Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Kommissionen har med stöd av artikel 226 EG yrkat att domstolen skall fastställa att Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7.3 i direktiv 89/391/EEG om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet.
Enligt denna bestämmelse skall företaget, om det saknar möjlighet att anordna skyddsåtgärder och förebyggande åtgärder avseende risker i arbetet, anlita sakkunnig hjälp utifrån. Enligt den nederländska lagstiftningen synes arbetsgivaren kunna välja mellan att utse en eller flera av de anställda för att utföra dessa uppgifter, eller att skaffa denna tjänst utanför företaget.
I - Direktiv 89/391
2. Rådet antog direktiv 89/391 med stöd av artikel 118a i EG-fördraget (artiklarna 117-120 i EG-fördraget har ersatts av artiklarna 136-143 EG). I tionde och elfte skälen i direktivet föreslås, med hänsyn till att det sker för många olyckor i arbetet och att det finns för många som lider av yrkessjukdomar, att förebyggande åtgärder omgående skall vidtas eller förbättras för att trygga arbetstagarnas säkerhet och hälsa och uppnå en bättre skyddsnivå. I detta syfte måste arbetstagarna och deras representanter informeras om de risker som föreligger för deras säkerhet och hälsa, samt om de åtgärder som är nödvändiga för att minska eller undvika dessa risker.
3. Den bestämmelse som uppges ha åsidosatts är artikel 7.3, vilken har följande lydelse:
"1. Utan att det inskränker skyldigheterna enligt artiklarna 5 och 6 skall arbetsgivaren ge en eller flera arbetstagare i uppgift att verka för skydd mot och förebyggande av risker i arbetet inom företaget och/eller verksamheten.
2. De utsedda arbetstagarna skall inte på något sätt missgynnas på grund av sin verksamhet med avseende på skyddsfrågor och förebyggande arbete.
De utsedda arbetstagarna skall ges skälig tid för att kunna fullgöra sina skyldigheter enligt detta direktiv.
3. Om sådan skydds- och förebyggande verksamhet inte kan organiseras på grund av brist på kompetent personal i företaget och/eller verksamheten skall arbetsgivaren anlita sakkunnig hjälp utifrån.
4. I de fall då arbetsgivaren anlitar sakkunnig hjälp utifrån skall han informera de personer som anlitas om de faktorer som påverkar eller misstänks påverka arbetstagarnas säkerhet och hälsa och personerna skall ha tillgång till sådan information som avses i artikel 10.2.
5. Under alla omständigheter skall
- de utsedda arbetstagarna ha tillräckliga kunskaper och resurser,
- utifrån anlitade företag eller personer ha tillräckliga kunskaper och tillräckliga personella och professionella resurser, och
- antalet utsedda arbetstagare och utifrån anlitade företag eller personer vara tillräckligt
för att organisera skyddsverksamheten och den förebyggande verksamheten med beaktande av företagets och/eller verksamhetens storlek och/eller de risker för vilka arbetstagarna exponeras samt hur dessa fördelas över hela företaget och/eller verksamheten.
6. Ansvaret för åtgärder till skydd mot och förebyggande av de risker för säkerhet och hälsa, som avses i denna artikel, skall åligga en eller flera arbetstagare eller en eller flera enheter inom eller utanför företaget och/eller verksamheten.
Arbetstagaren/arbetstagarna och/eller enheten/enheterna skall vid behov samarbeta.
7. Med hänsyn tagen till verksamheternas art och företagens storlek skall medlemsstaterna ange de verksamhetsgrenar, där arbetsgivaren, under förutsättning att han har kompetens, själv kan ta ansvaret för de åtgärder som avses i punkt 1.
8. Medlemsstaterna skall definiera de erforderliga färdigheter och kvalifikationer som avses i punkt 5.
De kan fastställa det erforderliga antal, som åsyftas i punkt 5."
4. Medlemsstaterna var skyldiga att införliva detta direktiv före den 31 december 1992 och underrätta kommissionen om detta. De är dessutom skyldiga att låta kommissionen ta del av befintliga nationella bestämmelser och de bestämmelser som antas på området.
II - Den nederländska lagstiftningen
5. Artikel 17.1 i Arbeidsomstandighedenwet (arbetsmiljölagen), som tillkommit för att införliva bestämmelserna i artikel 7.1-7.3 i direktiv 89/391 med den nationella rättsordningen, har följande lydelse:
"1. Arbetsgivaren är enligt denna lag skyldig att utse:
a) en eller flera sakkunniga bland arbetstagarna, som kan organiseras som en särskild enhet,
b) andra sakkunniga,
c) ett eller flera organ bestående av andra sakkunniga, eller
d) sakkunniga bland arbetstagarna samt andra sakkunniga eller organ som avses i a-c ovan."
6. Den nederländska regeringen har i sitt svaromål påpekat att nämnda bestämmelse har ersatts med artikel 14 i Arbeidsomstandighedenwet (arbetsmiljölagen) från år 1998. Trots att den senare bestämmelsens avfattning skiljer sig från avfattningen av artikel 17, på vilken kommissionen har grundat sin talan, omfattar båda texterna samma princip då de innehåller hänvisningar till arbetsgivarens möjlighet att anlita antingen interna eller externa tjänster för att vidta skyddsåtgärder och förebyggande åtgärder.
III - Det administrativa förfarandet
7. I februari 1994 lämnade de nederländska myndigheterna uppgifter om de lagtexter varigenom direktiv 89/391 införlivades. I juli 1997 sände kommissionen en formell underrättelse till nämnda myndigheter och påpekade att direktiv 89/391, för att få till stånd skyddsåtgärder och förebyggande åtgärder, inte ger arbetsgivaren någon möjlighet att välja mellan sin personal och ett externt företag. I direktivet fastställs nämligen en hierarki mellan dessa två alternativ på grundval av om det finns anställda med nödvändig kompetens.
8. Kommissionen övertygades inte av den nederländska regeringens förklaringar i november samma år, varför den i slutet av december 1998 tillställde regeringen ett motiverat yttrande och gav regeringen tillfälle att inom två månader införliva direktivet korrekt. Nämnda regering anförde i sitt svar i slutet av mars år 1999 att den vidhöll sin ståndpunkt, varför kommissionen väckte talan mot densamma.
IV - Domstolsförfarandet
9. Kommissionens ansökan inkom till domstolens kansli den 15 november 2001. Den regering som påstods ha gjort sig skyldig till fördragsbrott inkom med svar den 5 februari 2002. Båda skrivelserna kompletterades med en replik den 27 mars respektive en duplik den 13 maj samma år.
10. Vid förhandlingen den 28 november 2002 inställde sig ombuden för kommissionen och den nederländska regeringen för att yttra sig muntligen.
V - Prövning av talan
11. Kommissionen har yrkat att domstolen skall fastställa att Nederländerna har gjort sig skyldigt till fördragsbrott genom att inte korrekt införliva artikel 7.3 i direktiv 89/391 i den nationella rättsordningen, samt förplikta Nederländerna att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har hävdat att arbetsgivaren är skyldig enligt direktivet att utse en eller flera av sina anställda att utföra skyddsåtgärderna och de förebyggande åtgärderna, och att arbetsgivaren får anlita extern personal endast när resurserna inom företaget är otillräckliga.
12. Nederländerna anser emellertid att direktiv 89/391 inte innebär någon skyldighet för medlemsstaterna att tillämpa någon särskild hierarki vid valet mellan de två alternativen, och anför två skäl till stöd för denna uppfattning.
a) Ordalydelsen i artikel 7.3
13. Enligt den nederländska regeringen finns inte något stöd i bestämmelsens lydelse för kommissionens tolkning. Detta skulle nämligen medföra att en arbetsgivare vars anställda kan förhindra risker i arbetet inte kan sluta avtal med ett externt företag med avseende på denna verksamhet, med mindre än att arbetsgivaren säger upp personalen. Om arbetsgivaren därefter skulle anställa arbetstagare med förmåga att utföra uppgiften, vore denne tvungen att säga upp avtalet med det externa företaget. Likaså skulle artikel 6.7 förlora sin betydelse. Även om artikel 7.3 skulle läsas i enlighet med den av kommissionen förordade tolkningen skulle medlemsstaterna inte vara tvungna att kopiera bestämmelsens ordalydelse. De är nämligen fria att själva välja form och tillvägagångssätt för att uppnå det resultat som eftersträvas med direktivet. Den nederländska regeringen anser att skyddsåtgärderna och de förebyggande åtgärderna mot risker i arbetet helst skall genomföras av externa företag, eftersom dessa besitter större kompetens på området.
14. Jag kan inte godta något av dessa argument.
15. I artikel 7 i direktiv 89/391 regleras anordnandet av skyddsåtgärder och åtgärder för att förebygga risker i arbetet inom företag. Arbetsgivaren tilldelas härvid en roll av avgörande betydelse och kan, om han har nödvändiga resurser, anordna dessa åtgärder på egen hand. Enligt punkt 1 krävs att arbetsgivaren i första hand utser en eller flera av de anställda för att utföra dessa uppgifter, med hänsyn till att de enligt punkt 5 skall ha tillräckliga kunskaper och resurser samt att skyddsåtgärderna och de förebyggande åtgärderna som vidtas av de anställda kan kompletteras, enligt punkt 6, med skyddsåtgärder och förebyggande åtgärder som vidtas med hjälp av externa företag. Vidare föreskrivs i punkt 3 att arbetsgivaren måste anlita hjälp utifrån om tillräcklig kompetens saknas inom företaget. Detta är en tilläggsbestämmelse som föreskrivs enbart för det fall att det inte finns tillräckliga resurser inom företaget.
Domstolen har tolkat båda dessa bestämmelser på samma sätt i domen av den 15 november 2001 i målet kommissionen mot Italien, genom att slå fast att det "i artikel 7.1 och 7.3 i direktivet föreskrivs en skyldighet för arbetsgivaren att organisera en verksamhet med uppgift att verka för skydd mot och förebyggande av risksituationer i arbetet inom företaget eller, om tillräcklig kompetens saknas inom företaget, anlita hjälp utifrån". I det målet föreskrevs i den italienska bestämmelsen att en arbetsgivare har en möjlighet, men inte en skyldighet, att anlita personer eller företag utifrån om företagets egna anställda inte har tillräckliga kunskaper.
16. Både punkt 1 och punkt 3 i artikel 7 har avfattats i klara och precisa ordalag. Arbetsgivaren skall bedöma kompetensen hos personalen, och om personalen saknar erforderlig kompetens tillämpas punkt 3 med hänsyn till beskrivningen av de nödvändiga färdigheter och kvalifikationer som arbetstagarna måste ha enligt medlemsstaternas definitioner i enlighet med vad som föreskrivs i punkt 8. Det är alltså inte fråga om en av arbetsgivaren gjord personlig och subjektiv bedömning, vilket Nederländerna har hävdat, utan om ett beslut som fattas på grundval av allmänna, objektiva och enhetliga kriterier som fastställts i den nationella lagstiftningen. Om en arbetsgivare saknar kompetent personal och därför köper externa skyddsåtgärder och förebyggande åtgärder, men därefter anställer kompetent personal, har dessa anlitats i avsikt att säkerställa genomförandet av denna verksamhet inom företaget, och deras anställning är således inte en tillfällighet. Enligt min mening är det i detta fall logiskt att arbetsgivaren säger upp avtalet med det externa företaget när dess tjänster inte längre behövs.
17. Domstolen har fastställt att införlivandet med nationell rätt av ett direktiv inte nödvändigtvis kräver att dess bestämmelser återges formellt och ordagrant i en uttrycklig och specifik föreskrift förutsatt att det med hänsyn till direktivets innehåll är tillräckligt att det finns en allmän rättslig ram. Domstolen har dock tillagt att denna ram måste göra det möjligt att på ett effektivt sätt säkerställa att direktivet tillämpas fullt ut på ett tillräckligt klart och precist sätt. Svaranderegeringen har vidgått att Arbeidsomstandighedenwet inte återger direktivets föreskrifter om att det i första hand är arbetstagarna i företaget som skall ombesörja skyddsåtgärder och förebyggande åtgärder. Eftersom direktivets hierarki mellan valmöjligheterna inte har beaktats, kan punkterna 1 och 3 i artikel 7 inte anses ha införlivats i den nationella lagstiftningen på ett sådant sätt att de troget återger innehållet i direktivet.
18. Jag instämmer med kommissionen när den hävdar att det finns vägande skäl för att godta det val som gjorts i artikel 7, det vill säga att det är företagets egna arbetstagare som i första hand skall ombesörja skyddsåtgärder och förebyggande åtgärder, när detta är möjligt. För det första känner dessa personer företaget inifrån, de tillämpar företagets arbetsmetoder, de är införstådda med de faror som är förenade med företagets faktiska verksamhet, de är uppdaterade i fråga om tidigare incidenter, de kan identifiera potentiella risker och de är ständigt närvarande i företagets lokaler. För det andra är arbetstagarna de som har det största intresset av att åtgärderna är effektiva eftersom det är deras eget och deras kollegers liv och hälsa som står på spel. Genom att nämnda åtgärder vidtas av företagets egna anställda ökar dessutom möjligheterna att göra hela personalen medveten om betydelsen av att åtgärderna vidtas, så att eventuella olägenheter inte uppfattas som resultatet av ett påbud som inte härrör från företaget.
b) Systematiken i artikel 7
19. Enligt den nederländska regeringen har alternativet att anlita externa företag vissa fördelar. Friheten att besluta sig för den ena eller den andra lösningen är beroende av sådana faktorer som tillgången till kompetent personal, sammansättningen av personalstyrkan, huruvida tjänsten kan tillhandahållas kontinuerligt samt de olägenheter för skötseln av företaget som följer av att personal får uppdraget att vidta åtgärderna. Artikel 7 i direktiv 89/391 innehåller i motsats till vad kommissionen anser inte någon hierarkisk ordning mellan de två alternativ som föreskrivs däri.
20. Jag delar inte heller denna inställning. Punkt 3 i artikel 7 skall tolkas med hänsyn till dess placering i artikeln. I punkt 1 föreskrivs en skyldighet för arbetsgivaren att utse en eller flera arbetstagare för genomförandet av skyddsåtgärder och förebyggande åtgärder. I enlighet med punkt 2 får arbetstagarna inte förfördelas på grund härav och skall ges tillräcklig tid härför. Enligt punkt 3 skall arbetsgivaren sluta avtal med ett externt företag om tillhandahållande av tjänster avseende skydds- och förebyggande verksamhet om sådan inte kan organiseras på grund av brist på kompetent personal i företaget. Arbetsgivaren skall därvid ovillkorligen förse det externa företaget med nödvändig information, vilket följer av punkt 4. Punkt 5 är tillämplig tillsammans med den nationella lagstiftning som föreskrivs i punkt 8, både om åtgärderna vidtas av företagets egna anställda eller om hjälp utifrån anlitas. I punkt 6 föreskrivs en möjlighet att skyddsåtgärderna och de förebyggande åtgärderna mot risker i arbetet i ett företag till viss del utförs av företagets egen personal och till viss del med hjälp av externa företag. I detta fall måste arbetstagarna medverka om detta är nödvändigt. Den omständigheten att punkt 3 har placerats strax efter de två punkter som dels reglerar hur arbetstagarna som skall ombesörja åtgärderna skall utses, dels reglerar skyddet för deras rättigheter och deras disponibilitet i tiden, visar klart att det endast är i brist på kompetent personal inom företaget som arbetsgivaren får anlita hjälp utifrån.
Om direktivet inte föreskrev någon inbördes rangordning mellan de båda valmöjligheterna skulle dessutom den inledande meningen i punkt 3, enligt vilken anlitandet av hjälp utifrån är villkorat av att företaget saknar kompetent personal, vara överflödig.
c) Ändamålet med direktivet
21. Enligt svaranderegeringen skall direktiv 89/391 säkerställa att arbetsvillkoren och riskerna i arbetet i företaget uppmärksammas systematiskt och i förebyggande syfte. Arbetstagarnas balanserade medverkan i dessa uppgifter kan uppnås på olika sätt och inte enbart genom att uppgifterna i första hand utförs av de egna arbetstagarna. Den i Nederländerna valda metoden bygger på ett införlivande av artiklarna 9 och 10 i direktivet med den nationella lagstiftningen. I artikel 9 regleras arbetsgivarens skyldigheter och i artikel 10 finns närmare bestämmelser om arbetsgivarens skyldighet att informera arbetstagarna. Även för det fall att skyddsåtgärderna och de förebyggande åtgärderna skall ombesörjas av ett externt företag föreskrivs i den nederländska lagstiftningen ett långtgående samarbete med företagets egen personal. Svaranderegeringen håller inte med kommissionen om att direktivet syftar till att åstadkomma att arbetstagarna medverkar i verksamheten i så stor utsträckning som möjligt, eftersom en sådan målsättning inte framgår av artikel 1, skälen i direktivet eller den ursprungliga kommentaren till direktivförslaget. Kommissionens inställning saknar dessutom stöd i direktivets systematik och i de principer som ligger till grund för direktivet, vilka återges i artikel 1.2.
22. Visserligen följer det av artikel 1.1 att syftet med direktiv 89/391 är att initiera åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet. I skälen anges emellertid att arbetstagarna eller deras representanter måste medverka till att tillräckliga skyddsåtgärder vidtas, och till att information, dialog och avvägd medverkan i frågor som rör säkerhet och hälsa i arbetet utvecklas mellan arbetsgivare och arbetstagare eller deras representanter. Dessa förklaringar har stadfästs i artikel 1.2 som allmänna principer för att förebygga yrkesbetingade risker och för arbetarskydd. Dessa principer ligger till grund för regeln att uppdraget att vidta skyddsåtgärder och förebyggande åtgärder i första hand bör skötas internt inom företaget. Som kommissionen så väl har angivit i sin replik är direktivet tillämpligt inom alla ekonomiska sektorer, både inom den offentliga och den privata sektorn. Det är endast de sektorer som företer vissa särdrag som är kännetecknande och oupplösligen förenade med offentlig maktutövning, såsom försvarsmakten, polisen och civilförsvaret, som inte omfattas av direktivets tillämpningsområde. Med ett så vitt tillämpningsområde kan det förutses att vissa företag inte kommer att kunna vidta de ovannämnda åtgärderna med hjälp av sina egna anställda, vilket inte betyder att dessa företag undgår denna skyldighet när de väl får möjlighet att själva, ensamma eller med hjälp utifrån, ombesörja åtgärderna på sätt som föreskrivs i artikel 7.6.
Med hänsyn till att den allmänna principen enligt direktivet är att arbetsgivare och arbetstagare skall medverka på ett balanserat sätt för att motverka risker i arbetet, förefaller det logiskt att det enligt artikel 7 i direktivet i första hand är den interna organisationen som skall ombesörja åtgärderna, och att arbetsgivaren först i andra hand får sluta avtal med ett externt företag härom.
d) Minimiharmonisering
23. Svaranderegeringen har gjort gällande att direktiv 89/391 av två skäl endast medför en minimiharmonisering. Skälen härtill återfinns i dels artikel 118a i EG-fördraget, vilken är den rättsliga grunden för direktivet, dels den princip som anges i artikel 1.3 som innebär att bestämmelserna i direktivet inte hindrar tillämpningen av sådana bestämmelser i medlemsstaterna och i gemenskapen som är gynnsammare vad gäller skyddet för arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Den nederländska lagstiftaren har utnyttjat denna möjlighet för att åstadkomma ett bättre skydd, särskilt genom att införa ett system med tjänster av hög kvalitet inom hela territoriet vilka syftar till att ge ett mera utvecklat skydd än vad som föreskrivs i direktivet. För att uppfylla de krav som ställs i fråga om arbetsmiljöåtgärder, har några arbetsgivare sett sig skyldiga att anlita extern personal. Enligt direktivet har medlemsstaterna rätt att erbjuda ett starkare skydd som innebär att arbetsgivaren helt fritt kan välja den tjänst som innehåller det bästa skyddet.
24. Enligt artikel 1.3 i direktiv 89/391 får medlemsstaterna nämligen både behålla och införa bestämmelser som är gynnsammare vad gäller skyddet för arbetstagarnas säkerhet och hälsa jämfört med direktivet. Det går emellertid inte att bedöma om skyddet som säkerställs i den nederländska lagstiftningen är bättre än det skydd som föreskrivs i direktiv 89/391, utan att samtidigt pröva om det företräde som gäller för en av de två valmöjligheterna enligt artikel 7, har införlivats korrekt med den nationella lagstiftningen.
e) Direktivets ändamålsenliga verkan
25. Nederländerna har vidhållit att dess lagstiftning säkerställer en systematisk och förebyggande hälso- och säkerhetspolicy inom företagen. Härför åberopas olika skäl. För det första krävs nämligen att de som fått i uppdrag att ombesörja de viktigaste skyddsåtgärderna och förebyggande åtgärderna måste besitta särskild kompetens på de medicinska, arbetshygieniska, säkerhetsmässiga, ergonomiska och organisatoriska områdena, och detta gäller oavsett om dessa personer är anställda i företaget eller har anlitats utifrån. Det är vidare företagets storlek som avgör om företaget måste anlita hjälp utifrån, vilket innebär en fördel i form av att den externa personalen inte är beroende av arbetsgivaren varför den kan agera mer objektivt än företagets egen personal. För det andra säkerställs arbetstagarnas medverkan i arbetsmiljöhänseende, eftersom arbetsgivaren och såväl interna som externa sakkunniga måste underrätta personalens representanter och samråda med företagskommittén. Slutligen är ett flexibelt system med höga krav i fråga om de sakkunnigas kompetens, och som ger de anställdas representanter betydande rättigheter, den bästa garantin för att ändamålet med direktivet uppnås.
26. Jag delar inte heller detta påstående, såvitt gäller förevarande fördragsbrottstalan. Den omständigheten att Nederländerna i sin definition av den kompetens som krävs av arbetstagare och externa tjänsteföretag ställer högre krav än andra medlemsstater, fritar inte Nederländerna från skyldigheten att iaktta den prioritetsordning som gäller enligt artikel 7.1 och 7.3. Jag håller med om att företagets storlek normalt har betydelse för om det finns arbetstagare som har möjlighet att ombesörja skyddsåtgärder och förebyggande åtgärder mot risker i arbetet, men det skall påpekas att så inte alltid är fallet. Medlemsstaterna skall under alla omständigheter tillse att arbetsgivaren har en skyldighet att i första hand anordna denna verksamhet inom företaget. Genom att säkerställa både att personalen underrättas och att samråd hålls med personalen eller dess representanter har Nederländerna å andra sidan införlivat några av de övriga bestämmelserna i direktivet.
27. På grundval av de skäl som anförts ovan anser jag att kommissionen har visat att Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7.3 i direktiv 89/391, genom att i sin nationella lagstiftning tillåta att arbetsgivare fritt får välja mellan att organisera skyddsåtgärder och förebyggande åtgärder inom företaget eller att anlita ett externt företag som tillhandahåller dessa tjänster.
Kommissionens talan är följaktligen välgrundad och det bör därför fastställas att svarandestaten har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten.
VI - Rättegångskostnader
28. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna om detta har yrkats. Med hänsyn till att jag anser att kommissionens talan skall bifallas, samt till att kommissionen har yrkat att Konungariket Nederländerna skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, skall kommissionens yrkande härom bifallas.
VII - Förslag till avgörande
29. I enlighet med vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen skall
1) fastställa att Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7.3 i rådets direktiv 89/391/EEG av den 12 juni 1989 om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet, genom att i sin nationella lagstiftning tillåta att arbetsgivare fritt får välja mellan att organisera skyddsåtgärder och förebyggande åtgärder inom företaget eller att anlita ett externt företag som tillhandahåller dessa tjänster,
2) förplikta svarandestaten att ersätta rättegångskostnaderna.
Full & Egal Universal Law Academy