Schlußanträge des Generalanwalts
1. Der Consiglio di Stato (Dritte Kammer) der Italienischen Republik hat im Zusammenhang mit zwei an den Präsidenten der Republik gerichteten außerordentlichen Beschwerden der Albacom SpA und der Infostrada SpA zwei gleich lautende Fragen betreffend die Auslegung der Richtlinie 97/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. April 1997 über einen gemeinsamen Rahmen für Allgemein- und Einzelgenehmigungen für Telekommunikationsdienste (im Folgenden: Richtlinie) zur Vorabentscheidung vorgelegt, um Aufschluss darüber zu erhalten, ob es nach Artikel 11 der Richtlinie zulässig ist, dass die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten den Inhabern von Einzelgenehmigungen Abgaben gleich welcher Bezeichnung auferlegen, die sich von den nach der Richtlinie zulässigen Abgaben unterscheiden.
I - Der rechtliche Rahmen
A - Die Richtlinie 97/13/EG
1. Gegenstand der Richtlinie
2. Um eine vollständige Liberalisierung der Telekommunikationsdienste zu erreichen, sieht die Richtlinie für die Gewährung von Allgemein- und Einzelgenehmigungen für die auf dem Telekommunikationsmarkt angebotenen Dienste, gestützt auf die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit, der Transparenz und der Nichtdiskriminierung, eine gemeinsame Grundregelung vor, an die die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten anzugleichen sind. Es geht kurz gesagt darum, auf dem Gebiet der Telekommunikation zwei für den Aufbau des Binnenmarktes unerlässliche Werkzeuge zu gewährleisten: die Niederlassungs- und die Dienstleistungsfreiheit.
3. In Übereinstimmung mit diesen Voraussetzungen ist die freie Bereitstellung der Telekommunikationsdienste und die Liberalisierung des Betriebes der Telekommunikationsnetze für die Richtlinie von vorrangiger Bedeutung. Der Gemeinschaftsgesetzgeber verlangt, dass diese Dienste frei von Hindernissen geleistet und genutzt werden können, gegebenenfalls aufgrund einer Allgemeingenehmigung, und dass Einzelgenehmigungen nur noch als Ausnahme oder in Ergänzung von Allgemeingenehmigungen erteilt werden.
4. Die Richtlinie sieht im Sinne dieser Liberalisierungsregel als Leitkriterium auch vor, dass die Mitgliedstaaten die Anzahl der Einzelgenehmigungen, die sie erteilen können, nicht begrenzen dürfen, außer wenn dies zur effizienten Nutzung von Funkfrequenzen oder für die ausreichende Bereitstellung von Nummern notwendig ist. Jedes Unternehmen, das die in den nationalen Rechtsordnungen festgelegten und bekannt gemachten Voraussetzungen erfuellt, hat daher von vornherein Anspruch auf Erteilung einer Einzelgenehmigung.
2. Die Abgabenbestimmungen der Richtlinie
5. Die Artikel 6 und 11 der Richtlinie fördern dieser Ausrichtung gemäß den Wettbewerb auf dem Telekommunikationsmarkt und erlegen den Unternehmen nicht mehr Beschränkungen oder Belastungen auf, als unerlässlich ist. Sie berücksichtigen also den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Die beiden Artikel tragen den Titel Gebühren bei den Verfahren für Allgemeingenehmigungen" und Gebühren und Abgaben für Einzelgenehmigungen."
6. Artikel 6
...
Unbeschadet der finanziellen Beiträge zur Erbringung des Universaldienstes gemäß dem Anhang stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass von den Unternehmen im Rahmen der Genehmigungsverfahren nur die Gebühren erhoben werden, die die für die Ausstellung, Verwaltung, Kontrolle und Durchsetzung der jeweiligen Allgemeingenehmigung anfallenden Verwaltungskosten abdecken. Die Gebühren sind mit ausreichenden Einzelheiten in geeigneter Form zu veröffentlichen, damit die Kenntnisnahme ohne Schwierigkeiten möglich ist."
7. Artikel 11
...
(1) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass von dem Unternehmen im Rahmen der Genehmigungsverfahren nur die Gebühren erhoben werden, die die für die Ausstellung, Verwaltung, Kontrolle und Durchsetzung der jeweiligen Einzelgenehmigungen anfallenden Verwaltungskosten abdecken. Die Gebühren für eine Einzelgenehmigung müssen in Relation zu dem damit verbundenen Aufwand stehen und sind mit ausreichenden Einzelheiten in geeigneter Form zu veröffentlichen, damit die Kenntnisnahme ohne Schwierigkeiten möglich ist.
(2) Ungeachtet des Absatzes 1 können die Mitgliedstaaten ihren nationalen Regulierungsbehörden für den Fall, dass auf knappe Ressourcen zurückgegriffen werden soll, gestatten, Abgaben zu erheben, die die Notwendigkeit widerspiegeln, die optimale Nutzung dieser Ressourcen sicherzustellen. Diese Abgaben müssen nichtdiskriminierend sein und insbesondere der Notwendigkeit Rechnung tragen, die Entwicklung innovativer Dienste und den Wettbewerb zu fördern."
B - Das italienische Recht und seine Entwicklung
8. In dem so genannten Codice postale e delle telecomunicazioni" (Post- und Fernmeldegesetzbuch) von 1973 wurde für die Telekommunikationsdienste die staatliche Zuständigkeit festgelegt, auch wenn für deren mittelbare Verwaltung eine Konzessionsvergabe zugelassen wurde, bei der der Konzessionsnehmer zur Zahlung einer jährlichen Gebühr verpflichtet ist.
9. Nachdem in der Europäischen Gemeinschaft das Verfahren zur Einführung einer umfassenden Zuständigkeit für den Telekommunikationsmarkt eingeleitet und ausgebaut worden war, wurden mit dem Decreto-legge des Präsidenten der Republik Nr. 545 vom 23. Oktober 1996 Dringlichkeitsmaßnahmen erlassen, um die innerstaatliche Rechtsordnung dem Gemeinschaftsrecht und insbesondere der Richtlinie 96/19/EG anzupassen. Der italienische Gesetzgeber hat diese Regelung - mit Änderungen - in das Gesetz Nr. 650 vom 23. Dezember 1996 umgesetzt.
10. Mit der neuen Regelung wurden Ausschließlichkeits- und Sonderrechte aufgehoben. Außerdem wurde jedem Unternehmen vorbehaltlich einer verwaltungsbehördlichen Genehmigung die Möglichkeit eingeräumt, unbeschadet der rechtlich vorgesehenen Konzessionen Telekommunikationsdienste zu erbringen und Telekommunikationsnetze zu betreiben. Die Einführung von Lizenzen und Genehmigungen auf dem Gebiet der Telekommunikation wurde in Artikel 4 des Gesetzes Nr. 249 vom 31. Juli 1997 festgelegt, mit dem die Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo (Regulierungsbehörde für die Telekommunikationssysteme sowie Rundfunk und Fernsehen) errichtet wurde.
11. Die angekündigte Anpassung des italienischen Rechts an die gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben erfolgte in Einklang mit den genannten Grundsätzen durch das Dekret des Präsidenten der Republik Nr. 318 vom 19. September 1997. Das Verfahren zum Erhalt von Allgemein- und Einzelgenehmigungen ist in Artikel 6 geregelt, und die Vorschriften über die Erhebung von Gebühren und Abgaben durch den Staat sind in Artikel 6 Absätze 5, 20 und 21 enthalten:
(5) Der von den Unternehmen im Rahmen des Verfahrens zur Erteilung der Allgemeingenehmigung zu entrichtende Beitrag deckt ausschließlich die Verwaltungskosten ab, die für das Verfahren sowie die Kontrolle der Verwaltung des Dienstes und der Befolgung der Genehmigungsauflagen anfallen ..."
(20) Unbeschadet der finanziellen Beiträge zur Erbringung des Universaldienstes gemäß Artikel 3 dient der Beitrag, den die Unternehmen für das Einzelgenehmigungsverfahren zu entrichten haben, ausschließlich dazu, die Verwaltungskosten zu decken, die mit der Bearbeitung der Sache, der Kontrolle des Dienstes und der Einhaltung der in den Genehmigungen vorgesehenen Bedingungen verbunden sind ..."
(21) Die Behörde kann für den Fall, dass auf knappe Ressourcen zurückgegriffen wird, Beiträge erheben, die unter Berücksichtigung der entsprechenden wirtschaftlichen Aspekte auch eine optimale Nutzung dieser Ressourcen sicherstellen sollen. Diese Beiträge müssen nichtdiskriminierend sein und insbesondere das Erfordernis berücksichtigen, die Entwicklung innovativer Dienste und den Wettbewerb zu fördern ..."
Die Höhe des Beitrags wird in den drei Fällen von der in dem Gesetz Nr. 249 vom 31. Juli 1997 genannten Behörde im Wege einer speziellen Entscheidung festgelegt, die im Einklang mit den geltenden Rechtsvorschriften und Artikel 19 Absatz 3 Buchstabe b derselben Regelung veröffentlicht wird.
12. Der Minister für das Staatsvermögen, den Haushalt und die Wirtschaftsplanung legte gestützt auf Artikel 6 des Dekrets des Präsidenten der Republik Nr. 318 von 1997 mit dem am 5. Februar 1998 erlassenen Dekret fest, dass der Inhaber einer Einzelgenehmigung der öffentlichen Hand folgende Zahlungen zu leisten hat: a) einen bei Antragstellung zu entrichtenden Beitrag für die Sachbearbeitung und die Erteilung der Genehmigung, b) eine jährliche Gebühr für die Kontrollen und Überprüfungen, c) eine jährliche Gebühr für die Inanspruchnahme knapper Ressourcen und d) eine ebenfalls jährliche Gebühr für die Zuweisung der für den Betrieb erforderlichen Nummer.
13. Artikel 20 Absatz 3 des Gesetzes Nr. 448 vom 23. Dezember 1998 über die steuerlichen Maßnahmen zur Stabilität und Entwicklung (Haushaltsgesetz für 1999) bestimmt, dass Artikel 188 des Codice postale e delle telecommunicazioni vom 1. Januar 1999 an nicht für Unternehmen gilt, die auf dem fraglichen Markt öffentliche Dienstleistungen erbringen. Nach Artikel 20 Absatz 2 wird jedoch ein Beitrag für die Errichtung und die Bereitstellung öffentlicher Telekommunikationsnetze und für die Erbringung von Sprachtelefondiensten sowie Mobil- und Personalkommunikationsdiensten für die Allgemeinheit" in Höhe eines Prozentsatzes des Betrages erhoben, der im Vorjahr für die auf dem Gebiet in Rechnung gestellten Leistungen berechnet wurde.
14. Die Durchführungsbestimmungen für die genannten Vorschriften wurden vom Ministerium für das Staatsvermögen, den Haushalt und die Wirtschaftsplanung mit dem Ministerialdekret vom 21. März 2000 erlassen.
15. Artikel 1 dieses Dekrets lautet:
1. ... Die Inhaber einer Genehmigung zur Errichtung und Bereitstellung öffentlicher Telekommunikationsnetze, zur Erbringung von Sprachtelefondiensten sowie von Mobil- und Personalkommunikationsdiensten für die Allgemeinheit sind verpflichtet, den mit Artikel 20 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 448 vom 23. Dezember 1998 eingeführten Beitrag für die in Artikel 1 Absatz 2 dieses Dekrets vorgesehenen Jahre und in der dort genannten Höhe zu zahlen.
2. Dieser Beitrag gilt für ... die Errichtung und die Bereitstellung öffentlicher Telekommunikationsnetze, die Erbringung von Sprachtelefondiensten sowie von Mobil- und Personalkommunikationsdiensten für die Allgemeinheit."
16. Artikel 2 Absatz 1 lautet:
Für die Bemessung des Beitrags gilt als Berechnung ... der Geschäftsumsatz im Sinne von Artikel 20 des Dekrets des Präsidenten der Republik Nr. 663 vom 26. Oktober 1972. Die Berechnung bezieht sich ausschließlich auf die abgabenpflichtige Tätigkeit."
II - Der Sachverhalt der Ausgangsverfahren und die Vorlagefrage
17. Albacom und Infostrada sind zwei italienische Unternehmen, die über eine Einzelgenehmigung für die Bereitstellung von Telekommunikationsdiensten verfügen und insofern beitragspflichtig im Sinne von Artikel 20 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 448 von 1998 sind. Im Haushaltsjahr 1999 zahlten sie den entsprechenden Beitrag und behielten sich das Recht vor, gegebenenfalls eine Erstattung zu verlangen.
18. Die beiden Unternehmen fochten das Ministerialdekret vom 21. März 2000 jeweils beim Präsidenten der Republik an und beriefen sich dabei auf Artikel 11 der Richtlinie. Sie beantragten, Artikel 20 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 448 auf sie nicht anzuwenden oder hilfsweise den Gerichtshof um die zutreffende Auslegung des Gemeinschaftsrechts zu ersuchen.
19. Der Minister, der das angefochtene Dekret erlassen hatte, ersuchte im Zuge dieser außerordentlichen Rechtsbehelfsverfahren den Consiglio di Stato um eine Stellungnahme.
20. Der Consiglio di Stato beschloss vor Abgabe einer Stellungnahme, die Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof zwei gleich lautende Fragen vorzulegen:
Ist es den Mitgliedstaaten nach der Richtlinie 97/13/EG gestattet, den Unternehmen, die Inhaber einer Einzel- oder Allgemeingenehmigung für die Ausübung von Telekommunikationstätigkeiten sind, finanzielle Leistungen gleich welcher Bezeichnung abzuverlangen, die sich von den nach der Richtlinie zulässigen unterscheiden und zu diesen hinzukommen?
III - Das Verfahren vor dem Gerichtshof
21. Der Präsident des Gerichtshofes hat die beiden Rechtssachen in Anbetracht ihres Sachzusammenhangs durch Beschluss vom 12. September 2001 verbunden.
22. Die Kommission, die italienische Regierung und die in den Ausgangsverfahren klagenden Unternehmen haben innerhalb der nach Artikel 20 der EG-Satzung des Gerichtshofes vorgesehenen Frist schriftliche Erklärungen eingereicht.
23. In der mündlichen Verhandlung am 21. November 2002 haben die Vertreter derjenigen, die schriftliche Erklärungen abgegeben haben, verhandelt.
IV - Prüfung der Vorlagefrage
A - Abgrenzung des Streitgegenstands
24. Das vorlegende Gericht bezeichnet nicht die Richtlinienbestimmung, um deren Auslegung es den Gerichtshof ersucht. Aus dem der Vorlagefrage zugrunde liegenden Sachverhalt ergibt sich jedoch, dass es um Artikel 11 geht, wo der Gemeinschaftsgesetzgeber die Befugnis der Mitgliedstaaten abgrenzt, von Unternehmen, die eine Einzelgenehmigung auf dem Gebiet der Telekommunikation besitzen, Gebühren und Abgaben zu erheben.
25. Die Kommission und Infostrada verwenden all ihre Argumentationsbemühungen darauf, nachzuweisen, dass die italienische Regelung Artikel 11 zuwiderlaufe, und schlagen dem Gerichtshof vor, in diesem Sinne zu antworten.
26. Die Vorabentscheidungsbefugnis nach Artikel 234 EG dient zur Auslegung oder gegebenenfalls zur Feststellung der Gültigkeit gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften. Diese stellen den materiellen Anwendungsbereich dieses Artikels dar. Der Gerichtshof kann sich weder zu innerstaatlichen Rechtsvorschriften noch zu deren Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht äußern. Der letztgenannte Punkt ist, sobald die bestehenden Zweifel durch die Vorabentscheidung geklärt sind, allein Aufgabe der Gerichte der Mitgliedstaaten.
B - Die in den Artikeln 6 und 11 der Richtlinie vorgesehenen Gebühren und Abgaben
27. Beide Regelungen sind, wie die Kommission zutreffend hervorhebt, ungewöhnliche Bestandteile der Richtlinie. Beide enthalten Gebühren- oder Abgabenregelungen im Rahmen einer Verfahrensvorschrift, die, wie gesagt, zur vollständigen Liberalisierung des Telekommunikationsmarkts beitragen soll. Um dieses Ziel zu erreichen, müssen die Beschränkungen für den Markteintritt neuer Betreiber in einem gemeinsamen Rahmen beseitigt werden, in den sich die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten in Anbetracht der Entwicklung der Informationsgesellschaft einfügen müssen.
28. Die genannten abgabenrechtlichen Vorschriften sind in Einklang mit diesem Ziel auszulegen: Die den Telekommunikationsunternehmen bei den Genehmigungsverfahren auferlegten Zahlungen dürfen sie nicht davon abschrecken, auf dem Markt aufzutreten, und müssen daher auf objektiven, nichtdiskriminierenden und transparenten Kriterien beruhen.
29. Die Artikel 6 und 11 sind inhaltlich zwar ähnlich, aber sie haben einen unterschiedlichen Anwendungsbereich, denn sie betreffen zwei verschiedene Systeme.
30. Allgemeingenehmigungen sind im Voraus erteilte Erlaubnisse allgemeiner Art, die es den Unternehmen ermöglichen, auf dem Telekommunikationsmarkt ohne ausdrückliche Entscheidung der zuständigen Stelle tätig zu werden; eine spätere Kontrolle ist jedoch möglich.
31. Einzelgenehmigungen sind demgegenüber spezielle Genehmigungen, die es ihren Inhabern erlauben, tätig zu werden. Sie bedürfen der Veröffentlichung durch die Verwaltung in einem Ad-hoc-Verfahren.
32. Aufgrund dieser Unterschiede ist es sachgerecht, dass - während in Artikel 6 von die für die Ausstellung, Verwaltung, Kontrolle und Durchsetzung der jeweiligen Allgemeingenehmigung anfallenden Verwaltungskosten abdecken" die Rede ist - in Artikel 11 Absatz 1 von Zahlungen der gleichen Art für die Ausstellung, Verwaltung, Kontrolle und Durchsetzung der jeweiligen Einzelgenehmigungen anfallenden Verwaltungskosten" gesprochen wird. Deshalb bestimmt Artikel 11, dass die Gebühren für eine Einzelgenehmigung in Relation zu dem damit verbundenen Aufwand stehen müssen. Dieser Hinweis fehlt hingegen bei der Gebührenregelung für Allgemeingenehmigungen.
33. Die Artikel 6 und 11 Absatz 1 der Richtlinie beziehen sich also auf Arten von Abgaben, die - unbeschadet ihrer Einstufung - Gebührencharakter" oder steuerähnlichen Charakter haben, denn diese stellen einen Ausgleich für die dem Unternehmen geleistete Maßnahme oder Verwaltungsdienstleistung dar. Wegen der unterschiedlichen Art der Leistung ist die Gebühr nach Artikel 6 jedoch auf unspezifische Art dazu bestimmt, die für das régimen de autorización general applicable" (anwendbare Regelung für die Allgemeingenehmigung") anfallenden Kosten abzudecken, während die für Einzelgenehmigungen erhobenen Gebühren ausschließlich dazu dienen, die Verwaltungskosten abzudecken, die für die Ausstellung, Verwaltung, Kontrolle und Durchsetzung der jeweiligen Einzelgenehmigung anfallen.
34. Artikel 11 Absatz 2 betrifft demgegenüber eine Abgabe, die mit keiner Gegenleistung verbunden ist. Sie hat Steuercharakter, auch wenn sie sich auf Einzelfälle bezieht.
35. Gestützt auf diese Überlegungen möchte ich nunmehr die Regelung untersuchen, um deren Auslegung der Consiglio di Stato ersucht.
C - Prüfung von Artikel 11 der Richtlinie
1. Die Gebühr" für Einzelgenehmigungen
36. Der Entstehungstatbestand ist die Durchführung eines Verfahrens für die Ausstellung der Genehmigung oder für die Verwaltung, Kontrolle und Durchsetzung der jeweiligen Genehmigung.
37. Die Gebühr hat ausschließlich zum Ziel, die mit der genannten Verwaltungsarbeit verbundenen Kosten zu decken. Die Kommission weist zutreffend darauf hin, dass die Erhebung dieser Abgabe nicht zur Finanzierung anderer Tätigkeiten der für die Ausstellung der Genehmigungen und deren Überwachung zuständigen Stelle dient.
38. Die Gebühr muss in Relation zu dem zur Erfuellung des Gebührentatbestands erbrachten Aufwand stehen. Sie ist mit anderen Worten, wie hoch sie auch sein mag, anhand der angefallenen Kosten zu bemessen und darf diese keinesfalls übersteigen. Das ergibt sich aus dem Wesen der Gebühr, denn wenn sie über dieses Maß hinausginge, würde sie sich in eine Abgabe steuerlicher Natur verwandeln.
39. Die Grundsätze der Objektivität, der Nichtdiskriminierung und der Transparenz gebieten, dass die Gebühr mit ausreichenden Einzelheiten veröffentlicht wird.
2. Die Abgabe" für den Rückgriff auf knappe Ressourcen
40. Die vorgenannten Grundsätze gelten auch für die Abgabe im Sinne von Artikel 11 Absatz 2 der Richtlinie.
41. Einzelgenehmigungen können u. a. im Fall knapper Ressourcen erteilt werden. Dieser Gedanke bedarf entgegen der Ansicht der italienischen Regierung einer gemeinschaftsrechtlichen Klarstellung. Nach der Richtlinie gilt diese Möglichkeit für Funkfrequenzen und für Nummern. Um deren optimale Nutzung zu gewährleisten, ist es folgerichtig, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber zulässt, dass die Mitgliedstaaten von den Inhabern solcher Einzelgenehmigungen Abgaben erheben.
42. Das Wesen dieser Abgabe ist, wie gesagt, ein ganz anderes als das der Gebühr" im Sinne von Artikel 11 Absatz 1, denn sie dient nicht dazu, die Aufwendungen zu decken, die für die Verwaltung mit der Ausstellung und der Verwaltung dieser Genehmigungen verbunden sind, sondern darin, diese knappen Ressourcen optimal zu nutzen, um die Entwicklung innovativer Dienste und den Wettbewerb zu fördern".
43. Die genannten drei Grundsätze der Objektivität, der Nichtdiskriminierung und der Transparenz sowie das Ziel der Richtlinie, die Märkte allen Wirtschaftsteilnehmern zu öffnen und nur die unbedingt notwendigen Beschränkungen und Belastungen aufzuerlegen, verlangen, dass die Art der Belastung und die Höhe der Abgabe dem Marktzugang neuer Wettbewerber oder der Einführung neuer Telekommunikationsdienste nicht entgegenstehen.
D - Zum Verbot anderer Belastungen, als in Artikel 11 vorgesehen sind
44. Damit komme ich zum Kern des vom Consiglio di Stato aufgeworfenen Problems: Ist es den Mitgliedstaaten nach Artikel 11 der Richtlinie verboten, dem Inhaber einer Einzelgenehmigung andere Abgaben aufzuerlegen, als in diesem Artikel vorgesehen sind?
45. Diese Frage ist meines Erachtens zu bejahen. Erstens ist dem Wortlaut der Vorschrift zu entnehmen, dass dieser Artikel eine Beschränkung der Finanz- und Abgabenhoheit der Mitgliedstaaten vorsieht, denn diese können bei Verfahren für Einzelgenehmigungen auf dem Gebiet der Telekommunikationsdienste keine anderen als die in dieser Vorschrift vorgesehenen Abgaben erheben. Wenn jede von den Unternehmen im Rahmen der Genehmigungsverfahren zu zahlende Gebühr nur" die entsprechenden Verwaltungskosten abdecken darf, dann dürfen ihnen keine anderen, einem anderen Zweck dienenden Abgaben auferlegt werden.
46. Die teleologische und die systematische Auslegung führen zu demselben Ergebnis.
47. Die mit der Richtlinie angestrebte Harmonisierung setzt, wie gesagt, die vollständige Liberalisierung des Telekommunikationsmarkts und die Beseitigung der Hindernisse für den Zugang neuer Wirtschaftsteilnehmer (Liberalisierungsgrundsatz) voraus. Zu beseitigen sind nicht nur die förmlichen und offenkundigen Beschränkungen, wie z. B. das allgemeine Erfordernis von Genehmigungen und vorherigen Erlaubnissen für ein Tätigwerden auf dem genannten Markt, sondern auch die materiellen Beschränkungen, die - mit unterschiedlicher Tragweite - das vollständige Erreichen des angestrebten Zieles beeinträchtigen könnten.
48. Insofern ist es folgerichtig, Inhabern von Einzelgenehmigungen auf dem Gebiet der Telekommunikation nicht aufgrund dieser ihrer Eigenschaft andere Abgaben als die im Sinne von Artikel 11 der Richtlinie aufzuerlegen: eine Gebühr, mit der die Aufwendungen für die Ausstellung der Genehmigung oder gegebenenfalls für deren Verwaltung, Kontrolle und Durchsetzung abgedeckt werden sollen und eine Abgabe, die eine optimale Nutzung der begrenzten Ressourcen gewährleisten soll. Für diese Auslegung spricht der Titel von Artikel 11: Gebühren und Abgaben für Einzelgenehmigungen".
49. Wollte man dieser Auffassung nicht folgen, so würde die praktische Wirksamkeit der Vorschrift gefährdet. Wären die Mitgliedstaaten berechtigt, den Unternehmen, die auf dem Gebiet der Telekommunikation über Einzelgenehmigungen verfügen, außer den nach Artikel 11 der Richtlinie zulässigen Abgaben allein aufgrund ihres Besitzes einer solchen Genehmigung und ihrer Eigenschaft als Marktteilnehmer noch weitere Abgaben aufzuerlegen, so könnten sie den Zweck der Richtlinie unterlaufen.
50. Außerdem ist bei ordnungsgemäßer Lektüre der beiden Absätze des Artikels 11 in ihrer Abstimmung aufeinander festzustellen, dass diese Auslegung der Absicht des Gesetzgebers entspricht. Wenn nämlich jede Gebühr bei den Genehmigungsverfahren nur den Zweck haben soll, die mit der Bearbeitung verbundenen Verwaltungskosten zu decken (Absatz 1), und es nur ausnahmsweise bei knappen Ressourcen möglich ist, den Inhaber einer Einzelgenehmigung mit einer anderen Abgabe zu belasten (Absatz 2), dann ist klar, dass die Richtlinie will, dass Telekommunikationsunternehmen, die eine derartige Genehmigung besitzen, nicht aus diesem Anlass mit weiteren Abgaben belastet werden.
51. Artikel 11 der Richtlinie zielt darauf ab, die Gebühren und Abgaben, die die Mitgliedstaaten den Inhabern von Einzelgenehmigungen für das Tätigwerden auf dem Telekommunikationssektor auferlegen können, zu harmonisieren. Die Grundlage für die demgemäß notwendige Vereinbarung ist in Artikel 2 EG zu sehen, denn die Vielfalt der Steuergesetzgebungen stellt das Erreichen der in Artikel 2 genannten Ziele in Frage. Die Steuerharmonisierung ist kein Ziel der Europäischen Union, sie ist ein Werkzeug für ihren Aufbau. Die Ungleichbehandlung gleicher Besteuerungstatbestände durch die Mitgliedstaaten kann zu erheblichen Wettbewerbsverzerrungen führen, indem sie den freien Personen-, Kapital-, Waren- und Dienstleistungsverkehr beeinträchtigen.
52. Im Ergebnis würde der gemeinsame Rahmen, der mit der Richtlinie auf dem Gebiet der Allgemein- und Einzelgenehmigungen für Telekommunikationsdienste aufgestellt werden soll, die Freiheit der Mitgliedstaaten hinsichtlich der Abgaben beeinträchtigen, die die auf dem Sektor tätigen Unternehmen zu zahlen haben. Wenn der Gemeinschaftsgesetzgeber in die Richtlinie Bestimmungen aufgenommen hat, die grundsätzlich außerhalb ihres Anwendungsbereichs liegen, so deshalb, weil er auch diese Bereiche in den Harmonisierungsprozess einbeziehen will.
53. Für die von mir vorgeschlagene Auslegung spricht die Genehmigungsrichtlinie" 2002/20, die die Richtlinie 97/13 ersetzt hat und gebietet, dass die Regelungen über die Verwaltungs- und die Nutzungsgebühren für die Funkfrequenzen und Nummern den Wettbewerb nicht verzerren und keine Schranken für den Marktzugang errichten sollen. Damit kommt der Gedanke zum Ausdruck, dass den Inhabern von Genehmigungen und Lizenzen (Nutzungsrechten" gemäß der neuen Terminologie) als solchen keine anderen Abgaben auferlegt werden dürfen als die, die in der Gemeinschaftsregelung vorgesehen sind.
V - Ergebnis
54. Aus diesen Gründen schlage ich vor, auf die Fragen des Consiglio di Stato wie folgt zu antworten:
Die Richtlinie 97/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. April 1997 über einen gemeinsamen Rahmen für Allgemein- und Einzelgenehmigungen für Telekommunikationsdienste verbietet es den Mitgliedstaaten, Unternehmen, die Inhaber einer Einzelgenehmigung sind, allein aus diesem Grund andere Abgaben aufzuerlegen, die sich von den nach Artikel 11 der Richtlinie zulässigen Abgaben unterscheiden und über diese hinausgehen.
Full & Egal Universal Law Academy