FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER
föredraget den 20 januari 2004(1)
Mål C-486/01 P
Front National
mot
Europaparlamentet
ﾝÖverklagande – Förklaring om bildande av en politisk grupp i enlighet med artikel 29.1 i Europaparlamentets arbetsordning – Frånvaro av politisk samhörighet mellan dess medlemmar – Retroaktiv upplösning av gruppen – Anslutningsöverklagande – Möjligheten att ta upp en talan om ogiltigförklaring som väckts av ett nationellt politiskt parti i första instans till prövning i sak – Tolkning av artikel 230 fjärde stycket EG – Begreppet direkt berörd
1. Det franska politiska partiet Front National har överklagat förstainstansrättens dom av den 2 oktober 2001 i mål T-327/99, genom vilken dess talan om ogiltigförklaring av Europaparlamentets beslut av den 14 september 1999 om upplösning av ”Tekniska gruppen för oberoende ledamöter – blandade gruppen (TDI)” med retroaktiv verkan ogillades.
2. Gemenskapsinstitutionens svaromål innehåller ett anslutningsöverklagande med yrkande om att domstolen skall upphäva den del av den överklagade domen i vilken förstainstansrätten funnit att talan om ogiltigförklaring kunde tas upp till prövning i sak. Om Europaparlamentet har rätt kan Front Nationals talan inte tas upp till prövning.
I – Talan om ogiltigförklaring
A – Tillämpliga bestämmelser
3. I artikel 29 i Europaparlamentets arbetsordning, i dess lydelse från den 1 maj 1999 (2) , som har titeln ”Bildande av politiska grupper”, anges följande:
” 1. Ledamöter får bilda grupper efter politisk tillhörighet.
2. En politisk grupp skall omfatta ledamöter från mer än en medlemsstat. För att bilda en politisk grupp fordras minst 23 ledamöter om de kommer från två medlemsstater, 18 ledamöter om de kommer från tre medlemsstater och 14 ledamöter om de kommer från fyra eller fler medlemsstater.
3. En ledamot får inte tillhöra mer än en politisk grupp.
4. Bildandet av en politisk grupp skall anmälas till talmannen. Anmälan skall omfatta gruppens namn, dess medlemmar och dess styrelseledamöter.
5. Anmälan skall offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning .”
4. I artikel 30 i arbetsordningen, som avser grupplösa ledamöter, föreskrivs följande:
”1. Ledamöter som inte tillhör någon politisk grupp skall ha tillgång till ett sekretariat. Närmare regler skall fastställas av presidiet på förslag av generalsekreteraren.
2. Presidiet skall även avgöra sådana ledamöters ställning och parlamentariska rättigheter.”
5. Enligt artikel 23 i arbetsordningen består talmanskonferensen av talmannen och ordförandena i de politiska grupperna, vilka har rösträtt i talmanskonferensen, samt av två grupplösa ledamöter som deltar i talmanskonferensen utan rösträtt. Dessutom är de politiska grupperna förbehållna rätten att lägga fram ett resolutionsförslag som avslutning på debatten om val av kommissionen (artikel 33) och deltagandet i delegationen till förlikningskommittén (artikel 82). Artikel 137 i arbetsordningen ger dessutom de politiska grupperna rätt att avge en röstförklaring på högst två minuter.
6. I arbetsordningen föreskrivs även att många initiativ kan tas av ”politiska grupper eller minst 32 ledamöter”, vad beträffar bland annat:
– nominering av talman, vice talmän och kvestorer (artikel 13),
– formulering av muntliga frågor till rådet och kommissionen och begäran om att de skall föras upp på parlamentets föredragningslista (artikel 42),
– föreläggande av förslag till rekommendationer till rådet om frågor som behandlas i avsnitten V och VI i Fördraget om Europeiska unionen eller när parlamentet inte har hörts om internationella avtal inom ramen för artikel 97 eller 98 i arbetsordningen (artikel 49),
– inlämnande av ändringsförslag avseende rådets gemensamma ståndpunkt (artikel 80),
– begäran om brådskande debatt (artikel 112).
7. I artikel 180 i arbetsordningen föreskrivs följande:
”1. Uppstår tveksamheter vid tillämpningen eller tolkningen av denna arbetsordning, kan talmannen, utan att det påverkar tillämpningen av tidigare beslut inom detta område, hänvisa frågan till behörigt utskott för beredning.
...
4. Om en politisk grupp eller minst 32 ledamöter framför invändningar mot utskottets tolkning, skall frågan gå till omröstning i parlamentet. Texten skall antas med enkel majoritet, under förutsättning att minst en tredjedel av samtliga ledamöter är närvarande. Vid avslag skall frågan återförvisas till utskottet.
5. Tolkningar som inte bestrids och tolkningar som antas av parlamentet skall i kursiv stil fogas som förklarande kommentarer till berörda artiklar tillsammans med beslut om hur arbetsordningen skall tillämpas.
6. Dessa förklarande kommentarer skall utgöra prejudikat för framtida tillämpning och tolkning av de berörda artiklarna.
...”
B – Bakgrund till tvisten
8. Genom en skrivelse av den 19 juli 1999 informerade ett antal parlamentsledamöter från olika politiska formationer parlamentets talman, i enlighet med artikel 29.4 i arbetsordningen, om att Tekniska gruppen för oberoende ledamöter – blandade gruppen (TDI) (nedan kallad TDI-gruppen) hade bildats. Syftet med att bilda denna grupp uppgavs vara att ”garantera att alla ledamöter ges möjlighet att utöva sitt mandat i parlamentet”.
9. Det framgår av TDI-gruppens ”regler för bildande” att:
”De medlemmar som anslutit sig intygar att de sinsemellan är fullständigt oberoende i politiskt avseende. Av detta följer:
oberoende röstning såväl i utskott som i kammaren,
de medlemmar som anslutit sig förbjuds att uttala sig för samtliga ledamöter som ingår i [TDI]-gruppen,
enda syftet med [TDI]-gruppens sammanträden är att fördela talartiden samt att avgöra frågor av administrativ och ekonomisk karaktär för [TDI]-gruppen,
[TDI]-gruppens styrelse består av företrädare för de olika anslutna medlemmarna.”
10. Det framgår av protokollet från Europaparlamentets plenarsammanträde den 20 juli 1999 (3) att talmannen meddelade att hon ”från 29 ledamöter erhållit en anmälan om bildande av en ny politisk grupp med benämningen Groupe technique des députés indépendants (TDI)”.
I skrivelse av samma dag som ställts till parlamentets talman begärde ordförandena i de övriga politiska grupperna, som bedömde att villkoret angående gemensam politisk tillhörighet i artikel 29.1 inte var uppfyllt i förevarande fall, att en begäran om tolkning av denna bestämmelse skulle föreläggas parlamentets utskott för konstitutionella frågor, och att berörda ledamöter skulle anses vara grupplösa till dess att utskottet uttalat sig.
11. I skrivelse av den 28 juli 1999 underrättade ordföranden för utskottet för konstitutionella frågor parlamentets talman om följande:
”Under sammanträdet som utskottet för konstitutionella frågor höll den 27 och den 28 juli 1999, bereddes begäran om tolkning av artikel 29.1 i arbetsordningen som hänskjutits till utskottet av talmanskonferensen vid sammanträde den 21 juli 1999.
Efter ett fördjupat åsiktsutbyte och med femton röster för, två röster emot och en nedlagd röst, tolkar utskottet för konstitutionella frågor artikel 29.1 i arbetsordningen på följande sätt:
Anmälan om bildandet av [TDI-gruppen] är inte förenlig med artikel 29.1 i [arbetsordningen].
Anmälan om bildandet av denna grupp, i synnerhet bilaga 2 till skrivelsen om bildandet som ställts till Europaparlamentets talman, utesluter nämligen all gemensam politisk tillhörighet. Enligt anmälan har de olika medlemmarna som anslutit sig till gruppen ett fullständigt politiskt oberoende inom gruppen.
Jag föreslår att ni infogar följande text som en anteckning avseende tolkningen av artikel 29.1:
’Bildandet av en grupp som öppet förklarar att den saknar all politisk karaktär och att dess medlemmar fullständigt saknar gemensam politisk tillhörighet kan inte tillåtas med stöd av denna artikel.’
…”
12. TDI-gruppen framförde med stöd av artikel 180.4 i arbetsordningen en invändning mot den anteckning angående tolkningen som föreslogs av utskottet för konstitutionella frågor. Under plenarsammanträdet den 14 september 1999 röstade parlamentet dock om anteckningen angående tolkningen, varvid majoriteten av parlamentets ledamöter antog texten. (4)
C – Yrkanden och grunder som anförts inom ramen för talan om ogiltigförklaring
13. Den 19 november 1999 inkom Front National med en ansökan till förstainstansrätten med ett yrkande om att Europaparlamentets beslut om upplösning av TDI-gruppen skulle ogiltigförklaras och att den svarande institutionen skulle förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna (mål T-327/99).
Följande grunder åberopades: 1) en felaktig tolkning av artikel 29.1 i arbetsordningen; 2) ett åsidosättande av likabehandlingsprincipen och av bestämmelser i arbetsordningen, liksom en avsaknad av rättslig grund, eftersom parlamentet felaktigt hade kontrollerat TDI-gruppens förenlighet med artikel 29.1 i arbetsordningen och ansett att deltagarna i denna grupp inte delar politisk tillhörighet; 3) ett åsidosättande av likabehandlingsprincipen i förhållande till medlemmarna i TDI-gruppen; 4) ett åsidosättande av de gemensamma parlamentariska traditionerna i medlemsstaterna; 5) ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter; och 6) ett antagande om åsidosättande av handläggningsregler.
14. Den 5 oktober 1999 hade Jean-Claude Martinez och Charles de Gaulle redan överklagat Europaparlamentets beslut av den 14 september 1999, genom vilket den ståndpunkt som antogs av utskottet för konstitutionella frågor om huruvida anmälan om bildandet av TDI-gruppen var förenlig med artikel 29 i Europaparlamentets arbetsordning fastställdes (mål T-222/99), och den 22 november väckte Emma Bonino, Marco Pannella, Marco Cappato, Gianfranco Dell'Alba, Benedetto Della Vedova, Olivier Dupuis, Maurizio Turco och Lista Emma Bonino talan mot nämnda beslut (mål T-329/99). Förstainstansrätten beslutade att de tre målen i enlighet med artikel 50 i rättegångsreglerna skulle förenas i fråga om domen.
II – Förstainstansrättens dom
15. Parlamentet framförde i mål T-327/99 inte någon formell invändning om rättegångshinder enligt artikel 114 i förstainstansrättens rättegångsregler. Parlamentet gjorde dock gällande att talan om ogiltigförklaring inte borde tas upp till sakprövning, eftersom beslutet av den 14 september 1999 inte berörde sökanden direkt och personligen på det sätt som avses i artikel 230 fjärde stycket EG, eftersom det är fråga om en deklaratorisk tolkning av en allmänt utformad bestämmelse.
16. I punkterna 66 och 67 i domen granskas denna grund:
”66. Vad beträffar mål T-327/99 skall det understrykas att det franska politiska partiet Front national är en juridisk person vars ändamål med verksamheten enligt stadgarna består i att genom sina medlemmar främja politiska idéer och projekt inom nationella och europeiska institutioner. Inför valet i juni 1999 presenterade partiet en lista med ledamöter till parlamentet. Samtliga av de medlemmar i Front national som valdes till ledamöter av parlamentet, återfinns bland de ledamöter som anmälde bildandet av TDI-gruppen. På grund av rättsakten av den 14 september 1999 har dessa ledamöter försatts i den situation som beskrivits i punkt 59 ovan, vilket direkt påverkar förutsättningarna för att främja de idéer och projekt som de företräder på det europaparlamentariska området, och därmed också förutsättningarna för att förverkliga ändamålet på europapolitisk nivå enligt partiets stadgar.
67. Rättsakten av den 14 september 1999 skall följaktligen anses direkt påverka Front national.”
Nämnda punkt 59 har följande lydelse:
”59. I detta avseende skall det understrykas att rättsakten av den 14 september 1999 fråntar de ledamöter som anmält bildandet av TDI-gruppen möjligheten att genom denna grupp organisera sig i en politisk grupp i den mening som avses i artikel 29.1 i arbetsordningen, och därigenom anses dessa ledamöter utgöra grupplösa ledamöter i enlighet med artikel 30 i nämnda arbetsordning. ... … andra villkor [gäller] för dem vid utövandet av deras mandat än vad som hade varit fallet om rättsakten av den 14 september 1999 inte hade antagits.”
17. I punkt 75 förklarade förstainstansrätten att talan om ogiltigförklaring skulle tas upp till sakprövning, och ogillade efter prövning i sak talan i målen.
III – Överklagandet av förstainstansrättens dom
18. Domen har överklagats av Jean-Claude Martinez (mål C-488/01 P) och av Front National (mål C-486/01 P). Båda har dessutom begärt inhibition av domen. Målen förenades med avseende på det beslut som meddelades av domstolens ordförande den 21 februari 2002, genom vilket begäran om interimistiska åtgärder avslogs, varvid det uttryckligen förklarades att fördelningen av rättegångskostnaderna skulle beslutas vid ett senare tillfälle.
19. Jean-Claude Martinez överklagande avgjordes genom domstolens dom i plenum av den 11 november 2003 genom vilket överklagandet, med stöd av artikel 119 i rättegångsreglerna delvis avvisades därför att det uppenbarligen inte kunde tas upp till prövning i sak och delvis ogillades såsom uppenbart ogrundat.
20. I sin skrivelse av den 17 december 2001 har Front National yrkat att domstolen (5)
– skall förklara att talan kan tas upp till prövning i sak,
– skall fastställa att förstainstansrätten har åsidosatt gemenskapsrätten,
– skall upphäva den överklagade domen,
– slutligt skall avgöra tvisten genom att ogiltigförklara det ifrågasatta beslutet eller, i andra hand, återförvisa målet till förstainstansrätten, och
– förplikta Europaparlamentet att ersätta rättegångskostnaderna.
21. Europaparlamentet överklagade inte förstainstansrättens dom inom den tvåmånadersfrist som anges i artikel 56 i stadgan för Europeiska gemenskapernas domstol. (6) Europaparlamentet utnyttjade dock sitt svaromål, som inkom till domstolens kansli den 14 februari 2002, för att inge ett anslutningsöverklagande, och yrkade att domstolen
– skulle ogilla överklagandet,
– delvis skulle upphäva den överklagade domen, till den del Front Nationals talan om ogiltigförklaring däri prövas i sak,
– skulle förklara att Front Nationals talan i mål T-327/99 inte kan tas upp till prövning i sak eller, i andra hand, att den är ogrundad, och
– skulle förplikta Front National att ersätta rättegångskostnaderna.
22. Domstolens ordförande meddelade inte tillstånd till replik och duplik inom ramen för överklagandet. Front National fick dock tillstånd att i en replik redogöra för sin inställning till de argument som i punkterna 15–29 i svaromålet har framförts av parlamentet till stöd för dess anslutningsöverklagande. Denna åtgärd vidtogs den 15 april 2002.
Eftersom parlamentet avstod från att inkomma med en kompletterande skrivelse återsände domstolens kansli till Front National dess skrivelse av den 27 maj 2002.
23. Den 9 december 2003 hölls förhandling i mål C-486/01 P, varvid parterna framförde muntliga yttranden.
IV – Bedömning av överklagandet
24. Mot bakgrund av att Europaparlamentet har gjort gällande att Front Nationals talan om ogiltigförklaring inte kunde tas upp till prövning i sak därför att talerätt saknades, uppkommer frågan om i vilken ordning det är lämpligt att avgöra detta mål. Skall överklagandet prövas först och därefter anslutningsöverklagandet eller vice versa. (7) Med tanke på att de olika alternativen leder till så skilda resultat anser jag att domstolen skall välja det senare och pröva anslutningsöverklagandet först.
25. Flera skäl talar för detta alternativ. För det första skulle domstolen, om den i stället först prövade överklagandet, även om den slog fast att överklagandet inte kan tas upp till prövning i sak, kanske ändå vara skyldig att därefter pröva anslutningsöverklagandet. (8) Detsamma skulle vara fallet om det förklarades vara ogrundat. (9) Om domstolen skulle finna att förstainstansrätten tillämpade artikel 230 fjärde stycket EG korrekt saknar det dessutom betydelse vilken ordning som väljs. Om man emellertid anser att det faktum att sökanden i målet om ogiltigförklaring tillerkändes talerätt utgör en felaktig rättstillämpning, skulle överklagandet inte kunna tas upp till prövning i sak och det skulle vara olämpligt att pröva sakfrågan, eftersom detta skulle strida mot principen om processekonomi.
Som jag påpekade redan i mitt förslag till avgörande i målet rådet mot Boehringer (10) , är rätten att föra talan en förutsättning för processen som, om den inte föreligger, medför att domstolen inte är behörig att pröva målet i sak. (11)
A – Europaparlamentets anslutningsöverklagande
1. Parternas argument
26. Enligt parlamentet kunde Front Nationals talan om ogiltigförklaring (mål T-327/99) inte tas upp till prövning i sak på grund av att talerätt saknades då sökanden inte var direkt berörd. Förstainstansrättens konstaterande att talan kunde tas upp till prövning i sak innebar en felaktig tolkning av artikel 230 fjärde stycket EG och ett åsidosättande av gemenskapsrätten i den mening som avses i artikel 58 i stadgan för domstolen.
27. För det första har parlamentet kritiserat det faktum att det föreligger en motsägelse mellan punkt 67 och andra avsnitt i den överklagade domen, som kunde leda den enskilde till uppfattningen att förstainstansrättens bedömning är den motsatta mot den som fastställdes, utan att någon motivering för denna kursändring anges. Institutionen har åberopat att det i domen slås fast att de ledamöter som ingår i TDI-gruppen kunde anses direkt påverkade av det överklagade beslutet eftersom de fråntogs möjligheten att organisera sig i en politisk grupp i den mening som avses i artikel 29 i arbetsordningen. Parlamentet finner det obegripligt att ledamöterna, som har en särskild ställning, och de nationella politiska partierna, som saknar en sådan, påverkas i samma omfattning av parlamentets rättsakter. Parlamentet har tillagt att om bestämmelser i stadgarna för juridiska personer kunde vara avgörande för huruvida en talan kunde tas upp till sakprövning, skulle deras rätt att väcka talan i sista hand vara beroende av deras egen vilja. Detta skulle medföra att vissa av dessa personer skulle ha talerätt, medan andra skulle sakna sådan.
28. För det andra anser parlamentet att även om vissa ledamöters situation har förändrats genom det överklagade beslutet och villkoren för att främja det egna partiets idéer och projekt därmed kan ha försämrats, står det klart att endast Front Nationals ledamöter har möjlighet att visa att de berörs direkt, eftersom det nämnda franska partiet bara berörs indirekt.
29. Enligt parlamentet kan, för det tredje, en rättsakt, som har antagits av parlamentet inom ramen för dess befogenhet att reglera sin interna organisation och genom vilken ledamöternas ställning regleras, inte ha direkta rättsverkningar gentemot andra personer. Även om Front National deltog i valen i juni 1999 upphör de rättsliga relationerna mellan de partier som har deltagit i kampanjen och den därpå bildade kammaren efter valet, vilket framgår av artikel 4.1 i akten om allmänna direkta val av företrädare i Europaparlamentet och artikel 2 i arbetsordningen (12) , varav framgår att företrädarna skall utöva sitt mandat självständigt och oberoende och inte får bindas av några som helst instruktioner eller tvingande föreskrifter. Att under dessa omständigheter godta att det överklagade beslutet angår Front National skulle vara detsamma som att reducera ledamöternas roll till rollen av rena mellanhänder mellan det egna partiet och parlamentet, utan självständighet eller eget ansvar, med bortseende från deras verkliga ställning. Parlamentet har tillagt att artikel 191 EG, där det stadgas att politiska partier på europeisk nivå är viktiga som en integrationsfaktor inom unionen samt att de bidrar till att skapa ett europeiskt medvetande och till att uttrycka unionsmedborgarnas politiska vilja, (13) inte är relevant i detta avseende eftersom "europeiska politiska partier" dels fortfarande saknar en konstitutionell ställning med definierade rättigheter och skyldigheter inom gemenskapen (14) , dels till sin natur bör omfatta deltagare från olika medlemsstater, vilket inte är fallet i fråga om Front National, en organisation som endast har social förankring i Frankrike.
30. Parlamentet har för det fjärde hänvisat till de negativa följder som ett erkännande av talerätt i detta fall skulle innebära. Om förstainstansrättens tolkning skulle fastställas skulle det innebära en risk för ett ökat antal mål anhängiggjorda av personer som endast indirekt berörs av parlamentets åtgärder rörande den interna organisationen. Som exempel nämns de politiska partiernas stiftelser, om de inte längre tilldelas de stöd som tillkommer grupperna, och partier som på grundval av sina egna stadgar skulle anse sig berörda av arbetsordningens konkreta bestämmelser, särskilt artikel 152 som reglerar de parlamentariska utskottens sammansättning, eller av artikel 168 om de interparlamentariska delegationernas tillsättning och uppgifter, enligt vilka hänsyn skall tas till att det blir en rättvis fördelning mellan medlemsstater och politiska åsiktsriktningar.
31. Front National anser att gemenskapsdomstolarna bör ges möjlighet att utöva en effektiv kontroll över Europaparlamentets rättsakter, mot bakgrund av dess väsentligt ökade befogenheter, behörighet att fatta beslut och handlingsmöjligheter.
Front National har gjort gällande att partiet påverkades direkt av det överklagade beslutet eftersom upplösningen av TDI-gruppen inte bara påverkade dess ledamöter, som förlorade möjligheten att utöva en rad politiska rättigheter som förbehålls gruppmedlemmar, utan även påverkade de partier som ledamöterna tillhörde. Front National har pekat på sitt intresse av att se till att de representanter på dess listor som valdes, efter en kampanj som partiet till en betydande kostnad organiserade, har samma möjligheter som övriga parlamentsledamöter, och har särskilt betonat att samtliga franska medborgare i den upplösta gruppen var aktiva i Front National. Beträffande de uppkomna ekonomiska förlusterna, hänvisas till anslagen under budgetpost 3707, närmare bestämt utgifter för administration och sekretariat (3707/1), samt anslag som är kopplade till de politiska gruppernas politiska aktiviteter (3707/2). Det årliga bidraget till en ledamot som tillhör en grupp uppgår till 36 698,28 euro, medan en grupplös ledamot erhåller 9 909,19 euro i motsvarande bidrag.
32. Slutligen har Front National tillagt att då domstolen slagit fast att en talan som väcks av en politisk gruppering mot ett beslut av Europaparlamentet, som strider mot principen om likabehandling mellan partier under en valkampanj, kan tas upp till prövning i sak, (15) kan den inte neka talerätt för en annan gruppering som ställer krav på likabehandling efter det att val har hållits. Front Nationals väljare har rätt att företrädas på samma villkor som gäller för parlamentsledamöter i övriga grupper.
2. Det överklagade beslutets verkningar för Front National
33. Enligt artikel 230 fjärde stycket EG får varje fysisk eller juridisk person ”väcka talan mot ett beslut som är riktat till honom eller mot ett beslut som, även om det utfärdats i form av en förordning eller ett beslut riktat till en annan person, direkt och personligen berör honom”. (16)
Enligt förstainstansrättens bedömning i punkterna 28–34 i domen, som jag delar, består Europaparlamentets beslut i fastställandet av att TDI-gruppen aldrig existerat, eftersom den inte var förenlig med artikel 29.1 i arbetsordningen. Det är ostridigt att den berörda rättsakten hade direkt och omedelbar verkan för de ledamöter som fram till den tidpunkten trodde sig tillhöra en politisk grupp. Såsom framhålls i punkt 65 i domen förhindrade nämnda rättsakt, utan att ytterligare åtgärder behövde vidtas, dem från att bilda en politisk grupp i den mening som avses i artikel 29 i arbetsordningen, vilket direkt inverkade menligt på villkoren för utövandet av deras uppgifter, varför rättsakten således berörde dem direkt.
34. Det bör därefter prövas om även Front National, till vilket flera av medlemmarna i TDI-gruppen hörde, (17) kan påstå att det berördes direkt av det överklagade beslutet.
35. Av domstolens rättspraxis följer att detta rekvisit är uppfyllt endast om den ifrågasatta gemenskapsåtgärden har direkt inverkan på en persons rättsliga ställning och att den inte får lämna dem som skall genomföra den något utrymme för skönsmässig bedömning, eftersom åtgärden har en rent automatisk karaktär och endast följer av gemenskapslagstiftningen utan att några mellanliggande regler skall tillämpas. (18)
36. Enligt denna rättspraxis tycks Front National vid första påseendet inte uppfylla de krav som ställs i artikel 230 fjärde stycket EG.
37. Förstainstansrättens resonemang till stöd för bedömningen i punkt 67 i domen att det överklagade beslutet direkt påverkar Front National är mycket kortfattat och knutet till de konsekvenser som det medför för var och en av ledamöterna att gruppen förklarades inte existera, men inte till de eventuella konsekvenserna härav för partiet.
Enligt punkt 59 i domen fråntogs det franska partiets valda kandidater möjligheten att genom TDI-gruppen organisera sig i en politisk grupp, och de betraktades således som grupplösa ledamöter, vilket var till nackdel för dem vid fullgörandet av deras uppgifter. På grundval av detta konstaterande dras i punkt 66 slutsatsen att den uppkomna situationen direkt påverkar förutsättningarna för att främja den organisations idéer och projekt som de företräder i Europaparlamentet, och därmed också förutsättningarna för att förverkliga ändamålet på europapolitisk nivå enligt partiets stadgar.
38. Jag delar parlamentets uppfattning att de eventuella effekterna av det överklagade beslutet för Front National endast var indirekta. De som påverkades direkt var ledamöterna, som efter att ha berövats möjligheten att främja partiets idéer och projekt inom ramen för en politisk grupp nu tvingas göra detta individuellt.
39. Inte heller de argument som har framförts av Front National i detta förfarande förefaller mig, efter en närmare granskning, vara övertygande.
40. För det första förhåller det sig så att även om ett politiskt parti som ställer upp i europavalen vill att dess kandidater, sedan de valts, skall utöva sitt mandat på samma villkor som övriga ledamöter (19) , tillerkänns de därför inte rätten att kräva att deras representanter skall få bilda en egen grupp eller kunna ingå i en av de grupper som bildas. Detta bekräftas i själva arbetsordningen. Dels skall en politisk grupp enligt artikel 29.2 omfatta ledamöter från mer än en medlemsstat (Front National är ett uteslutande franskt parti), dels får ledamöter enligt artikel 29.1 bilda grupper efter politisk tillhörighet (under valkampanjen är den nya kammarens sammansättning okänd och följaktligen vet man inte om det kommer att finnas ett tillräckligt antal representanter från andra medlemsstater som har samma ideologi som ett nationellt parti).
41. För det andra åsidosätts inte principen om likabehandling av ledamöter vid fullgörandet av deras mandat genom beslutet av den 14 september 1999. Enligt domstolens fasta rättspraxis ”uppkommer diskriminering när skilda regler tillämpas på jämförbara fall eller när samma regel tillämpas på skilda fall”. (20) Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna anser i överensstämmelse med principer som kan härledas ur rättstillämpningen i ett stort antal demokratiska stater att likabehandlingsprincipen är kränkt om skillnaden i behandling med avseende på utövandet av en i konventionen föreskriven rättighet inte har en objektiv och godtagbar grund. (21)
42. I arbetsordningen har Europaparlamentet beslutat att vid regleringen av verksamheten främja indelningen av ledamöterna i politiska grupper och kräva att de kommer från mer än en medlemsstat. Det är lättare att bilda sådana ju fler medlemsstater som ledamöterna kommer från. Som lägst krävs det, om ledamöterna kommer från fyra eller fler medlemsstater, fjorton ledamöter för att en grupp skall kunna bildas. Det enda villkor som ställs är att de grupperar sig enligt ideologisk inriktning.
Det är uppenbart att ledamöter från en medlemsstat som saknar politisk samhörighet med övriga ledamöter i kammaren inte befinner sig i samma situation som ledamöter som på grund av att de har en gemensam politisk uppfattning ingår i en parlamentarisk grupp. Det kan följaktligen inte krävas att de skall behandlas lika.
43. För det tredje drabbar de ekonomiska förluster som har påtalats av Front National i själva verket ledamöterna, eftersom anslagen under dessa budgetposter inte riktas till de partier som dessa tillhör.
44. Slutligen tillerkänns de politiska partierna genom arbetsordningen ingen som helst rätt att medverka i Europaparlamentets organisation och verksamhet. Sedan de valts utövar ledamöterna sitt mandat självständigt och oberoende och får inte bindas av några som helst instruktioner eller tvingande föreskrifter. Deras röst är individuell och personlig. De kan tillhöra en politisk grupp, byta grupp eller vara grupplösa. Jag delar parlamentets uppfattning att det överklagade beslutet under dessa förhållanden endast påverkade Front National indirekt, genom de följder som det obestridligen hade för partiets valda kandidater.
45. Av ovanstående överväganden följer att Front National inte uppfyllde kraven för talerätt enligt artikel 230 fjärde stycket EG, eftersom partiet inte berördes direkt av det omtvistade beslutet.
Således gjorde sig förstainstansrätten skyldig till en felaktig rättstillämpning genom att i punkt 67 i domen av den 2 oktober 2001 slå fast att beslutet berörde klaganden direkt.
46. Europaparlamentets anslutningsöverklagande skall således bifallas och förstainstansrättens dom skall upphävas till den del Front Nationals talan om ogiltigförklaring av beslutet av den 14 september 1999 däri togs upp till prövning i sak.
47. Enligt artikel 61 andra meningen i stadgan kan domstolen, när den upphäver förstainstansrättens dom antingen själv slutligt avgöra tvisten om denna är färdig för avgörande eller återförvisa målet till förstainstansrätten för avgörande. Ett av de fall när det förstnämnda alternativet som föreskrivs i artikeln kan användas är vid fel in iudicando, under förutsättning att redovisningen av omständigheterna är fullständig och tillräcklig för att avkunna ett slutligt avgörande och att någon bevisupptagning inte behövs. Detta tycks vara domstolens normala tillvägagångssätt, även om den vanligen inte anger skälen för att den anser att målet är färdigt för avgörande. (22)
Det förefaller lämpligt att domstolen avgör målet i sak när handlingarna i målet visar att målet är färdigt för avgörande, (23) mot bakgrund av att gemenskapslagstiftaren har velat införa en modern kassationsdomstol, med stor frihet att fälla slutligt avgörande när så bedöms lämpligt. (24)
48. I detta fall råder ingen tvekan om att den fråga som har underställts domstolen för prövning inom ramen för överklagandet är av strikt rättslig natur. Bestämmelsen skall således tillämpas och domstolen skall slå fast att Front Nationals talan om ogiltigförklaring inte kan tas upp till prövning i sak eftersom denna part saknar rätt att väcka talan.
B – Front Nationals överklagande
49. Eftersom Front National saknade rätt att väcka talan i första instans, har partiet inte heller rätt att överklaga domen. Följaktligen skall Front Nationals talan i förevarande instans avvisas.
V – Rättegångskostnader
50. Enligt artikel 122 i rättegångsreglerna skall domstolen när slutlig dom avkunnas besluta om rättegångskostnaderna.
51. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna, som är tillämplig i mål om överklagande enligt artikel 118, skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
Då Front Nationals talan inte kan tas upp till prövning i sak och då parlamentet har yrkat att detta skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, skall parlamentets yrkande bifallas. I förfarandet om interimistiska åtgärder, i vilket beslut fattades av domstolens ordförande den 21 februari 2002, där beslut om rättegångskostnaderna sköts upp i avvaktan på avgörandet av saken i målet, skall Front National bära sina egna kostnader och hälften av Europaparlamentets kostnader.
VI – Förslag till avgörande
52. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen skall
1. upphäva förstainstansrättens dom av den 2 oktober 2001 i de förenade målen T-222/99, T-327/99 och T-329/99, Martinez m.fl. mot Europaparlamentet, på grundval av parlamentets anslutningsöverklagande, eftersom förstainstansrätten däri slog fast att Front Nationals talan om ogiltigförklaring av beslutet av den 14 september 1999, genom vilket TDI‑gruppen upplöstes med retroaktiv verkan, kunde tas upp till prövning i sak,
2. avvisa Front Nationals talan om ogiltigförklaring,
3. avvisa Front Nationals överklagande,
4. förplikta Front National att ersätta rättegångskostnaderna, inklusive hälften av Europaparlamentets kostnader med anledning av förfarandet om interimistiska åtgärder.
1 – Originalspråk: spanska.
2 – EGT L 202, 1999, s. 1.
3 – EGT C 301, s. 1.
4 – En liknande situation kommer troligen inte att upprepas mot bakgrund av den nya tolkningen av artikel 29.1 i arbetsordningen, som anges i 15:e upplagan från februari 2003 (EGT L 61, s. 1).
5 – De flesta av de grunder som har åberopats av Front National till stöd för överklagandet sammanfaller med de grunder som åberopades av Jean-Claude Martinez. Vid förhandlingen förklarade det politiska partiets advokat att han kände till beslutets innehåll och avstod från att yttra sig angående nämnda grunder.
6 – På min fråga angående detta vid förhandlingen svarade parlamentets ombud att dess rättstjänst var osäker på om den, på grund av frågan om rättegångshinder, kunde överklaga förstainstansrättens dom genom vilken talan ogillats. Man beslutade därför att utnyttja Front Nationals talan och ansluta sig till denna. Det förekommer dock mål i vilka det har yrkats att domstolen delvis skall ogiltigförklara ett beslut därför att förstainstansrätten uttryckligen eller indirekt har godtagit en av parternas rätt att väcka talan, även i fall där klaganden inte deltog i tvisten eller domslutet gav parten rätt. Jag kan exempelvis nämna dom av den 21 januari 1999 i mål C-73/97 P, Frankrike mot Comafrica m.fl. (REG 1999, s. I-185), och av den 26 februari 2002 i mål C-23/00 P, rådet mot Boehringer m.fl. (REG 2002, s. I-1873).
7 – Situationen skiljer sig i hög grad åt i medlemsstaterna genom att inte alla tillerkänner parterna i en tvist den möjlighet som föreskrivs i artikel 117.2 i rättegångsreglerna. I Österrike tillåts inte en person som inte har överklagat en dom i tid att inge ett anslutningsöverklagande med anledning av att en annan part har överklagat och i Grekland tillåts endast anslutningsöverklaganden som stöder redan ingivna överklaganden, varvid de förstnämnda inte kan innehålla andra yrkanden än klagandens. I Belgien, Spanien, Finland och Sverige regleras endast anslutningsöverklagandet. Inom det straffrättsliga området godtas i Tyskland inte anslutning till någon typ av talan, medan anslutning till ett kassationsförfarande undantas i Frankrike.
8 – I vilken mån ett anslutningsöverklagande är oberoende i förhållande till huvudöverklagandet varierar i de olika medlemsstaternas rättsordningar. I Irland, Förenade kungariket och Danmark prövas anslutningsöverklaganden alltid av domstolen, oberoende av hur huvudöverklagandet behandlas. Detsamma gäller i Spanien i fråga om anslutningsöverklaganden i civil- och förvaltningsrättsliga mål. I Belgien och Nederländerna påverkas anslutningsöverklaganden endast i det fall huvudöverklagandet inte kan tas upp till prövning i sak på grund av att det är ogiltigt eller har väckts för sent. I Italien och Frankrike skiljer man mellan anslutningsöverklaganden som väckts inom den ordinarie överklagandefristen, vilka kan omvandlas till ett huvudöverklagande om det slås fast att det ursprungliga överklagandet inte kan tas upp till prövning i sak, och anslutningsöverklaganden som ingetts efter denna frist, som alltid behandlas på samma sätt som de huvudöverklaganden till vilka de anknyter. I Tyskland, Finland, Portugal och Sverige saknar anslutningsöverklagandena helt självständighet och om det slås fast att huvudöverklagandet inte kan tas upp till prövning i sak kan domstolen inte uttala sig om de anslutningsvis framställda yrkandena.
9 – I praktiskt taget alla medlemsstaternas rättsordningar prövas anslutningsöverklaganden av domstolen även om huvudöverklagandet ogillas. Inom vissa rättsordningar särbehandlar man dock de fall där det är uppenbart att talan är ogrundad. När ett civilrättsligt överklagande i Tyskland således avgörs genom beslut därför att det är uppenbart ogrundat förlorar anslutningsöverklagandet sin grund, om inte målet är av avgörande betydelse, eller om rättsutvecklingen eller enhetligheten i rättspraxis kräver ett avgörande i sak. Om en finsk domstol inte gör en fullständig prövning i sak av ett överklagande, röner anslutningsöverklagandet samma öde. Situationen är på det civilrättsliga området likartad i Portugal, där anslutningsöverklagandet inte heller prövas om domstolen efter enbart en preliminär granskning finner att en talan är uppenbart ogrundad.
10 – Dom av den 26 februari 2002 i mål C-23/00 P (REG 2002, s. I-1873), punkt 31.
11 – Ett tydligt bevis för detta påstående är att de som har rätt att föra talan inför gemenskapsdomstolarna omnämns i fördraget (artiklarna 226–228 EG avseende talan om fördragsbrott, artikel 230 EG avseende talan om ogiltigförklaring, artikel 232 EG avseende passivitetstalan eller artikel 236 EG avseende tjänstemäns talan) och i stadgan (artikel 37 avseende intervention, och artiklarna 49 och 50 avseende överklagande), och inte i rättegångsreglerna.
12 – Den ovannämnda nu gällande 15:e upplagan.
13 – Se artikel 45.4 i utkastet till fördrag om upprättande av en konstitution för Europa, där man övergav tanken på de europeiska politiska partiernas betydelse som integrationsfaktor inom unionen, och i stället framhåller att de politiska partierna på europeisk nivå bidrar till att skapa ett europeiskt politiskt medvetande och till att ge uttryck för unionsmedborgarnas vilja.
14 – Detta uttalande stämmer inte längre med verkligheten efter utfärdandet av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2004/2003 av den 4 november 2003 om regler för och finansiering av politiska partier på europeisk nivå (EGT L 297, s. 1).
15 – Dom av den 23 april 1986 i mål 294/83, Les Verts mot parlamentet (REG 1986, s. 1339; svensk specialutgåva, volym 8, s. 529).
16 – Jag vill nämna generaladvokaten Jacobs lovvärda försök att förmå domstolen att omdefiniera begreppet personligen berörd, när det gäller enskilda, i hans förslag till avgörande av den 21 mars 2002 i mål C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores mot Europeiska unionens råd (EGT 2002, s. I-6677). Han gjorde mycket övertygande gällande att artikel 230 fjärde stycket EG skall tolkas på ett sätt som överensstämmer med principen om rätten till ett verksamt domstolsskydd. Det fanns enligt honom inga övertygande skäl för att tolka det förstnämnda begreppet så, att enskilda måste kunna särskiljas från alla andra personer på samma sätt som den person till vilken beslutet är riktat, för att ha rätt att föra talan om ogiltigförklaring av gemenskapens rättsakter. Han föreslog därför att en enskild bör anses personligen berörd av en rättsakt från gemenskapen om den rättsakten, till följd av de särskilda omständigheter som gäller för honom, påverkar eller sannolikt kommer att påverka hans intressen negativt i väsentlig omfattning. Domstolens reaktion lät inte vänta på sig. I domen som meddelades knappt fyra månader senare slog domstolen fast att även om man godtar att kravet på att en sökande skall vara personligen berörd skall tolkas mot bakgrund av rätten till ett verksamt domstolsskydd och med beaktande av de omständigheter som kan särskilja en person, kan en sådan tolkning inte medföra att detta krav, vilket uttryckligen föreskrivits i fördraget, inte tillämpas utan att gemenskapsdomstolarna därmed överskrider gränserna för sin behörighet enligt fördraget, då det ankommer på medlemsstaterna att med tillämpning av artikel 48 EU besluta om nödvändiga ändringar i det nuvarande systemet. Förstainstansrätten anslöt sig till denna utveckling i domen av den 3 maj 2002 i mål T-177/01, Jégo-Quéré mot kommissionen (REG 2002, s. II-2365). I detta avgörande tillerkändes ett sökandebolag rätten att väcka talan mot en kommissionsförordning med allmän giltighet, trots att det konstaterades att detta bolag inte var direkt berört enligt de kriterier som uppställts i rättspraxis, för att det inte skulle berövas rätten till ett effektivt rättsligt skydd. Förstainstansrätten godtog således den definition som hade föreslagits av generaladvokaten. Domen överklagades av kommissionen och dom i det målet har ännu inte meddelats.
17 – Av de tio franska ledamöter som för närvarande är grupplösa är fem medlemmar i Front National. Se
18 – Se dom av den 13 maj 1971 i de förenade målen 41/70–44/70, International Fruit Company m.fl. mot kommissionen (REG 1971 , s. 411), punkterna 23–29, av den 6 mars 1979 i mål 92/78, Simmenthal mot kommissionen (REG 1979, s. 777; svensk specialutgåva, volym 4, s. 415), punkterna 25 och 26, av den 29 mars 1979 i mål 113/77, NTN Toyo Bearing mot rådet (REG 1979, s. 1185; svensk specialutgåva, volym 4, s. 415), punkterna 11 och 12, i mål 118/77, ISO mot rådet (REG 1979, s. 1277), punkt 26; i mål 119/77, Nippon Seiko mot rådet och kommissionen (REG 1979, s. 1303), punkt 14; i mål 120/77, Koyo Seiko mot rådet och kommissionen (REG 1979, s. 1337), punkt 25, i mål 121/77, Nachi Fujikoshi m.fl. mot rådet (REG 1979, s. 1363), punkt 11, av den 11 juli 1985 i de förenade målen 87/77, 130/77, 22/83, 9/84, 10/84, Salerno m.fl. mot kommissionen och rådet (REG 1985, s. 2523), punkt 31, av den 17 mars 1987 i mål 333/85, Mannesmann‑Röhrenwerke mot rådet (REG 1987, s. 1381), punkt 14, av den 14 januari 1988 i mål 55/86, Arposol mot rådet (REG 1988, s. 13), punkterna 11–13, av den 26 april 1988 i mål 207/86, Apesco mot kommissionen (REG 1988, s. 2151), punkt 12, av den 26 juni 1990 i mål C‑152/88, Sofrimport mot kommissionen (REG 1990, s. I‑2477), punkt 9, och av den 5 maj 1998 i mål C‑404/96, Glencore Grain mot kommissionen (REG 1998, s. I‑2435), punkt 41.
19 – Parlamentet har dragit vissa slutsatser av punkt 157 i den överklagade domen, i vilken domstolen anmodade parlamentet att undersöka om skillnaderna i behandling mellan ledamöter som är medlemmar i en grupp och grupplösa ledamöter är helt nödvändiga och objektivt rättfärdigade och att avhjälpa ojämlikheter som inte uppfyller dessa krav. Genom presidiets beslut av den 2 juli 2003 ändrades exempelvis de interna reglerna om användningen av anslag under budgetpost 3701, som skall täcka de politiska gruppernas administrativa utgifter och verksamhetskostnader samt sekretariatskostnader för de grupplösa ledamöterna, liksom utgifter knutna till politiska aktiviteter och informationsarbete som genomförs av de politiska grupperna och av grupplösa ledamöter. Talan har väckts mot detta beslut i mål T-357/03, Gollnisch mot parlamentet.
20 – Dom av den 14 februari 1995 i mål C‑279/93, Schumacker (REG 1995, s. I‑225), punkt 30, av den 27 juni 1996 i mål C-107/94, Asscher (REG 1996, s. I-3089), punkt 40, av den 22 oktober 1998 i de förenade målen C-9/97 och C-118/97, Jokela och Pitkäranta (REG 1998, s. I-6267), punkt 45, och av den 14 september 1999 i mål C-391/97, Gschwind (REG 1999, s. I-5451), punkt 21.
21 – Dom av den 23 juli 1968, belgiska språkmålet, Serie A nr 6, del I, rubrik B, punkt 10.
22 – Domstolen inskränker sig vanligen till att lakoniskt konstatera att detta är fallet i det konkreta målet. Dom av den 5 oktober 2000 i mål C-432/98 P och C-433/98 P, rådet mot Chvatal m.fl., (REG 2000, s. I-8535), punkt 37, och av den 9 januari 2003 i mål C-76/00 P, Petrotub och Republica mot rådet (REG 2003, s. I-79), punkt 93.
23 – Se Héron, J., Droit judiciaire privé , Ed. Montchrétien, Paris 1991, s. 517; Vincent, J. och Guinchard, S., Procédure civile , Ed. Dalloz, Paris 1994, s. 922).
24 – Nieva Fenoll, J., El recurso de casación ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas , Ed. Bosch, Barcelona 1998, s. 430.
Full & Egal Universal Law Academy