CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. GEELHOED
présentées le 26 juin 2003(1)
Affaire C-396/01
Commission des Communautés européennes
contre
Irlande
«Manquement à la directive 91/676/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles – Identification des eaux atteintes par la pollution ou susceptibles de l'être – Établissement de programmes d'action»
I – Introduction
1. La Commission des Communautés européennes a engagé cette procédure en manquement parce que l’Irlande n’a pas pris, dans les délais prévus, les mesures nécessaires pour se conformer pleinement aux obligations fixées par les articles 3, 4, 5 et 6 de la directive 91/676/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles (2) (ci-après la «directive»). Plus précisément, l’Irlande est restée en défaut d’identifier complètement les eaux atteintes par la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles ou susceptibles de l’être et de les notifier à la Commission, de désigner des zones vulnérables, d’établir des programmes d’action et d’exercer des contrôles sur l’état des eaux.
2. Le gouvernement irlandais ne conteste que partiellement le manquement auxdites obligations soulevé par la Commission. Le litige porte essentiellement sur le point de savoir si les mesures qu’il a prises peuvent ou non être considérées comme des programmes d’action au sens de l’article 5 de la directive. Si ces mesures peuvent bien être considérées comme telles, l’Irlande serait exemptée de son obligation de désigner des zones vulnérables, en application de l’article 3, paragraphe 5, de la directive. La Commission conteste que l’Irlande a établi des programmes d’action au sens de la directive.
3. Il s’agit là du cœur du litige juridique opposant la Commission et l’Irlande. Étant donné que les autres griefs de la Commission sont davantage de nature factuelle et ne sont pas démentis par le gouvernement irlandais, nous limiterons nos conclusions à une brève analyse de cet aspect du litige.
II – Cadre juridique
4. Conformément à son article 1er, la directive vise à réduire la pollution des eaux provoquée ou induite par les nitrates à partir de sources agricoles et à prévenir toute nouvelle pollution de ce type.
5. L’article 3, paragraphe 1, de la directive est libellé comme suit:
«1. Les eaux atteintes par la pollution et celles qui sont susceptibles de l’être si les mesures prévues à l’article 5 ne sont pas prises sont définies par les États membres en fonction des critères fixés à l’annexe I.»
6. L’article 3, paragraphes 2 et 4, comporte les obligations suivantes pour les États membres:
«2. Dans un délai de deux ans à compter de la notification de la présente directive, les États membres désignent comme zones vulnérables toutes les zones connues sur leur territoire qui alimentent les eaux définies conformément au paragraphe 1 et qui contribuent à la pollution. Ils notifient cette désignation initiale à la Commission dans un délai de six mois.
3. […]
4. Les États membres réexaminent et, au besoin, révisent ou complètent en temps opportun, au moins tous les quatre ans, la liste des zones vulnérables désignées, afin de tenir compte des changements et des facteurs imprévisibles au moment de la désignation précédente. Ils notifient à la Commission, dans un délai de six mois, toute révision ou ajout apporté à la liste des désignations.»
7. L’article 3, paragraphe 5, prévoit l’exception suivante à cette obligation:
«5. Les États membres sont exemptés de l’obligation de désigner des zones vulnérables spécifiques lorsqu’ils établissent et appliquent à l’ensemble de leur territoire national les programmes d’action visés à l’article 5 conformément à la présente directive.»
8. L’article 5 de la directive impose aux États membres d’établir dans certains délais, pour les besoins des objectifs définis à l’article 1er de la directive, des programmes d’action portant sur les zones vulnérables désignées. Ces programmes d’action doivent tenir compte des données scientifiques et techniques disponibles et des conditions de l’environnement dans les régions concernées. Cette disposition pose également des exigences quant au contenu des programmes d’action. D’une part, ils doivent comporter les mesures obligatoires visées à l’annexe III de la directive (article 5, paragraphe 4). D’autre part, l’article 5, paragraphe 5, de la directive prévoit que les États membres prennent toutes les mesures supplémentaires ou actions renforcées qu’ils estiment nécessaires, s’il s’avère que les mesures prévues par la directive ne suffiront pas pour atteindre les objectifs définis à l’article 1er.
9. En application de l’article 12 de la directive, les États membres devaient adopter les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive dans un délai de deux ans à compter de sa notification. Ce délai a expiré le 19 décembre 1993.
III – Procédure
10. La procédure en manquement en l’espèce a été précédée d’une importante phase précontentieuse. Celle-ci a été engagée par la Commission le 29 mai 1995 par l’envoi d’une mise en demeure formelle à la suite de l’absence de notification par l’Irlande à la Commission des dispositions légales, réglementaires et administratives qu’elle a adoptées pour se conformer à la directive et de son défaut de désignation des zones vulnérables et d’établissement d’un ou de plusieurs codes de bonnes pratiques agricoles. Après une série de mises en demeure complémentaires et de réponses consécutives du gouvernement irlandais, la Commission a finalement envoyé à l’Irlande, le 9 février 2001, un avis motivé portant sur le manquement aux obligations mentionnées. La Commission a également fait valoir que l’Irlande avait violé l’article 10 CE en ne communiquant pas en temps utile les informations demandées. Comme elle estimait que les mesures qui lui ont alors été notifiées et les informations qui lui ont été fournies par l’Irlande étaient encore insuffisantes, la Commission a saisi la Cour du recours en l’espèce le 10 octobre 2001.
11. La Commission conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
– constater que, en n’identifiant pas les eaux, dans les délais prévus par la directive 91/676, conformément à son article 3, paragraphe 1, selon les critères définis à l’annexe I et en ne les notifiant pas à la Commission, en ne désignant pas les zones vulnérables au titre de son article 3, paragraphes 2 et/ou 4, en n’élaborant pas de programmes d’action au titre de son article 5 et en ne procédant pas à une surveillance correcte et complète des eaux et à une révision de la liste conformément à l’article 6, paragraphe 1, sous a), b) et c), l’Irlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive;
– condamner l’Irlande aux dépens.
12. Il n’y a pas eu d’audience en l’espèce.
IV – Appréciation
13. Comme nous l’avons indiqué en introduction, l’Irlande ne conteste que partiellement le manquement, invoqué par la Commission, aux obligations résultant de la directive. Le litige porte sur le point de savoir si les mesures prises par l’Irlande pour réduire ou prévenir la pollution des eaux par les nitrates de sources agricoles, prises dans leur ensemble, peuvent être considérées comme des programmes d’action au sens de l’article 5 de la directive. Si tel est le cas, l’Irlande peut se prévaloir de l’exception prévue à l’article 3, paragraphe 5, en vertu de laquelle les États membres sont exemptés de l’obligation de désigner des zones vulnérables spécifiques lorsqu’ils établissent et appliquent à l’ensemble de leur territoire les programmes d’action visés à l’article 5.
14. Nous remarquons à cet égard que l’invocation par le gouvernement irlandais de l’exception de l’article 3, paragraphe 5, est fragilisée par le fait qu’il a admis, en ce qui concerne le grief tiré de la violation de l’article 5 de la directive, que les mesures prises ne répondent pas pleinement aux exigences de cette disposition. Il y a néanmoins lieu d’examiner quelles exigences la directive prévoit pour les programmes d’action à établir par les États membres, et si les mesures irlandaises y satisfont ou non.
15. Nous observons dans ce cadre que, bien que le respect de l’article 5 de la directive par un certain nombre d’États membres ait déjà fait l’objet de plusieurs procédures en manquement devant la Cour, celle-ci n’a jamais analysé en détail, dans ses arrêts, les exigences auxquelles doit satisfaire un programme d’action au sens de cette disposition (3) . Afin de contrôler le respect des obligations résultant de cette disposition, il est néanmoins utile d’apporter une certaine clarté à cet égard.
16. La directive ne définit ni à l’article 2 (définitions) ni à l’article 5 (programmes d’action) la notion de «programme d’action». Elle ne pose pas non plus d’exigences explicites quant à la forme que doivent revêtir les programmes d’action à établir par les États membres. Peut-être cela s’explique-t-il par l’évidence, jusqu’à un certain point, de ce qu’il y a lieu d’entendre par là. On pensera dès lors, de manière générale, à un document-cadre chapeautant une série de mesures envisagées pour atteindre un objectif déterminé en suivant un échéancier précis. La notion de programme d’action suppose en outre que ces mesures soient appropriées audit objectif et suffisamment cohérentes.
17. En d’autres termes, un programme d’action constitue un instrument politique autonome, en général établi avant les mesures prises en vue de réaliser l’objectif politique concerné. Cet ordre chronologique n’exclut naturellement pas que les mesures existantes puissent également être incorporées dans un tel programme. Ce qui compte, c’est qu’un programme d’action forme un cadre autonome et reconnaissable pour un ensemble de mesures destinées à réaliser un objectif politique. Il en résulte qu’un programme d’action ne peut pas simplement être implicite à une série de mesures établies dans un but déterminé.
18. C’est en ce sens qu’il y a lieu d’appréhender la notion de programme d’action figurant à l’article 5 de la directive. Le fait qu’un programme d’action est plus vaste qu’une série de mesures résulte également de la finalité et de l’économie de cette disposition. S’il est vrai que certaines versions linguistiques de l’article 5, paragraphe 4, peuvent être lues en ce sens qu’un programme d’action peut être assimilé aux mesures à prendre («bestaan uit […] maatregelen», «consist of […] measures», «consisterán en […] medidas»), d’autres versions linguistiques font apparaître que le programme d’action doit en effet être plus large («contiennent les mesures […]», «enthalten […] Maßnahmen», «comprendono le misure […]»). L’article 5, paragraphe 5, qui dispose – dans toutes les versions linguistiques – que les États membres prennent, dans les circonstances qui y sont définies, des mesures supplﾩmentaires ou actions renforcées «dans le cadre des programmes d’action», confirme que c’est cette dernière interprétation qui est la bonne.
19. L’article 5 pose en outre, en combinaison avec l’annexe III de la directive, une série d’exigences auxquelles doivent satisfaire les programmes d’action nationaux. Ils doivent viser à la réalisation du double objectif de la directive, à savoir la réduction et la prévention de la pollution des eaux par les nitrates de sources agricoles (paragraphe 1). S’agissant de leur étendue territoriale, ils peuvent porter sur toutes les zones vulnérables situées sur le territoire de l’État membre ou sur diverses zones ou parties de zones vulnérables (paragraphe 2). Sur le plan de la qualité, ils doivent être établis en tenant compte des données scientifiques et techniques disponibles et des conditions environnementales locales (paragraphe 3). S’agissant de leur contenu, ils doivent contenir un certain nombre de mesures obligatoires (paragraphe 4 en combinaison avec l’annexe III), et les États membres doivent prendre des mesures supplémentaires ou actions renforcées s’il s’avère que les mesures prévues par la directive ne suffiront pas (paragraphe 5). Enfin, ils doivent à chaque fois être établis pour une période de quatre ans [paragraphe 7 en combinaison avec l’annexe III, point 2, sous a) et b)] (4) .
20. C’est au regard des éléments qui précèdent qu’il y a lieu d’apprécier si le gouvernement irlandais peut se prévaloir de l’article 3, paragraphe 5.
21. À l’appui de son recours à l’article 3, paragraphe 5, le gouvernement irlandais s’est prévalu d’une série de mesures adoptées tant par lui-même que par certaines collectivités locales pour mettre en œuvre la directive. Il s’agit tout d’abord d’arrêtés («bye-laws») pris dans quatre comtés et appelés dans son mémoire en défense «programmes d’action locaux». Ces arrêtés varient selon les comtés en fonction des conditions géographiques et environnementales qui y prévalent. En ce qui concerne ces arrêtés, le gouvernement irlandais observe que la Commission a reconnu que ceux-ci reflètent en substance le prescrit de l’annexe III. Il reconnaît en revanche, pour sa part, que c’est à juste titre que la Commission a indiqué que ces arrêtés ne s’appliquent pas à certaines exploitations agricoles intensives; celles-ci sont en effet soumises à un régime d’autorisation particulier.
22. Il a ensuite évoqué, sous l’expression «programmes d’action nationaux», une brochure d’information («information booklet») établissant les bonnes pratiques agricoles, un plan de gestion des fertilisants, des propositions de collectivités locales de procéder à des enquêtes dans des exploitations agricoles en vue d’établir les risques environnementaux (avec à la clef une éventuelle lettre d’avertissement) et un système de protection de l’environnement dans les zones rurales (le Rural Environmental Protection Scheme, ci-après le «REPS»).
23. Le gouvernement irlandais estime que ces mesures, prises dans leur ensemble, pourraient être considérées comme des programmes d’action au sens de l’article 5 de la directive. Il reconnaît cependant qu’il n’avait pas pris toutes les mesures pour mettre en œuvre l’article 5 au moment de l’émission de l’avis motivé. Il reconnaît également que certaines des mesures prises devraient être rendues obligatoires pour satisfaire pleinement aux exigences de l’annexe III de la directive. Il souligne cependant que, dès lors que certaines mesures conditionnent l’octroi de subsides, la Commission a eu tort d’affirmer que celles-ci sont facultatives.
24. La Commission estime que les mesures citées par le gouvernement irlandais ne sauraient être considérées comme des programmes d’action au sens de l’article 5, que ce soit individuellement ou dans leur ensemble. Ces mesures n’ont d’ailleurs jamais été portées à la connaissance de la Commission en tant que mesures de mise en œuvre de ladite disposition. S’agissant des mesures établies par les comtés, celles-ci ne couvrent ensemble qu’une portion restreinte du territoire. Sur le plan de la substance, les mesures prises ne sont pas non plus conformes, à plusieurs égards, aux exigences de l’article 5 et de l’annexe III. Ainsi, l’article 5 de la directive ne prévoit pas la possibilité d’une exception liée à la participation à un système comme le REPS ou pour l’agriculture intensive. S’agissant de ce dernier secteur, il n’y a pas la moindre garantie que le régime d’autorisation auquel il est soumis assurera l’application des exigences de la directive. La participation à un REPS est en outre facultative et ne répond donc pas aux exigences de l’article 5 de la directive. Il en va de même de la promotion des bonnes pratiques agricoles. En ce qui concerne le pouvoir des autorités locales d’obliger les exploitations agricoles à établir des plans de gestion des fertilisants, la Commission observe qu’il n’en a pas encore été fait usage. La possibilité de mener des enquêtes pour établir les risques, éventuellement suivies d’une lettre d’avertissement, ne peut pas se substituer aux mesures spécifiques prévues à l’annexe III.
25. La question juridique centrale en l’espèce consiste, comme nous l’avons dit, à déterminer si le gouvernement irlandais a établi un programme d’action au sens de l’article 5 de la directive. Eu égard aux observations ci-dessus concernant l’instrument que constitue un programme d’action, la réponse à cette question peut être brève.
26. Tout d’abord, il est manifeste que les mesures citées par le gouvernement irlandais ne relèvent pas d’un cadre politique général tendant à la réalisation d’un objectif bien déterminé comme l’exige l’article 5, paragraphe 1, de la directive. En outre, ces mesures sont trop éparses pour pouvoir être considérées, même implicitement, comme un programme d’action. De plus, il n’y a pas d’échéancier clair pour la réalisation d’un but défini à l’avance. Enfin, les mesures irlandaises, étant de nature facultative, ne satisfont pas non plus en substance aux exigences combinées de l’article 5, paragraphe 4, et de l’annexe III.
27. Le gouvernement irlandais a aussi déclaré qu’il n’a pas voulu prétendre avoir pleinement satisfait aux exigences de l’article 5 de la directive. Il estime cependant que les mesures qu’il a décrites pourraient être considérées comme des composantes d’un programme d’action.
28. Toutefois, comme nous l’avons déjà indiqué ci-dessus, il y a lieu d’opérer une distinction claire entre, d’une part, un programme d’action et, d’autre part, les mesures prises dans son cadre. Même considérées en liaison les unes avec les autres, des mesures prises hors de ce cadre ne peuvent pas se substituer aux programmes d’action exigés par l’article 5 de la directive.
29. Dans ces circonstances et considérant que le gouvernement irlandais ne conteste pas les moyens soulevés par la Commission, nous sommes d’avis que celui-ci a manqué aux obligations découlant pour lui des articles 3, paragraphes 1, 2 et 4, 5 et 6, paragraphe 1, sous a), b) et c), de la directive.
V – Conclusions
30. En conséquence, nous suggérons à la Cour de:
– constater que, en n’identifiant pas les eaux, dans les délais prévus par la directive 91/676/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles, conformément à son article 3, paragraphe 1, selon les critères définis à l’annexe I et en ne les notifiant pas à la Commission, en ne désignant pas les zones vulnérables au titre de son article 3, paragraphes 2 et/ou 4, en n’élaborant pas de programmes d’action au titre de son article 5 et en ne procédant pas à une surveillance correcte et complète des eaux et à une révision de la liste conformément à l’article 6, paragraphe 1, sous a), b) et c), l’Irlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive 91/676;
– condamner l’Irlande aux dépens.
1 – Langue originale: le néerlandais.
2 – JO L 375, p. 1.
3 – Arrêts du 13 avril 2000, Commission/Espagne (C-254/98, Rec. p. I-2823); du 7 décembre 2000, Commission/Royaume-Uni (C-69/99, Rec. p. I-10979); du 8 mars 2001, Commission/Luxembourg (C-266/00, Rec. p. I-2073); du 8 novembre 2001, Commission/Italie (C-127/99, Rec. p. I-8305), et du 14 mars 2002, Commission/Allemagne (C-161/00, Rec. p. I-2753).
4 – Pour être complet, observons que l'article 5 prévoit également deux obligations dénuées de caractère normatif en ce qui concerne les programmes d'action en tant que tels. Il s'agit à cet égard des obligations d'élaborer des programmes de surveillance pour évaluer l'efficacité des programmes d'action (paragraphe 6) et de réviser périodiquement les programmes d'action (paragraphe 7).
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