Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. El presente asunto tiene por objeto la cuestión de si el Derecho comunitario se opone a una normativa nacional que prohíbe el cultivo del cáñamo, es decir, un producto regulado por una organización común de mercado.
II. Marco jurídico
A. Derecho comunitario
1. Derecho primario
2. Del artículo 32 CE, apartado 2, se desprende que a los productos agrícolas que figuran en el anexo I les son de aplicación las normas previstas para el establecimiento del mercado común, salvo disposición en contrario de los artículos 33 CE a 38 CE. Entre las disposiciones aplicables a los productos agrícolas se encuentran también los artículos 28 CE y 30 CE.
3. Según el artículo 32 CE, apartado 3, los productos a los que serán de aplicación los artículos 33 CE a 38 CE, ambos inclusive, son los que figuran en la lista del anexo I del Tratado CE. Dicha lista contiene, bajo el epígrafe 57.01, la partida «Cáñamo (Cannabis sativa) en rama, enriado, espadado, rastrillado (peinado) o trabajado de otra forma, pero sin hilar; estopas y desperdicios de cáñamo (incluidas las hilachas)».
2. Derecho derivado
a) Reglamento (CEE) nº 1308/70
4. El Reglamento (CEE) nº 1308/70 del Consejo, de 29 de junio de 1970, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del lino y del cáñamo, varias veces modificado, era aplicable a los hechos que originaron el litigio principal. En su artículo 4, apartado 1, preveía, en la versión que aquí nos concierne, lo siguiente:
«Se establecerá una ayuda para el lino y el cáñamo producidos en la Comunidad.
No obstante, la ayuda para el cáñamo sólo se concederá si se ha producido a partir de semillas de variedades que ofrezcan determinadas garantías que se deberán determinar, en lo referente al contenido en sustancias embriagantes del producto cosechado.
[...]»
5. El artículo 4, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento nº 1308/70 fue añadido por el Reglamento (CEE) nº 1430/82 del Consejo, de 18 de mayo de 1982, por el que se prevén medidas restrictivas a la importación de cáñamo y de semillas de cáñamo y por el que se modifica el Reglamento nº 1308/70 en lo referente al cáñamo. Los considerandos primero y segundo de esta norma establecen lo siguiente:
«Considerando que el recurso creciente a los estupefacientes en la Comunidad puede poner en peligro la salud humana;
Considerando que el tallo del cáñamo contiene en determinados casos sustancias embriagantes; que, por otra parte, el cultivo comunitario de cáñamo reviste un interés no despreciable en determinadas regiones de la Comunidad; que, para evitar que el peligro arriba indicado se vea agravado por el cultivo comunitario del cáñamo así como por las importaciones de cáñamo en rama y de semillas de cáñamo, conviene, por una parte, limitar la ayuda contemplada en el artículo 4 del Reglamento (CEE) nº 1308/70 del Consejo, de 29 de junio de 1970, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del lino y cáñamo, modificado en último lugar por el Acta de adhesión de 1979, a las variedades que ofrezcan garantías suficientes para la salud humana y, por otra parte, prohibir las importaciones de cáñamo y de semillas de cáñamo que no presente tales garantías».
b) Reglamento (CEE) nº 619/71
6. Las normas generales de concesión de la ayuda para el lino y el cáñamo fueron fijadas por el Reglamento (CEE) nº 619/71 del Consejo, de 22 de marzo de 1971, por el que se fijan las normas generales de concesión de la ayuda para el lino y el cáñamo, aprobado sobre la base, en concreto, del artículo 4 del Reglamento nº 1308/70. En su artículo 3, apartado 1, en su versión aplicable a los hechos que nos ocupan, preveía, entre otras cuestiones, lo siguiente:
«[...] La ayuda se concederá sólo para el cáñamo cosechado después de la formación de las semillas y que se haya producido a partir de semillas certificadas de variedades enumeradas en una lista que se establezca según el procedimiento establecido en el artículo 12 del Reglamento (CEE) nº 1308/70. Únicamente figurarán en dicha lista las variedades respecto de las cuales cualquier Estado miembro haya comprobado mediante análisis que el peso de THC (tetrahidrocanabinol) no supera, con relación al peso de una muestra mantenida a peso constante:
- para la obtención de la ayuda para las campañas 1998/99 a 2000/01, el 0,3 %,
- para la obtención de la ayuda para las campañas posteriores, el 0,2 %».
c) El Reglamento (CE) nº 1673/2000
7. El Reglamento (CE) nº 1673/2000 del Consejo, de 27 de julio de 2000, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del lino y el cáñamo destinados a la producción de fibras, establece las normas aplicables a partir de la campaña 2001/2002. El artículo 1, apartado 3, dispone que este Reglamento se aplicará sin perjuicio de las disposiciones del Reglamento (CE) nº 1251/1999 del Consejo (DO L 160, p. 1).
8. El artículo 13 del Reglamento nº 1673/2000 deroga, con efectos al 1 de julio de 2001, entre otros, los Reglamentos nos 1308/70 y 619/71. Por su parte, el artículo 16 establece que los Reglamentos nos 1308/70 y 619/71 continuarán aplicándose durante las campañas de comercialización 1998/1999, 1999/2000 y 2000/2001, es decir, hasta el 30 de junio de 2001.
B. Derecho nacional
9. Con arreglo al artículo 1 del Narkotikastrafflag [1968:64] (Ley penal sobre drogas), está prohibido cultivar o manipular de cualquier otra forma drogas sin haber recibido la autorización requerida.
10. En virtud del artículo 6 del Narkotikastrafflag, las drogas que hayan sido objeto de delito serán decomisadas.
11. Según el anexo 1 del Förordning om kontroll av narkotika [1992:1554] (Reglamento sobre control en materia de drogas), se considera droga la parte que sobresale del suelo de todas las plantas cultivadas del género cannabis, a excepción de las semillas, de las que no se ha extraído la resina y cualquiera que sea su denominación. A este respecto es irrelevante el contenido de tetrahidrocanabinol (THC).
12. El artículo 2 de la Lag om kontroll av narkotika [1992:860] (Ley sobre control en materia de drogas) establece que está prohibida especialmente la importación, producción, exportación, venta o posesión de droga, salvo con fines médicos o científicos o en aras de un interés público especialmente justificado.
13. De conformidad con los artículos 4 y 8 de la Ley sobre control en materia de drogas, se requiere una autorización del Läkemedelsverket (Organismo sueco competente en materia de medicamentos) para la producción de drogas, incluido el cultivo.
III. Los hechos y el procedimiento en el litigio principal
14. El Sr. Ulf Hammarsten cultivó en la primavera de 2001 el denominado cáñamo industrial en su explotación en Suecia. El cultivo ocupaba una extensión de aproximadamente 1 hectárea. Las plantas fueron objeto de incautación con arreglo a la normativa sueca sobre drogas.
15. En el asunto sometido al Halmstads Tingsrätt, el fiscal solicitó el comiso del cannabis incautado. Planteó si la normativa sueca, según la cual todas las plantas del género cannabis, por tanto también el denominado cáñamo industrial, se consideran drogas y, por tanto, sujetas a las disposiciones penales y sobre comiso de la Ley penal sobre drogas es contraria al Derecho comunitario, especialmente al artículo 28 CE.
16. El cannabis incautado es el denominado cáñamo industrial. El Tingsrätt considera que este tipo de cannabis es un producto agrícola y le son aplicables las normas de la organización común de mercados en el sector del lino y el cáñamo destinados a la producción de fibras. La normativa comunitaria permite el cultivo de cáñamo con determinados requisitos y en virtud de ella debe admitirse el cultivo de variedades cuyo contenido de THC no supere el 0,3 % (0,2 % a partir de la campaña de comercialización 2001/2002).
IV. Cuestión prejudicial
17. El Halmstads Tingsrätt suspendió el procedimiento y planteó las siguientes cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia:
«1) ¿Permite el artículo 28 del Tratado de Roma que un Estado miembro prohíba el cultivo o cualquier otra manipulación del llamado cáñamo industrial, que están admitidos por reglamentos comunitarios?
2) De no ser así, ¿es aplicable una excepción con arreglo al artículo 30 del Tratado de Roma, de modo que tal prohibición no sea contraria al Derecho comunitario?
3) De no ser así, ¿existe algún otro motivo que pueda justificar la prohibición sueca?»
V. Alegaciones de las partes
A. El Gobierno sueco
18. El Gobierno sueco alega que la libre circulación de mercancías constituye un principio fundamental de la Comunidad y que incluso la normativa comunitaria sobre el cáñamo industrial se basa en dicho principio. La organización común de mercado controvertida no prevé ninguna prohibición de las restricciones cuantitativas, por lo que los artículos 28 CE y 30 CE son relevantes para examinar la conformidad de la normativa sueca con el Derecho comunitario.
19. Según el Gobierno sueco, el presente asunto responde a los criterios fijados en la sentencia Keck y Mithouard, lo que significa que el artículo 28 CE no se opone a una prohibición como la establecida por la normativa sueca. Ésta tiene sólo como objetivo la protección de la salud y la vida humana, no la regulación del comercio entre los Estados miembros. Además, es aplicable indistintamente a los productores suecos y a los importadores.
20. Aun cuando deba considerarse que la normativa controvertida en el asunto principal constituye una medida prohibida por el artículo 28 CE, el Gobierno sueco opina que es compatible con el Derecho comunitario, porque es necesaria para la consecución del fin que persigue.
21. El Gobierno sueco llama la atención sobre el hecho de que el cannabis se incluye tanto en la lista I como en la lista IV de la «Convención única de 1961 sobre estupefacientes». La lista IV contiene aquellas sustancias que deben estar sometidas a las más estrictas medidas de fiscalización. En su opinión, esta Convención establece tan sólo normas de carácter mínimo, pudiendo los Estados adoptar normas más estrictas, que pueden alcanzar la prohibición. A este respecto son irrelevantes el contenido de THC y la finalidad del cultivo.
22. El Gobierno sueco admite que existen ayudas para el cultivo de cáñamo industrial y que dicho cultivo está permitido por el Derecho comunitario. No obstante, afirma que el Derecho comunitario agrícola, especialmente la organización común de mercados, persigue un objetivo distinto al de la normativa sueca. Esta última pretende contribuir al logro de un alto nivel de protección de la salud, tal como se prevé en el artículo 3 CE, apartado 1, letra p).
23. En su opinión, el cultivo de cáñamo industrial en Suecia aumenta considerablemente el riesgo de cultivo de cáñamo con una elevada concentración de THC, porque no se pueden distinguir a simple vista las distintas clases, sino que es necesario analizarlas en un laboratorio. Además, sólo las plantas maduras registran el grado máximo de concentración. Por ello, es sencillo encubrir el cultivo de plantas ilegales. Del mismo modo, la normativa relativa al cáñamo industrial puede aumentar la aceptación de otras especies.
24. Por todo ello, el Gobierno sueco considera que la prohibición general está justificada, por lo que propone que se responda la primera cuestión prejudicial en sentido afirmativo, a saber, que el artículo 28 CE debe interpretarse en el sentido de que no se opone a la prohibición. En su caso, también debe responderse la segunda cuestión en sentido afirmativo, a saber, que dicha prohibición está permitida en virtud del artículo 30 CE. A la vista de las respuestas propuestas a las dos primeras cuestiones no resulta necesario responder a la tercera cuestión, relativa a otros posibles motivos de justificación.
B. La Comisión
25. En primer lugar, la Comisión señala que si bien es cierto que las cuestiones prejudiciales están relacionadas con los artículos 28 CE y 30 CE, parece procedente examinar su relación con las disposiciones relativas a la organización común de mercados.
26. Cuando las disposiciones nacionales son contrarias tanto a una organización común de mercados como a las disposiciones del Tratado relativas al establecimiento del mercado común, debe aplicarse, según la Comisión, la norma establecida por la jurisprudencia en la sentencia Pigs and Bacon Commission, según la cual «en caso de un litigio relativo a un sector agrícola regulado por una organización común de mercado, procede examinar previamente el problema planteado bajo este punto de vista, habida cuenta de la primacía garantizada por el apartado 2 del artículo 38 del Tratado CE [actualmente artículo 32 CE, apartado 2, tras su modificación] a las disposiciones específicas adoptadas en el marco de la política agrícola común en relación con las disposiciones generales del Tratado relativas al establecimiento del mercado común». Del apartado 23 de la sentencia Pigs and Bacon Commission se desprende que en el caso de que las medidas nacionales sean incompatibles con una organización común de mercados no es necesario examinar su compatibilidad con las disposiciones del Tratado relativas al establecimiento del mercado común.
27. No obstante, la Comisión llama la atención sobre el hecho de que, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las medidas nacionales adoptadas en el ámbito de una organización común de mercados pueden ser declaradas contrarias a las disposiciones relativas a la libre circulación de mercancías. Los Estados miembros no pueden aprobar medidas que menoscaben una organización común de mercado. Sin embargo, el establecimiento de una organización común de mercados no tiene el efecto de sustraer a los productores agrícolas de toda normativa nacional que persiga objetivos distintos a los de la organización común de mercados.
28. Por consiguiente, a la vista de las cuestiones planteadas, la Comisión considera que antes de estudiar la conformidad de la normativa sueca con los artículos 28 CE y 30 CE debe examinarse, con carácter previo, su conformidad con la organización común de mercados.
29. Respecto a la conformidad de la normativa sueca con la organización común de mercados debe subrayarse la relevancia de la fecha en que tuvieron lugar los hechos que originaron el litigio principal, a saber, principios de 2001. Partiendo del principio de que en todo proceso penal debe aplicarse la normativa más favorable para el inculpado, en el asunto principal el Sr. Hammarsten, la Comisión considera que no sólo es relevante para el caso la normativa en vigor en aquel momento, sino también la normativa comunitaria posterior. Por todo ello, la Comisión opina que un Estado miembro no puede prohibir el cultivo de un determinado producto cuando existe una organización común de mercados aplicable al mismo.
30. Por lo que respecta a las disposiciones relativas a la libre circulación de mercancías, la Comisión defiende que el artículo 28 CE no otorga a un Estado miembro la facultad de prohibir el cultivo de especies permitidas.
31. Respecto a la segunda cuestión, la Comisión alega que para que una medida esté justificada en virtud del artículo 30 CE debe ser proporcional y fundamentalmente no debe menoscabar la organización común de mercados. En su opinión, las dificultades derivadas del control no son un motivo apto de justificación. Por lo demás, en referencia a los controles, la Comisión se remite a un Reglamento aprobado por ella misma.
32. Por lo que respecta a las posibles contradicciones entre el Tratado y las obligaciones que se derivan de un Convenio internacional, la Comisión señala que la Convención citada por Suecia no hace referencia al cáñamo industrial que es objeto del presente asunto.
33. En referencia a la protección de la salud, la Comisión llama la atención sobre el hecho de que la organización común de mercados controvertida también persigue este objetivo.
34. La Comisión propone que se responda a la segunda cuestión en el sentido de que una prohibición nacional del cultivo de cáñamo que persigue un fin distinto al de la organización común de mercados no puede considerarse necesaria para proteger la vida o la salud de las personas cuando la prohibición menoscaba los mecanismos de la organización común de mercados y es posible adoptar medidas menos estrictas.
35. La Comisión considera que la tercera cuestión está planteada en términos demasiado generales, por lo que no puede responderse a la misma.
VI. Apreciación
36. En primer lugar, debe examinarse la alegación formulada por el Gobierno sueco, según la cual Suecia está obligada por el Derecho internacional, en virtud de la «Convención Única sobre estupefacientes», a prohibir el cultivo de cáñamo. A este respecto, debe señalarse, como acertadamente hace la Comisión, que la Convención controvertida no es aplicable al cannabis cultivado con fines industriales.
37. Lo mismo cabe afirmar respecto a la Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas, también ratificado por Suecia, en cuyo artículo 3, apartado 1, prohíbe únicamente el cultivo de cannabis con el objeto de producir estupefacientes. Además, el artículo 14 de dicha Convención sólo obliga a las Partes Contratantes a adoptar medidas para evitar el cultivo ilícito, es decir, no les obliga a evitar cualquier tipo de cultivo.
38. Respecto a las cuestiones planteadas debe señalarse que si bien se refieren expresamente a la interpretación del Derecho primario, también contienen una referencia al Derecho derivado, a saber, a una organización común de mercados.
39. Aun cuando las cuestiones tienen por objeto, principalmente, la interpretación de disposiciones de Derecho primario, parece conveniente interpretar, además o en todo caso en lugar de éstas, otras disposiciones de Derecho comunitario, a saber, aquellas que son aplicables al litigio principal, con el fin de aportar al juez nacional una respuesta útil para la solución del litigio del que conoce. Para ello es necesario examinar las disposiciones de Derecho aplicables.
40. Por lo que respecta al Derecho comunitario aplicable debe aclararse que el litigio principal hace referencia al cáñamo con un nivel de concentración de THC menor al 0,3 %, es decir, a la producción incluida en una organización común de mercados. El hecho de que la normativa sueca haga también referencia a otros tipos de producción no constituye el objeto del litigio principal y por tanto es irrelevante para la respuesta a la cuestión prejudicial.
1. Derecho comunitario aplicable
41. En este contexto, debe recordarse el principio desarrollado por la jurisprudencia según el cual en caso de conflicto de normas, las disposiciones de Derecho derivado prevalecen sobre las de Derecho primario, es decir, que las disposiciones relativas a una organización común de mercados, por ejemplo, deben aplicarse prioritariamente. Por ello, debe examinarse previamente si el objeto del litigio principal se encuadra en el ámbito de aplicación de disposiciones de Derecho derivado. El Tribunal de Justicia ha descrito en su jurisprudencia el orden de examen en los siguientes términos:
«[...] en caso de un litigio relativo a un sector agrícola regulado por una organización común de mercado, procede examinar previamente el problema planteado bajo este punto de vista, habida cuenta de la primacía garantizada por el apartado 2 del artículo 38 del Tratado a las disposiciones específicas adoptadas en el marco de la política agrícola común en relación con las disposiciones generales del Tratado relativas al establecimiento del mercado común».
42. A continuación cabe examinar, por tanto, si existe una organización común de mercados aplicable al producto controvertido en el asunto que nos ocupa y, en caso afirmativo, qué disposiciones son aplicables a los hechos del litigio principal.
43. Los principios contenidos en las disposiciones aplicables al producto que constituye el objeto del litigio, a saber, el cáñamo industrial, deben extraerse del Reglamento nº 1308/71, en su versión vigente en el momento en que tuvieron lugar los hechos que originaron el litigio principal, es decir, principios de 2001. También son relevantes, además, los requisitos previstos en el Reglamento nº 619/71 para la obtención de una ayuda al cultivo del cáñamo industrial.
44. En su jurisprudencia, el Tribunal de Justicia ha declarado, respecto a la relevancia jurídica de las organizaciones comunes de mercados en el Derecho nacional, que las medidas nacionales no pueden menoscabar el funcionamiento de las organizaciones comunes de mercados.
45. La prohibición del cultivo de cáñamo industrial produce un menoscabo de este tipo. Esta prohibición conlleva, en concreto, que los interesados en dicho cultivo desistan de ello por causa de la prohibición y, de ese modo, se vean privados de la posibilidad, prevista en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 619/71, de obtener una ayuda a la producción de cáñamo industrial.
46. Estas afirmaciones desarrolladas por la jurisprudencia también son de aplicación respecto a los productos regulados por una organización común de mercados.
47. El juez nacional es el único competente para resolver la cuestión de si la normativa sueca hace referencia exclusivamente o tan sólo en parte a los productos regulados por una organización común de mercados. Sin embargo, respecto al cáñamo industrial, único producto objeto del litigio principal, la respuesta es evidente.
2. Posible justificación de una prohibición nacional a la luz del Derecho primario
48. Para que una normativa nacional pueda considerarse justificada a la luz del Derecho primario es necesario, en primer lugar, que no sean aplicables las disposiciones de Derecho derivado, sino las de Derecho primario.
49. El presente asunto tiene por objeto la posible aplicación de las normas relativas a la libre circulación de mercancías, en concreto, los artículos 28 CE y 30 CE. En primer lugar, debe examinarse si las normas suecas controvertidas, a saber, las diversas prohibiciones y la incautación, constituyen medidas de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación en el sentido del artículo 28 CE. A este respecto es suficiente señalar, como hace la Comisión, que la normativa sueca en general -también- afecta al comercio intracomunitario de mercancías. De este modo, las prohibiciones vigentes en Suecia afectan al cáñamo industrial, y la incautación afecta al comercio de dicho producto, destinado a la producción de fibras.
50. Por el contrario, en el presente caso sigue siendo cuestionable la aplicación de las normas relativas a la libre circulación de mercancías, puesto que el litigio principal no hace referencia a ningún elemento de hecho transfronterizo. Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, sin embargo, ello constituye un requisito necesario para que el Tribunal de Justicia pueda responder a las cuestiones prejudiciales relativas a la interpretación de las libertades fundamentales.
51. Las normas de Derecho primario -en este contexto, las disposiciones relativas a la justificación de medidas nacionales- sólo son aplicables en la medida en que los hechos que se juzgan no están regulados aún mediante disposiciones de Derecho derivado. En el presente asunto, ello requiere el cumplimiento previo de dos criterios: en primer lugar, que la normativa nacional persiga un objetivo no cubierto por el Derecho comunitario derivado y, en segundo lugar, que la normativa nacional respete el principio de proporcionalidad.
52. El primer requisito debe interpretarse, según reiterada jurisprudencia, en el sentido de que «el establecimiento de una organización común de los mercados agrícolas con arreglo al artículo 40 del Tratado no produce el efecto de sustraer a los productores agrícolas de toda normativa nacional que persiga objetivos distintos de los de la organización común, pero que, por afectar a las condiciones de producción, pueda incidir sobre el volumen o los costes de la producción nacional y, por ende, en el funcionamiento del mercado común en el sector de que se trate. La prohibición de toda discriminación entre los productores de la Comunidad, establecida en el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 40 del Tratado, se refiere a los objetivos perseguidos por la organización común y no a las diferentes condiciones de producción que se deriven de las normativas nacionales de carácter general y que persigan otros objetivos».
53. Como se desprende de los dos primeros considerandos del Reglamento nº 1430/82, la organización común de mercados controvertida cubre el objetivo perseguido por la normativa sueca, a saber, la protección de la salud. Por tanto, dado que se incumple el primer requisito señalado (que el Derecho nacional persiga un objetivo que no esté cubierto por el Derecho derivado), resulta innecesario examinar si la normativa sueca reúne los tres requisitos del principio de proporcionalidad.
54. Debe añadirse que el Derecho sueco establece una prohibición, lo que permite concluir, a primera vista, que Suecia se decidió a favor de una de las medidas más restrictivas. Como señala la Comisión, también habría sido posible exigir una autorización para el cultivo, que también puede prever la imposición de determinados tributos.
VII. Conclusión
55. A la vista de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda en los siguientes términos a las cuestiones planteadas:
«1) El Reglamento (CEE) nº 1308/70 del Consejo, de 29 de junio de 1970, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del lino y del cáñamo, y el Reglamento (CEE) nº 619/71 del Consejo, de 22 de marzo de 1971, por el que se fijan las normas generales de concesión de la ayuda para el lino y el cáñamo, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que prohíbe el cultivo de cáñamo industrial, producto permitido en virtud de dicha organización común de mercados.
2) El artículo 28 CE no otorga a los Estados miembros la facultad de prohibir el cultivo del llamado cáñamo industrial, que es un producto permitido en virtud de dicha organización común de mercados, salvo que la normativa nacional persiga un objetivo que no esté cubierto por el Derecho derivado y respete el principio de proporcionalidad.»
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