Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo C-14/01,
que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 234._ CE, pelo Verwaltungsgericht Hannover (Alemanha), destinado a obter, no litígio pendente neste órgão jurisdicional entre
Molkerei Wagenfeld Karl Niemann GmbH & Co. KG
e
Bezirksregierung Hannover,
uma decisão a título prejudicial sobre a validade do Regulamento (CE) n._ 2799/1999 da Comissão, de 17 de Dezembro de 1999, que estabelece normas de execução do Regulamento (CE) n._ 1255/1999 no que se refere à concessão de uma ajuda ao leite desnatado e ao leite em pó desnatado destinados à alimentação animal e à venda deste último (JO L 340, p. 3),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Sexta Secção),
composto por: R. Schintgen, presidente da Segunda Secção, exercendo funções de presidente da Sexta Secção, V. Skouris (relator), F. Macken, N. Colneric e J. N. Cunha Rodrigues, juízes,
advogado-geral: P. Léger,
secretário: M.-F. Contet, administradora principal,
vistas as observações escritas apresentadas:
- em representação da Molkerei Wagenfeld Karl Niemann GmbH & Co. KG, por U. Schrömbges e L. Harings, Rechtsanwälte,
- em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por G. Braun e M. Niejahr, na qualidade de agentes,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações da Molkerei Wagenfeld Karl Niemann GmbH & Co. KG e da Comissão, na audiência de 21 de Março de 2002,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 27 de Junho de 2002,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por despacho de 6 de Dezembro de 2000, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 12 de Janeiro de 2001, o Verwaltungsgericht Hannover submeteu, nos termos do artigo 234._ CE, uma questão a título prejudicial sobre a validade do Regulamento (CE) n._ 2799/1999 da Comissão, de 17 de Dezembro de 1999, que estabelece normas de execução do Regulamento (CE) n._ 1255/1999 no que se refere à concessão de uma ajuda ao leite desnatado e ao leite em pó desnatado destinados à alimentação animal e à venda deste último (JO L 340, p. 3).
2 Esta questão foi suscitada no âmbito de um litígio que opõe a Molkerei Wagenfeld Karl Niemann GmbH & Co. KG (a seguir «Niemann») ao Bezirksregierung Hannover (Governo Regional de Hanôver), relativamente a um pedido apresentado pela Niemann referente à concessão de uma ajuda ao leite desnatado destinado à alimentação animal.
Enquadramento jurídico
3 O artigo 34._, n._ 1, CE prevê:
«A fim de atingir os objectivos definidos no artigo 33._, é criada uma organização comum dos mercados agrícolas.
Segundo os produtos, esta organização assumirá uma das formas seguintes:
a) Regras comuns em matéria de concorrência.
b) Uma coordenação obrigatória das diversas organizações nacionais de mercado.
c) Uma organização europeia de mercado.»
4 Nos termos do artigo 34._, n._ 2, CE:
«A organização comum, sob uma das formas previstas no n._ 1, pode abranger todas as medidas necessárias para atingir os objectivos definidos no artigo 33._, designadamente: regulamentações dos preços; subvenções tanto à produção como à comercialização dos diversos produtos; medidas de armazenamento e de reporte; e mecanismos comuns de estabilização das importações ou das exportações.
A organização comum deve limitar-se a prosseguir os objectivos definidos no artigo 33._ e deve excluir toda e qualquer discriminação entre produtores ou consumidores da Comunidade.
[...]»
5 O artigo 10._ do Regulamento (CEE) n._ 804/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 148, p. 13; EE 03 F2 p. 146), com as alterações introduzidas em último lugar pelo Regulamento (CE) n._ 1587/96 do Conselho, de 30 de Julho de 1996 (JO L 206, p. 21, a seguir «Regulamento n._ 804/68»), dispunha:
«1. São concedidas ajudas para o leite desnatado e para o leite desnatado em pó utilizados na alimentação dos animais, se estes produtos satisfizerem certas condições. Na acepção do presente artigo o leitelho e o leitelho em pó são produtos assimilados ao leite desnatado e ao leite desnatado em pó.
2. As regras gerais que regerão as ajudas mencionadas neste artigo, e nomeadamente as condições de concessão dessas ajudas, serão determinadas pelo Conselho, deliberando sob proposta da Comissão segundo o procedimento de voto previsto no n._ 2 do artigo 43._ do Tratado.
3. As modalidades de aplicação do presente artigo, e nomeadamente o montante das ajudas, são determinadas de acordo com o procedimento previsto no artigo 30._»
6 Com fundamento no artigo 10._, n._ 2, do Regulamento n._ 804/68, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n._ 986/68, de 15 de Julho de 1968, que estabelece as regras gerais relativas à concessão de ajudas para o leite desnatado e o leite desnatado em pó destinados à alimentação de animais (JO L 169, p. 4; EE 03 F2 p. 194).
7 Para estabelecer as modalidades de aplicação das referidas regras gerais, a Comissão procedeu à adopção de três regulamentos distintos. Entre estes, figurava o Regulamento (CEE) n._ 1105/68 da Comissão, de 27 de Julho de 1968, relativo às modalidades de concessão de ajudas para o leite desnatado destinado à alimentação de animais (JO L 184, p. 24; EE 03 F2 p. 218), com as alterações introduzidas em último lugar pelo Regulamento (CE) n._ 1802/95 da Comissão, de 25 de Julho de 1995, que ajusta e altera os regulamentos do sector do leite e dos produtos lácteos que fixaram, antes de 1 de Fevereiro de 1995, determinados preços e montantes cujos valores em ecus foram adaptados devido à supressão do factor de correcção das taxas de conversão agrícolas (JO L 174, p. 27, a seguir «Regulamento n._ 1105/68»). Este regulamento precisava as modalidades de concessão das ajudas para o leite desnatado líquido destinado à alimentação animal.
8 O Regulamento n._ 804/68 foi substituído, com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2000, pelo Regulamento (CE) n._ 1255/1999 do Conselho, de 17 de Maio de 1999, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 160, p. 48). O Regulamento n._ 1255/1999 revogou igualmente o Regulamento n._ 986/68.
9 Nos termos do artigo 10._ do Regulamento n._ 1255/1999:
«Serão adoptados, nos termos do artigo 42._:
a) As regras de execução do presente capítulo, designadamente as relativas à fixação dos preços de mercado da manteiga;
b) Os montantes da ajuda à armazenagem privada a que se refere o presente capítulo;
c) As demais decisões e medidas que podem ser tomadas pela Comissão ao abrigo do presente capítulo.»
10 O artigo 11._ do Regulamento n._ 1255/1999 dispõe:
«1. Serão concedidas ajudas para o leite desnatado e o leite em pó desnatado utilizados na alimentação dos animais, se estes produtos satisfizerem certas normas.
Na acepção do presente artigo, o leitelho e o leitelho em pó são equiparados ao leite desnatado e ao leite em pó desnatado.
2. Os montantes da ajuda serão fixados tendo em conta os seguintes factores:
- preço de intervenção do leite em pó desnatado,
- evolução da situação em matéria de abastecimento de leite desnatado e de leite em pó desnatado, bem como a evolução da utilização destes produtos nos alimentos para animais,
- tendências dos preços dos vitelos,
- tendências dos preços de mercado das proteínas concorrentes, comparativamente com os do leite em pó desnatado.»
11 O artigo 15._ do Regulamento n._ 1255/1999 prevê:
«Serão adoptados, nos termos do artigo 42._:
a) As regras de execução do presente capítulo, em especial as condições de concessão das ajudas nele previstas;
b) Os montantes das ajudas a que se refere o presente capítulo;
c) A lista dos produtos referidos na alínea d) do artigo 13._ e no n._ 1 do artigo 14._;
d) Outras decisões e medidas que possam ser tomadas pela Comissão ao abrigo do presente capítulo.»
12 Nos termos do artigo 42._ do Regulamento n._ 1255/1999:
«1. Sempre que se faça referência ao presente artigo, o comité será chamado a pronunciar-se pelo seu presidente, seja por sua própria iniciativa, seja a pedido do representante de um Estado-Membro.
2. O representante da Comissão submeterá ao comité um projecto das medidas a tomar. O comité emitirá o seu parecer sobre esse projecto num prazo que o presidente pode fixar em função da urgência da questão. O parecer será emitido por maioria, nos termos previstos no n._ 2 do artigo 205._ do Tratado para a adopção das decisões que o Conselho é chamado a tomar sob proposta da Comissão. Nas votações no comité, os votos dos representantes dos Estados-Membros estão sujeitos à ponderação definida no artigo atrás referido. O presidente não participa na votação.
3. A Comissão adoptará medidas que são imediatamente aplicáveis. Todavia, se não forem conformes com o parecer do comité, essas medidas serão imediatamente comunicadas pela Comissão ao Conselho. Nesse caso, a Comissão pode diferir, por um período de um mês, no máximo, a contar da data dessa comunicação, a aplicação das medidas que aprovou.
O Conselho, deliberando por maioria qualificada, pode tomar uma decisão diferente no prazo de um mês.»
13 O Regulamento n._ 2799/1999 foi adoptado com base nos artigos 10._ e 15._ do Regulamento n._ 1255/1999.
14 O Regulamento n._ 1105/68 foi revogado pelo Regulamento n._ 2799/1999. A este respeito, o décimo primeiro considerando deste enuncia que «[a] experiência adquirida mostra que o regime de ajudas previsto no Regulamento [...] n._ 1105/68 [...] se defronta com inúmeros problemas no que respeita à sua própria implantação e ao controlo dos beneficiários; acresce que as quantidades de leite desnatado beneficiárias da medida diminuíram fortemente nos últimos anos, de tal forma que o impacte deste regime de ajudas no equilíbrio do mercado leiteiro se tornou marginal; por outro lado, a ajuda concedida à transformação de leite desnatado em alimentos compostos para animais continuará a assegurar um apoio ao mercado do leite desnatado; é, portanto, conveniente suprimir a medida de ajuda prevista no Regulamento [...] n._ 1105/68 e revogar este último».
15 O artigo 8._ do Regulamento n._ 2799/1999 dispõe:
«Para beneficiar da ajuda, o leite desnatado e o leite em pó desnatado devem respeitar as seguintes condições:
a) Devem ser utilizados numa empresa aprovada em conformidade com o artigo 9._:
i) em natureza, ou após incorporação prévia numa mistura, no fabrico de alimentos compostos,
ou
ii) em natureza, no fabrico de leite em pó desnatado desnaturado;
b) Não devem beneficiar de ajudas ou reduções de preço decorrentes de outras medidas comunitárias.»
16 O artigo 9._, n._ 1, do Regulamento n._ 2799/1999 prevê:
«As empresas produtoras de misturas, alimentos compostos ou leite em pó desnatado desnaturado devem ter sido aprovadas para o efeito pelo organismo competente do Estado-Membro em cujo território tenha lugar a produção.»
17 Nos termos do seu artigo 38._, primeiro parágrafo, o Regulamento n._ 2799/1999 entrou em vigor a 1 de Janeiro de 2000.
O litígio no processo principal e a questão prejudicial
18 Em 8 de Janeiro de 2000, a Niemann apresentou ao Bezirksregierung Hannover um pedido de ajuda relativo a uma quantidade de leite desnatado líquido para o mês de Janeiro de 2000.
19 Por decisão de 13 de Janeiro de 2000, o Bezirksregierung Hannover indeferiu esse pedido com o fundamento de que, na sequência da adopção do Regulamento n._ 2799/1999, já não existia base legal para a concessão da ajuda solicitada para o período posterior a 31 de Dezembro de 1999.
20 A Niemann interpôs recurso administrativo desta decisão, no qual contestava a validade do Regulamento n._ 2799/1999.
21 Por decisão de 22 de Fevereiro de 2000, o Bezirksregierung Hannover negou provimento ao recurso com o fundamento de que, designadamente, a Niemann era obrigada a aplicar a nova regulamentação e que não havia outro diploma susceptível de justificar a concessão da ajuda pedida.
22 Posteriormente, a Niemann interpôs recurso para o órgão jurisdicional de reenvio, com vista a obter a declaração de anulação da decisão que negou provimento ao seu recurso, bem como da decisão que recusou a concessão da ajuda em causa. Em apoio desse recurso, contestava a validade do Regulamento n._ 2799/1999, sustentando, designadamente, que tinha sido adoptado em violação, por um lado, do artigo 11._, n._ 1, do Regulamento n._ 1255/1999 e, por outro, do princípio da não discriminação.
23 Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, para apreciar a validade do Regulamento n._ 2799/1999, há que interpretar o artigo 11._, n.os 1 e 2, do Regulamento n._ 1255/1999, para determinar se o Conselho da União Europeia quis manter as ajudas para a utilização do leite desnatado líquido na alimentação animal em qualquer circunstância ou se, pelo contrário, desejou deixar uma determinada margem de apreciação à Comissão, no âmbito da qual, em função, designadamente, da alteração das condições do mercado, esta poderia pôr termo à medida em causa, uma vez que, segundo a Comissão, o objectivo prosseguido não pode (ou já não pode) ser alcançado.
24 Quanto à argumentação da Niemann, segundo a qual o Regulamento n._ 2799/1999 viola o princípio da não discriminação, o Verwaltungsgericht Hannover considera que, se se revelar que a utilização de leite líquido na alimentação animal já não tem qualquer importância para o mercado comunitário e se o controlo desta utilização ocasiona dificuldades práticas e económicas inaceitáveis, a revogação do Regulamento n._ 1105/68 pode, eventualmente, ser compatível com a obrigação da igualdade de tratamento.
25 Por último, quanto à questão de saber se a adopção do Regulamento n._ 2799/1999 violou o princípio da protecção da confiança legítima, o órgão jurisdicional de reenvio entende que, em princípio, a Comissão tinha legitimidade, nos termos da primeira frase do artigo 42._, n._ 3, do Regulamento n._ 1255/99, para adoptar medidas que entrassem imediatamente em vigor. Porém, isto levanta a questão da «retroactividade pura ou não» da lei. É certo que, no entender do órgão jurisdicional de reenvio, no caso em apreço, não se trata de um caso de retroactividade pura, dado que - pelo menos, no que diz respeito à Niemann - apenas está em causa a comercialização futura do leitelho. Todavia, mesmo não se tratando de um caso de retroactividade «pura», uma nova regulamentação poderia entrar em conflito com direitos protegidos a nível constitucional, que, por sua vez, poderiam produzir efeitos no futuro. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, para resolver este problema, há que proceder à comparação entre, por um lado, as exigências de interesse geral e, por outro, o prejuízo causado pela alteração legal à luz da violação do princípio da protecção da confiança legítima.
26 Foi nestas circunstâncias que o Verwaltungsgericht Hannover decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«O Regulamento (CE) n._ 2799/1999, em conjugação com os seus anexos, viola:
a) O artigo 11._, n._ 1, do Regulamento (CE) n._ 1255/1999,
b) O artigo 34._, n._ 2, segundo parágrafo, CE, e
c) Os princípios gerais de direito da Comunidade Europeia e o princípio da protecção da confiança legítima, porquanto o referido regulamento exclui a concessão de ajudas ao leite desnatado e ao leitelho no estado líquido destinados à alimentação animal, a menos que os referidos produtos sejam previamente transformados em compostos alimentares ou em leite em pó desnatado, sem prever um período de transição e é, por estas razões, (parcialmente) nulo?»
Quanto à questão prejudicial
27 Com a sua questão, que se articula em três partes, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta essencialmente se, na medida em que suprime, sem prever um período transitório, a concessão de ajudas ao leite desnatado e ao leitelho líquidos destinados à alimentação animal quando estes produtos não são transformados em alimentos compostos ou em leite desnatado em pó, o Regulamento n._ 2799/1999 é válido, atentos:
- os limites da competência de execução da Comissão, tal como definidos no artigo 11._, n._ 1, do Regulamento n._ 1255/1999,
- o princípio da não discriminação consagrado no artigo 34._, n._ 2, segundo parágrafo, CE, e
- o princípio da protecção da confiança legítima.
Quanto à competência de execução da Comissão à luz do artigo 11._, n._ 1, do Regulamento n._ 1255/1999
Alegações apresentadas no Tribunal de Justiça
28 A Niemann alega que a adopção do Regulamento n._ 2799/1999 violou o artigo 11._, n._ 1, do Regulamento n._ 1255/1999. Segundo esta, o artigo 15._ do referido regulamento habilitou unicamente a Comissão a adoptar as modalidades de aplicação do regime de concessão de ajudas ao leite desnatado líquido e ao leite desnatado em pó destinados à alimentação animal, e não a suprimir as ajudas ao primeiro destes produtos.
29 Com efeito, no momento da adopção do Regulamento n._ 1255/1999, o legislador comunitário teve em conta a situação que existia, na época, no mercado do leite e dos produtos lácteos. Esta situação caracterizava-se pela existência de um mercado tanto para o leite desnatado líquido como para o leite em pó destinados à alimentação animal.
30 A Niemann alega, a este respeito, que, se o Conselho tivesse querido, com a nova organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos, obter uma modificação da situação existente, era necessário ter expresso com clareza essa vontade. Ora, o Conselho não agiu dessa maneira, pois decidiu que era necessário conceder ajudas quer ao leite desnatado líquido quer ao leite desnatado em pó destinados à alimentação animal.
31 A Niemann recorda que, segundo jurisprudência do Tribunal de Justiça (acórdão de 11 de Novembro de 1999, Söhl & Söhlke, C-48/98, Colect., p. I-7877, n._ 36), os limites da competência da Comissão devem ser apreciados em função dos objectivos principais da organização comum de mercado em causa, que habilita a Comissão a adoptar os regulamentos de aplicação. Segundo a Niemann, se a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos se destina a apoiar os mercados tanto no sector do leite líquido como no do leite em pó, a Comissão não está autorizada a alterar o âmbito de aplicação dessa organização de mercado e, dessa maneira, a modificar unilateralmente a decisão de base do Conselho.
32 Em contrapartida, a Comissão sustenta que, ao adoptar o Regulamento n._ 2799/1999, determinou as modalidades de aplicação do Regulamento n._ 1255/1999, respeitando os limites das competências que lhe foram atribuídas por este último. A Comissão baseia-se na premissa segundo a qual o conceito de competências de execução, que o Conselho lhe pode atribuir por força do artigo 202._ CE, deve ser interpretado amplamente (acórdãos de 30 de Outubro de 1975, Rey Soda e o., 23/75, Recueil, p. 1279, n.os 10 a 14, Colect., p. 445, e de 19 de Novembro de 1998, Portugal/Comissão, C-159/96, Colect., p. I-7379, n._ 40).
33 Com efeito, apenas os elementos essenciais da matéria a regulamentar são da competência exclusiva do Conselho (acórdão de 17 de Dezembro de 1970, Köster, 25/70, Colect. 1969-1970, p. 659, n._ 6). Além disso, unicamente são qualificadas de essenciais as normas que têm por objectivo traduzir as orientações fundamentais da política comunitária (acórdão de 27 de Outubro de 1992, Alemanha/Comissão, C-240/90, Colect., p. I-5383, n._ 37).
34 Segundo a Comissão, tendo em conta que a redacção do artigo 11._, n._ 1, do Regulamento n._ 1255/1999 não deixa de forma alguma pressupor que o Conselho queria absolutamente continuar a subvencionar a utilização directa do leite desnatado líquido para alimentação animal, era-lhe possível optar por um modelo que subvencionasse o leite desnatado destinado à referida alimentação, desde que se apresentasse sob a forma de pó ou que entrasse na composição de misturas ou de alimentos compostos.
Resposta do Tribunal de Justiça
35 Importa recordar que, segundo o artigo 211._, quarto travessão, CE, a fim de garantir o funcionamento e o desenvolvimento do mercado comum, a Comissão exerce as competências que o Conselho lhe atribua para a execução das regras por ele estabelecidas.
36 No caso em apreço, como claramente resulta da leitura conjugada dos artigos 11._, 15._ e 42._, n._ 3, primeiro período, do Regulamento n._ 1255/1999, este, por um lado, prevê que as ajudas são concedidas ao leite desnatado líquido e ao leite desnatado em pó, se estes produtos satisfizerem certas condições, e, por outro, habilita a Comissão a fixar essas condições.
37 Assim, para responder à primeira parte da questão prejudicial, há que examinar se, ao adoptar os artigos 8._ e 9._ do Regulamento n._ 2799/1999, a Comissão fixou as condições de concessão das ajudas ao leite desnatado líquido e ao leite desnatado em pó destinados à alimentação animal dentro dos limites da sua competência, como definidos pelo artigo 11._, n._ 1, do Regulamento n._ 1255/1999.
38 A este respeito, há que recordar, por um lado, que, tratando-se do domínio da política agrícola comum, a Comissão é a única entidade em condições de seguir de maneira constante e atenta a evolução dos mercados agrícolas e de agir com a urgência que a situação exige. Assim, nos termos da jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, o Conselho pode ser levado, neste domínio, a conferir-lhe largos poderes de apreciação e de acção. Nesta hipótese, os limites dessa competência devem ser apreciados, nomeadamente, face aos objectivos gerais essenciais da organização de mercado (v., neste sentido, designadamente, acórdãos de 21 de Maio de 1987, Rau e o., 133/85 a 136/85, Colect., p. 2289, n._ 31, e de 21 de Março de 1991, SAFA, C-359/89, Colect., p. I-1677, n._ 16).
39 Por outro lado, segundo jurisprudência constante, as instituições comunitárias dispõem de um amplo poder de apreciação em matéria de política agrícola comum, tendo em conta as responsabilidades que lhes foram conferidas pelo Tratado CE (v., designadamente, acórdão de 16 de Maio de 2002, Schilling e Nehring, C-63/00, Colect., p. I-4483, n._ 39). Na presença de tal poder, cabe ao juiz comunitário limitar-se a examinar se o exercício deste poder não enferma de um erro manifesto ou de desvio de poder, ou ainda se as instituições comunitárias não ultrapassaram manifestamente os limites do seu poder de apreciação (v., designadamente, acórdão de 12 de Julho de 2001, Jippes e o., C-189/01, Colect., p. I-5689, n._ 80).
40 No caso em apreço, ao exercer a competência de execução que lhe atribui o artigo 11._ do Regulamento n._ 1255/1999, a Comissão fixou as condições em que o leite desnatado e o leite desnatado em pó destinados à alimentação animal podem ser objecto da concessão de ajudas. Assim, segundo o artigo 8._ do Regulamento n._ 2799/1999, para poderem beneficiar da ajuda, o leite desnatado e o leite em pó desnatado, por um lado, devem ser utilizados numa empresa aprovada em conformidade com o artigo 9._ deste último regulamento e, por outro lado, não devem beneficiar de ajudas ou de reduções de preço decorrentes de outras medidas comunitárias. Além disso, o artigo 9._ do Regulamento n._ 2799/1999 dispõe que a aprovação prevista respeita unicamente às empresas que produzam misturas, alimentos compostos ou leite em pó desnaturado.
41 É certo que resulta destas disposições que o leite desnatado líquido apenas pode, a partir da entrada em vigor do Regulamento n._ 2799/1999, beneficiar das ajudas na medida em que seja previamente incorporado numa mistura para o fabrico de alimentos compostos, ou transformado em leite em pó desnatado.
42 Contudo, há que constatar, em primeiro lugar, que, se é verdade que esta condição é incontestavelmente restritiva, não é menos verdade que não equivale a uma supressão completa das ajudas ao leite desnatado líquido destinado à alimentação animal, medida que seria contrária ao artigo 11._, n._ 1, do Regulamento n._ 1255/1999. Com efeito, o mercado relativo a este tipo de leite desnatado continua a beneficiar do apoio previsto nesta disposição através de ajudas às empresas que produzem misturas para o fabrico de alimentos compostos.
43 Em segundo lugar, há que recordar que a Comissão justificou a introdução desta condição restritiva, sublinhando, no terceiro considerando do Regulamento n._ 2799/1999, a necessidade de assegurar que o leite desnatado e o leite em pó desnatado beneficiários das ajudas sejam efectivamente utilizados na alimentação animal.
44 Em terceiro lugar, a Comissão precisou, no décimo primeiro considerando do referido regulamento, por um lado, que a experiência adquirida mostrou que o regime de ajudas previsto no Regulamento n._ 1105/68 se defrontava com inúmeros problemas no que respeita à sua aplicação e ao controlo dos beneficiários e, por outro, que as quantidades de leite desnatado beneficiárias dessa medida tinham fortemente diminuído nos últimos anos, de tal forma que o impacte deste regime de ajudas no equilíbrio do mercado leiteiro se tornou marginal.
45 Face às considerações que precedem, não resulta que a Comissão tenha cometido um erro manifesto de apreciação ou um desvio de poder, ou que tenha excedido os limites do seu poder de apreciação ao sujeitar a concessão das ajudas à condição de que o leite desnatado líquido destinado à alimentação animal fosse previamente transformado em alimentos compostos ou em leite em pó.
46 Assim, a Comissão, ao adoptar o Regulamento n._ 2799/1999, não ultrapassou os limites da sua competência de execução.
Quanto ao princípio da não discriminação
Alegações apresentadas ao Tribunal de Justiça
47 A Niemann alegou que o Regulamento n._ 2799/1999 viola o princípio da não discriminação consagrado no artigo 34._, n._ 2, segundo parágrafo, CE. Referindo-se à jurisprudência segundo a qual esta disposição exige que situações comparáveis não sejam tratadas de maneira diferente, a menos que tal tratamento diferente seja objectivamente justificado, refere, em primeiro lugar, que o leite desnatado líquido e o leite desnatado em pó são produtos idênticos. Com efeito, o leite desnatado em pó é obtido procedendo à dessecação do leite desnatado líquido, quer dizer, desidratando-o. Em segundo lugar, a Niemann alega que este último e o leite em pó desnatado são similares quanto à utilização a que são destinados e que, portanto, são sucedâneos. Com efeito, ambos são utilizados para a engorda dos vitelos.
48 A Comissão refere que o Regulamento n._ 2799/1999 não institui uma discriminação proibida nos termos do artigo 34._, n._ 2, segundo parágrafo, CE. Alega que os produtores de leite desnatado líquido e os produtores de leite em pó desnatado não se encontram em situações comparáveis, uma vez que os segundos sujeitam o seu produto a etapas de transformação suplementares. O simples facto de os dois produtos serem utilizados na alimentação animal e de contribuírem assim para a valorização desejada das proteínas do leite não impõe que o mesmo tratamento lhes seja reservado no que respeita à concessão das ajudas. A Comissão invoca igualmente as propriedades diferentes dos dois produtos em questão e as consequências destas. Segundo a Comissão, estas diferenças repercutem-se nos controlos que lhe cabe efectuar no âmbito da aplicação do regime de ajudas.
Resposta do Tribunal de Justiça
49 Importa recordar que, segundo jurisprudência constante, o artigo 34._, n._ 2, segundo parágrafo, CE, que consagra a proibição de qualquer discriminação no âmbito da política agrícola comum, mais não é do que a expressão específica do princípio geral da igualdade, que exige que situações comparáveis não sejam tratadas de modo diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de modo igual, excepto se esse tratamento diferente for objectivamente justificado (v., designadamente, acórdãos de 20 de Setembro de 1988, Espanha/Conselho, 203/86, Colect., p. 4563, n._ 25; de 17 de Abril de 1997, EARL de Kerlast, C-15/95, Colect., p. I-1961, n._ 35; e de 13 de Abril de 2000, Karlsson e o., C-292/97, Colect., p. I-2737, n._ 39).
50 No caso em apreço, não pode ser contestado que, em princípio, o leite desnatado líquido e o leite em pó desnatado destinados à alimentação animal são produtos comparáveis.
51 Contudo, existem diferenças entre estes dois produtos, que justificam objectivamente o seu tratamento diferente em relação ao direito de beneficiarem das ajudas. Em primeiro lugar, o leite desnatado líquido altera-se mais facilmente do que o leite em pó. A este respeito, o leite desnatado líquido não pode ser conservado tanto tempo e da mesma maneira que o leite em pó desnatado.
52 Em segundo lugar, o leite em pó desnatado e o leite desnatado líquido não são objecto dos mesmos controlos. Devido à natureza alterável deste, é indispensável proceder a controlos em intervalos relativamente próximos, quer nas centrais leiteiras quer nas instalações dos criadores de vitelos que utilizam este tipo de leite. Assim, o custo financeiro destes controlos é muito mais elevado do que o custo dos controlos efectuados ao leite em pó.
53 Como a Comissão precisou no décimo primeiro considerando do Regulamento n._ 2799/1999, as quantidades de leite desnatado beneficiárias das medidas de ajudas diminuíram fortemente nos últimos anos, de tal forma que o impacte deste regime de ajudas no equilíbrio do mercado leiteiro se tornou marginal. Ora, esta evolução das condições do mercado é susceptível de justificar a supressão das medidas mais ineficazes e mais onerosas do referido regime.
54 A respeito destas considerações, importa concluir que, ao adoptar o Regulamento n._ 2799/1999, a Comissão não violou o princípio da não discriminação consagrado no artigo 34._, n._ 2, segundo parágrafo, CE.
Quanto ao princípio da protecção da confiança legítima
55 A Niemann refere-se à jurisprudência relativa ao princípio da protecção da confiança legítima (acórdãos de 4 de Julho de 1973, Westzucker, 1/73, Recueil, p. 723, Colect., p. 289; de 14 de Maio de 1975, CNTA/Comissão, 74/74, Colect., p. 183; de 8 de Junho de 1977, Merkur/Comissão, 97/76, Recueil, p. 1063, Colect., p. 391; de 16 de Maio de 1979, Tomadini, 84/78, Recueil, p. 1801, e de 11 de Julho de 1991, Crispoltoni, C-368/89, Colect., p. I-3695, n._ 21) para sustentar que a supressão, a partir de 1 de Janeiro de 2000, das ajudas ao leite desnatado líquido destinado à alimentação animal, por um regulamento adoptado pela Comissão em 17 de Dezembro de 1999 e publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias de 31 de Dezembro de 1999, viola os direitos baseados no referido princípio. Com efeito, já não seria possível cumprir os contratos celebrados anteriormente e, nesta última data, as planificações para o ano de 2000 estavam já há muito terminadas. Essa alteração fundamental da situação do mercado, com efeitos importantes para os interessados, não deveria entrar em vigor «de um dia para o outro», mas deveria ser aplicada após um período transitório suficiente.
56 A este respeito, importa recordar que, segundo jurisprudência assente, no domínio das organizações comuns de mercado, cujo objecto comporta uma constante adaptação em função das variações da situação económica, os operadores económicos não têm fundamento para criar uma confiança legítima de que não serão sujeitos a restrições decorrentes de eventuais normas relativas à política de mercado ou à política de estruturas. Além disso, o princípio da protecção da confiança legítima só pode ser invocado relativamente a uma regulamentação comunitária se a própria Comunidade tiver previamente criado uma situação susceptível de gerar uma confiança legítima (v., neste sentido, acórdão de 15 de Fevereiro de 1996, Duff e o., C-63/93, Colect., p. I-569, n._ 20).
57 No processo principal, não resulta de qualquer elemento dos autos que as instituições comunitárias competentes tivessem originado uma situação susceptível de criar uma confiança legítima nos produtores em causa, quanto à manutenção do regime de ajuda ao leite desnatado líquido destinado à alimentação animal como é prevista no Regulamento n._ 1105/68.
58 Pelo contrário, como resulta do Relatório especial n._ 1/99 do Tribunal de Contas, de 25 de Março de 1999, sobre as ajudas ao leite desnatado e leite em pó desnatado destinados à alimentação de animais, acompanhado das respostas da Comissão (JO C 147, p. 1), a Comissão tinha anunciado que pretendia alterar a regulamentação existente relativa às ajudas no domínio do leite desnatado destinado à alimentação animal. Com efeito, nas respostas ao referido relatório, a Comissão pôs claramente em questão a manutenção das ajudas concedidas ao leite desnatado líquido, dada a importância limitada deste produto para o equilíbrio do mercado das proteínas do leite, uma vez que o referido produto apenas representava 3% do volume total subvencionado de leite desnatado no mercado interno.
59 Além disso, resulta dos autos que a Comissão tinha, logo no mês de Agosto de 1999, informado a Federação Alemã dos Agricultores e a Federação Nacional dos Criadores de Vitelos da sua intenção de proceder à adopção das medidas em causa.
60 Assim, ao adoptar o Regulamento n._ 2799/1999, a Comissão não violou o princípio da protecção da confiança legítima.
61 Nestas condições, tendo em conta o conjunto das considerações que precedem, há que responder ao órgão jurisdicional de reenvio que o exame da questão submetida não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade do Regulamento n._ 2799/1999.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
62 As despesas efectuadas pela Comissão, que apresentou observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Sexta Secção),
pronunciando-se sobre a questão submetida pelo Verwaltungsgericht Hannover, por despacho de 6 de Dezembro de 2000, declara:
O exame da questão submetida não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade do Regulamento (CE) n._ 2799/1999 da Comissão, de 17 de Dezembro de 1999, que estabelece normas de execução do Regulamento (CE) n._ 1255/1999 no que se refere à concessão de uma ajuda ao leite desnatado e ao leite em pó desnatado destinados à alimentação animal e à venda deste último.
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