Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Trefwoorden
Landbouw - Gemeenschappelijke ordening der markten - Melk en zuivelproducten - Steun voor ondermelk en magere melkpoeder voor voederdoeleinden - Invoering bij verordening nr. 2799/1999 van voorwaarde voor toekenning volgens welke vloeibare ondermelk die niet eerst in mengsel voor vervaardiging van mengvoeders is gebruikt of tot mageremelkpoeder is verwerkt, wordt uitgesloten - Voorwaarden die niet tot gevolg hebben dat elke steun voor bedoeld product wordt opgeheven - Wettigheid - Non-discriminatiebeginsel - Gewettigd vertrouwen - Schending - Geen
(Verordening nr. 1255/1999 van de Raad, art. 11, lid 1; verordening nr. 2799/1999 van de Commissie, art. 8 en 9)
Samenvatting
$$De voorwaarde die de Commissie in het kader van haar ruime beoordelingsvrijheid op dit gebied heeft ingevoerd bij verordening nr. 2799/1999 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1255/1999 ten aanzien van de toekenning van steun voor ondermelk en mageremelkpoeder voor voederdoeleinden en de verkoop van voornoemd mageremelkpoeder, en volgens welke voor vloeibare ondermelk alleen steun kan worden toegekend voorzover die melk eerst in een mengsel voor de vervaardiging van mengvoeders is gebruikt of tot mageremelkpoeder is verwerkt, kan niet worden gelijkgesteld met volledige opheffing van steun voor vloeibare ondermelk voor voederdoeleinden, welke maatregel in strijd zou zijn met artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1255/1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelproducten. De markt voor dit soort ondermelk kan immers de in dit artikel voorziene steun blijven verkrijgen door middel van de steun aan ondernemingen die mengsels voor de vervaardiging van mengvoeders produceren.
Bovendien heeft de Commissie door deze verordening vast te stellen de beginselen van non-discriminatie en van de bescherming van het gewettigd vertrouwen niet geschonden. Enerzijds bestaan er tussen vloeibare ondermelk en mageremelkpoeder voor voederdoeleinden immers verschillen die objectief hun verschillende behandeling met betrekking tot het recht op steunverkrijging rechtvaardigen. Anderzijds kan ten aanzien van een gemeenschapsregeling slechts een beroep worden gedaan op het vertrouwensbeginsel, wanneer de Gemeenschap zelf een situatie heeft geschapen die een gewettigd vertrouwen kan opwekken, en in casu is dit niet het geval.
( cf. punten 38-42, 49-51, 56-57 )
Partijen
In zaak C-14/01,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 234 EG van het Verwaltungsgericht Hannover (Duitsland), in het aldaar aanhangige geding tussen
Molkerei Wagenfeld Karl Niemann GmbH & Co. KG
en
Bezirksregierung Hannover,
om een prejudiciële beslissing over de geldigheid van verordening (EG) nr. 2799/1999 van de Commissie van 17 december 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1255/1999 van de Raad ten aanzien van de toekenning van steun voor ondermelk en mageremelkpoeder voor voederdoeleinden en de verkoop van voornoemd mageremelkpoeder (PB L 340, blz. 3),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: R. Schintgen, president van de Tweede kamer, waarnemend voor de president van de Zesde kamer, V. Skouris (rapporteur), F. Macken, N. Colneric en J. N. Cunha Rodrigues, rechters,
advocaat-generaal: P. Léger,
griffier: M.-F. Contet, hoofdadministrateur,
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
- Molkerei Wagenfeld Karl Niemann GmbH & Co. KG, vertegenwoordigd door U. Schrömbges en L. Harings, Rechtsanwälte,
- de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door G. Braun en M. Niejahr als gemachtigden,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de mondelinge opmerkingen van Molkerei Wagenfeld Karl Niemann GmbH & Co. KG en van de Commissie ter terechtzitting van 21 maart 2002,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 27 juni 2002,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 6 december 2000, ingekomen bij de griffie van het Hof op 12 januari 2001, heeft het Verwaltungsgericht Hannover krachtens artikel 234 EG een prejudiciële vraag gesteld over de geldigheid van verordening nr. 2799/1999 van de Commissie van 17 december 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1255/1999 van de Raad ten aanzien van de toekenning van steun voor ondermelk en mageremelkpoeder voor voederdoeleinden en de verkoop van voornoemd mageremelkpoeder (PB L 340, blz. 3).
2 Deze vraag is gerezen in een geding tussen Molkerei Wagenfeld Karl Niemann GmbH & Co. KG (hierna: Niemann") en de Bezirksregierung Hannover (regionale regering van Hannover) over een aanvraag van Niemann voor steunverlening voor ondermelk voor voederdoeleinden.
Toepasselijke bepalingen
3 Artikel 34, lid 1, EG luidt als volgt:
Om de in artikel 33 gestelde doeleinden te bereiken wordt een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten tot stand gebracht.
Naar gelang van de producten neemt deze ordening een van de volgende vormen aan:
a) gemeenschappelijke regels inzake mededinging,
b) verplichte coördinatie van de verschillende nationale marktorganisaties,
c) een Europese marktorganisatie."
4 Artikel 34, lid 2, EG bepaalt:
De gemeenschappelijke ordening in een der in lid 1 vermelde vormen kan alle maatregelen medebrengen welke noodzakelijk zijn om de in artikel 33 omschreven doelstellingen te bereiken, met name prijsregelingen, subsidies zowel voor de productie als voor het in de handel brengen der verschillende producten, systemen van voorraadvorming en opslag en gemeenschappelijke organisatorische voorzieningen voor de stabilisatie van de in- of uitvoer.
Zij moet zich beperken tot het nastreven van de in artikel 33 genoemde doeleinden en elke discriminatie tussen producenten of verbruikers van de Gemeenschap uitsluiten.
[...]"
5 Artikel 10 van verordening (EEG) nr. 804/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelproducten (PB L 148, blz. 13), zoals laatstelijk gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1587/96 van de Raad van 30 juli 1996 (PB L 206, blz. 21; hierna: verordening nr. 804/68"), bepaalde:
1. Voor ondermelk en mageremelkpoeder, die voor voederdoeleinden worden gebruikt en aan bepaalde vereisten voldoen wordt steun verleend. Als ondermelk en mageremelkpoeder in de zin van dit artikel worden eveneens karnemelk en karnemelkpoeder beschouwd.
2. Op voorstel van de Commissie, stelt de Raad, volgens de stemprocedure van artikel 43, lid 2, van het Verdrag de algemene voorschriften vast betreffende de in dit artikel bedoelde steun, en met name de voorwaarden voor de toepassing daarvan.
3. De uitvoeringsbepalingen van dit artikel, en met name het bedrag van de steun, worden vastgesteld volgens de procedure van artikel 30."
6 Op basis van artikel 10, lid 2, van verordening nr. 804/68 heeft de Raad vervolgens verordening (EEG) nr. 986/68 van 15 juli 1968 vastgesteld houdende vaststelling van de algemene voorschriften voor de toekenning van steun voor ondermelk en mageremelkpoeder bestemd voor voederdoeleinden (PB L 169, blz. 4).
7 De uitvoeringsbepalingen van die algemene voorschriften zijn door de Commissie in drie afzonderlijke verordeningen vastgesteld. Een daarvan is verordening (EEG) nr. 1105/68 van de Commissie van 27 juli 1968 houdende uitvoeringsbepalingen betreffende de toekenning van steun voor ondermelk voor voederdoeleinden (PB L 184, blz. 24), zoals laatstelijk gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1802/95 van de Commissie van 25 juli 1995 tot aanpassing en wijziging van de verordeningen in de sector melk en zuivelproducten waarbij vóór 1 februari 1995 bepaalde prijzen en bedragen zijn vastgesteld waarvan de waarde in ecu wegens de afschaffing van de correctiefactor voor de landbouwomrekeningskoersen is aangepast (PB L 174, blz. 27; hierna: verordening nr. 1105/68"). Deze verordening gaf de uitvoeringsbepalingen voor het toekennen van steun voor vloeibare ondermelk voor voederdoeleinden.
8 Verordening nr. 804/68 is per 1 januari 2000 vervangen door verordening (EG) nr. 1255/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelproducten (PB L 160, blz. 48). Bij verordening nr. 1255/1999 is tevens verordening nr. 986/68 ingetrokken.
9 Artikel 10 van verordening nr. 1255/1999 bepaalt:
Volgens de procedure van artikel 42 worden vastgesteld:
a) de uitvoeringsbepalingen van dit hoofdstuk, en met name de voorschriften voor de vaststelling van de marktprijzen voor boter,
b) de in dit hoofdstuk bedoelde steunbedragen voor particuliere opslag,
c) de andere besluiten en maatregelen die de Commissie op grond van deze titel kan nemen."
10 Artikel 11 van verordening nr. 1255/1999 luidt:
1. Voor ondermelk en mageremelkpoeder die voor voederdoeleinden worden gebruikt en aan bepaalde vereisten voldoen, wordt steun verleend.
Als ondermelk en mageremelkpoeder in de zin van dit artikel worden eveneens karnemelk en karnemelkpoeder beschouwd.
2. Bij de vaststelling van de steunbedragen wordt rekening gehouden met:
- de interventieprijs voor mageremelkpoeder;
- de ontwikkeling van de voorzieningssituatie voor ondermelk en mageremelkpoeder, en de ontwikkeling van het gebruik van die producten voor voederdoeleinden;
- de ontwikkeling van de prijzen van kalveren;
- de ontwikkeling van de marktprijs van concurrerende proteïnen ten opzichte van de marktprijs van mageremelkpoeder."
11 In artikel 15 van verordening nr. 1255/1999 is bepaald:
Volgens de procedure van artikel 42 worden vastgesteld
a) de uitvoeringsbepalingen voor dit hoofdstuk, met name de voorwaarden voor de toepassing van de daarin vervatte steun;
b) de in dit hoofdstuk bedoelde steunbedragen;
c) de lijst van de in artikel 13, onder d, en in artikel 14, lid 1, bedoelde producten;
d) de overige besluiten en maatregelen die uit hoofde van dit hoofdstuk door de Commissie aangenomen kunnen worden."
12 Artikel 42 van verordening nr. 1255/1999 luidt als volgt:
1. In de gevallen waarin wordt verwezen naar de in dit artikel omschreven procedure, leidt de voorzitter deze procedure bij het comité in, hetzij op eigen initiatief, hetzij op verzoek van de vertegenwoordiger van een lidstaat.
2. De vertegenwoordiger van de Commissie legt het comité een ontwerp voor van de te nemen maatregelen. Het comité brengt advies uit over dit ontwerp binnen een termijn die de voorzitter kan vaststellen naar gelang van de urgentie van de materie. Het comité spreekt zich uit met de meerderheid van stemmen die in artikel 205, lid 2, van het Verdrag is voorgeschreven voor de aanneming van de besluiten die de Raad op voorstel van de Commissie dient te nemen. Bij de stemming in het comité worden de stemmen van de vertegenwoordigers van de lidstaten gewogen overeenkomstig genoemd artikel. De voorzitter neemt niet aan de stemming deel.
3. De Commissie stelt maatregelen vast, die onmiddellijk van toepassing zijn. Indien deze maatregelen echter niet in overeenstemming zijn met het advies dat het comité heeft uitgebracht, worden zij onverwijld door de Commissie ter kennis van de Raad gebracht. In dat geval kan de Commissie de toepassing van de maatregelen waartoe zij heeft besloten, tot ten hoogste één maand na deze kennisgeving uitstellen.
De Raad kan binnen een maand met gekwalificeerde meerderheid van stemmen een andersluidend besluit nemen."
13 Verordening nr. 2799/1999 is vastgesteld op basis van de artikelen 10 en 15 van verordening nr. 1255/1999.
14 Verordening nr. 1105/68 is ingetrokken bij verordening nr. 2799/1999. In dat verband vermeldt punt 11 van de considerans van deze verordening dat de ervaring leert dat de steunregeling waarin is voorzien bij verordening [...] nr. 1105/68 [...] tal van problemen oplevert wat de tenuitvoerlegging ervan en de controle op de begunstigden betreft. Voorts zijn de hoeveelheden ondermelk waarvoor van deze maatregel gebruik wordt gemaakt, de laatste jaren zo sterk gedaald dat het effect van deze steunregeling op het evenwicht van de zuivelmarkt marginaal is geworden. Overigens zal ondersteuning van de markt voor ondermelk gewaarborgd blijven dankzij de steun die wordt toegekend voor de verwerking van ondermelk in mengvoeder. Het is bijgevolg wenselijk de steunmaatregel waarin verordening [...] nr. 1105/68 voorziet, af te schaffen en die verordening in te trekken".
15 Artikel 8 van verordening nr. 2799/1999 bepaalt:
De steun kan slechts worden verleend voor ondermelk en mageremelkpoeder die voldoen aan de volgende voorwaarden:
a) zij worden in een overeenkomstig artikel 9 erkend bedrijf:
i) in ongewijzigde staat of na voorafgaande verwerking in een mengsel gebruikt voor de vervaardiging van mengvoeders
of
ii) in ongewijzigde staat gebruikt voor de vervaardiging van gedenatureerd mageremelkpoeder;
b) er wordt geen steun of prijsverlaging op grond van andere communautaire maatregelen voor toegekend."
16 Artikel 9, lid 1, van verordening nr. 2799/1999 luidt:
Een bedrijf dat mengsels, mengvoeders of gedenatureerd mageremelkpoeder produceert, moet daarvoor zijn erkend door de bevoegde instantie van de lidstaat op het grondgebied waarvan de productie plaatsvindt."
17 Overeenkomstig artikel 38, eerste alinea, ervan is verordening nr. 2799/1999 op 1 januari 2000 in werking getreden.
Het hoofdgeding en de prejudiciële vraag
18 Op 8 januari 2000 heeft Niemann bij de Bezirksregierung Hannover voor de maand januari 2000 een steunaanvraag ingediend in verband met een hoeveelheid vloeibare ondermelk.
19 Bij beschikking van 13 januari 2000 heeft de Bezirksregierung Hannover deze aanvraag afgewezen omdat er na de vaststelling van verordening nr. 2799/1999 geen rechtsgrondslag meer bestond voor toekenning van de voor de periode ná 31 december 1999 aangevraagde steun.
20 Niemann heeft tegen deze afwijzingsbeschikking een bezwaarschrift ingediend, waarin zij de geldigheid van verordening nr. 2799/1999 betwist.
21 Bij beschikking van 22 februari 2000 heeft de Bezirksregierung Hannover het bezwaar afgewezen, met name omdat zij aan de nieuwe regeling was gebonden en er geen andere machtigingsgrondslag voor toekenning van de aangevraagde steun bestond.
22 Niemann heeft vervolgens bij de verwijzende rechter beroep ingesteld tot nietigverklaring van de beschikking tot afwijzing van haar bezwaar, en van de beschikking tot afwijzing van de betrokken steunaanvraag. Tot staving van haar beroep betwistte zij de geldigheid van verordening nr. 2799/1999, stellende dat zij in strijd met artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1255/1999 en met het discriminatieverbod was vastgesteld.
23 Volgens de verwijzende rechter moet voor de beoordeling van de geldigheid van verordening nr. 2799/1999 artikel 11, leden 1 en 2, van verordening nr. 1255/1999 worden uitgelegd, om te bepalen of de Raad van de Europese Unie steun voor het gebruik van vloeibare ondermelk voor voederdoeleinden in alle omstandigheden heeft willen handhaven dan wel of hij de Commissie een zekere beoordelingsmarge heeft willen laten waarbinnen zij vanwege met name een veranderde marktsituatie deze maatregel kan beëindigen wanneer het nagestreefde doel haars inziens niet (meer) kan worden bereikt.
24 Wat de redenering van Niemann betreft dat verordening nr. 2799/1999 het discriminatieverbod schendt, staat het Verwaltungsgericht Hannover op het standpunt dat indien het gebruik van vloeibare ondermelk voor voederdoeleinden voor de communautaire markt niet langer van enige betekenis zou zijn en de controle ervan met onredelijke feitelijke en economische moeilijkheden gepaard zou gaan, de intrekking van verordening nr. 1105/68 eventueel met de plicht tot gelijke behandeling verenigbaar kan zijn.
25 Wat ten slotte de vraag betreft of verordening nr. 2799/1999 in strijd met het vertrouwensbeginsel is vastgesteld, meent de verwijzende rechter dat de Commissie in beginsel op grond van artikel 42, lid 3, eerste volzin, van verordening nr. 1255/1999 maatregelen mocht vaststellen die meteen in werking traden. Dit doet echter wel de vraag rijzen van de eigenlijke of de oneigenlijke terugwerkende kracht" van een wet. Volgens de verwijzende rechter gaat het in casu weliswaar niet om eigenlijke terugwerkende kracht, omdat - althans wat Niemann betreft - alleen het toekomstige in de handel brengen van karnemelk in het geding is, doch ook bij de zogenoemde oneigenlijke" terugwerkende kracht kan een nieuwe regeling in strijd zijn met grondwettelijk beschermde rechten, die zelf ook gevolgen voor de toekomst kunnen hebben. Om dit probleem op te lossen moet zijns inziens een afweging worden gemaakt tussen enerzijds het algemeen belang en anderzijds de door een wetswijziging veroorzaakte vertrouwensschending.
26 In deze omstandigheden heeft het Verwaltungsgericht Hannover besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof om een prejudiciële beslissing te verzoeken over de volgende vraag:
Schendt verordening (EG) nr. 2799/1999 juncto de bijlagen daarbij
a) artikel 11, lid 1, van verordening (EG) nr. 1255/1999,
b) artikel 34, lid 2, tweede alinea, EG, en
c) de algemene beginselen van gemeenschapsrecht en het vertrouwensbeginsel,
doordat zij zonder overgangstermijn de toekenning afschaft van steun voor ondermelk en karnemelk bestemd voor vloeibaar veevoeder wanneer die niet vooraf zijn verwerkt tot mengvoeder of mageremelkpoeder, en is deze verordening derhalve (ten dele) nietig?"
De prejudiciële vraag
27 Met zijn vraag, die uit drie onderdelen bestaat, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of verordening nr. 2799/1999, voorzover daarbij zonder overgangsregeling de steunverlening voor ondermelk en karnemelk bestemd voor vloeibaar veevoeder wordt ingetrokken wanneer deze producten niet worden verwerkt tot mengvoeder of mageremelkpoeder, geldig is gelet op:
- de grenzen van de uitvoeringsbevoegdheid van de Commissie zoals die in artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1255/1999 zijn vastgesteld,
- het discriminatieverbod van artikel 34, lid 2, tweede alinea, EG, en
- het vertrouwensbeginsel.
Uitvoeringsbevoegdheid van de Commissie op basis van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1255/1999
Bij het Hof ingediende opmerkingen
28 Niemann betoogt dat verordening nr. 2799/1999 in strijd met artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1255/1999 is vastgesteld. Volgens haar verleent artikel 15 van deze verordening de Commissie enkel de bevoegdheid om de uitvoeringsbepalingen vast te stellen van de steunregeling voor vloeibare ondermelk en mageremelkpoeder voor voederdoeleinden, en niet om de steun voor het eerste van deze twee producten in te trekken.
29 Bij de vaststelling van verordening nr. 1255/1999 heeft de gemeenschapswetgever haars inziens immers rekening gehouden met de toenmalige situatie op de markt voor melk en zuivelproducten. Deze situatie kenmerkte zich door het bestaan van een markt zowel voor vloeibare ondermelk voor voederdoeleinden als voor mageremelkpoeder voor voederdoeleinden.
30 Niemann betoogt in dit verband dat indien de Raad met de nieuwe gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelproducten een verandering van de bestaande situatie had willen teweegbrengen, hij zulks duidelijk had moeten zeggen. De Raad heeft dit echter niet gedaan, maar heeft besloten dat steun moest worden verleend zowel voor vloeibare ondermelk voor voederdoeleinden als voor mageremelkpoeder voor voederdoeleinden.
31 Niemann herinnert eraan dat de bevoegdheidsgrenzen van de Commissie volgens vaste rechtspraak van het Hof (arrest van 11 november 1999, Söhl & Söhlke, C-48/98, Jurispr. blz. I-7877, punt 36) moeten worden beoordeeld aan de hand van de voornaamste doeleinden van de betrokken gemeenschappelijke marktordening, die de Commissie de bevoegdheid verleent om toepassingsverordeningen vast te stellen. Waar de gemeenschappelijke marktordening in de sector melk en zuivelproducten bedoeld is ter ondersteuning van de markten zowel voor de sector vloeibare melk als voor de sector melkpoeder, mag de Commissie volgens Niemann het toepassingsgebied van deze marktordening niet wijzigen en aldus eenzijdig de basisverordening van de Raad veranderen.
32 De Commissie daarentegen betoogt dat zij met verordening nr. 2799/1999 de uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1255/1999 heeft vastgesteld zonder daarbij de grenzen van de haar bij deze verordening toegekende bevoegdheden te overschrijden. De Commissie baseert zich op het uitgangspunt dat het begrip uitvoeringsbevoegdheden die de Raad haar krachtens artikel 202 EG kan verlenen, ruim moet worden uitgelegd (arresten van 30 oktober 1975, Rey Soda e.a., 23/75, Jurispr. blz. 1279, punten 10-14, en 19 november 1998, Portugal/Commissie, C-159/96, Jurispr. blz. I-7379, punt 40).
33 Alleen de hoofdpunten van de te regelen materie behoren immers tot de uitsluitende bevoegdheid van de Raad (arrest van 17 december 1970, Köster, 25/70, Jurispr. blz. 1161, punt 6). Bovendien worden uitsluitend de bepalingen die de fundamentele doelstellingen van de communautaire politiek beogen te verwezenlijken, als hoofdpunt aangemerkt (arrest van 27 oktober 1992, Duitsland/Commissie, C-240/90, Jurispr. blz. I-5383, punt 37).
34 Aangezien de bewoordingen van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1255/1999 geenszins doen veronderstellen dat de Raad het rechtstreekse gebruik van vloeibare ondermelk voor voederdoeleinden absoluut wilde blijven subsidiëren, meent de Commissie dat het haar vrijstond een model te kiezen waarin ondermelk voor voederdoeleinden wordt gesubsidieerd, mits die melk een poedervorm heeft of in de samenstelling van mengsels of van mengvoeder wordt gebruikt.
Beantwoording door het Hof
35 Volgens artikel 211, vierde streepje, EG oefent de Commissie, teneinde de werking en de ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt te verzekeren, de bevoegdheden uit welke de Raad haar verleent ter uitvoering van de regels die hij stelt.
36 Uit de onderlinge samenhang van de artikelen 11, 15 en 42, lid 3, eerste volzin, van verordening nr. 1255/1999, blijkt duidelijk dat deze verordening enerzijds bepaalt dat aan vloeibare ondermelk en aan mageremelkpoeder steun wordt verleend indien deze producten aan bepaalde voorwaarden voldoen, en anderzijds de Commissie machtigt om deze voorwaarden vast te stellen.
37 Daaruit volgt, dat voor de beantwoording van het eerste onderdeel van de prejudiciële vraag moet worden onderzocht of de Commissie met de vaststelling van de artikelen 8 en 9 van verordening nr. 2799/1999 de voorwaarden voor het toekennen van steun voor vloeibare ondermelk en mageremelkpoeder voor voederdoeleinden heeft vastgesteld zonder de in artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1255/1999 gestelde bevoegdheidsgrenzen te overschrijden.
38 Wat het landbouwbeleid betreft, is de Commissie enerzijds als enige in staat, de ontwikkeling van de landbouwmarkten voortdurend en nauwlettend te volgen en de dringende maatregelen te treffen die de situatie vereist. Blijkens vaste rechtspraak van het Hof kan de Raad derhalve genoopt zijn, de Commissie op het betrokken gebied een ruime beoordelings- en handelingsbevoegdheid te laten. De grenzen van die bevoegdheid moeten dan met name aan de hand van de algemene hoofddoelen van de marktordening worden bepaald (zie in die zin met name arresten van 21 mei 1987, Rau e.a., 133/85-136/85, Jurispr. blz. 2289, punt 31, en 21 maart 1991, SAFA, C-359/89, Jurispr. blz. I-1677, punt 16).
39 Volgens vaste rechtspraak hebben de gemeenschapsinstellingen anderzijds, gelet op de verantwoordelijkheden die hun bij het Verdrag zijn opgedragen, een ruime beoordelingsbevoegdheid op het gebied van het landbouwbeleid (zie met name arrest van 16 mei 2002, Schilling en Nehring, C-63/00, Jurispr. blz. I-4483, punt 39). Bij een dergelijke bevoegdheid moet de gemeenschapsrechter zich beperken tot het onderzoek of bij de uitoefening van deze bevoegdheid geen kennelijke onjuistheid of misbruik van bevoegdheid is begaan en of de gemeenschapsinstellingen niet kennelijk de grenzen van hun beoordelingsbevoegdheid hebben overschreden (zie met name arrest van 12 juli 2001, Jippes e.a., C-189/01, Jurispr. blz. I-5689, punt 80).
40 In casu heeft de Commissie bij de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheid die haar bij artikel 11 van verordening nr. 1255/1999 is verleend, de voorwaarden vastgesteld waaronder voor vloeibare ondermelk en mageremelkpoeder voor voederdoeleinden steun kan worden verleend. Aldus kan deze steun volgens artikel 8 van verordening nr. 2799/1999 slechts worden verleend voor ondermelk en mageremelkpoeder indien zij worden gebruikt in een overeenkomstig artikel 9 van deze verordening erkend bedrijf, en indien er geen steun of prijsverlaging op grond van andere communautaire maatregelen voor wordt toegekend. Voorts bepaalt artikel 9 van verordening nr. 2799/1999 dat de bedoelde erkenning uitsluitend bedrijven betreft die mengsels, mengvoeders of gedenatureerd mageremelkpoeder produceren.
41 Uit deze bepalingen volgt inderdaad dat vanaf de inwerkingtreding van verordening nr. 2799/1999 voor vloeibare ondermelk alleen steun kan worden toegekend voorzover die melk eerst in een mengsel voor de vervaardiging van mengvoeders of tot mageremelkpoeder is verwerkt.
42 Nochtans moet in de eerste plaats worden vastgesteld dat hoewel deze voorwaarde onbetwistbaar beperkend is, zij niet kan worden gelijkgesteld met volledige opheffing van steun voor vloeibare ondermelk voor voederdoeleinden, welke maatregel in strijd zou zijn met artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1255/1999. De markt voor dit soort ondermelk kan immers de in deze bepaling voorziene steun blijven verkrijgen door middel van de steun aan ondernemingen die mengsels voor de vervaardiging van mengvoeders produceren.
43 In de tweede plaats zij eraan herinnerd, dat de Commissie de invoering van deze beperkende voorwaarde heeft gerechtvaardigd door in de derde overweging van de considerans van verordening nr. 2799/1999 te beklemtonen dat er voor dient te worden gezorgd dat de ondermelk en het mageremelkpoeder waarvoor de steun wordt verleend, daadwerkelijk voor voederdoeleinden worden gebruikt.
44 In de derde plaats heeft de Commissie in de elfde overweging van de considerans van die verordening gepreciseerd dat de ervaring heeft geleerd dat de bij verordening nr. 1105/68 ingestelde steunregeling tal van problemen opleverde wat de tenuitvoerlegging ervan en de controle op de begunstigden betreft, en anderzijds dat de hoeveelheden ondermelk waarvoor van deze maatregel gebruik werd gemaakt, de laatste jaren zo sterk waren gedaald dat het effect van deze steunregeling op het evenwicht van de zuivelmarkt marginaal is geworden.
45 Gelet op het voorgaande, blijkt niet dat de Commissie een kennelijke onjuistheid of misbruik van bevoegdheid heeft begaan of dat zij de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid heeft overschreden door de steunverlening afhankelijk te stellen van de voorwaarde dat de vloeibare ondermelk voor voederdoeleinden eerst tot mengvoeder of tot melkpoeder wordt verwerkt.
46 Derhalve heeft de Commissie met de vaststelling van verordening nr. 2799/1999 de grenzen van haar uitvoeringsbevoegdheid niet overschreden.
Het discriminatieverbod
Bij het Hof ingediende opmerkingen
47 Niemann betoogt dat verordening nr. 2799/1999 het discriminatieverbod van artikel 34, lid 2, tweede alinea, EG schendt. Onder verwijzing naar de rechtspraak volgens welke deze bepaling eist dat vergelijkbare situaties niet verschillend worden behandeld, tenzij dit objectief gerechtvaardigd is, merkt zij in de eerste plaats op dat vloeibare ondermelk en mageremelkpoeder identieke producten zijn. Mageremelkpoeder wordt immers verkregen door het drogen van vloeibare ondermelk, dat wil zeggen door het water eraan te onttrekken. Niemann stelt in de tweede plaats dat vloeibare ondermelk en mageremelkpoeder voor hetzelfde gebruik bestemd zijn en dus onderling verwisselbaar zijn. Beide worden immers voor het vetmesten van kalveren gebruikt.
48 De Commissie antwoordt dat verordening nr. 2799/1999 geen bij artikel 34, lid 2, tweede alinea, EG verboden discriminatie creëert. Volgens haar bevinden de producenten van vloeibare ondermelk en de producenten van mageremelkpoeder zich niet in vergelijkbare situaties omdat laatstgenoemden extra verwerkingsfasen op hun producten toepassen. Het loutere feit dat de twee producten als veevoeder worden gebruikt en dat zij bijdragen tot het nuttige gebruik van het melkeiwit, verplicht daarom nog niet tot een zelfde behandeling wat de steunverlening betreft. De Commissie voert tevens de verschillende eigenschappen van de twee betrokken producten aan en de gevolgen daarvan. Volgens haar hebben deze verschillen gevolgen voor het toezicht dat zij in het kader van de tenuitvoerlegging van de steunregeling moet uitoefenen.
Beantwoording door het Hof
49 Volgens vaste rechtspraak is artikel 34, lid 2, tweede alinea, EG, dat betrekking heeft op het discriminatieverbod in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, slechts de specifieke uitdrukking van het algemene gelijkheidsbeginsel dat verlangt, dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is (zie met name arresten van 20 september 1988, Spanje/Raad, 203/86, Jurispr. blz. 4563, punt 25; 17 april 1997, EARL de Kerlast, C-15/95, Jurispr. blz. I-1961, punt 35, en 13 april 2000, Karlsson e.a., C-292/97, Jurispr. blz. I-2737, punt 39).
50 In casu kan in beginsel niet worden betwist dat vloeibare ondermelk en mageremelkpoeder voor voederdoeleinden twee vergelijkbare producten zijn.
51 Niettemin bestaan er tussen deze twee producten verschillen die objectief hun verschillende behandeling met betrekking tot het recht op steunverkrijging rechtvaardigen. In de eerste plaats bederft vloeibare ondermelk sneller dan mageremelkpoeder. Daardoor is vloeibare ondermelk minder lang en minder goed houdbaar dan mageremelkpoeder.
52 In de tweede plaats wordt op mageremelkpoeder en op vloeibare ondermelk niet dezelfde controle uitgeoefend. Vanwege de bederfelijke aard van ondermelk is het noodzakelijk relatief frequente controles te verrichten, zowel in de melkfabrieken als bij de kalvermesters die dit soort melk gebruiken. Hierdoor zijn de kosten van deze controles veel hoger dan de kosten van de controles op melkpoeder.
53 Zoals de Commissie in de elfde overweging van de considerans van verordening nr. 2799/1999 heeft gepreciseerd, zijn de hoeveelheden ondermelk waarvoor van de steunmaatregelen gebruik wordt gemaakt, de laatste jaren zo sterk gedaald dat het effect van deze steunregeling op het evenwicht van de zuivelmarkt marginaal is geworden. Deze ontwikkeling van de marktsituatie kan de intrekking van de minst efficiënte en duurste maatregelen van die regeling rechtvaardigen.
54 Gelet op een en ander, moet de conclusie luiden dat de Commissie met de vaststelling van verordening nr. 2799/1999 het discriminatieverbod van artikel 34, lid 2, tweede alinea, EG niet heeft geschonden.
Het vertrouwensbeginsel
55 Onder verwijzing naar de rechtspraak betreffende het vertrouwensbeginsel (arresten van 4 juli 1973, Westzucker, 1/73, Jurispr. blz. 723; 14 mei 1975, CNTA/Commissie, 74/74, Jurispr. blz. 533; 8 juni 1977, Merkur/Commissie, 97/76, Jurispr. blz. 1063; 16 mei 1979, Tomadini, 84/78, Jurispr. blz. 1801, en 11 juli 1991, Crispoltoni, C-368/89, Jurispr. blz. I-3695, punt 21) stelt Niemann dat de intrekking per 1 januari 2000 van de steun voor vloeibare ondermelk voor voederdoeleinden bij een verordening die de Commissie op 17 december 1999 heeft vastgesteld en die op 31 december 1999 in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen is bekendgemaakt, de rechten die zij aan dat beginsel ontleent, schendt. Het was immers niet meer mogelijk eerder gesloten overeenkomsten na te komen en op laatstgenoemde datum was de planning voor 2000 reeds lang voltooid. Een dergelijke fundamentele wijziging van de marktsituatie met belangrijke gevolgen voor de belanghebbenden, mag niet van de ene op de andere dag" in werking treden, maar pas na een overgangsperiode van kracht worden.
56 In dit verband zij herinnerd aan de vaste rechtspraak, dat op het gebied van de gemeenschappelijke marktordeningen, waarvan de doelstelling meebrengt dat zij voortdurend worden aangepast aan wijzigingen in de economische situatie, ondernemers er niet op mogen vertrouwen dat beperkingen die voortvloeien uit eventuele markt- of structuurpolitieke regels, voor hen niet zullen gelden. Voorts kan ten aanzien van een gemeenschapsregeling slechts een beroep worden gedaan op het vertrouwensbeginsel, wanneer de Gemeenschap zelf een situatie heeft geschapen die een gewettigd vertrouwen kan opwekken (zie in die zin arrest van 15 februari 1996, Duff e.a., C-63/93, Jurispr. blz. I-569, punt 20).
57 In het hoofdgeding blijkt uit geen enkel element van het dossier dat de bevoegde gemeenschapsinstellingen een situatie hebben geschapen die bij de betrokken producenten een gewettigd vertrouwen kon opwekken betreffende de handhaving van de in verordening nr. 1105/68 voorziene steunregeling voor vloeibare ondermelk voor voederdoeleinden.
58 Blijkens het Speciaal verslag nr. 1/99 van de Rekenkamer over de steun voor het gebruik van ondermelk en mageremelkpoeder als diervoeder, vergezeld van de antwoorden van de Commissie (PB C 147, blz. 1) had de Commissie integendeel aangekondigd dat zij voornemens was de bestaande regeling inzake steun op het gebied van ondermelk voor voederdoeleinden te wijzigen. In haar antwoorden op dit rapport heeft de Commissie duidelijk gesteld dat niet mocht worden gerekend op de handhaving van de steun voor vloeibare ondermelk gezien het marginale belang van dit product voor het evenwicht op de markt van melkeiwit, aangezien dit product slechts 3 % van de totale gesubsidieerde hoeveelheid ondermelk op de interne markt vertegenwoordigt.
59 Voorts blijkt uit het dossier dat de Commissie de Duitse boerenbond en de nationale kalvermestersbond reeds in augustus 1999 in kennis had gesteld van haar voornemen om de betrokken maatregelen vast te stellen.
60 Derhalve heeft de Commissie met de vaststelling van verordening nr. 2799/1999 het vertrouwensbeginsel niet geschonden.
61 Gelet op een en ander, moet aan de verwijzende rechter worden geantwoord dat bij onderzoek van de gestelde vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van verordening nr. 2799/1999 kunnen aantasten.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
62 De kosten door de Commissie wegens indiening van haar opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
uitspraak doende op de door het Verwaltungsgericht Hannover bij beschikking van 6 december 2000 gestelde vraag, verklaart voor recht:
Bij onderzoek van de gestelde vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van verordening (EG) nr. 2799/1999 van de Commissie van 17 december 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1255/1999 van de Raad ten aanzien van de toekenning van steun voor ondermelk en mageremelkpoeder voor voederdoeleinden en de verkoop van voornoemd mageremelkpoeder.
Full & Egal Universal Law Academy