Conclusões do Advogado-Geral
1. Neste processo, o Hoge Raad der Nederlanden (Países Baixos) submete duas questões prejudiciais sobre o âmbito de aplicação ratione materiae da Convenção de 27 de Setembro de 1968 relativa à competência judiciária e à execução de decisões em matéria civil e comercial .
2. Trata-se, em substância, de determinar se a Convenção de Bruxelas se aplica a uma acção para pagamento de dívidas aduaneiras proposta pelo Estado neerlandês contra o fiador das associações nacionais habilitadas a emitir cadernetas TIR e a garantir o pagamento dos direitos e taxas de importação.
I - Enquadramento jurídico
A - A Convenção de Bruxelas
3. O âmbito de aplicação da Convenção de Bruxelas é definido no seu artigo 1.° da seguinte forma:
«A presente convenção aplica-se em matéria civil e comercial e independentemente da natureza da jurisdição. A presente convenção não abrange, nomeadamente, as matérias fiscais, aduaneiras e administrativas .
São excluídos da sua aplicação:
1) O estado e a capacidade das pessoas singulares, os regimes matrimoniais, os testamentos e as sucessões;
2) As falências, as concordatas e outros processos análogos;
3) A segurança social;
4) A arbitragem.»
4. Quando a Convenção de Bruxelas for aplicável, a competência do juiz assenta nas regras que ela prevê. Nos termos do seu artigo 2.° , o réu deve ser demandado, em princípio, perante os tribunais do Estado no território do qual tem o seu domicílio.
5. Segundo o artigo 53.° da referida convenção, para efeitos da sua aplicação, a sede das sociedades e das pessoas colectivas é equiparada ao domicílio. Todavia, para determinar essa sede, o tribunal requerido aplica as regras do seu direito internacional privado.
B - A Convenção TIR
6. A Convenção Aduaneira relativa ao Transporte Internacional de Mercadorias ao abrigo das Cadernetas TIR foi assinada em Genebra em 14 de Novembro de 1975. Actualmente, vincula cerca de sessenta partes contratantes. Foi celebrada pelo Conselho em nome da Comunidade Europeia por força do Regulamento (CEE) n.° 2112/78, de 25 de Julho de 1978 .
7. A Convenção TIR visa facilitar os transportes internacionais de mercadorias por veículos rodoviários, simplificando e harmonizando as formalidades a cumprir em matéria aduaneira por ocasião da passagem das fronteiras. Neste sentido, prevê, nomeadamente, que as mercadorias não serão sujeitas ao pagamento ou ao depósito dos direitos e taxas de importação ou de exportação nas estâncias aduaneiras de passagem .
8. Para a aplicação dessas facilidades, a Convenção TIR exige que as mercadorias sejam acompanhadas, ao longo de todo o seu transporte, por um documento uniforme, a caderneta TIR, que servirá para controlar a regularidade da operação. Requer igualmente que os transportes tenham lugar sob a garantia de associações aprovadas pelas partes contratantes de acordo com as disposições do seu artigo 6.°
9. Na sua versão anterior à revisão entrada em vigor em 17 de Fevereiro de 1999, o n.° 1 do artigo 6.° da Convenção TIR dispunha:
«Sob as condições e garantias que determinar, cada parte contratante poderá autorizar associações a emitir cadernetas TIR, quer directamente, quer por intermédio de associações correspondentes, e a servirem de fiadores.»
10. Em caso de irregularidade no desenrolar da operação TIR, em particular em caso de ausência de quitação da caderneta TIR, os direitos e as taxas de importação tornam-se exigíveis. O titular da caderneta TIR - em princípio o transportador - é deles directamente devedor. Quando não pagar as somas devidas, a associação nacional garante é obrigada ao pagamento como «conjunta e solidariamente» responsável.
II - O enquadramento factual
11. O Estado neerlandês é parte na Convenção TIR. Em conformidade com o disposto no artigo 6.° da convenção, o Ministério das Finanças do referido Estado habilitou três associações nacionais de transportadores a emitir cadernetas TIR sob reserva da aceitação da responsabilidade pela garantia que essas associações eram obrigadas a constituir.
12. Essa garantia foi fornecida pela companhia de seguros Préservatrice Foncière Tiard SA , que tem sede em França. Assim, em diferentes actos, a PFA comprometeu-se perante o Estado neerlandês, como fiador e devedor solidário, a pagar como dívida própria os direitos e as taxas de importação ou de exportação impostos, em aplicação das disposições legais em matéria aduaneira e de impostos sobre consumos específicos, ao titular da caderneta TIR emitida pelas associações nacionais de transportadores .
13. Em 1996, o Estado neerlandês accionou a PFA no Rechtbank te Rotterdam (Países Baixos). Essa acção era fundada nos compromissos de fiador assumidos pela PFA para com o Estado neerlandês e tinha por objecto o pagamento de direitos e de taxas devidos pelas três associações nacionais .
14. A PFA alegou incompetência do Rechtbank te Rotterdam por o litígio entrar no âmbito de aplicação da Convenção de Bruxelas e por o tribunal competente dever ser determinado em conformidade com as disposições desta.
15. O Rechtbank te Rotterdam e, em recurso, o Gerechtshof te 's-Gravenhage (Países Baixos) indeferiram a excepção de incompetência. Esses órgãos jurisdicionais consideraram que, ao habilitar associações a emitir cadernetas TIR sob reserva da aceitação da garantia constituída por estas, o Estado neerlandês tinha agido com base numa competência de direito público e que a celebração por esse Estado do contrato de fiança com a PFA se inscrevia no prolongamento dessa competência. Consideraram igualmente que as dívidas que a PFA devia pagar constituíam dívidas aduaneiras.
16. A PFA interpôs recurso do acórdão do Gerechtshof.
III - As questões prejudiciais
17. O Hoge Raad der Nederlanden, duvidando da procedência da análise do Gerechtshof, decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) Deve-se considerar respeitante a matéria civil ou comercial, na acepção do artigo 1.° da Convenção de Bruxelas, uma acção que o Estado intenta com base num contrato de fiança de direito privado que celebrou para preencher uma condição que impôs nos termos do artigo 6.° , n.° 1, da convenção TIR de 1975 e, portanto, no exercício do poder público?
2) Deve-se considerar respeitante a matéria aduaneira, na acepção do artigo 1.° da Convenção de Bruxelas, uma acção intentada pelo Estado que tem por objecto um contrato de fiança de direito privado, pelo facto de a parte citada poder invocar fundamentos de defesa que impõem que se proceda ao exame e à apreciação da existência e dos termos das dívidas aduaneiras sobre as quais este contrato versa?»
IV - Apreciação
18. Dado que o artigo 1.° da Convenção de Bruxelas exclui do seu âmbito de aplicação a matéria aduaneira e que a segunda questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio tem em vista saber se o litígio no processo principal se insere nessa matéria, começaremos a nossa análise por essa questão.
19. Nessa questão, o órgão jurisdicional de reenvio parte da premissa de que o litígio no processo principal tem por objecto um contrato de fiança de direito privado. Procura saber se esse litígio se insere na matéria aduaneira pelo facto de a demandada poder contestar as dívidas aduaneiras sobre as quais incide esse contrato.
20. A título preliminar, é necessário, para a boa compreensão da questão, recordar quais são as características do litígio no processo principal.
21. Como é indicado no acórdão de reenvio, o pedido apresentado pelo Estado neerlandês contra a PFA tem por finalidade a condenação desta no pagamento de dívidas aduaneiras e esse pedido é fundado no contrato de fiança celebrado entre as partes no litígio .
22. Daqui resulta que a condenação da PFA no pagamento dessas dívidas aduaneiras constitui o objecto do litígio e que o contrato de fiança é a sua causa.
23. Resulta, com efeito, da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, na acepção da Convenção de Bruxelas, o conceito de «objecto do litígio» consiste na finalidade da acção e a relação contratual ou a norma jurídica em que a acção se funda são abrangidas pelo conceito de causa .
24. Tendo presentes estas considerações, a segunda questão prejudicial deve ser compreendida como tendo em vista saber, em substância, se o artigo 1.° da Convenção de Bruxelas deve ser interpretado no sentido de que uma acção desencadeada por um Estado-Membro que tem por objecto a condenação do demandado no pagamento de dívidas aduaneiras e por fundamento um contrato de fiança de direito privado se insere na matéria aduaneira.
25. Através dessa questão, o órgão jurisdicional de reenvio procura, assim, determinar se o litígio no processo principal se insere na matéria aduaneira em razão do seu objecto, ou se deve considerar que faz parte da matéria civil e comercial porque tem por fundamento um contrato de fiança de direito privado.
26. A Comissão sustenta que este litígio não entra na matéria aduaneira. Em apoio da sua análise, invoca, em primeiro lugar, os motivos da exclusão das matérias fiscais, aduaneiras e administrativas do âmbito de aplicação da Convenção de Bruxelas. Na opinião da Comissão, o segundo período do primeiro parágrafo do artigo 1.° da referida convenção, que prevê essa exclusão, foi aditado porque certas relações jurídicas que os Estados continentais consideram abrangidas pelo direito público fazem parte, na Irlanda e no Reino Unido, do «civil law». A Comissão sublinha que a relação jurídica entre o fiador e o beneficiário da fiança é de natureza civil .
27. Em segundo lugar, a Comissão alega que essa exclusão constitui uma excepção ao princípio segundo o qual a Convenção de Bruxelas abrange todas as matérias civis e comerciais. Daí deduz que a matéria aduaneira deve compreender apenas os verdadeiros litígios aduaneiros, isto é, os litígios entre o Estado e o devedor principal dos direitos aduaneiros. Alega que a sua análise é corroborada, a contrario, pelo acórdão Gourdain de 22 de Fevereiro de 1979 .
28. Não compartilhamos a posição da Comissão. Tal como o Governo neerlandês, entendemos que o litígio no processo principal faz parte da matéria aduaneira na acepção do artigo 1.° da Convenção de Bruxelas e, por conseguinte, escapa ao seu âmbito de aplicação.
29. Fundamos esta apreciação, em primeiro lugar, na redacção do primeiro parágrafo do artigo 1.° da Convenção de Bruxelas e, em segundo lugar, na jurisprudência do Tribunal de Justiça. Por último, esta apreciação parece-nos conforme à economia e aos objectivos da Convenção de Bruxelas.
30. No tocante à redacção do primeiro parágrafo do artigo 1.° da Convenção de Bruxelas, deve sublinhar-se que exclui expressamente do âmbito de aplicação desta a matéria aduaneira enquanto tal. Nenhum elemento na redacção dessa disposição limita essa exclusão aos litígios entre a autoridade pública e o devedor principal dos direitos aduaneiros.
31. Além disso, não encontrámos também outros elementos a favor de tal limitação nos motivos que conduziram os redactores da Convenção de 9 de Outubro de 1978, já referida, a precisar, no primeiro parágrafo do artigo 1.° da Convenção de Bruxelas, que esta não abrange, nomeadamente, as matérias fiscais, aduaneiras ou administrativas. Resulta simplesmente dos comentários da Convenção de 9 de Outubro de 1978, já referida, que essa precisão foi julgada necessária porque os sistemas jurídicos do Reino Unido e da Irlanda não conhecem a distinção entre as matérias abrangidas pelo direito público e as abrangidas pelo direito privado. Ora, era sobre tal distinção, comum aos sistemas jurídicos dos seis Estados-Membros originários, que assentava a referência, sem outra precisão, ao conceito de «matéria civil e comercial» no primeiro parágrafo do artigo 1.° da Convenção de Bruxelas para definir o âmbito de aplicação desta .
32. A redacção desse artigo conduz, portanto, a excluir do âmbito de aplicação da Convenção de Bruxelas todos os litígios que tenham por objecto o pagamento de dívidas aduaneiras, independentemente do fundamento com que a acção foi desencadeada.
33. É igualmente a essa interpretação que conduz a análise da jurisprudência do Tribunal de Justiça.
34. Até agora, este não foi levado a interpretar o conceito de matéria aduaneira na acepção da Convenção de Bruxelas. Todavia, é de jurisprudência constante que apenas estão fora do âmbito de aplicação da referida convenção os litígios que opõem uma autoridade pública a uma pessoa de direito privado, desde que a referida autoridade pública actue no exercício do poder público .
35. No acórdão LTU, já referido, o Tribunal de Justiça decidiu no sentido de que não é abrangido pela Convenção de Bruxelas um litígio que diz respeito à cobrança de taxas devidas por uma pessoa de direito privado a um organismo nacional ou internacional de direito público pela utilização das suas instalações e serviços, especialmente, quando essa utilização seja obrigatória e exclusiva .
36. Da mesma forma, no acórdão Rüffer, já referido, o Tribunal de Justiça decidiu que o conceito de «matéria civil e comercial» na acepção do primeiro parágrafo do artigo 1.° da Convenção de Bruxelas não se aplica a um litígio relativo à cobrança de custos inerentes à retirada de destroços num curso de água público, operada pelo Estado gestionário em execução de uma obrigação internacional e com base em disposições de direito interno que lhe atribuem, na gestão desse curso de água, a posição de poder público face aos particulares .
37. Resulta, portanto, desta jurisprudência que certas categorias de diferendos devem ser consideradas excluídas do âmbito de aplicação da Convenção de Bruxelas em razão dos elementos que caracterizam quer a natureza das relações jurídicas entre as partes no litígio, quer o objecto deste .
38. Esta jurisprudência parece-nos perfeitamente transponível para as circunstâncias da causa no processo principal. Com efeito, o litígio que opõe o Estado neerlandês à PFA tem por objecto a condenação desta no pagamento de direitos e de taxas tornados exigíveis pela falta de quitação de cadernetas TIR. O objecto do litígio incide, portanto, sobre a cobrança de direitos aduaneiros, de direitos sobre consumos específicos e do imposto sobre o valor acrescentado devidos em relação a mercadorias provenientes de países terceiros.
39. Na aplicação da legislação comunitária em matéria aduaneira, na fixação do montante dos direitos sobre consumos específicos e do imposto sobre o valor acrescentado que incidem nos produtos e nos serviços, bem como na cobrança das somas devidas a título desses diferentes direitos e taxas, os Estados-Membros agem incontestavelmente no exercício do poder público.
40. O objecto do litígio no processo principal é, portanto, uma manifestação do poder público, de forma que esse litígio deve ser excluído do âmbito de aplicação da Convenção de Bruxelas.
41. Em seguida, consideramos que a circunstância de o Estado neerlandês intentar a sua acção contra a PFA com fundamento num contrato de fiança de direito privado é inoperante.
42. Resulta, com efeito, da jurisprudência que cada uma das duas condições que justificam a exclusão de certas categorias de diferendos do âmbito de aplicação da Convenção de Bruxelas, uma atinente à natureza das relações jurídicas entre as partes e a outra ao objecto do litígio, se basta a si própria. Por outras palavras, quando o litígio no processo principal disser respeito a uma manifestação do poder público, seja nas relações jurídicas entre as partes ou no seu objecto, não será abrangido pela Convenção de Bruxelas.
43. Tal como no acórdão Gourdain, já referido, o Tribunal de Justiça considerou que a decisão cujo reconhecimento era pedido não entrava no âmbito de aplicação da Convenção de Bruxelas porque a acção que estava na origem dessa decisão tinha fundamento unicamente nas disposições do direito das falências .
44. Todavia, contrariamente ao que sustenta a Comissão, não pode deduzir-se deste acórdão que, a contrario, uma acção fundada num contrato de natureza civil deva entrar no âmbito de aplicação da Convenção de Bruxelas se o seu objecto estiver dela excluído.
45. Com efeito, no acórdão Rüffer, já referido, o Tribunal de Justiça pronunciou-se sobre o ponto de saber se o facto de a cobrança dos custos de retirada ser prosseguida pelo Estado neerlandês por meio de uma acção de regresso e não, como prevê o direito interno de outros Estados-Membros, por via administrativa, basta para fazer entrar esse litígio no âmbito de aplicação da Convenção de Bruxelas. O Tribunal de Justiça decidiu que não era o caso. Considerou que o facto de o gestor, ao prosseguir a cobrança dos referidos custos, agir com base num direito de crédito que tem a sua origem num acto de poder público basta para que a sua acção seja considerada, seja qual for a natureza do processo que para esse efeito o direito nacional lhe permite, excluída do âmbito de aplicação da Convenção de Bruxelas .
46. A solução acolhida no acórdão Rüffer, já referido, parece-nos poder ser transposta para um litígio em que, como no caso em apreço, um Estado-Membro prossegue a cobrança de dívidas aduaneiras contra o fiador do devedor principal com fundamento num contrato de fiança de direito privado. Com efeito, o juiz chamado a conhecer deste litígio deverá pronunciar-se sobre a procedência de créditos que têm a sua origem num acto de poder público. A esse propósito, deve salientar-se que o órgão jurisdicional de reenvio sublinhou que o fiador podia opor os mesmos fundamentos de defesa inerentes à dívida que o devedor principal.
47. Além disso, a posição adoptada no acórdão Rüffer, já referido, foi confirmada no acórdão de 25 de Julho de 1991, Rich . Neste acórdão, o Tribunal de Justiça decidiu que se, pelo seu objecto, um litígio estiver fora do âmbito de aplicação da Convenção de Bruxelas, só esse objecto deve ser tomado em conta . Daí deduz que a existência de uma questão prévia sobre a qual o juiz deve pronunciar-se para resolver esse litígio não pode, qualquer que seja o conteúdo dessa questão, justificar a aplicação da referida convenção . Essa posição foi ainda retomada no acórdão de 20 de Janeiro de 1994, Owens Bank .
48. Finalmente, a análise segundo a qual basta que o litígio no processo principal diga respeito a uma manifestação do poder público, seja nas relações jurídicas entre as partes, seja no seu objecto, para ser excluído do âmbito de aplicação da Convenção de Bruxelas foi confirmada muito recentemente pelo Tribunal de Justiça no acórdão de 14 de Novembro de 2002, Baten .
49. Neste processo, o Tribunal de Justiça devia determinar se a noção de «matéria civil», na acepção do primeiro parágrafo do artigo 1.° da Convenção de Bruxelas, abrange uma acção de regresso pela qual um organismo público reclama de uma pessoa de direito privado o reembolso de montantes que pagou a título de auxílio social ao cônjuge divorciado e ao seu filho. O Tribunal de Justiça decidiu que devia examinar-se o fundamento e as modalidades de exercício dessa acção .
50. Saliente-se que, nesse processo, a acção intentada pela autoridade pública era uma acção de regresso contra um devedor de alimentos para cobrança de um crédito de natureza civil. O objecto da acção fazia parte, portanto, da matéria civil e entrava, por conseguinte, no âmbito de aplicação da Convenção de Bruxelas. Por isso, era lógico que o Tribunal de Justiça examinasse se, no fundamento e nas modalidades da acção, a autoridade pública dispunha de prerrogativas derrogatórias do direito comum para determinar se tal litígio devia ser considerado excluído do âmbito de aplicação da Convenção de Bruxelas. Por outras palavras, era necessário determinar se esse litígio, que não estava excluído da Convenção de Bruxelas em razão do seu objecto, devia sê-lo em razão da natureza das relações jurídicas entre as partes.
51. Deduzimos, portanto, da análise da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a circunstância de a acção para pagamento de dívidas aduaneiras ser intentada com fundamento num contrato de fiança de direito privado não é susceptível de pôr em causa a exclusão dessa acção do âmbito de aplicação da Convenção de Bruxelas em razão do seu objecto.
52. Finalmente, esta interpretação do artigo 1.° da referida convenção parece-nos confortada pela economia e pelos objectivos desta.
53. Vimos, com efeito, que a Convenção de Bruxelas se aplica à totalidade da matéria civil e comercial. Todavia, certas matérias que têm natureza civil e comercial são dela excluídas. Trata-se, de acordo com o segundo parágrafo do artigo 1.° da referida convenção, do estado e da capacidade das pessoas singulares, dos regimes matrimoniais, dos testamentos e sucessões, das falências, das concordatas e outros processos análogos, da segurança social, bem como da arbitragem. É interessante sublinhar que estas exclusões dizem respeito a matérias que escapam à autonomia da vontade das partes e que têm a ver com a ordem pública . Além disso, essas matérias só devem ser excluídas do âmbito de aplicação da Convenção de Bruxelas se constituírem o objecto principal do litígio .
54. Daí deduzimos que, nessas matérias, os redactores da Convenção de Bruxelas quiseram que à competência exclusiva de um Estado-Membro correspondesse a competência das autoridades administrativas e jurisdicionais do mesmo Estado. Quando essas matérias constituírem o objecto principal do litígio, são os órgãos jurisdicionais desse Estado que devem ser considerados os melhores colocados para as decidir. A protecção efectiva das situações jurídicas, que constitui um dos objectivos da Convenção de Bruxelas , encontra-se, portanto, garantida pela designação de um sistema nacional competente na sua integralidade e não exige que seja assegurado o reconhecimento das decisões relativas à referida matéria .
55. Tal raciocínio parece-nos dever igualmente aplicar-se em relação às matérias abrangidas pelo direito público, em que o Estado exerce as suas prerrogativas de poder público. Ao excluir a matéria aduaneira enquanto tal, os redactores da Convenção de 9 de Outubro de 1978, já referida, pretenderam precisar, em nossa opinião, que todos os litígios que têm por objecto essa matéria cabem na competência dos órgãos jurisdicionais do Estado cuja legislação for aplicável no caso em apreço.
56. Inversamente, a tese que sustenta a Comissão poderia ter por efeito, como ela própria reconhece , que uma acção contra o devedor principal e uma acção contra o fiador fossem propostas perante órgãos jurisdicionais de Estados diferentes quando elas incidem sobre o mesmo crédito aduaneiro. É certo que podem ser encontradas soluções, na Convenção de Bruxelas, para evitar essa situação ou que sejam proferidas decisões inconciliáveis . Todavia, a eventualidade de uma propositura concomitante de acções em órgãos jurisdicionais de Estados-Membros diferentes constitui um elemento adicional para afastar uma interpretação do artigo 1.° da Convenção de Bruxelas, que não parece justificada nem pela redacção dessa disposição nem pela jurisprudência ou pela economia da referida convenção.
57. Com efeito, deve recordar-se que o objectivo da livre circulação das decisões, prosseguido pela Convenção de Bruxelas, visa, antes de tudo, afastar soluções que provoquem a multiplicação de processos perante órgãos jurisdicionais diferentes e o risco, correlativo, de serem proferidas decisões inconciliáveis .
58. Seria, portanto, contrário a esse objectivo da Convenção de Bruxelas dar uma definição do âmbito de aplicação desta que tivesse por efeito que a acção para pagamento de uma dívida aduaneira obedecesse a regras de competência diferentes consoante fosse instaurada contra o fiador ou contra o devedor principal. Daqui resulta que a acção dirigida contra o fiador deve, como a movida contra o devedor principal, ser excluída do âmbito de aplicação da referida convenção.
59. Tendo presentes estas considerações, propomos ao Tribunal de Justiça que responda à segunda questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio que o artigo 1.° da Convenção de Bruxelas deve ser interpretado no sentido de que uma acção desencadeada por um Estado-Membro que tem por objecto a condenação do requerido no pagamento de dívidas aduaneiras e por fundamento um contrato de fiança de direito privado se integra na matéria aduaneira.
60. Tendo em conta a resposta que propomos ao Tribunal de Justiça dar à segunda questão prejudicial, a primeira questão prejudicial, que tem em vista saber em que medida uma acção intentada por um Estado-Membro com fundamento num contrato de fiança de direito privado celebrado para preencher uma condição que esse Estado impôs em aplicação do artigo 6.° da Convenção TIR pode ser considerada um acto de poder público, está desprovida de interesse para a solução do litígio no processo principal. Propomos, portanto, que se lhe não responda.
V - Conclusão
61. Tendo presentes as considerações que precedem, propomos que o Tribunal de Justiça responda da seguinte maneira às questões submetidas pelo Hoge Raad der Nederlanden:
«O artigo 1.° da Convenção de 27 de Setembro de 1968 relativa à competência judiciária e à execução de decisões em matéria civil e comercial deve ser interpretado no sentido de que uma acção desencadeada por um Estado-Membro que tem por objecto a condenação do requerido no pagamento de dívidas aduaneiras e por fundamento um contrato de fiança de direito privado se integra na matéria aduaneira.»
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