Schlußanträge des Generalanwalts
1. Die Kommission ersucht den Gerichtshof gemäß Artikel 226 EG um Feststellung, dass das Königreich der Niederlande gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 7 Absatz 3 der Richtlinie 89/391/EWG über die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit verstoßen hat.
Nach dieser Bestimmung muss ein Unternehmen, wenn es Schutzmaßnahmen und Maßnahmen zur Verhütung arbeitsbedingter Gefahren nicht selbst organisieren kann, außerbetriebliche Fachleute hinzuziehen. Nach niederländischem Recht hat der Arbeitgeber offenbar die Wahl, ob er einen oder mehrere seiner Arbeitnehmer für diese Aufgaben benennt oder außerbetriebliche Fachleute damit betraut.
I - Die Richtlinie 89/391
2. Die Richtlinie 89/391 wurde vom Rat auf der Grundlage von Artikel 118a EG-Vertrag (die Artikel 117 bis 120 des EG-Vertrags sind durch die Artikel 136 EG bis 143 EG ersetzt worden) erlassen. Nach der zehnten und der elften Begründungserwägung müssen in Anbetracht der Tatsache, dass es zu viele Arbeitsunfälle und berufsbedingte Krankheiten gibt, unverzüglich vorbeugende Maßnahmen für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer ergriffen und bestehende Maßnahmen verbessert werden, um einen wirksameren Schutz zu erreichen. Um dies zu gewährleisten, müssen die Arbeitnehmer und ihre Vertreter über die Gefahren für ihre Sicherheit und Gesundheit sowie die zur Verringerung oder Ausschaltung dieser Gefahren erforderlichen Maßnahmen informiert werden.
3. In Artikel 7, dessen Absatz 3 die Beklagte verletzt haben soll, heißt es:
(1) Unbeschadet seiner Pflichten nach den Artikeln 5 und 6 benennt der Arbeitgeber einen oder mehrere Arbeitnehmer, die er mit Schutzmaßnahmen und Maßnahmen zur Verhütung berufsbedingter Gefahren im Unternehmen bzw. im Betrieb beauftragt.
(2) Den benannten Arbeitnehmern dürfen durch ihre Schutztätigkeiten und ihre Tätigkeiten zur Verhütung berufsbedingter Gefahren keine Nachteile entstehen.
Die benannten Arbeitnehmer müssen, um den sich aus dieser Richtlinie ergebenden Verpflichtungen nachkommen zu können, über die entsprechende Zeit verfügen.
(3) Reichen die Möglichkeiten im Unternehmen bzw. im Betrieb nicht aus, um die Organisation dieser Schutzmaßnahmen und Maßnahmen zur Gefahrenverhütung durchzuführen, so muss der Arbeitgeber außerbetriebliche Fachleute (Personen oder Dienste) hinzuziehen.
(4) Zieht der Arbeitgeber außerbetriebliche Fachleute hinzu, so hat er die betreffenden Personen oder Dienste über diejenigen Faktoren zu unterrichten, von denen bekannt ist oder vermutet wird, dass sie Auswirkungen auf die Sicherheit und die Gesundheit der Arbeitnehmer haben, und ihnen Zugang zu den in Artikel 10 Absatz 2 genannten Informationen zu verschaffen.
(5) In allen Fällen gilt:
- die benannten Arbeitnehmer müssen über die erforderlichen Fähigkeiten und Mittel verfügen,
- die hinzugezogenen außerbetrieblichen Personen oder Dienste müssen über die erforderliche Eignung sowie die erforderlichen personellen und berufsspezifischen Mittel verfügen und
- die benannten Arbeitnehmer und die hinzugezogenen außerbetrieblichen Personen oder Dienste müssen über eine ausreichende Personalausstattung verfügen,
so dass sie die Schutzmaßnahmen und Maßnahmen zur Gefahrenverhütung übernehmen können, wobei die Größe des Unternehmens bzw. des Betriebs und/oder der Grad der Gefahren, denen die Arbeitnehmer ausgesetzt sind, sowie deren Lokalisierung innerhalb des gesamten Unternehmens bzw. des Betriebs zu berücksichtigen sind.
(6) Der Schutz und die Verhütung von Gefahren für die Sicherheit und die Gesundheit, die Gegenstand dieses Artikels sind, werden von einem oder mehreren Arbeitnehmern bzw. von einem einzigen oder von verschiedenen Diensten gewährleistet, der/die zu dem Unternehmen bzw. Betrieb gehört/gehören oder von außen hinzugezogen wird/werden.
Der oder die Arbeitnehmer bzw. der Dienst oder die Dienste müssen erforderlichenfalls zusammenarbeiten.
(7) Die Mitgliedstaaten können unter Berücksichtigung der Art der Tätigkeiten und der Größe der Unternehmen die Unternehmenssparten festlegen, in denen der Arbeitgeber die in Absatz 1 genannten Aufgaben selbst übernehmen kann, sofern er die erforderlichen Fähigkeiten besitzt.
(8) Die Mitgliedstaaten legen fest, welche Fähigkeiten und Eignungen im Sinne von Absatz 5 erforderlich sind.
Sie können festlegen, welche Personalausstattung im Sinne von Absatz 5 ausreichend ist."
4. Die Mitgliedstaaten mussten diese Richtlinie spätestens am 31. Dezember 1992 umsetzen und die Kommission unverzüglich davon in Kenntnis setzen. Sie sind außerdem verpflichtet, ihr den Wortlaut der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften mitzuteilen, die auf diesem Gebiet bereits erlassen worden sind oder von ihnen erlassen werden.
II - Niederländisches Recht
5. Artikel 17 Absatz 1 der Gesetzes über die Arbeitsbedingungen (Nederlandse Arbeidsomstandighedenwet), mit dem Artikel 7 Absätze 1 bis 3 der Richtlinie 89/391 umgesetzt werden soll, bestimmt:
(1) Der Arbeitgeber lässt sich bei der Erfuellung seiner Verpflichtungen aufgrund dieses Gesetzes helfen von:
a) einem oder mehreren fachkundigen Arbeitnehmern, die in einem Dienst organisiert sein können;
b) einem oder mehreren anderen Fachleuten;
c) einem oder mehreren Diensten, die aus anderen Fachleuten bestehen, oder
d) einer Kombination aus fachkundigen Arbeitnehmern, anderen Fachleuten oder Diensten im Sinne der Buchstaben a, b und c."
6. Die niederländische Regierung weist in ihrer Klagebeantwortung darauf hin, dass diese Bestimmung durch Artikel 14 des Gesetzes über die Arbeitsbedingungen von 1998 ersetzt worden ist. Diese Bestimmung ist zwar anders formuliert als Artikel 17, auf den die Kommission ihre Klage gestützt hat; beide Bestimmungen enthalten aber den Grundsatz, dass der Arbeitgeber bei der Organisation von Schutzmaßnahmen und Maßnahmen zur Gefahrenverhütung nach Belieben auf betriebliche oder außerbetriebliche Fachleute zurückgreifen kann.
III - Das Verwaltungsverfahren
7. Die Niederlande teilten im Februar 1994 die Rechtsvorschriften mit, mit denen die Richtlinie 89/391 umgesetzt worden war. Im Juli 1997 übermittelte die Kommission den Niederlanden eine schriftliche Aufforderung zur Äußerung, in der sie hervorhob, dass die Richtlinie 89/391 dem Arbeitgeber bei der Durchführung der Schutzmaßnahmen und Maßnahmen zur Gefahrenverhütung nicht die Wahl zwischen seinem eigenen Personal und einem anderen Unternehmen lasse, sondern eine Rangordnung zwischen beiden Optionen aufstelle, die sich danach richte, ob Arbeitnehmer mit den erforderlichen Fachkenntnissen vorhanden seien.
8. Die Kommission erachte die Erklärungen, die die niederländische Regierung im November des gleichen Jahres übermittelte, nicht als zufrieden stellend; sie gab daher Ende Dezember 1998 eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab, in der sie die Niederlande aufforderte, alle erforderlichen Maßnahmen zu erlassen, um die Richtlinie binnen zwei Monaten ordnungsgemäß umzusetzen. Die niederländische Regierung hielt in ihrer Antwort von Ende März 1999 ihren Standpunkt fest, weswegen die Kommission die Angelegenheit gerichtlich weiterverfolgt.
IV - Das gerichtliche Verfahren
9. Die Klage der Kommission ist am 15. November 2001 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen. Die beklagte Regierung hat ihre Klagebeantwortung am 5. Februar 2002 eingereicht. Die Schriftsätze sind durch eine Erwiderung vom 25. März bzw. eine Gegenerwiderung vom 13. Mai desselben Jahres ergänzt worden.
10. In der Sitzung vom 28. November 2002 haben die Kommission und die niederländische Regierung mündlich verhandelt.
V - Zur Begründetheit der Klage
11. Die Kommission beantragt, festzustellen, dass die Niederlande dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus dem EG-Vertrag verstoßen haben, dass sie Artikel 7 Absatz 3 der Richtlinie 89/391 nicht ordnungsgemäß in innerstaatliches Recht umgesetzt haben, und den Niederlanden die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
Sie macht geltend, dass die Richtlinie den Arbeitgeber verpflichte, einen oder mehrere seiner Angestellten für die Durchführung der Schutzmaßnahmen und Maßnahmen zur Gefahrenverhütung zu benennen, und ihm die Hinzuziehung außerbetrieblichen Personals nur gestatte, wenn sich die Möglichkeiten innerhalb des Unternehmens als unzureichend erwiesen.
12. Die Niederlande vertreten dagegen die Ansicht, die Richtlinie schreibe den Mitgliedstaaten keine Rangordnung zwischen den beiden Optionen vor, und führen hierfür fünf Gründe an.
a) Der Wortlaut von Artikel 7 Absatz 3
13. Die von der Kommission vertretene Auslegung werde durch den Wortlaut der Vorschrift nicht gestützt. Wenn sie nämlich zuträfe, würde es dem Arbeitgeber, der über Personal mit den erforderlichen Fähigkeiten zur Verhütung arbeitsbedingter Gefahren verfügte, unmöglich gemacht, außerbetriebliche Fachleute hinzuziehen, es sei denn, er entließe sein Personal; würde er anschließend auf diesem Gebiet fachkundige Arbeitnehmer beschäftigen, wäre er verpflichtet, den Vertrag mit dem anderen Unternehmen zu kündigen. Ebenso verlöre Artikel 7 Absatz 6 seinen Sinn. Selbst wenn Artikel 7 Absatz 3 so auszulegen wäre, wie es die Kommission vertrete, müssten die Mitgliedstaaten die Vorschrift nicht wörtlich übernehmen, da sie in Bezug auf die Form und die Mittel zur Erreichung des mit der Richtlinie verfolgten Ziels frei seien. Es sei besser, die Durchführung der Schutzmaßnahmen und Maßnahmen zur Verhütung arbeitsbedingter Gefahren an Außenstehende zu vergeben, da außerbetriebliche Fachleute über bessere Kenntnisse auf diesem Gebiet verfügten.
14. Ich kann keinem dieser Argumente zustimmen.
15. Artikel 7 der Richtlinie 89/391 regelt die Organisation der Schutzmaßnahmen und Maßnahmen zur Verhütung arbeitsbedingter Gefahren in den Unternehmen, indem er dem Arbeitgeber eine entscheidende Stellung zuweist, die so weit geht, dass er, wenn er die erforderlichen Fähigkeiten besitzt, selbst diese Aufgabe übernehmen darf. Absatz 1 verpflichtet den Arbeitgeber in erster Linie, einen oder mehrere Arbeitnehmer für die Durchführung dieser Maßnahmen zu benennen, wobei zu berücksichtigen ist, dass die betreffenden Arbeitnehmer nach Absatz 5 über die erforderlichen Fähigkeiten und Mittel verfügen müssen und dass gemäß Absatz 6 die von den Arbeitnehmern durchgeführten Schutzmaßnahmen und Maßnahmen zur Gefahrenverhütung durch Maßnahmen anderer Unternehmen ergänzt werden können. Des Weiteren schreibt Absatz 3 vor, dass der Arbeitgeber, wenn die Möglichkeiten des Unternehmens oder des Betriebs nicht ausreichen, um diese Maßnahmen zu organisieren, außerbetriebliche Personen oder Dienste hinzuziehen muss. Es handelt sich um eine ergänzende Regelung, die für den Fall gilt, dass im Unternehmen keine ausreichenden Mittel vorhanden sind.
Der Gerichtshof hat in seinem Urteil vom 15. November 2001 die beiden Bestimmungen ebenso ausgelegt und festgestellt, dass Artikel 7 Absätze 1 und 3 der Richtlinie ... die Verpflichtung für den Arbeitgeber [enthält], einen mit der Verhütung berufsbedingter Gefahren und mit dem Schutz vor solchen Gefahren beauftragten Dienst im Unternehmen einzurichten oder, wenn die innerbetrieblichen Möglichkeiten nicht ausreichen, außerbetriebliche Fachleute hinzuzuziehen". In dem zugrunde liegenden Fall hatte der Arbeitgeber nach italienischem Recht die Befugnis, nicht aber die Verpflichtung, auf außerbetriebliche Personen oder Dienste zurückzugreifen, wenn sich die Fähigkeiten der im Unternehmen Beschäftigten als nicht ausreichend erwiesen.
16. Sowohl Absatz 1 als auch Absatz 3 des Artikels 7 sind klar und eindeutig formuliert. Der Arbeitgeber prüft, ob qualifiziertes Personal in ausreichender Zahl vorhanden ist; ist dies nicht der Fall, kommt Absatz 3 zur Anwendung, wobei die erforderlichen Fähigkeiten und Eignungen zu berücksichtigen sind, die die Mitgliedstaaten gemäß Absatz 8 festzulegen haben. Es handelt sich somit nicht, wie die Niederlande zu befürchten scheinen, um ein persönliches und subjektives Werturteil des Arbeitgebers, sondern um eine Entscheidung aufgrund allgemeiner, objektiver und einheitlicher Kriterien, die durch die nationale Regelung festgelegt werden. Wenn der Arbeitgeber, der mangels verfügbaren Personals außerbetriebliche Fachleute mit den Schutzmaßnahmen und Maßnahmen zur Gefahrenverhütung beauftragt hat, später über die geeigneten Arbeitnehmer verfügt, dann deswegen, weil er - bewusst und nicht aus Zufall - beschlossen hat, die Durchführung dieser Maßnahmen innerhalb seines Betriebes sicherzustellen. In diesem Fall erscheint es mir sinnvoll, dass er den Vertrag mit dem anderen Unternehmen kündigt, da er dessen Dienste nicht benötigt.
17. Der Gerichtshof hat erklärt, dass die Umsetzung einer Richtlinie in innerstaatliches Recht keine förmliche und wörtliche Übernahme ihrer Bestimmungen in eine ausdrückliche und spezifische Rechts- oder Verwaltungsvorschrift erfordere, sofern aufgrund ihres Inhalts ein allgemeiner rechtlicher Kontext ausreiche, hat jedoch hinzugefügt, dass dieser Kontext die vollständige Anwendung der Richtlinie tatsächlich hinreichend klar und bestimmt gewährleisten müsse. Die beklagte Regierung räumt ein, dass das Gesetz über die Arbeitsbedingungen anders als die Richtlinie der Durchführung der Schutzmaßnahmen und Maßnahmen zur Gefahrenverhütung durch die Arbeitnehmer des eigenen Unternehmens nicht den Vorzug gebe. Da das betreffende Gesetz nicht die Rangordnung vorsieht, die nach der Richtlinie zwischen den beiden Optionen gilt, ist Artikel 7 Absätze 1 und 3 nicht korrekt in innerstaatliches Recht übernommen worden.
18. Ich teile die Auffassung der Kommission, dass es gewichtige Gründe dafür gibt, dass Artikel 7 der Übernahme der Schutz- und Verhütungsaufgaben durch die eigenen Arbeitnehmer den Vorzug einräumt, wenn das machbar ist. Erstens kennen sie das Unternehmen von innen, wenden seine Arbeitsmethoden an, sind mit den Gefahren vertraut, die mit seiner konkreten Tätigkeit verbunden sind, sind über frühere Vorfälle auf dem Laufenden, können die Risiken erkennen und sind ständig auf dem Betriebsgelände. Zweitens haben die Arbeitnehmer das größte Interesse an der effektiven Wahrnehmung der Aufgaben, da ihre eigene körperliche Unversehrtheit und diejenige ihrer Kollegen auf dem Spiel steht. Die innerbetriebliche Organisation der betreffenden Maßnahmen erhöht außerdem die Chancen, dem gesamten Personal bewusst zu machen, wie wichtig die Wahrnehmung dieser Aufgaben ist, so dass eventuelle Unannehmlichkeiten nicht als von außerhalb des Unternehmens aufgezwungen empfunden werden.
b) Die Systematik von Artikel 7
19. Die niederländische Regierung vertritt die Auffassung, die Möglichkeit, außerbetriebliche Fachleute zu beauftragen, biete gewisse Vorteile. Die freie Entscheidung zwischen der einen und der anderen Lösung hänge von Faktoren wie der Verfügbarkeit von qualifiziertem Personal, der Zusammensetzung der Belegschaft, der Kontinuität bei der Erbringung der Dienste und den Nachteilen ab, die sich für den betrieblichen Arbeitsablauf daraus ergäben, dass das Personal mit den betreffenden Maßnahmen betraut werde. Entgegen der Ansicht der Kommission stelle Artikel 7 der Richtlinie 89/391 keine Rangordnung zwischen den beiden dort vorgesehenen Optionen auf.
20. Auch damit stimme ich nicht überein. Absatz 3 ist mit Rücksicht auf den Platz auszulegen, den er innerhalb von Artikel 7 einnimmt. Nach Absatz 1 hat der Arbeitgeber einen oder mehrere Arbeitnehmer für die Durchführung der Schutzmaßnahmen und Maßnahmen zur Gefahrenverhütung zu benennen, und zwar gemäß Absatz 2, ohne dass den Arbeitnehmern hierdurch Nachteile entstehen, und unter der Voraussetzung, dass sie über die notwendige Zeit verfügen. Nach Absatz 3 hat der Arbeitgeber, wenn er die Benennung mangels qualifizierten Personals nicht vornehmen kann, ein anderes Unternehmen mit der Erbringung der betreffenden Leistungen zu beauftragen und diesem gemäß Absatz 4 die insoweit erforderlichen Informationen zu verschaffen. Absatz 5 ist - ergänzt durch die in Absatz 8 vorgesehenen nationalen Rechtsvorschriften - sowohl anwendbar, wenn die Maßnahmen innerbetrieblich durchgeführt werden, als auch, wenn sie an außerbetriebliche Fachleute vergeben werden. Absatz 6 sieht die Möglichkeit vor, die Schutzmaßnahmen und Maßnahmen zur Verhütung arbeitsbedingter Gefahren in einem Unternehmen teils von den eigenen Arbeitnehmern, teils von außerbetrieblichen Fachleuten durchführen zu lassen; in diesem Fall müssen die Arbeitnehmer erforderlichenfalls mit den betreffenden Fachleuten zusammenarbeiten. Dass sich Absatz 3 an die beiden Absätze anschließt, die die Benennung der für die Maßnahmen zuständigen Arbeitnehmer und im Gegenzug die Wahrung ihrer Rechte sowie ihre zeitliche Verfügbarkeit regeln, zeigt eindeutig, dass der Arbeitgeber nur mangels qualifizierten Personals in seinem Betrieb ein anderes Unternehmen mit den Maßnahmen beauftragen darf.
Jedenfalls wäre der einleitende Nebensatz von Absatz 3, der die Hinzuziehung außerbetrieblicher Fachleute davon abhängig macht, dass die Möglichkeiten im Unternehmen nicht ausreichen, überfluessig, wenn die Richtlinie keine Rangordnung zwischen den beiden Optionen aufstellte.
c) Das Ziel der Richtlinie
21. Der beklagten Regierung zufolge soll die Richtlinie 89/391 sicherstellen, dass den Arbeitsbedingungen und den arbeitsbedingten Gefahren im Unternehmen systematisch und vorbeugend Aufmerksamkeit geschenkt wird. Die angemessene Mitwirkung der Arbeitnehmer an diesen Aufgaben könne auf verschiedene Art und Weise erreicht werden, nicht nur dadurch, dass sie durch die eigenen Arbeitnehmer wahrgenommen würden. In den Niederlanden werde sie durch die Umsetzung von Artikel 9 der Richtlinie, der die Pflichten der Arbeitgeber regele, und von Artikel 10, der seine Informationspflichten gegenüber den Arbeitnehmern erläutere, verwirklicht. Auch dann, wenn außerbetriebliche Fachleute mit den Schutzmaßnahmen und Maßnahmen zur Gefahrenverhütung betraut würden, sähen die niederländischen Vorschriften eine enge Mitwirkung der Belegschaft des Unternehmens vor. Die niederländische Regierung teilt nicht die Ansicht der Kommission, dass die Richtlinie eine möglichst umfassende Mitwirkung der Arbeitnehmer anstrebe, denn dieses Ziel finde sich weder in ihrem Artikel 1 noch in ihren Begründungserwägungen noch in der Begründung des ursprünglichen Richtlinienvorschlags. Der Standpunkt der Kommission werde auch weder durch die Systematik der Richtlinie noch durch die ihr zugrunde liegenden, in Artikel 1 Absatz 2 festgehaltenen Prinzipien gestützt.
22. Das Ziel der Richtlinie 89/391 besteht nach Artikel 1 Absatz 1 in der Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer am Arbeitsplatz. Den Begründungserwägungen zufolge ist es jedoch unerlässlich, dass die Arbeitnehmer oder ihre Vertreter am Erlass der erforderlichen Schutzmaßnahmen mitwirken; des Weiteren sollen danach die Unterrichtung, der Dialog und die ausgewogene Zusammenarbeit im Bereich der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes am Arbeitsplatz zwischen den Arbeitgebern und den Arbeitnehmern bzw. ihren Vertretern gefördert werden. Diese Erwägungen haben als Grundsätze für die Verhütung arbeitsbedingter Gefahren sowie für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz in Artikel 1 Absatz 2 Eingang gefunden. Aus diesen Grundsätzen folgt der Vorrang für die Organisation der Schutzmaßnahmen und Maßnahmen zur Gefahrenverhütung innerhalb des Unternehmens. Wie die Kommission sehr richtig in ihrer Erwiderung ausführt, findet die Richtlinie auf alle öffentlichen und privaten Wirtschaftsbereiche Anwendung; ausgenommen sind lediglich solche Bereiche, die bestimmte Besonderheiten aufweisen, die dem öffentlichen Dienst eigen sind, wobei die Kommission als Beispiel die Streitkräfte, die Polizei und die Katastrophenschutzdienste nennt. Bei einem dermaßen weiten Anwendungsbereich ist vorhersehbar, dass es Unternehmen gibt, die die betreffenden Maßnahmen nicht von ihren eigenen Arbeitnehmern durchführen lassen können, was nicht bedeutet, dass sie nicht dazu verpflichtet wären, wenn sie ganz oder teilweise in Verbindung mit außerbetrieblichen Fachleuten hierzu in der Lage sind, wie es Artikel 7 Absatz 6 erlaubt.
Da die Richtlinie die angemessene Mitwirkung der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer an der Verhütung arbeitsbedingter Gefahren zum allgemeinen Grundsatz erhebt, erscheint es sachgerecht, dass Artikel 7 der innerbetrieblichen Organisation dieser Aufgaben den Vorrang vor der Möglichkeit gegeben hat, dass der Arbeitgeber ein anderes Unternehmen mit der Durchführung der Maßnahmen beauftragt.
d) Ein Mindestmaß an Harmonisierung
23. Die beklagte Regierung ist der Ansicht, mit der Richtlinie 89/391 werde aus zwei Gründen nur ein Mindestmaß an Harmonisierung vorgenommen: erstens aufgrund ihrer Rechtsgrundlage, nämlich Artikel 118a EG-Vertrag, und zweitens wegen des in Artikel 1 Absatz 3 niedergelegten Grundsatzes, dass sie nationale und gemeinschaftliche Bestimmungen, die für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer günstiger seien, nicht berühre. Der niederländische Gesetzgeber habe von dieser Möglichkeit zur Verbesserung des Schutzes insbesondere dadurch Gebrauch gemacht, dass er ein Netz hochwertiger Dienste im gesamten Land errichtet habe, das umfassendere Aufgaben der Gefahrenverhütung wahrnehme als sie die Richtlinie vorsehe. Um den Verpflichtungen nachzukommen, die den für die Arbeitsbedingungen zuständigen Diensten auferlegt seien, sähen sich einige Arbeitgeber gezwungen, die Maßnahmen von außerbetrieblichen Fachleuten durchführen zu lassen. Die Richtlinie gestatte es den Mitgliedstaaten, einen wirksameren Schutz vorzusehen, und ermögliche es somit dem Arbeitgeber, in freier Entscheidung den Dienst auszuwählen, der ihm das höchste Schutzniveau biete.
24. Nach Artikel 1 Absatz 3 der Richtlinie 89/391 dürfen die Mitgliedstaaten in der Tat sowohl bestehende Bestimmungen, die für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer günstiger sind, beibehalten als auch weiter gehende Maßnahmen treffen. Zu prüfen ist jedoch nicht, ob der Schutz, den die niederländischen Rechtsvorschriften gewährleisten, höher ist als der, den die Richtlinie 89/391 bietet, sondern, ob das Rangverhältnis zwischen den beiden in Artikel 7 vorgesehenen Optionen ordnungsgemäß in die innerstaatlichen Vorschriften übernommen worden ist.
e) Die praktische Wirksamkeit der Richtlinie
25. Die Niederlande tragen vor, ihre Rechtsvorschriften seien aus mehreren Gründen für eine Politik vorbeugender und systematischer Sicherheit innerhalb des Unternehmens geeignet: Erstens schrieben sie vor, dass diejenigen, die mit den wichtigsten Schutzmaßnahmen und Maßnahmen zur Gefahrenverhütung betraut seien, ob es sich um innerbetriebliches oder um außerbetriebliches Personal handele, im Bereich der Medizin und der Arbeitshygiene, der Sicherheit, der Ergonomie und der Organisation fachkundig sein müssten. Es sei daher eine Frage der Größe des Unternehmens, ob außerbetriebliche Fachleute hinzugezogen werden müssten, die den Vorteil hätten, mit größerer Objektivität zu Werke zu gehen als das eigene Personal, da sie nicht vom Arbeitgeber abhängig seien. Zweitens gewährleisteten sie die Mitwirkung der Arbeitnehmer an der auf dem Gebiet der Arbeitsbedingungen verfolgten Politik, da der Arbeitgeber und die inner- oder außerbetrieblichen Fachleute verpflichtet seien, die Arbeitnehmervertreter zu unterrichten und den Betriebsrat zu Rate zu ziehen. Schließlich sei ein flexibles System, das hohe Ansprüche an die Fähigkeiten der Fachleute stelle und den Arbeitnehmervertretern wichtige Recht einräume, die beste Garantie dafür, dass die Ziele der Richtlinie erreicht würden.
26. Auch dem kann ich mich im Rahmen dieses Vertragsverletzungsverfahrens nicht anschließen. Dass die Niederlande bei der Festlegung der Fähigkeiten, über die die Arbeitnehmer und die außerbetrieblichen Fachleute verfügen müssen, höhere Ansprüche gestellt haben als andere Mitgliedstaaten, entbindet sie nicht von der Verpflichtung, die in Artikel 7 Absätze 1 und 3 vorgeschriebene Rangfolge einzuhalten. Ich stimme zu, dass die Größe des Unternehmens regelmäßig darauf Einfluss hat, ob es Arbeitnehmer gibt, die sich mit den Schutzmaßnahmen und Maßnahmen zur Verhütung arbeitsbedingter Gefahren befassen können, aber es ist festzuhalten, dass dies nicht immer so ist. Die Mitgliedstaaten haben jedenfalls dafür zu sorgen, dass der Arbeitgeber verpflichtet ist, diese Aufgaben vorrangig innerhalb des Unternehmens zu organisieren. Andererseits haben die Niederlande dadurch, dass sie sowohl die Unterrichtung des Personals als auch die Mitwirkung und Anhörung der Arbeitnehmer bzw. ihrer Vertreter sichergestellt haben, einige andere Bestimmungen der Richtlinie in innerstaatliches Recht umgesetzt.
27. Aus den dargelegten Gründen hat die Kommission meines Erachtens nachgewiesen, dass das Königreich der Niederlande dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 7 Absatz 3 der Richtlinie 89/391 verstößt, dass nach seinem Recht der Arbeitgeber die freie Wahl hat, ob er die Schutzmaßnahmen und Maßnahmen zur Verhütung arbeitsbedingter Gefahren innerhalb des Unternehmens organisiert oder ob er eine außerbetriebliche Organisation damit betraut.
Daher ist die Klage der Kommission begründet und festzustellen, dass der beklagte Staat gegen seine gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen verstoßen hat.
VI - Kosten
28. Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da ich mich dafür ausspreche, der Klage der Kommission stattzugeben, und diese beantragt hat, die Kosten des Verfahrens dem Königreich der Niederlande aufzuerlegen, ist dieses zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
VII - Ergebnis
29. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,
1. festzustellen, dass das Königreich der Niederlande dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 7 Absatz 3 der Richtlinie 89/391/EWG des Rates vom 12. Juni 1989 über die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit verstoßen hat, dass nach seinen Rechtsvorschriften der Arbeitgeber die freie Wahl hat, ob er die Schutzmaßnahmen und Maßnahmen zur Verhütung arbeitsbedingter Gefahren innerhalb des Unternehmens organisiert oder ob er eine außerbetriebliche Organisation damit betraut;
2. dem beklagten Mitgliedstaat die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
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