Conclusiones del abogado general
1 La cuestión prejudicial dirigida al Tribunal de Justicia por el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Alemania) se refiere a cereales vendidos por un organismo de intervención agrícola mediante un procedimiento de licitación, para ser exportados a Estados firmantes del Convenio entre la Comunidad y los Estados de Africa, del Caribe y del Pacífico (en lo sucesivo, «Estados ACP»). La cuestión planteada es cuál es el hecho que da inicio al plazo de doce meses en el que debe presentarse la prueba del despacho a consumo de los productos en el Estado de destino.
I. Marco jurídico: la normativa comunitaria
A. El Reglamento (CEE) nº 1766/92
2 El artículo 4 del Reglamento (CEE) nº 1766/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los cereales, (1) prevé que los organismos de intervención designados por los Estados miembros comprarán determinadas clases de cereales, entre ellas el trigo blando, recolectados en la Comunidad, que les sean ofrecidos, siempre que las ofertas reúnan las condiciones establecidas, en particular cualitativas y cuantitativas.
3 El artículo 5 autoriza a la Comisión para determinar, en el marco del procedimiento del Comité de gestión, los procedimientos y condiciones de la puesta a la venta por los organismos de intervención de los Estados miembros.
B. El Reglamento (CEE) nº 2131/93
4 El Reglamento (CEE) nº 2131/93 de la Comisión, de 28 de julio de 1993, por el que se establecen los procedimientos y condiciones de la puesta en venta de cereales en poder de los organismos de intervención, (2) prevé dos diferentes procedimientos de licitación, para la puesta en venta de cereales en el mercado comunitario, por una parte, y para la puesta en venta para la exportación, por otra.
5 Conforme al artículo 13, apartado 4, en ambos casos ha de constituirse una garantía. Además, con ocasión de la puesta en venta para la exportación debe constituirse una garantía específica en determinadas circunstancias, para garantizar que los cereales sean efectivamente exportados y no puestos en venta en el mercado comunitario.
6 En lo que atañe a la liberación o a la ejecución de las dos garantías, el artículo 17 del Reglamento nº 2131/93, según su modificación por el Reglamento (CE) nº 120/94 de la Comisión, de 25 de enero de 1994, (3) dispone lo siguiente:
«1. Las garantías contempladas en el presente Reglamento se constituirán con arreglo a las disposiciones del título III del Reglamento (CEE) nº 2220/85 de la Comisión .
2. La garantía a que se refiere el apartado 4 del artículo 13 se liberará respecto de las cantidades para las que:
- [...]
- el pago del precio de venta se haya efectuado en el plazo fijado y, tratándose de una venta para la exportación y, en caso de que el precio pagado sea inferior al precio mínimo que debe respetarse en una puesta en venta en el mercado comunitario, con arreglo a las disposiciones de los apartados 1, 2 y 3 del artículo 5, se haya constituido una garantía que compense la diferencia entre esos dos precios.
3. La garantía contemplada en el segundo guión del apartado 2 se liberará respecto de las cantidades para las que:
- [...]
- se hayan aportado las pruebas contempladas en el artículo 18 del Reglamento (CEE) nº 3665/87. No obstante, la garantía se liberará si el operador aporta la prueba de que al menos 1.500 toneladas de cereales han salido del territorio aduanero de la Comunidad cargados en un buque apto para la navegación marítima.
[...]
5. Excepto en caso de fuerza mayor, la garantía contemplada en el segundo guión del apartado 2 se ejecutará respecto de las cantidades para las cuales no se hayan aportado las pruebas previstas en el segundo guión del apartado 3 en el plazo [(4)] previsto en el artículo 47 del Reglamento (CEE) nº 3665/87.»
C. El Reglamento (CE) nº 2372/95
7 Con carácter principal, el litigio versa sobre el Reglamento (CE) nº 2372/95 de la Comisión, de 10 de octubre de 1995, relativo a la convocatoria de licitaciones permanentes para la venta de trigo blando panificable de los organismos de intervención francés y alemán destinado a ser exportado a determinados países ACP durante la campaña 1995/96. (5)
8 El artículo 2 dispone que, «sin perjuicio de las disposiciones del presente Reglamento, las ventas de trigo blando panificable contempladas en el artículo 1 se efectuarán de conformidad con los procedimientos y condiciones establecidos en el Reglamento nº 2131/93».
9 El artículo 8 dispone:
«1. La garantía constituida en aplicación del apartado 4 del artículo 13 del Reglamento (CEE) nº 2131/93 será devuelta en cuanto se hayan entregado los certificados de exportación a los adjudicatarios.
2. La obligación de exportar y de importar en los países destinatarios enumerados en el Anexo I quedará cubierta por una garantía de 60 ecus por tonelada, 20 de los cuales se constituirán en el momento en que se expida el certificado de exportación y los 40 restantes antes de la retirada de los cereales.
No obstante lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 15 del Reglamento (CEE) n$ 3002/92 de la Comisión :
- el importe de 20 ecus por tonelada deberá ser devuelto en el plazo de los 20 días laborables siguientes a la fecha en que el adjudicatario presente la prueba de que el trigo blando retirado ha salido del territorio aduanero de la Comunidad;
- el importe de 40 ecus por tonelada deberá ser devuelto en el plazo de los 15 días laborables siguientes a la fecha en que el adjudicatario presente la prueba del despacho al consumo en el Estado o los Estados ACP contemplados en el apartado 3 del artículo 5; esta prueba se presentará de acuerdo con las disposiciones de los artículos 18 y 47 del Reglamento (CEE) n$ 3665/87 de la Comisión.
[...]»
D. El Reglamento (CEE) nº 3665/87
10 El Reglamento de cuya aplicación se trata en este asunto se remite, en cuanto a la aportación de prueba, al Reglamento (CEE) nº 3665/87 de la Comisión, de 27 de noviembre de 1987, por el que se establecen las modalidades comunes de aplicación del régimen de restituciones a la exportación para los productos agrícolas. (6)
11 El artículo 18, apartado 1, que define los documentos que el exportador debe presentar para probar el cumplimiento de las formalidades aduaneras de despacho a consumo, dispone:
«1. La prueba del cumplimiento de las formalidades aduaneras de despacho a consumo se aportará :
a) mediante la presentación del documento aduanero o de su copia o fotocopia, que deberán estar certificadas conformes, bien por el organismo que haya visado el documento original, bien por los servicios oficiales del tercer país interesado, bien por los servicios oficiales de uno de los Estados miembros,
o
b) mediante la presentación del certificado de despacho de aduana extendido en un formulario que se ajuste al modelo que figura en el Anexo II; dicho formulario deberá rellenarse en una o más lenguas oficiales de la Comunidad y una lengua de uso en el tercer país de que se trate,
o
c) mediante la presentación de cualquier otro documento visado por los servicios aduaneros del tercer país de que se trate, que incluya la identificación de los productos y demuestre que han sido despachados a consumo en ese tercer país.»
12 Por otra parte, del apartado 2 del mismo artículo resulta que si no pudiere presentarse ninguno de los documentos contemplados en el apartado 1 debido a circunstancias ajenas a la voluntad del exportador o si los mismos se consideraren insuficientes, la prueba del cumplimiento de las formalidades aduaneras de despacho a consumo podrá también considerarse aportada mediante la presentación de otras siete diferentes clases de documentos.
13 En cuanto al procedimiento a seguir y los plazos a observar para el pago de la restitución a la exportación, el artículo 47 del Reglamento nº 3665/87, según su modificación por el Reglamento (CE) nº 1829/94 de la Comisión, de 26 de julio de 1994, (7) ordena lo siguiente:
«1. La restitución sólo será pagada, previa solicitud específica del exportador, por el Estado miembro en cuyo territorio se haya aceptado la declaración de exportación.
[...]
2. El documento para el pago de la restitución o para la liberación de la garantía deberá presentarse, salvo caso de fuerza mayor, dentro de los doce meses siguientes a la fecha de aceptación de la declaración de exportación. [(8)]
[...]
4. Cuando un exportador no haya podido presentar los documentos exigidos con arreglo al artículo 18 en los plazos prescritos en el apartado 2, a pesar de haber hecho lo posible para obtenerlos y presentarlos a tiempo, se le podrán conceder plazos suplementarios [(9)] para la presentación de dichos documentos.
[...]»
E. El Reglamento (CEE) nº 2220/85
14 El Reglamento (CEE) nº 2220/85 de la Comisión, de 22 de julio de 1985, por el que se establecen las modalidades comunes de aplicación del régimen de garantías para los productos agrícolas, (10) contiene las disposiciones reguladoras de las garantías que han de constituirse en el marco de los reglamentos por los que se establecen las organizaciones comunes de mercados, en particular en el sector de los cereales, salvo disposición contraria que se prevea en dichos reglamentos (11) (artículo 1).
15 El artículo 3 establece:
«Con arreglo al presente Reglamento, se entenderá por:
a) "garantía", la seguridad de que un importe será pagado a la autoridad competente o quedará retenido si no se cumple una obligación determinada.
[...]»
16 Los artículos 21, 22 y 28 del Reglamento nº 2220/85, según su modificación por el Reglamento (CEE) nº 1181/87 de la Comisión, de 29 de abril de 1987, (12) están redactados así:
«Artículo 21
Una vez que se haya proporcionado la prueba prevista con este fin y que se hayan cumplido todas las exigencias principales, secundarias y subordinadas, se liberalizará la garantía.
Artículo 22
1. La garantía se perderá en su totalidad por la cantidad para la cual no se haya cumplido una exigencia principal, a no ser que tal incumplimiento provenga de fuerza mayor.
2. Un exigencia principal se considerará como no cumplida si la prueba correspondiente no se hubiere presentado en el plazo establecido para la presentación de dicha prueba, a no ser que la no presentación de dicha prueba en el plazo establecido se debiere a motivos de fuerza mayor. El procedimiento previsto en el artículo 29 para recuperar el importe perdido se iniciará inmediatamente.
3. Si la prueba del cumplimiento de la o de las exigencia(s) principal(es) se presentare en los dieciocho meses siguientes al plazo que se contempla en el apartado 2, se reembolsará el 85 % del importe retenido.
Si la prueba del cumplimiento de la o de las exigencia(s) principal(es) se presentare en los dieciocho meses siguientes al plazo que se contempla en el apartado 2 y si la exigencia secundaria correspondiente no se hubiere cumplido, el importe reembolsado será igual al importe que se haya liberalizado en un caso de aplicación del apartado 2 del artículo 23, reducido en un 15 % de la parte correspondiente del importe garantizado.
4. No se efectuará ningún reembolso del importe retenido en caso de que la prueba del cumplimiento de la o de las exigencia(s) principal(es) se haya presentado pasado el plazo de dieciocho meses que se contempla en el apartado 3, a no ser que no sea posible la presentación de dicha prueba en el plazo establecido por motivos de fuerza mayor.
Artículo 28
1. Si no se hubiere previsto ningún plazo para la presentación de las pruebas necesarias para obtener la liberalización de una garantía, dicho plazo será de :
a ) 12 meses a partir del plazo límite especificado para el cumplimiento de la o de las exigencia(s) principal(es)
o
b) si tal plazo no estuviere especificado, doce meses a partir de la fecha después de la cual se hubieren cumplido la o las exigencia(s) principal(es).
2. El plazo que se prevé en el apartado 1 no podrá ser superior a tres años a partir de la fecha en la cual se haya destinado la garantía a la obligación de que se trate, salvo caso de fuerza mayor.»
II. El litigio principal y la cuestión prejudicial
A. Antecedentes del litigio principal
17 La sociedad Glencore Grain Rotterdam BV (en lo sucesivo, «Glencore»), demandante en el litigio principal, concurrió a la licitación convocada por el Reglamento nº 2372/95. Le fue adjudicada una cantidad total de 102.359 toneladas de trigo blando y constituyó entonces la garantía de 60 ecus por tonelada, conforme al artículo 8, apartado 2, del Reglamento nº 2372/95.
18 Según los certificados de exportación expedidos, el trigo blando estaba destinado a su entrega a uno o varios Estados ACP enumerados en el anexo del Reglamento nº 2372/95. El trigo blando adjudicado fue objeto de las formalidades aduaneras y salió en buque del territorio de la Comunidad entre enero y marzo de 1996.
19 La demandante en el litigio principal manifiesta que, en realidad, sólo son relevantes en el asunto principal las exportaciones a Botswana, Lesotho y Swazilandia. Además, alega que, como sea que esos tres países se hallan en el interior del sur de África y carecen de puertos, el trigo blando fue desembarcado en Durban, un puerto de la República de Sudáfrica, donde fue almacenado inicialmente, para ser transportado después a los tres países ACP de que se trata cuando se dispuso de medios de transporte.
20 Con arreglo al artículo 8, apartado 2, párrafo segundo, primer guión, del Reglamento nº 2372/95, la garantía de 20 ecus por tonelada fue liberada por la demandada en el litigio principal una vez presentada la prueba de que la mercancía retirada había salido del territorio aduanero de la Comunidad.
21 No obstante, los documentos acreditativos del despacho a consumo de las mercancías en los países de destino no fueron presentados a la demandada en el litigio principal hasta el 24 de junio de 1997, es decir, más de dieciocho meses después de la aceptación de la declaración de exportación.
22 La demandada en el litigio principal declaró entonces perdido el 15 % de la garantía constituida por importe de 40 ecus por tonelada, invocando como fundamento legal los artículos 22, apartados 2 y 3, y 29 del Reglamento nº 2220/85 en relación con los artículos 8, apartado 2, párrafo segundo, segundo guión, y 2 del Reglamento nº 2372/95, con el artículo 17, apartado 5, del Reglamento nº 2131/93, así como con los artículos 18 y 47, apartado 2, del reglamento nº 3665/87.
23 Habiendo impugnado infructuosamente esa decisión, la demandante en el litigio principal interpuso el 3 de abril de 1998 un recurso contra la pérdida parcial de la garantía ante el Verwaltungsgericht.
24 Ante el tribunal remitente, la demandante en el litigio principal alegó principalmente que el plazo de doce meses fijado por el artículo 47, apartado 2, del Reglamento nº 3665/87 no era aplicable en el marco del artículo 8, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento nº 2372/95. A su entender, debe antes bien aplicarse el plazo de doce meses del artículo 28, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 2220/85. Este último -a diferencia del artículo 47, apartado 2, del Reglamento nº 3665/87- no hace correr el plazo desde el día siguiente al de aceptación de la declaración de exportación, sino que prevé solamente que la prueba necesaria para la liberación de la garantía debe ser aportada dentro de los doce meses a partir de la fecha en la que la exigencia principal se haya cumplido.
25 Por el contrario, la demandada en el litigio principal considera que el artículo 8, apartado 2, párrafo segundo, segundo guión, del Reglamento nº 2372/95 constituye el fundamento jurídico de la decisión impugnada que declara la pérdida de la garantía. Según esas reglas, la garantía de 40 ecus por tonelada debe ser liberada en el plazo de los quince días laborables siguientes a la fecha en que el adjudicatario aporte la prueba del despacho a consumo en el Estado o los Estados ACP previstos en el artículo 5, apartado 3, de ese Reglamento. Esa prueba se presenta conforme a lo dispuesto por los artículos 18 y 47 del Reglamento nº 3665/87.
26 De la resolución de remisión resulta que el Verwaltungsgericht se inclina a compartir la tesis de la demandante en el litigio principal según la cual la remisión, en el artículo 8, apartado 2, párrafo segundo, segundo guión, del Reglamento nº 2372/95, al artículo 47 del Reglamento nº 3665/87 y, por tanto, al plazo que figura en su apartado 2 constituye un error de redacción del legislador. A su juicio, el Reglamento nº 2372/95 no fija plazo alguno para el cumplimiento de la obligación principal, esto es, la importación del trigo blando panificable en un Estado ACP.
B. La cuestión prejudicial
27 Considerando que la solución del litigio del que conoce requería la interpretación del artículo 8, apartado 2, párrafo segundo, segundo guión, del Reglamento nº 2372/95 y la del artículo 47, apartado 2, del Reglamento nº 3665/87, el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Debe interpretarse el artículo 8, apartado 2, párrafo segundo, segundo guión, del Reglamento (CE) nº 2372/95 de la Comisión, de 10 de octubre de 1995, en el sentido de que el artículo 47, apartado 2, del Reglamento (CEE) nº 3665/87 de la Comisión, de 27 de noviembre de 1987, debe ser aplicado simplemente por analogía, de modo que el plazo de doce meses para presentar la prueba de la importación en el Estado ACP de que se trate no comienza a correr hasta que se haya cumplido con la obligación principal impuesta por ese Reglamento, a saber, la importación en el Estado ACP?»
III. Apreciación jurídica
28 El tribunal remitente pide esencialmente al Tribunal de Justicia que determine si las disposiciones del artículo 8, apartado 2, párrafo segundo, segundo guión, del Reglamento nº 2375/95, en relación con las del artículo 47, apartado 2, del Reglamento nº 3665/87, pueden ser interpretadas en el sentido de que el plazo de doce meses para presentar la prueba de la importación en el Estado ACP de que se trate no comienza a correr hasta que se ha cumplido la exigencia principal impuesta por la normativa, a saber, según el tribunal remitente, la importación en el Estado ACP.
A. La redacción de la disposición discutida y su interpretación
1. Los argumentos de Glencore
29 Según la demandante en el litigio principal, cuya tesis comparte el tribunal remitente, la prueba de la importación del trigo fue aportada dentro del plazo debido, ya que, conforme a la interpretación correcta del artículo 8, apartado 2, párrafo segundo, segundo guión, del Reglamento nº 2372/95, el plazo de doce meses prescrito para presentar la prueba de la importación en el Estado ACP no empieza a correr hasta que se haya realizado la importación en ese Estado.
30 En ese aspecto, la demandante en el litigio principal alega ante todo que, a diferencia del Reglamento nº 3665/87 sobre las restituciones a la exportación, el Reglamento nº 2372/95 únicamente prevé un plazo dentro del cual la mercancía debe ser exportada, pero no establece expresamente un plazo dentro del cual la mercancía deba ser importada en el Estado ACP de destino. En esta regulación, que sólo afecta a las exportaciones a los Estados ACP, el legislador se abstuvo intencionadamente de fijar un plazo para la realización de las importaciones en el Estado ACP de que se trate, ya que muy a menudo el plazo de doce meses no puede ser cumplido. En efecto, la mercancía, procedente de Europa en buque, inicialmente ha de ser almacenada de modo provisional por razones logísticas, antes de poder ser cargada en camiones o ferrocarril. Entonces es transportada a través de África en condiciones con frecuencia muy difíciles. Dado que no se ha fijado ningún plazo para la importación en el Estado ACP, ello implica necesariamente que tampoco podrá exigirse ningún plazo para aportar la prueba.
31 Según la demandante en el litigio principal, la comparación con el artículo 17 del Reglamento nº 2131/93 demuestra también que el legislador no quiso someter la prueba de la importación a la observancia de un plazo de doce meses a partir del cumplimiento de las formalidades aduaneras de exportación. Esa norma dispone que la garantía será liberada, bien después de la presentación de los documentos que acreditan el pago de los derechos de aduana a la importación en aplicación del artículo 18 del Reglamento nº 3665/87, bien cuando se aporte la prueba de que los cereales han salido del territorio aduanero de la Comunidad una vez cargados en un buque apto para la navegación marítima. Se señala expresamente que esas pruebas deben ser aportadas en el plazo previsto por el artículo 47 de ese Reglamento. Con independencia de que el plazo previsto por el artículo 47, apartado 2, sea mencionado expresamente en el artículo 17 antes citado, esa regulación es racional, pues la prueba de que la mercancía ha salido de la Comunidad en un buque apto para la navegación marítima puede ser aportada con sencillez y sin dificultades. En el Reglamento nº 2372/95 sólo se ha fijado un plazo para la exportación. Si el legislador hubiera querido fijar también un plazo para la presentación de la prueba de la importación en los Estados ACP no habría dejado de hacerlo.
32 Finalmente, la interpretación antes expuesta del artículo 8, apartado 2, párrafo segundo, segundo guión, del Reglamento nº 2372/95 también está justificada, en opinión de Glencore, por el hecho de que es aplicable el Reglamento nº 2220/85. La garantía que se debe constituir en el marco de las exportaciones conforme al Reglamento nº 2372/95 es una garantía en el sentido del artículo 3, letra a), del Reglamento nº 2220/85. La importación de los cereales en los Estados ACP destinatarios constituye una exigencia principal con arreglo al artículo 20, apartado 2, de ese Reglamento. No se discute que esa exigencia se ha cumplido.
33 Es cierto que el artículo 22, apartado 2, del mismo Reglamento parece indicar que la exigencia principal debe considerarse incumplida si la prueba correspondiente no se ha presentado en el plazo fijado para su aportación. No obstante, el artículo 8, apartado 2, párrafo segundo, segundo guión, del Reglamento nº 2372/95, a diferencia del artículo 17, apartado 5, del Reglamento nº 2131/93, no fija un plazo para aportar la prueba.
34 Dado que tampoco se ha establecido un plazo para el cumplimiento de la exigencia principal, el plazo para aportar la prueba de la importación en el Estado miembro de destino es, según el artículo 28, apartado 1, letra b) del Reglamento nº 2220/85, de doce meses a partir del cumplimiento de la exigencia principal, esto es, la importación en los Estados ACP de destino. Para evitar que ese plazo se prolongue demasiado, el apartado 2 de ese artículo prevé un plazo máximo absoluto de tres años a contar desde la fecha en la que se constituyó la garantía.
35 La demandante en el litigio principal deduce de ello que el artículo 8, apartado 2, párrafo segundo, segundo guión, del Reglamento nº 2372/95, no prevé plazo para aportar la prueba de la importación y que la remisión al artículo 47 del Reglamento nº 3665/87 sólo puede ser interpretada en el sentido de que esta norma puede ser objeto de una interpretación por analogía ajustada al Reglamento nº 2372/95.
36 Por tanto, el plazo de doce meses no debe comenzar a correr hasta que se haya cumplido la exigencia principal impuesta por ese Reglamento, esto es, la importación en el Estado ACP.
2. El criterio de la Comisión
37 La Comisión considera que las disposiciones en materia de plazo contenidas en el artículo 47 del Reglamento nº 3665/87 son aplicables de pleno derecho en virtud del artículo 8, apartado 2, párrafo segundo, segundo guión, del Reglamento nº 2372/95, de modo que la prueba de la importación de la mercancía en el país o países ACP de que se trate, que es necesaria para la liberación de la garantía, debe ser aportada -sin perjuicio de la prórroga del plazo en virtud del artículo 47, apartados 4 y 5, del Reglamento nº 3665/87 o en caso de fuerza mayor- dentro de los doce meses a partir de la fecha de aceptación de la declaración de exportación.
38 Según la Comisión, el texto del artículo 8, apartado 2, párrafo segundo, segundo guión, del Reglamento nº 2372/95 es claro y unívoco: esta norma no contiene ningún elemento que indique que la referencia al artículo 47 del Reglamento nº 3665/87 no deba extenderse también a la regla en materia de plazo contenida en su apartado 2. Señala que, si esa regla en materia de plazo no se tuviera en cuenta, la referencia quedaría privada de toda eficacia.
39 La Comisión estima que el recurso, propuesto por la demandante en el litigio principal, a las disposiciones en materia de plazo previstas por el artículo 28 del Reglamento nº 2220/85 no es aceptable, ya que este Reglamento sólo se aplica, según su artículo 1, en la medida en que los reglamentos sectoriales adoptados en el marco de la organización común de mercados de que se trate no contengan disposición en contra. La Comisión alude también en este aspecto al penúltimo considerando del Reglamento nº 2220/85. Según la Comisión, esa tesis sería, además, contraria al principio de seguridad jurídica según el cual «la legislación comunitaria debe ser clara y su aplicación previsible para todos los interesados». (13)
40 A juicio de la Comisión, si se hubiera tratado de un error de redacción habría sido fácil rectificar o modificar la disposición apropiadamente. Pues bien, no se ha producido rectificación o modificación en ese sentido, aunque la Comisión haya modificado en noviembre de 1995 otra norma del Reglamento nº 2372/95.
41 Además, la Comisión observa que el artículo 17 del Reglamento nº 2131/93 remite también al artículo 47 del Reglamento nº 3665/87 en lo que atañe al plazo aplicable para la liberación de la garantía. Y, continúa la Comisión, el artículo 8 del Reglamento nº 2372/85 forma parte, pues, de las normas aplicables a los procedimientos de puesta en venta de los cereales procedentes de las existencias de intervención. El hecho de que la redacción de la referencia varíe levemente entre una y otra disposición no modifica nada. Si en materia de plazos el legislador se hubiera propuesto separarse de las modalidades generales de aplicación, lo habría expresado con claridad.
3. Apreciación
42 Ha de lamentarse evidentemente que la Comisión recurra a la técnica de la remisión a otros reglamentos, incluso en supuestos en los que sería muy fácil expresar directamente la regla que se quiere establecer.
43 De ese modo, el Reglamento nº 2372/95 no se habría extendido en exceso si la Comisión hubiera indicado en el artículo 8, apartado 2:
«Esa prueba se aportará, salvo caso de fuerza mayor, dentro de los doce meses siguientes a la fecha de aceptación de la declaración de exportación, conforme a uno de los modos de prueba previstos por el artículo 18 del Reglamento (CEE) nº 3665/87 de la Comisión. No obstante, cuando un exportador no haya podido presentar los documentos exigidos con arreglo al artículo 18 en ese plazo, a pesar de haber hecho lo posible para obtenerlos y presentarlos en ese mismo plazo, se le podrán conceder plazos suplementarios para la presentación de dichos documentos.» (14)
44 Dicho esto, no cabe duda a mi juicio de que las disposiciones discutidas no son ambiguas. En efecto, no es posible interpretar la remisión al artículo 47 del Reglamento nº 3665/87 en el sentido de que abarca todas las disposiciones del artículo 47, excepto las del apartado 2, que fija un plazo de doce meses que comienza a correr desde la fecha de aceptación de la declaración de exportación, y las del apartado 4, que prevé la posibilidad de conceder un plazo suplementario.
45 El artículo 47, al igual que las demás disposiciones del Reglamento nº 3665/87 del que forma parte, regula en efecto el régimen de las restituciones a la exportación. Ahora bien, esas restituciones no han sido concedidas en el contexto de las licitaciones discutidas en el presente asunto. Siendo así, la Comisión afirma con razón que la remisión a ese artículo carecería de sentido si no comprendiera los dos apartados referidos a los plazos.
46 Añado que el Abogado General Sr. Léger, en sus conclusiones a las que se ha referido la Comisión, relativas a la interpretación de reglamentos en materia de gestión y control de ayudas comunitarias, indica:
«Las disposiciones del Derecho comunitario que no presentan ambigüedad alguna son suficientes en sí mismas. Son objeto de una interpretación por el Tribunal de Justicia que le debe por lo menos tanto a su tenor literal como a los objetivos que persigue la norma de la cual forman parte. ¿Por qué interpretar una norma a un tiempo clara y precisa atribuyéndole un sentido que manifiestamente no puede tener?». (15)
47 En esas mismas conclusiones, el Abogado General Sr. Léger considera que se debe «dar preferencia a la interpretación más respetuosa con el principio de seguridad jurídica, a saber, la que viene exigida por el propio tenor literal» (16) de la disposición de que se trate.
48 El propio Tribunal de Justicia rehúsa una argumentación que se oponga al texto de una disposición de un reglamento que carece de ambigüedad y cuya redacción es suficientemente clara. (17)
49 En lo que se refiere a los argumentos deducidos por Glencore del Reglamento nº 2220/85, así como el error de redacción alegado, opino que las respuestas que la Comisión ha dado (recogidas en los anteriores puntos 38 y 39) son plenamente convincentes.
50 Concluyo, pues, que las disposiciones controvertidas no son ambiguas y que su texto no permite la interpretación que propone el tribunal remitente. Al contrario, el plazo de doce meses de que dispone el operador para aportar la prueba de la importación empieza ciertamente a correr desde la fecha de la aceptación de la declaración de exportación.
51 Dado que esta conclusión me permite ofrecer ya una respuesta definitiva a la cuestión planteada por el tribunal remitente, sólo con carácter subsidiario trataré de los demás argumentos expuestos en este asunto.
B. La ratio legis del sistema y de las modalidades previstas en materia de plazo por el Reglamento nº 2372/95 en relación con la especificidad de ese Reglamento y con las circunstancias del asunto.
52 En este orden considero oportuno recoger las observaciones del tribunal remitente, que son más detalladas que las de Glencore aunque su alcance es idéntico.
1. La opinión formulada por el tribunal remitente
53 Ese tribunal, al igual que Glencore, opina que el Reglamento nº 2372/95 no fija plazo alguno para el cumplimiento de la exigencia principal, que es la exportación del trigo blando a los Estados ACP.
54 Pues bien, manifiesta el Verwaltungsgericht, si se acogiera el criterio del Bundesanstalt según el que los documentos que certifican la importación en un Estado ACP deben presentarse en el plazo de doce meses a partir de la aceptación de la declaración de exportación, ello equivaldría a crear indirectamente, a través de una exigencia secundaria subordinada, un plazo para el cumplimiento de la exigencia principal.
55 Por tanto, si la remisión al artículo 47 del Reglamento nº 3665/87 por el artículo 8, apartado 2, del Reglamento nº 2372/95 no fuera un error de redacción, este último Reglamento empeoraría la posición del exportador en relación con las obligaciones que le impone el Reglamento nº 2131/93 y este resultado sería contrario al espíritu y a la finalidad (18) del Reglamento.
56 De los considerandos resulta en efecto, como recuerda el tribunal nacional, que las características específicas de la operación así como la situación contable del trigo blando de que se trata hacían precisa una flexibilización de los mecanismos y obligaciones de reventa de las existencias de intervención. Habían de establecerse normas especiales para garantizar la regularidad de las operaciones y sus controles; con ese fin, era adecuado crear un sistema de garantía que asegurara el cumplimiento de los objetivos pretendidos al tiempo que evitara cargas excesivas y, por ello, era conveniente la inaplicación de algunas normas, en concreto del Reglamento nº 2131/93.
57 Ahora bien, a diferencia de lo que le exigía el Reglamento nº 2131/93, el importador está obligado por las normas del Reglamento nº 2372/95 no sólo a retirar las mercancías tras la venta y a comercializarlas fuera de la Comunidad, sino también a importarlas en los Estados ACP.
58 Así pues, del exportador que ha obtenido una adjudicación en virtud del Reglamento nº 2372/95 se exige más que del exportador al que se refiere el Reglamento nº 2131/93.
59 Por otra parte, mientras que el exportador dispone con arreglo a este último Reglamento de un plazo de doce meses para probar que la mercancía ha sido embarcada en un buque (prueba relativamente fácil ya que puede ser emitida por las autoridades de los Estados miembros de la Comunidad), el exportador a quien se aplica el Reglamento nº 2372/95 debe presentar la prueba de que la mercancía ha sido despachada a consumo en un Estado ACP (prueba de más difícil aportación), y dispone para ello del mismo plazo de doce meses. Todo ello no toma en consideración alguna el hecho de que el Reglamento nº 2372/95 debía evitar cargas excesivas para los operadores, lo que requería excluir la aplicación de algunas normas del Reglamento nº 2131/93.
60 Además, recuerda el tribunal remitente, en aplicación del Reglamento nº 2372/95 el exportador debe constituir una garantía mucho más elevada (esto es, 60 ecus por tonelada) que la que está obligado a constituir en virtud del Reglamento nº 2131/93.
61 Esta garantía, por su importe, no sólo asegura la diferencia entre el precio en el mercado mundial y el vigente en la Comunidad, sino que persigue otro fin en razón de su cuantía. El argumento de la demandada según el que las disposiciones del Reglamento nº 2131/93 se aplican en todo caso no puede prosperar, a menos que el Reglamento nº 2372/95 disponga otra cosa.
62 El artículo 17, apartado 5 del Reglamento nº 2131/93 no puede constituir el fundamento legal de la garantía prevista por el Reglamento nº 2372/95, pues la garantía que contempla esta disposición no representa una garantía de la oferta ni una garantía destinada a cubrir la diferencia entre el precio vigente en la Comunidad y el precio del mercado mundial.
2. El criterio de la Comisión
63 En sus observaciones la Comisión quiere ante todo destacar, de modo solamente preventivo, que una interpretación basada en el objetivo de la disposición, lejos de contradecir los argumentos expuestos en apoyo de su tesis, más bien los refuerza.
64 Con referencia a los considerandos segundo y tercero del Reglamento nº 2372/95, la Comisión destaca que la licitación permanente así convocada debía satisfacer ante todo las necesidades de trigo blando panificable de los países ACP. Según la Comisión, la importación de trigo en esos países constituía, pues, ciertamente la exigencia principal impuesta a los beneficiarios, cuyo cumplimiento estaba asegurado mediante la constitución de la garantía prevista por el artículo 8, apartado 2. La fijación de un plazo más amplio que el plazo comparable, aplicable en el marco del régimen general del artículo 17, apartado 5, del Reglamento nº 2131/95, para aportar la prueba de la importación de la mercancía en los países ACP de que se trata, prueba necesaria para liberar la segunda parte de la garantía, habría contrariado la importancia que esta obligación tiene para el buen fin del conjunto de la medida. Ésa habría sido, sin embargo, la consecuencia del recurso, propuesto por Glencore, a las disposiciones en materia de plazo del artículo 28, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 2220/85.
65 Finalmente, la Comisión señala que el hecho de que la prescripción relativa a la garantía enunciada por el artículo 8, apartado 2, del Reglamento nº 2372/95 tuviera la finalidad de evitar cargas excesivas para los operadores, conforme al cuarto considerando del Reglamento, no se opone tampoco a esa apreciación: esta afirmación, en efecto, se refiere solamente al importe de la garantía a constituir, y no a los requisitos para su liberación, que son contemplados antes bien en el quinto considerando.
3. Apreciación
66 En lo que atañe al interés y a la importancia de una interpretación teleológica, recuerdo ante todo las conclusiones del Abogado General Sr. Léger, que ya he citado antes, (19) que enuncian:
«Un atento examen de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia pone de manifiesto que la interpretación calificada de "teleológica" no es un instrumento utilizado por el Tribunal de Justicia en cualquier circunstancia.
[...]
La referencia al objetivo perseguido por la norma comunitaria se utiliza a menudo para confirmar el tenor literal de la disposición de que se trata. Pretende apoyar el sentido de una disposición que, sin ser absolutamente clara y unívoca, permite albergar generalmente una cierta duda. El recurso al tenor y a la finalidad de las normas comunitarias desempeña entonces una función complementaria en el proceso de interpretación.
Por el contrario, la interpretación finalista desempeña un papel primordial cuando la norma de que se trata es difícil de interpretar a partir únicamente de su tenor literal. Esto es lo que sucede cuando la disposición controvertida es ambigua [...]
En el presente caso, [...] la disposición es clara y precisa. Por esta razón, no requiere, desde el estricto punto de vista de la interpretación, confirmación ni aclaración alguna que obligue a preguntarse acerca del objetivo que persigue el texto del cual forma parte.» (20)
67 Habida cuenta de la falta de ambigüedad de las disposiciones controvertidas, no creo necesario indagar la ratio legis. Examinaré, pues, ese problema sólo con carácter subsidiario.
68 Reconozco sin reservas que la Comisión no ha explicado en qué sentido el Reglamento nº 2372/95 ha conseguido «flexibilizar los mecanismos y obligaciones de reventa de las existencias de intervención» (cuarto considerando). Tampoco ha expuesto cuáles eran las «cargas excesivas» que el régimen de garantía establecido evitó imponer a los operadores. El ejemplo de la cuantía de la garantía evidentemente no es convincente ya que ésta es más elevada que la de las exportaciones ordinarias.
69 Dicho esto, debe observarse que el objetivo principal del Reglamento nº 2372/95 no es flexibilizar algunos mecanismos ni evitar algunas cargas, sino garantizar que el trigo blando llegue a su destino en un plazo razonable, y ello por dos razones.
70 Por una parte, las entregas de que se trata pretendían procurar a los Estados ACP destinatarios las importantes cantidades de trigo que necesitaban y puede presumirse que tenían necesidad de ellas con bastante prontitud aunque no se trataba de una operación de ayuda alimentaria urgente.
71 Por otra, el segundo considerando del Reglamento nº 2372/95 manifiesta que «teniendo en cuenta la situación actual de los mercados, es conveniente convocar una licitación específica para asegurar el acceso de los usuarios de tales países al trigo blando panificable en condiciones adaptadas a la situación de gran competencia existente en estos momentos en el mercado mundial». Los precios de adjudicación de los lotes se insertaban, pues, en un contexto económico concreto y la entregas debían realizarse durante el período en el que ese contexto continuaba.
72 Considero que son ésas razones válidas que pudieron legítimamente motivar que la Comisión sometiera «la obligación de exportar y de importar en los países destinatarios» (artículo 8, apartado 2 del Reglamento nº 2372/95) a un plazo estricto y asegurara la observancia de ese plazo mediante la constitución de una garantía bastante elevada.
73 Glencore no ha presentado ante el Tribunal de Justicia los contratos que celebró con los países destinatarios y que, según el artículo 4 del Reglamento nº 2372/95, debieron ser presentados, antes de la fecha de la primera licitación, al organismo nacional de intervención. Esos contratos debían indicar el plazo de entrega. Pues bien, también según el artículo 4, esos contratos «tendrá(n) únicamente por objeto las entregas [(21)] que vayan a efectuarse en el período comprendido entre octubre de 1995 y febrero de 1996».
74 Esas reglas no se imponen a las exportaciones «normales» realizadas en el marco del Reglamento nº 2131/93, que sólo pretende garantizar que los cereales procedentes de las existencias de los organismos de intervención sean efectivamente exportados a países terceros no singularizados en particular y que no sean puestos en el mercado comunitario.
75 Por otra parte, merece destacarse que el Reglamento nº 2131/93 no constituye la base jurídica del Reglamento nº 2372/95. No es mencionado entre los «vistos» de este último. Ambos Reglamentos son del mismo rango. Ambos tienen como base jurídica el artículo 5 del Reglamento nº 1766/92, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los cereales.
76 El artículo 2 del Reglamento nº 2372/95 precisa, por tanto, en buena lógica que el Reglamento nº 2131/93 sólo se aplicará en cuanto el Reglamento nº 2372/95 no disponga otra cosa.
77 A mayor abundamiento, obsérvese que en el plano técnico el régimen discutido en este asunto presenta numerosas semejanzas con el de las restituciones diferenciadas, pues la identidad del país destinatario es de carácter esencial en ambos casos.
78 Pues bien, en la sentencia DAT-SCHAUB, (22) el Tribunal de Justicia, una vez identificadas las características específicas del régimen de que se trataba («por ser el origen de la diferenciación de la restitución la voluntad de tener en cuenta las características propias de cada mercado de importación en que la Comunidad quiere desempeñar un papel»), dedujo de ello las siguientes apreciaciones:
«Habida cuenta de la finalidad del régimen de restituciones diferenciadas, es esencial que los productos subvencionados mediante la concesión de una restitución lleguen efectivamente al mercado de destino para ser comercializados en él [...]
De este modo, según lo dispuesto en el Reglamento nº 3665/87, el pago de las restituciones se supedita, en el caso de las restituciones diferenciadas, a la condición de que el producto haya sido importado en un país tercero y que se hayan cumplido las formalidades del despacho a consumo». (23)
79 Llego, pues, a la conclusión de que la consideración de la finalidad de las disposiciones discutidas no justifica en absoluto una interpretación diferente de la que resulta de su texto.
C. El principio de proporcionalidad
80 La demandante en el litigio principal ha alegado ante el tribunal remitente que la importante cuantía de la garantía que se declara perdida es también contraria al principio de proporcionalidad.
81 A este respecto, debe destacarse sin embargo que el artículo 47, apartado 2, del Reglamento nº 3665/87 permite expresamente que el operador presente la prueba de un caso de fuerza mayor (24) y que el apartado 4 del mismo artículo le permite solicitar plazos suplementarios. Como señaló la Comisión en la vista, el empleo del plural indica que podrían concederse sucesivamente varios plazos suplementarios.
82 Por otra parte, la Comisión ha expuesto con razón en sus observaciones escritas que el artículo 22 del Reglamento (CEE) nº 2220/85 prevé un sistema de sanciones gradual cuando el cumplimiento de las obligaciones principales no tenga lugar dentro de los plazos fijados. Así, conforme al apartado 3, párrafo primero, la garantía se perderá definitivamente sólo en su 15% si la prueba se presenta en los dieciocho meses siguientes al término del plazo inicial. Conforme al apartado 4, la garantía se perderá en su totalidad únicamente al término de ese «plazo suplementario». Con esa graduación el artículo 22 respeta los principios enunciados por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia (25) sobre la proporcionalidad de las sanciones por inobservancia de plazos.
83 Si el tribunal remitente hubiera preguntado al Tribunal de Justicia acerca de la posible invalidez del Reglamento nº 2372/95 por violación del principio de proporcionalidad, el Tribunal de Justicia habría debido a mi juicio responder negativamente a tal cuestión.
IV. Conclusión
84 En razón de las anteriores consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión planteada por el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main en el siguiente sentido:
«El artículo 8, apartado 2, párrafo segundo, segundo guión, del Reglamento (CE) nº 2372/95 de la Comisión, de 10 de octubre de 1995, relativo a la convocatoria de licitaciones permanentes para la venta de trigo blando panificable de los organismos de intervención francés y alemán destinado a ser exportado a determinados países ACP durante la campaña 1995/1996, debe ser interpretado en el sentido de que la prueba de la importación de la mercancía en los Estados ACP de que se trate, que es necesaria para la liberación de la garantía por importe de 40 ecus por tonelada, debe ser aportada, conforme al artículo 47, apartado 2, del Reglamento (CEE) nº 3665/87 de la Comisión, de 27 de noviembre de 1987, por el que se establecen las modalidades comunes de aplicación del régimen de restituciones a la exportación para los productos agrícolas, en el plazo de los doce meses siguientes al día de la aceptación de la declaración de exportación, excepto si el exportador ha obtenido un plazo suplementario para aportar la prueba requerida o si se trata de un caso de fuerza mayor, conforme al artículo 47, apartados 4 y 5, del último Reglamento citado.»
(1) - DO L 181, p. 21.
(2) - DO L 191, p. 76.
(3) - DO L 21, p. 1.
(4) - El subrayado es mío.
(5) - DO L 242, p. 3
(6) - DO L 351, p. 1
(7) - DO L 191, p. 5.
(8) - El subrayado es mío
(9) - El subrayado es mío.
(10) - DO L 205, p. 5; EE 03/36, p. 206.
(11) - El subrayado es mío.
(12) - DO L 113, p. 31.
(13) - Véase, en especial, la sentencia de 16 de junio de 1993, Francia/Comisión (C-325/91, Rec. p. I-3283), apartado 26.
(14) - La última frase se ha tomado del artículo 47, apartado 4, del Reglamento nº 3665/87.
(15) - Conclusiones presentadas en el asunto Schilling y Nehring (sentencia de 16 de mayo de 2002, C-63/00, Rec. p. I-4483), punto 24.
(16) - Ibidem, punto 32.
(17) - Véase, en especial, la sentencia de 16 de diciembre de 1999, DAT-SCHAUB (C-74/98, Rec. p. I-8759), apartados 31 y 44.
(18) - El subrayado es mío.
(19) - Citadas en la nota 16 supra.
(20) - Ibidem, puntos 23 a 28.
(21) - El subrayado es mío.
(22) - Citada en la nota 18 supra (apartados 27 a 29); véanse también las sentencias de 11 de julio de 1984, Dimex (89/83, Rec. p. 2815), apartado 8, y de 28 de marzo de 1996, Anglo Irish Beef Processors International y otros (C-299/94, Rec. p. I-1925), apartados 21 y 28, a las que remite la sentencia DAT-SCHAUB, antes citada.
(23) - El Tribunal de Justicia remite sobre este extremo a la sentencia de 29 de septiembre de 1998, First City Trading y otros (C-263/97, Rec. p. I-5537), apartado 27.
(24) - La demandante en el litigio principal habría podido alegar fuerza mayor ante el tribunal remitente. Éste no plantea, sin embargo, ninguna cuestión al respecto.
(25) - Véase más recientemente la sentencia de 6 de julio de 2000, Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen (C-356/97, Rec. p. I-5461).
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