch erfolgt und sich allein aus der Gemeinschaftsregelung ergibt, ohne dass dabei weitere Vorschriften angewandt werden. Man könnte jedoch die Ansicht vertreten, dass es sich bei der Entscheidung der Kommission im vorliegenden Fall nur um eine an die belgische Regierung gerichtete Genehmigung zur Durchführung der Beihilferegelung handelt. In diesem Fall wären die Kläger nur von den nationalen Durchführungsmaßnahmen unmittelbar betroffen.
56. Die Lage wäre jedoch anders, wenn es eher unwahrscheinlich wäre, dass die belgische Regierung den Entwurf nicht annimmt und kein Zweifel an ihrer Absicht, ihn umzusetzen, bestuende. In der vorliegenden Rechtssache gibt es einige Anhaltspunkte, die diese Annahme stützen. Aus den Akten geht eindeutig hervor, dass mit dem Entwurf der Regelung von 1998 die Rechtswidrigkeit der früheren Regelung, die seit 1987 in Kraft war, beseitigt werden sollte. Daher wurde Letztere im Wesentlichen nachgebildet, wobei als wichtigster Aspekt durch den oben beschriebenen Rückwirkungsmechanismus das Aufkommen eines Teils der in der Vergangenheit erhobenen Abgaben erhalten blieb. Unter diesen Umständen könnte daher geltend gemacht werden, dass die Entscheidung der Kommission die Wirkungen der Regelung von 1987 unberührt ließ und die Kläger folglich unmittelbar betroffen waren.
57. Geht man jedoch von der Stellung der Kläger als zur Zahlung der streitigen Abgaben verpflichtete Personen aus, so ist ihre unmittelbare Betroffenheit weniger eindeutig, insbesondere, weil die Tragweite der Entscheidung nicht zweifelsfrei ist. Ich habe oben die Ansicht vertreten, dass die Kommission das System der Abgaben und deren Rückwirkung nicht genehmigt hat, wobei dies der Teil der Entscheidung wäre, der die Kläger betreffen würde. Die nächstliegende Auslegung der Entscheidung scheint zu sein, dass die Kommission die Finanzierungsseite des Systems nur inzident berücksichtigt hat, um ihre Auswirkungen auf die Beihilferegelung zu beurteilen.
58. Selbst wenn man davon ausginge, dass das System der Abgaben und deren Rückwirkung durch die Entscheidung genehmigt wurden, lässt sich zudem nur schwer ermitteln, ob die Kläger individuell betroffen sind. Dieses System ist allgemein auf viele Wirtschaftsteilnehmer anwendbar, die verschiedene Tätigkeiten in Bezug auf verschiedene Tierarten ausüben. Die Rechtsprechung, nach der die individuelle Betroffenheit davon abhängt, dass die fraglichen Kläger einem geschlossenen Kreis" angehören, dass ihre Zahl oder Identität zum Zeitpunkt des Erlasses der streitigen Entscheidung fest steht und bestimmbar ist oder dass die Entscheidung Rückwirkung hat, ist keineswegs eindeutig. Ausführungen, mit denen dargetan werden soll, dass die Kläger einem geschlossenen Kreis angehörten, weil sie bereits Klage erhoben hatten, um die auf der Grundlage der Regelung von 1987 gezahlten Abgaben zurückzufordern, bevor die Kommission von dem Gesetzentwurf von 1998 unterrichtet wurde, oder weil die Rückwirkung der streitigen Vorschriften jedenfalls dazu führen würde, dass die Kläger und vielleicht allgemeiner die zur Zahlung der rückwirkenden Abgaben verpflichteten Personen einem geschlossenen Kreis angehörten, wären daher nicht geeignet, die Klage vor dem Gericht erster Instanz offensichtlich zulässig zu machen.
59. Im Ergebnis steht nicht zweifelsfrei fest, dass die Kläger befugt waren, die streitige Entscheidung der Kommission nach Artikel 230 EG vor dem Gericht erster Instanz anzufechten. Aus der auf dem Urteil TWD beruhenden Rechtsprechung ergibt sich folglich nicht, dass sie daran gehindert waren, die streitige Entscheidung beim vorlegenden Gericht anzufechten.
Sechste Frage
60. Die sechste Frage bezieht sich darauf, ob die Kommission mit dem Erlass der Entscheidung von 1996 die Grenzen ihres Ermessens überschritten und gegen Artikel 88 Absatz 3 EG verstoßen hat.
61. Der Frage liegt eindeutig die Annahme zugrunde, dass die Kommission das Abgabensystem und die rückwirkende Erhebung eines Teils der Abgaben genehmigt hat. Ich habe oben jedoch erläutert, warum ich nicht der Ansicht bin, dass dies durch die streitige Entscheidung genehmigt wurde.
62. Jedenfalls möchte ich darauf hinweisen, dass, wie die Kommission selbst anzuerkennen scheint, jede Entscheidung zur Genehmigung eines Abgabensystems, mit dem eine Beihilferegelung finanziert wird, eine eindeutige Verletzung des Gemeinschaftsrechts darstellen würde. Insbesondere wäre dies der Fall, wenn die Kommission die rückwirkende Erhebung solcher Abgaben genehmigen und dadurch die Verpflichtung zur vorherigen Unterrichtung und zur Nichtdurchführung nach Artikel 88 Absatz 3 EG zunichte machen würde.
63. Schließlich scheint der Hinweis angebracht, dass die vorstehenden Schlussfolgerungen nicht wesentlich anders ausfallen würden, wenn die neue Verordnung über das Verfahren für die Anwendung von Artikel 88 EG anzuwenden wäre. Diese Verordnung, die der Kommission nur beschränkte Befugnisse in Bezug auf die Rückforderung rechtswidriger Beihilfen einräumt, betrifft nur die Verfahren vor der Kommission und deren Befugnisse; es kann nicht davon ausgegangen werden, dass sie die Rechtsprechung des Gerichtshofes zu den Befugnissen der nationalen Gerichte außer Kraft setzt.
Ergebnis
64. Ich bin daher der Ansicht, dass die vom Hof van Beroep Antwerpen vorgelegten Fragen wie folgt beantwortet werden sollten:
1. Wird eine Steuer oder Abgabe speziell zur Finanzierung einer Beihilfe erhoben und ist die Beihilfe mangels Unterrichtung der Kommission gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG rechtswidrig, so müssen die nationalen Gerichte die Rückerstattung der erhobenen Beträge anordnen. Dies gilt auch dann, wenn ein Mitgliedstaat neue Rechtsvorschriften einführt, von denen er die Kommission unterrichtet hat und mit denen er beabsichtigt, die Erhebung der Steuer oder Abgabe rückwirkend zu bestätigen.
2. Mit der Entscheidung der Kommission vom 9. August 1996 über die Beihilfe Nr. 366/96 wurden die Abgaben zur Finanzierung der Beihilferegelung oder ihre Rückwirkung nicht genehmigt.
3. Eine natürliche oder juristische Person kann eine Entscheidung der Kommission, mit der eine Beihilferegelung für vereinbar mit dem Gemeinsamen Markt erklärt wird, nur dann nicht vor den nationalen Gerichten anfechten, wenn die Entscheidung an sie gerichtet ist oder sie im Sinne von Artikel 230 Absatz 4 EG eindeutig unmittelbar und individuell betrifft, so dass sie diese Entscheidung unmittelbar beim Gericht erster Instanz anfechten kann. Es steht nicht zweifelsfrei fest, dass Personen, die zur Zahlung von Abgaben verpflichtet sind, mit denen eine durch eine Entscheidung der Kommission genehmigte Beihilferegelung teilweise finanziert wird, nach Artikel 230 Absatz 4 EG befugt sind, diese Entscheidung anzufechten.
4. Im Rahmen eines Verfahrens nach Artikel 88 Absatz 3 EG ist die Kommission nicht befugt, die Methode zur Finanzierung einer Beihilferegelung zu genehmigen. Eine dahin gehende Entscheidung wäre folglich unwirksam.
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