Conclusioni dell avvocato generale
1. La Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica italiana, applicando alle bevande fabbricate e messe in commercio in altri Stati membri un regime che vieta la commercializzazione in Italia di bevande energetiche il cui contenuto di caffeina sia superiore ad un certo limite, senza dimostrare perché tale limite sia necessario e proporzionato in vista della tutela della salute umana, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza degli artt. 28 CE e 30 CE.
I - Contesto normativo
A - La normativa comunitaria
2. Non esiste una legislazione comunitaria che stabilisca le condizioni per l'aggiunta di sostanze nutritive nei prodotti alimentari di consumo corrente.
B - La normativa nazionale
3. L'art. 15, n. 3, del decreto del Presidente della Repubblica 18 maggio 1958, n. 719 (GURI 24 luglio 1958, n. 178, pag. 3081; in prosieguo: il «DPR n. 719/58»), intitolato «Regolamento per la disciplina igienica della produzione e del commercio delle acque gassate e bibite analcoliche gassate e non gassate confezionate in recipienti chiusi», recita:
«L'aggiunta di sostanze diverse da quelle indicate nel presente regolamento, che non siano state già consentite dall'Alto Commissariato per l'igiene e la sanità pubblica, deve essere autorizzata di volta in volta dallo stesso Alto Commissariato su proposta dell'autorità sanitaria della provincia nella quale ha sede la fabbrica e previo parere del Consiglio provinciale di sanità».
II - Fatti e procedimento precontenzioso
4. L'attenzione della Commissione veniva attirata sugli ostacoli all'importazione e alla commercializzazione in Italia di talune bevande energetiche legalmente prodotte e commercializzate in altri Stati membri. Tali bevande, tra cui si possono menzionare quelle denominate Red Bull, CULT e GUVI, sono caratterizzate dalla presenza di caffeina in quantità variabili tra i 250 e i 320 mg/l e, sovente, dalla presenza di altri ingredienti, tra cui la taurina.
5. In un primo momento, le autorità italiane vietavano la commercializzazione di tali bevande, soprattutto di quelle contenenti taurina, basandosi sul Decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 111, nonché su un parere del Consiglio Superiore della Sanità (in prosieguo: il «CSS») del 13 dicembre 1995.
6. Tuttavia, successivamente le autorità italiane cambiavano opinione, consentendo la commercializzazione in Italia delle suddette bevande a condizione, però, che il loro tenore di caffeina non superasse i 125 mg/l.
7. Ritenendo che detto limite rappresentasse una misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione, in contrasto con l'art. 28 CE e non giustificata dall'art. 30 CE, la Commissione, in mancanza di prove scientifiche atte a dimostrare che il suo superamento potesse implicare rischi per la salute, inviava al governo italiano, in data 4 ottobre 1996,una lettera di diffida.
8. Nella lettera di risposta 8 gennaio 1997, le autorità italiane rilevavano che, a seguito della decisione del Ministero della Sanità 13 dicembre 1995, non esistevano ormai più ostacoli alla commercializzazione in Italia delle bevande in questione, legalmente vendute in altri Stati membri, a condizione che presentassero un tenore di caffeina non superiore a 125 mg/l, limite che sarebbe stato ben presto elevato a 150 mg/l, come previsto dalla legislazione italiana in vigore e in particolare dal DPR n. 719/58.
9. Ritenendo la risposta delle autorità italiane insoddisfacente, la Commissione, indirizzava loro, in data 23 settembre 1997, un parere motivato.
10. Con lettera 11 dicembre 1997, le autorità italiane comunicavano che il Ministero della Sanità aveva richiesto un nuovo parere al CSS e, in attesa di risposta, chiedevano alla Commissione di sospendere temporaneamente il procedimento d'infrazione.
11. Con lettera 6 marzo 1998, le autorità italiane comunicavano alla Commissione che il CSS aveva stabilito che le bevande di cui trattasi non offrivano, allo stato attuale delle conoscenze, motivi fondati di preoccupazione per la salute, per cui ne sarebbe stata autorizzata l'immissione in commercio in base ad una circolare, della quale veniva inviata una bozza, che prevedeva alcune informazioni ai consumatori attraverso diciture ed avvertenze in etichetta.
12. Con lettera 2 aprile 1998, la Commissione rispondeva, segnatamente, che una circolare, pur rappresentando una soluzione idonea a garantire il rispetto immediato delle disposizioni comunitarie in materia di libera circolazione delle merci, non esimeva tuttavia le autorità italiane dall'obbligo di modificare in via definitiva e secondo le procedure di rito la legislazione incriminata, entro il più breve termine possibile.
13. Con lettera 18 giugno 1998, il Ministero della Sanità comunicava alla Commissione la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale della circolare 3 aprile 1998, n. 5 (GURI n. 101, serie generale del 4 maggio 1998, pag. 72), intitolata «Bevande di provenienza comunitaria caratterizzate da elevati tenori di caffeina e di taurina», affermando che le osservazioni della Commissione sarebbero state tenute in debito conto nell'applicazione della circolare medesima.
14. Nel frattempo, la Commissione prendeva contatto con i denuncianti, i quali confermavano che in pratica, grazie alla circolare 3 aprile 1998, n. 5, era stata assicurata la libera circolazione in Italia delle bevande provenienti da altri Stati membri.
15. Tuttavia, con fax del 14 aprile 1999, la Commissione ricordava alle autorità italiane l'impegno da loro assunto di adottare un provvedimento adeguato, e cioè una modifica legislativa, al fine di regolare la materia di cui trattasi.
16. Le autorità italiane trasmettevano alla Commissione uno schema di regolamento recante «disciplina della produzione e del commercio delle acque da tavola e delle bevande analcoliche», predisposto dal Ministero dell'Industria, del Commercio e dell'Artigianato.
17. Pur ritenendo che il progetto di regolamento desse adito ad alcune osservazioni in ordine alla portata della clausola di riconoscimento reciproco, con lettera 22 novembre 1999, la Commissione comunicava che il suddetto progetto avrebbe portato, una volta adottato, all'archiviazione del procedimento d'infrazione.
18. Dopo aver ricevuto dalla Commissione altri richiami sulla necessità di apportare una modifica legislativa alla normativa controversa, le autorità italiane, il 13 novembre 2000, notificavano alla Commissione un progetto di regolamento, recante in allegato il testo del DPR n. 719/58, destinato ad aggiornare la normativa in materia di produzione e vendita di bevande analcoliche in generale, ivi comprese quelle contenenti caffeina, e contenente, all'art. 9, una clausola di riconoscimento reciproco che esclude dal suo campo di applicazione le bevande analcoliche legalmente prodotte e commercializzate negli altri Stati dell'Unione europea e nei paesi firmatari dell'accordo sullo spazio economico europeo.
19. La Commissione ricordava alle autorità italiane, come aveva già osservato nella lettera 22 novembre 1999, che occorreva apportare alcune modifiche alla clausola di riconoscimento reciproco al fine di eliminare ogni ambiguità. In assenza di reazione da parte della Repubblica italiana, la Commissione, con lettera 9 aprile 2001, riferendosi alla precedente lettera 22 novembre 1999, domandava alle autorità italiane se le osservazioni formulate sul progetto notificato fossero state accolte ed entro quale termine il governo italiano prevedesse di adottare il regolamento.
20. Considerando ancora in vigore il testo originario del DPR n. 719/58 e ritenendo che nessuna modifica legislativa fosse stata adottata per allineare alla normativa comunitaria la materia del riconoscimento delle bevande analcoliche fabbricate e messe in commercio in altri Stati membri, la Commissione ha proposto il presente ricorso.
III - Conclusioni delle parti
21. Nel suo ricorso, depositato nella cancelleria della Corte il 23 ottobre 2001, la Commissione conclude che la Corte voglia:
- constatare che la Repubblica italiana, applicando alle bevande fabbricate e messe in commercio in altri Stati membri un regime che vieta la commercializzazione in Italia di bevande energetiche il cui contenuto di caffeina sia superiore ad un certo limite, senza dimostrare perché tale limite sia necessario e proporzionato in vista della tutela della salute umana, è venuta meno agli obblighi che le incombono in virtù degli artt. 28 CE e 30 CE;
- condannare la Repubblica italiana al pagamento delle spese di giudizio.
22. La Repubblica italiana conclude che la Corte voglia respingere il ricorso.
IV - Analisi
A - Argomenti delle parti
23. La Commissione fa valere che, benché non sia possibile individuare chiaramente il fondamento giuridico del divieto di importare e commercializzare in Italia bevande analcoliche il cui contenuto di caffeina superi i 125 mg/l, appare indubbio che tale divieto sussista. Secondo la Commissione, ciò risulta confermato, oltre che dalle denunce pervenutele da parte di alcuni produttori comunitari di bevande analcoliche energetiche, dallo stesso testo dell'art. 15, n. 3, del DPR n. 719/58 e dal fatto che le stesse autorità italiane hanno riconosciuto la necessità, se non l'obbligo, di modificare e abrogare varie disposizioni della normativa attualmente in vigore nel settore delle bevande analcoliche, come risulta dall'adozione della circolare ministeriale n. 5 del 3 aprile 1998, e dal progetto di regolamento notificato alla Commissione.
24. Tenendo conto della giurisprudenza della Corte relativa agli artt. 28 CE e 30 CE e, più in particolare, della sentenza 12 marzo 1987, causa 178/84, Commissione/Repubblica federale di Germania, detta «Legge di purezza per la birra» , la Commissione ritiene che la questione di fondo appaia pertanto non controversa.
25. In ogni caso, quanto a un'eventuale giustificazione scaturente dalla protezione della salute e della vita delle persone, la Commissione fa valere che è difficile pensare che si possa, come fanno le autorità italiane, da un lato, affermare che le bevande aventi un tenore di caffeina superiore potrebbero risultare dannose alla salute e, dall'altro, consentirne la circolazione, come ha fatto la Repubblica italiana in forza della circolare ministeriale 3 aprile 1998, n. 5.
26. D'altronde, la Commissione rileva che il parere del CSS del 13 dicembre 1995 al quale le autorità italiane fanno riferimento è divenuto desueto, avendo il CSS emesso un parere successivo nel quale si afferma che le bevande in questione non nuocciono alla salute. Secondo la Commissione, quest'ultimo parere appare altresì confermato da quello espresso il 21 gennaio 1999 dal Comitato scientifico dell'alimentazione umana.
27. Secondo la Commissione, il punto in contestazione si incentra piuttosto sulla misura adottata dalla Repubblica italiana per adeguare la propria normativa nazionale ai principi del diritto comunitario, una volta accertatone il contrasto. Tenendo conto del fatto che uno Stato membro non può adempiere gli obblighi ad esso imposti da una direttiva per mezzo di una semplice circolare modificabile a piacimento da parte dell'amministrazione, la Commissione, richiamandosi alla sentenza 20 marzo 1997, Commissione/Germania , rileva che non si può pensare che la circolare n. 5 del 3 aprile 1998 sia tale da modificare l'art. 15 del DPR n. 719/58, contenente le disposizioni incriminate.
28. Il governo italiano si difende eccependo che la fissazione di un quantitativo massimo di caffeina è legittimata tra l'altro dalle valutazioni effettuate dall'organo sanitario di controllo. Esso ritiene che il tutto si risolva sul piano della legittimità della posizione scientifica assunta dalle autorità sanitarie italiane. In difetto, si svuoterebbe di contenuto l'art. 30 CE sostituendo alla discrezionalità non arbitraria degli Stati l'opinione soggettiva delle autorità sanitarie di altro Stato membro, legittima, ma certamente, per sua natura, non incontestabile.
29. Il governo italiano sostiene che spetterebbe alla Commissione fornire le prove scientifiche che nelle condizioni ambientali italiane la fissazione normativa della quantità massima di caffeina ammessa nelle bevande, in quanto ritenuta nella generalità dei casi non nociva per la salute dei consumatori, non risponde a criteri di responsabile ponderazione degli interessi in confitto.
30. Il governo italiano aggiunge, cionondimeno, che esso mantiene l'intendimento di formalizzare la propria posizione in merito al quantitativo massimo ammissibile di caffeina nelle bevande analcoliche, ad integrazione delle disposizioni normative che regolano la composizione delle bevande analcoliche. Tuttavia, esso insiste sul fatto che tale volontà non soddisfa ad un obbligo giuridico né tantomeno ad una necessità assoluta, in quanto una norma tecnica, quale è quella programmata, è necessariamente collegata allo stato delle conoscenze scientifiche e non tiene conto delle possibili interazioni degli ingredienti delle bevande alcoliche specifiche identificati o meno nel testo normativo. Il mantenimento di una riserva di autorizzazione specifica per l'inserimento di ingredienti diversi da quelli normati, invero, serve a valutare proprio l'interazione tra gli ingredienti e, quindi, a garantire la salute e la vita dei consumatori, che non debbono essere sacrificati alla logica del profitto o ad astratte interpretazioni del Trattato CE.
31. Il governo italiano ricorda altresì che la medesima regola che si applica alle bevande importate da altri Stati membri si applica anche a quelle di produzione nazionale.
32. Nella controreplica, il governo italiano conferma inoltre che è stato elaborato un testo normativo modificativo delle norme non ritenute adeguate agli indirizzi seguiti da altre autorità sanitarie comunitarie e che tale testo è stato sottoposto all'esame dell'organo di rappresentanza unitario degli enti locali interessati nell'aprile 2002. Esso sostiene, infine, che la circolare 3 aprile 1998, n. 5, ha consentito di commercializzare in Italia dei prodotti a contenuto di caffeina più elevato di quello ammesso dalla normativa di settore.
B - Giudizio
33. Dagli elementi del fascicolo risulta che, alla data di scadenza del termine stabilito nel parere motivato, dato che, secondo costante giurisprudenza , costituisce la data in cui occorre valutare l'esistenza di un inadempimento e che, nel caso di specie, si colloca a fine novembre 1997 , sussisteva un divieto di commercializzare in Italia talune bevande energetiche legalmente vendute in altri Stati membri contenenti caffeina in misura superiore a 125 mg/l.
34. Infatti, sebbene, anche dopo un quesito scritto posto dalla Corte in proposito, continuino a sussistere incertezze sul fondamento normativo di tale divieto nell'ordinamento interno italiano - l'art. 15, n. 3, del DPR n. 719/58 in realtà non lo prevede -, il governo italiano non ne ha mai negato l'esistenza alla data di cui sopra. Esso l'ha anzi espressamente riconosciuta, in particolare, nella risposta 8 gennaio 1997 alla lettera di diffida.
35. Ora, tale divieto potrebbe costituire un inadempimento, anche se assumesse la semplice forma di una prassi amministrativa .
36. Dato che il suddetto divieto di commercializzazione costituisce, nei limiti in cui si applica ai prodotti importati, una misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa all'importazione ai sensi dell'art. 28 CE, si deve quindi accertare se esso sia giustificato da uno dei requisiti di cui all'art. 30 CE e, più in particolare, dalla necessità di tutelare la salute e la vita delle persone.
37. In proposito, occorre ricordare che, secondo costante giurisprudenza, spetta alle autorità nazionali competenti dimostrare, in ciascun caso, che la loro normativa è necessaria per tutelare effettivamente gli interessi di cui all'art. 30 CE e, segnatamente, che la commercializzazione del prodotto in questione presenta un rischio per la salute .
38. Ora, condivido la posizione della Commissione secondo cui il governo italiano non prova che il divieto, come in vigore a fine novembre 1997, si giustifichi con la necessità di tutelare la salute e la vita delle persone.
39. Infatti, il solo elemento di prova prodotto dal governo italiano consiste nel parere emesso dal CSS il 13 dicembre 1995.
40. Ora, indipendentemente dal fatto che, come risulta dalla lettera delle autorità italiane 6 marzo 1998, lo stesso CSS si è poi ricreduto su tale parere, dalla lettura di questo risulta che comunque esso riguarda bevande aventi un contenuto elevato di caffeina e di taurina e, inoltre,un tenore di caffeina pari a 320 mg/l, ossia più del doppio del limite di 125 mg/l.
41. Non si può quindi dedurre da tale parere che il divieto di commercializzare in Italia bevande energetiche legalmente vendute in altri Stati membri il cui tenore di caffeina superi 125 mg/l sia necessario per tutelare effettivamente la salute e la vita delle persone.
42. Nella risposta a un quesito scritto posto dalla Corte, il governo italiano sostiene inoltre che il problema alla base al ricorso per inadempimento è stato, a suo avviso, risolto con l'adozione della circolare 3 aprile 1998, n. 5.
43. Tale circostanza non consente, cionondimeno, di concludere che il ricorso per inadempimento sia infondato. Come è già stato affermato sopra, infatti «(...) per giurisprudenza consolidata, l'esistenza o meno di un inadempimento dev'essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato e la Corte non può tener conto dei mutamenti successivi (...)» .
44. Non si può, peraltro, condividere la tesi espressa dalla Commissione nel ricorso, secondo cui il punto controverso riguarda piuttosto la misura adottata dallo Stato italiano al fine di adeguare la sua legislazione ai principi del diritto comunitario, una volta accertatane l'incompatibilità e, di conseguenza, la questione se il governo italiano abbia, con l'adozione della circolare 3 aprile 1998, n. 5, ovviato all'inadempimento accertato.
45. Sono infatti del parere che tale questione sia irrilevante nell'ambito della presente controversia.
46. Occorre richiamarsi, in proposito, alla sentenza 10 marzo 1970, Commissione/Italia , che riguarda un caso analogo a quello di cui si discute.
47. In tale causa la Commissione aveva proposto alla Corte un ricorso per inadempimento avverso la Repubblica italiana di un regime d'applicazione dell'imposta generale sull'entrata da essa considerato come incompatibile con l'art. 95 del Trattato (divenuto, in seguito a modifica, art. 90 CE).
48. Nel controricorso la Repubblica italiana aveva fatto menzione di un decreto-legge che aveva modificato il regime fiscale controverso e che avrebbe dovuto, a suo parere, indurre la controparte a rinunciare agli atti. La Commissione ha contestato tale punto di vista e tra le parti si è svolta una discussione sugli effetti e sull'incidenza del regime fiscale istituito dal decreto legge in questione fino a un punto tale che esse hanno invitato la Corte a valutare nel suo insieme la situazione così creata.
49. In risposta a tale invito la Corte ha affermato, al punto 4 della citata sentenza Commissione/Italia, che «(...) la ricorrente ha quindi modificato l'oggetto della sua azione, che non è più diretta a far accertare soltanto se, al momento della proposizione del ricorso, sussistesse un inadempimento da parte della Repubblica italiana degli obblighi impostile dall'art. 95, ma soprattutto se, dopo l'entrata in vigore del decreto-legge, l'inadempimento sussista ancora».
50. Ai punti 5 e 6 della stessa sentenza la Corte ha continuato poi nei termini seguenti:
«5 (...)
[la Corte] non può quindi pronunciarsi su una trasgressione conseguente alla modifica di una legge, modifica avvenuta durante la litispendenza, senza violare il diritto dello Stato membro di far valere le proprie ragioni con riferimento a precisi addebiti nell'ambito della procedura di cui all'art. 169;
6 ciò premesso, alla luce di quanto sopra, per quanto riguarda gli effetti del decreto legge n. 319, la Commissione dovrebbe iniziare un nuovo procedimento a norma dell'art. 169 e portare eventualmente dinanzi alla Corte la precisa trasgressione ch'essa intendesse fare accertare;
(...)» .
51. Tale sentenza costituisce il precedente di una giurisprudenza che, nel frattempo, è divenuta costante e secondo cui il ricorso proposto ai sensi dell'art. 226 CE dev'essere basato sui medesimi motivi e mezzi del parere motivato .
52. Ora, nel caso di specie, l'addebito mosso dalla Commissione alla Repubblica italiana di essere venuta meno agli obblighi di cui agli artt. 28 CE e 30 CE eliminando con una circolare un divieto di commercializzazione in contrasto con il Trattato costituisce un motivo di inadempimento diverso dall'addebito mosso a tale Stato membro di essere venuto meno agli stessi articoli a causa della semplice esistenza di tale divieto.
53. E' unicamente su questo secondo motivo di inadempimento che si è basato il parere motivato. Il primo è quindi irricevibile.
54. Peraltro, mi domando se noi disponiamo di adeguati elementi per esaminare efficacemente tale primo motivo di inadempimento senza che esso abbia costituito oggetto di un procedimento precontenzioso di cui, secondo la Corte, «[l]a regolarità (...) costituisce una garanzia essenziale prevista dal Trattato non soltanto a tutela dei diritti dello Stato membro di cui trattasi, ma anche per garantire che l'eventuale procedimento contenzioso riguardi una controversia chiaramente definita (v. sentenza 13 dicembre 2001, causa C-1/00, Commissione/Francia, Racc. pag. I-9989, punto 53)» .
55. Occorre infatti ricordare le incertezze sul fondamento normativo del divieto controverso nell'ordinamento interno italiano. La Commissione, pur considerando che la circolare 3 aprile 1998, n. 5, non può modificare l'art. 15 del DPR n. 719/58, ha cionondimeno ammesso, in risposta ad un quesito scritto posto dalla Corte, che il divieto controverso potrebbe non derivare dal suddetto articolo bensì da una semplice prassi amministrativa.
56. Ora, la questione del fondamento normativo del divieto controverso mi sembra di basilare importanza per valutare come la Repubblica italiana debba ovviare all'inadempimento che, secondo me, è risultato e deriva dall'esistenza di tale divieto alla scadenza del termine stabilito dal parere motivato.
57. Pur se, infatti, non è consentito a uno Stato membro di «abrogare» una disposizione regolamentare nazionale, all'origine di un inadempimento, con una circolare, non vedo, per contro, a prima vista, per quale motivo al di fuori del contesto della trasposizione di una direttiva che non è quello del caso di specie uno Stato membro non sia autorizzato a trasformare con una circolare una prassi amministrativa non conforme al Trattato in una prassi amministrativa conforme al Trattato.
V - Conclusione
58. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo quindi di:
- dichiarare che la Repubblica italiana, applicando alle bevande fabbricate e messe in commercio in altri Stati membri un regime che vieta la commercializzazione in Italia di bevande energetiche il cui contenuto di caffeina sia superiore ad un certo limite, senza dimostrare perché tale limite sia necessario e proporzionato in vista della tutela della salute umana, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza degli artt. 28 CE e 30 CE;
- condannare la Repubblica italiana alle spese.
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