Forenede sager C-34/01 – C-38/01
Enirisorse SpA
mod
Ministero delle Finanze
(anmodninger om præjudiciel afgørelse indgivet af Corte suprema di cassazione)
«Offentlige virksomheder – delvis overførsel til offentlige virksomheder af en havneafgift, som er betalt til staten – konkurrence – misbrug af dominerende stilling – statsstøtte – afgift med tilsvarende virkning – intern afgift – frie varebevægelser»
Forslag til afgørelse fra generaladvokat C. Stix-Hackl fremsat den 7. november 2002 Domstolens dom (Femte Afdeling) af 27. november 2003
Sammendrag af dom
1. Statsstøtte – begreb – foranstaltninger med henblik på at kompensere for udgifterne i forbindelse med de forpligtelser til offentlig tjeneste, som en virksomhed har påtaget sig – ikke omfattet – betingelser – forpligtelser til offentlig tjeneste skal være klart definerede – fastlæggelse af de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, på en objektiv og gennemsigtig måde – kompensationen begrænset til udgifterne – ulovlighed af en foranstaltning, hvorved en offentlig virksomhed tildeles en del af en afgift – ulovlighed, der udelukkende påvirker den del af afgiften, der tildeles virksomheden
(EF-traktaten, art. 92, stk. 1 (efter ændring nu art. 87, stk. 1, EF))
2. Statsstøtte – støtteprojekt – forbud mod gennemførelse før Kommissionens endelige beslutning – direkte virkning – rækkevidde – foranstaltning, der ikke er anmeldt, hvorved en offentlig virksomhed tildeles en del af en afgift – forpligtelse for den nationale ret til at hindre opkrævningen af afgiften og tildelingen af provenuet heraf
(EF-traktaten, art. 93, stk. 3 (nu art. 88, stk. 3, EF))
3. Frie varebevægelser – kvantitative restriktioner – foranstaltninger med tilsvarende virkning – traktatens artikel 30 (efter ændring nu artikel 28 EF) – anvendelsesområde – afgift, der ikke er en hindring, der er forbudt efter traktatens artikel 12 eller 95 (efter ændring nu artikel 25 EF og 90 EF) – afgift, der automatisk henhører under artikel 30 – ikke omfattet
(EF-traktaten, art. 12, 30 og 95 (efter ændring nu art. 25 EF, 28 EF og 90 EF))
4. Fiskale bestemmelser – interne afgifter – havneafgifter, der er tildelt en offentlig virksomhed uafhængigt af en tjenesteydelse præsteret af denne – ingen forskelsbehandling af indførte produkter – lovlig
(EF-traktaten, art. 12, 30 og 95 (efter ændring nu art. 25 EF, 28 EF og 90 EF))
1. En medlemsstats tildeling til en offentlig virksomhed af en betydelig del af en afgift som den, der opkræves i en havn ved lastning og losning af varer, samt opkrævningen af denne hos brugere skal kvalificeres som statsstøtte i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i traktatens artikel 92, stk. 1 (efter ændring nu artikel 87, stk. 1, EF), i det omfang de påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, når de ikke er knyttet til en klart defineret opgave forbundet med offentlig tjeneste, og/eller når beregningen af den angiveligt nødvendige kompensation for udøvelsen af denne opgave ikke foretages på et grundlag, der er fastlagt på forhånd, på en objektiv og gennemsigtig måde for at undgå, at kompensationen indebærer en økonomisk fordel, der kan begunstige den pågældende offentlige virksomhed i forhold til de konkurrerende virksomheder. For at dette ikke er tilfældet må kompensationen ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne. Den eventuelt ulovlige karakter af opkrævningen og tildelingen af en del af afgiften, nemlig den del, som tildeles den offentlige virksomhed, påvirker imidlertid ikke den resterende del af afgiften, som betales til statskassen.
(jf. præmis 31, 32, 35, 39, 40 og 47 samt domkonkl. 1)
2. Det følger af den direkte virkning af traktatens artikel 93, stk. 3, sidste punktum (nu artikel 88, stk. 3, EF), at den umiddelbare anvendelighed af forbuddet mod at gennemføre støtten, som fremgår af denne bestemmelse, gælder for enhver støtte, som er blevet iværksat uden at være blevet anmeldt. Det påhviler de nationale domstole at beskytte de retsundergivnes rettigheder i tilfælde af, at de nationale myndigheder tilsidesætter forbuddet mod at gennemføre støtten, ved at drage samtlige konsekvenser heraf i overensstemmelse med deres nationale retssystem for at hindre såvel tildelingen af en del af afgiften til de begunstigede virksomheder som opkrævningen af denne.
(jf. præmis 42 og 47 samt domskonk. 1)
3. Anvendelsesområdet for traktatens artikel 30 (efter ændring nu artikel 28 EF) omfatter ikke anvendelsesområdet for traktatens bestemmelser vedrørende afgifter med tilsvarende virkning som told (traktatens artikel 12 (efter ændring nu artikel 25 EF) og 16 (ophævet ved Amsterdam-traktaten)), eller anvendelsesområdet for traktatens bestemmelser vedrørende diskriminerende interne afgifter (traktatens artikel 95 (efter ændring nu artikel 90 EF)). Det følger heraf, at såfremt en afgift som den, der opkræves i en havn ved lastning og losning af varer, henhører under anvendelsesområdet for traktatens artikel 12 eller 95, er det bestemmelserne i den ene eller den anden af disse artikler, der finder anvendelse, og ikke bestemmelserne i traktatens artikel 30. Den omstændighed, at afgiften eventuelt ikke udgør en hindring, der er forbudt ved artikel 12 eller 95, medfører ikke, at afgiften automatisk er omfattet af bestemmelserne i artikel 30.
(jf. præmis 56 og 58)
4. Når der ikke foreligger nogen forskelsbehandling af produkter fra andre medlemsstater, udgør den foranstaltning, hvorved en medlemsstat foreskriver opkrævning af en intern afgift, såsom en havneafgift ved lastning og losning af varer, og tildeling af en betydelig del af provenuet fra denne interne afgift til en offentlig virksomhed, uden at det tildelte beløb modsvares af en af virksomheden reelt præsteret tjenesteydelse, ikke en tilsidesættelse af bestemmelserne i traktatens artikel 95 (efter ændring nu artikel 90 EF).
(jf. præmis 62 og domskonkl. 2)
DOMSTOLENS DOM (Femte Afdeling)
27. november 2003(1)
»Offentlige virksomheder – delvis overførsel til offentlige virksomheder af en havneafgift, som er betalt til staten – konkurrence – misbrug af dominerende stilling – statsstøtte – afgift med tilsvarende virkning – intern afgift – frie varebevægelser«
I de forenede sager C-34/01 - C-38/01,
angående en anmodning, som Corte Suprema di cassazione (Italien) i medfør af artikel 234 EF har indgivet til Domstolen for i de for nævnte ret verserende sager,
Enirisorse SpA
mod
Ministero delle Finanze,
at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af EF-traktatens artikel 12 (efter ændring nu artikel 25 EF), EF-traktatens artikel 13 (ophævet ved Amsterdam-traktaten), EF-traktatens artikel 30 (efter ændring nu artikel 28 EF), EF-traktatens artikel 86 og 90 (nu artikel 82 EF og 86 EF), EF-traktatens artikel 92 (efter ændring nu artikel 87 EF), EF-traktatens artikel 93 (nu artikel 88 EF) og EF-traktatens artikel 95 (efter ændring nu artikel 90 EF),har
DOMSTOLEN (Femte Afdeling),,
sammensat af formanden for Første Afdeling, P. Jann, som fungerende formand for Femte Afdeling, og dommerne C.W.A Timmermans, D.A.O. Edward og S. von Bahr (refererende dommer),
generaladvokat: C. Stix-Hackl
justitssekretær: assisterende justitssekretær H. von Holstein,
efter at der er indgivet skriftlige indlæg af:
– Enirisorse SpA ved avvocati G. Guarino og A. Guarino,
– den italienske regering ved I.M. Braguglia, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato G. Aiello
– Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved V. Di Bucci og L. Pignataro-Nolin, som befuldmægtigede,
efter at der i retsmødet den 5. marts 2002 er afgivet mundtlige indlæg af Enirisorse SpA ved avocado L. Malvezzi Campeggi, af den italienske regering ved G. Aiello og af Kommissionen ved V. Di Bucci og L. Pignataro-Nolin,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 7. november 2002,
afsagt følgende
Dom
1 Ved fem kendelser af 12. juli 2000, indgået til Domstolen den 25. januar 2001, har Corte suprema di cassazione i henhold til artikel 234 EF forelagt fem præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af EF-traktatens artikel 12 (efter ændring nu artikel 25 EF), EF-traktatens artikel 13 (ophævet ved Amsterdam-traktaten), EF-traktatens artikel 30 (efter ændring nu artikel 28 EF), EF-traktatens artikel 86 og 90 (nu artikel 82 EF og 86 EF), EF-traktatens artikel 92 (efter ændring nu artikel 87 EF), EF-traktatens artikel 93 (nu artikel 88 EF) og EF-traktatens artikel 95 (efter ændring nu artikel 90 EF).
2 Spørgsmålene er blevet rejst under en tvist mellem Enirisorse SpA (herefter »Enirisorse«) og Ministero delle Finanze (finansministeriet) vedrørende betaling af en havneafgift, som opkræves af finansministeriet ved lastning og losning af varer i havnen i Cagliari på Sardinien (Italien).
De nationale retsregler
3 Ved lov nr. 961 af 9. oktober 1967 (GURI nr. 272 af 30.10.1967) oprettedes Aziende dei mezzi meccanici e dei magazzini (virksomheder med ansvar for teknisk udstyr og lagre, herefter »aziendaerne« eller i ental »aziendaen«) i havnene i Ancona, Cagliari, Livorno, La Spezia, Messina og Savona (Italien). Denne lov, som ændret ved lov nr. 494 af 10. oktober 1974 (GURI nr. 274 af 21.10.1974, s. 7190), fastlægger nærmere aziendaernes status, deres aktiviteter, samt hvilke midler de råder over.
4 Aziendaerne er offentlige økonomiske foretagender under tilsyn af Ministero della marina mercantile (ministeriet for handelsflåden). I medfør af lov nr. 961 har de til opgave at forvalte det tekniske lastnings- og losningsudstyr, lagerarealerne samt andre faste ejendomme og løsøre, som staten ejer, og som anvendes i forbindelse med varebevægelserne. De har ligeledes til opgave at erhverve, vedligeholde og foretage ændringer og forbedringer af de ejendele, som de forvalter, samt at udøve enhver anden virksomhed i forbindelse med ovennævnte virksomhed.
5 Aziendaerne kan tillades at levere andre havnerelaterede kommercielle tjenesteydelser, at sikre driften af udstyr og installationer, som staten ikke ejer, og at gennemføre de opgaver, som de er blevet pålagt ved lov, i andre havne, som henhører under det territoriale kompetenceområde for den havn, hvor aziendaerne har sæde.
6 De økonomiske midler, som aziendaerne råder over til gennemførelse af deres opgaver, omfatter indtægterne fra de ejendomme og løsøre, som virksomhederne administrerer, herunder, ifølge den italienske regerings bemærkninger, de betalinger, som de modtager for deres kommercielle aktiviteter, såsom lastning og losning af varer, samt midler fra lån eller fra andre økonomiske transaktioner.
7 Alle udgifter forbundet med driften af udstyret afholdes alene af aziendaerne. Udgifterne til installering af nyt udstyr afholdes derimod normalt af ministeriet for handelsflåden, selv om aziendaerne, såfremt deres budget tillader det, selv kan afholde disse udgifter.
8 I 1974 indførtes i alle italienske havne en lastnings- og losningsafgift for varer i medfør af lovdekret nr. 47 af 28. februar 1974 (GURI nr. 68 af 13.3.1974, s. 1749, herefter »lovdekret nr. 47/74«), som efter ændringer blev ophøjet til lov nr. 117 af 16. april 1974 (GURI nr. 115 af 4.5.1974, s. 3123). Denne afgift betales til statskassen. Afgiften finder anvendelse på varer transporteret ad søvejen samt ad luftvejen.
9 Afgiftens størrelse, som ikke må overstige 90 ITL pr. ton, fastsættes og ændres for hver havn ved præsidentielt dekret under hensyntagen til varernes art og gennemsnitsomkostningerne ved forvaltningen af tjenesteydelserne.
10 Ved lovdekret nr. 47/74 opretholdt lovgiver den bestemmelse, som var indført ved lov nr. 82 af 9. februar 1963 om ændring af skatter og afgifter forbundet med skibsfart (GURI nr. 52 af 23.2.1963), der allerede foreskriver anvendelse af en afgift på varer, som blev lastet, losset eller befandt sig i transit i havnene Genoa, Napoli, Livorno, Civitavecchia, Trieste, Savona og Brindisi (Italien).
11 Lov nr. 355 af 5. maj 1976 hvorved visse af de fordele, som gælder for havnemyndigheder, udvides til at gælde for aziendaerne i havnene Ancona, Cagliari, Livorno, la Spezia og Messina (GURI nr. 147 af 5.6.1976, s. 4382, herefter »lov nr. 355/76«), bestemmer, at varer, som lastes eller losses i disse havne, er underlagt afgiftspligten i henhold til lov nr. 82 af 9. februar 1963 (herefter »havneafgiften«). Loven præciserer, at provenuet fra denne afgift for to tredjedeles vedkommende tildeles aziendaerne med henblik på gennemførelsen af deres opgaver, og en tredjedel tilkommer staten.
12 Artikel 1 i det præsidentielle dekret af 12. maj 1977 om fastsættelse af den ved lov nr. 355 af 5. maj 1976 vedtagne afgift (GURI nr. 270 af 4.10.1977, s. 7175) fastsætter satserne for havneafgiften. Satserne varierer fra 15 ITL til 90 ITL pr. ton alt efter de omhandlede varer.
Hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
13 Enirisorse gennemførte ved hjælp af egen arbejdskraft og eget materiel lastning og losning af indenlandske og udenlandske varer i havnen i Cagliari uden at anvende tjenesteydelser fra aziendaen i denne havn. Efter at have modtaget adskillige pålæg fra Ministero delle Finanze om at betale den ved lov nr. 355/76 fastsatte havneafgift gjorde virksomheden indsigelse mod disse pålæg, idet den bl.a. påstod, at det præsidentielle dekret af 12. maj 1977 var ulovligt i lyset af fællesskabsretten.
14 Efter at Tribunale di Cagliari havde forkastet disse påstande, appellerede Enirisorse til Corte d’appello di Cagliari (Italien). Da denne appel blev forkastet ved dom af 11. marts 1998, iværksatte Enirisorse herefter kassationsanke.
15 For Corte suprema di cassazione har Enirisorse gjort gældende, at den nationale lovgivning medfører en konkurrencefordrejning, for så vidt som havneafgiften også forfalder, når den erhvervsdrivende ikke benytter tjenesteydelser, som tilbydes af en azienda, i det konkrete tilfælde aziendaen i Cagliari havn. Lovgivningen strider således mod traktatens artikel 86 og 90. Den omstændighed, at aziendaerne modtager en betydelig del af havneafgiften, udgør endvidere statsstøtte i traktatens artikel 92 og 93’s forstand.
16 Corte suprema di cassazione har i sin forelæggelseskendelse udtalt, at formålet med den pågældende lovgivning ifølge den domstol, der skal træffe afgørelse om sagens realitet, er at dække myndighedernes omkostninger og udgifter ved præsteringen af offentlige tjenesteydelser i forbindelse med vareekspeditionen. Ifølge sidstnævnte domstol er det således ikke nødvendigt faktisk at have benyttet sig af disse tjenesteydelser, som leveres af den offentlige virksomhed, idet brugerne har visse almindelige fordele af dens aktiviteter.
17 Den forelæggende ret har sat spørgsmålstegn ved den nationale lovgivnings forenelighed, ikke blot med de fællesskabsbestemmelser, som Enirisorse har nævnt, men ligeledes med traktatens artikel 12, 13, 30 og 95.
18 Under disse omstændigheder har Corte suprema di cassazione besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Foreligger der med overførslen til en offentlig virksomhed – der opererer på markedet for havneaktiviteter med losning og lastning af varer – af en betydelig del af provenuet fra en afgift (havneafgift af lastning og losning af varer), betalt til staten af erhvervsdrivende, som ikke har modtaget nogen tjeneste eller ydelse fra nævnte virksomhed, en særlig eller eksklusiv rettighed eller en foranstaltning, som er i strid med traktatens bestemmelser, herunder navnlig konkurrencereglerne, i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i traktatens artikel 90, stk. 1?
2) Uafhængigt af det foregående spørgsmål spørges: Foreligger der med overførslen til nævnte offentlige virksomhed af en betydelig del af afgiftsprovenuet misbrug af dominerende stilling som følge af en national lovgivningsforanstaltning, og er den derfor i strid med bestemmelserne i traktatens artikel 86 og 90?
3) Kan overførslen til en sådan virksomhed af en betydelig del af nævnte afgiftsprovenu defineres som statsstøtte i traktatens artikel 92’s forstand, og berettiger den, når der ikke et givet meddelelse til Kommissionen, eller når Kommissionen ikke har truffet beslutning om støttens uforenelighed med fællesmarkedet, jf. artikel 93, at den nationale domstol udøver de beføjelser, som den er blevet tildelt – i henhold til EF-Domstolens praksis – for at sikre, at en støtte, der er ulovlig og/eller uforenelig, ikke anvendes?
4) Er tildelingen til ovennævnte virksomhed, fra først af, af en betydelig del af provenuet fra en statsafgift, opkrævet for eller i forbindelse med losning eller lastning af varer i havne – uden at opkrævningen modsvares af nogen ydelse eller tjeneste fra den pågældende virksomheds side – en afgift med tilsvarende virkning som told ved indførsel (der er forbudt ved traktatens artikel 12 og 13), en intern afgift af varer fra andre medlemsstater, som er højere end de afgifter, der pålægges lignende indenlandske varer (artikel 95), eller en ved artikel 30 forbudt indførselshindring?
5) Såfremt den nationale lovgivning er i strid med fællesskabsretten, vedrører de i ovenstående punkter beskrevne synspunkter, betragtet hver for sig, afgiften i dens helhed eller blot den del, som tildeles Azienda Mezzi Meccanici?«
19 Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 23. februar 2001 er sagerne C-34/01 – C-38/01 blevet forenet med henblik på den skriftlige og mundtlige forhandling samt domsafsigelsen.
Indledende bemærkninger
20 Med det femte spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, hvorvidt afgiftsordningens eventuelle retsstridighed, gennemgået i lyset af de i de foregående spørgsmål omhandlede retsforskrifter, kun påvirker en del af ordningen, nemlig tildelingen af to tredjedele af afgiftsprovenuet til aziendaen, eller hele afgiftsordningen, herunder tildelingen og opkrævningen af det samlede afgiftsbeløb. Da det femte spørgsmål således angår de fire forudgående spørgsmål, skal det ikke besvares særskilt, men i givet fald i forbindelse med gennemgangen af de andre spørgsmål.
21 Da den i hovedsagen anfægtede foranstaltning angår statens tildeling af en del af et afgiftsprovenu til en virksomhed, skal det for det første undersøges, om en sådan foranstaltning er forenelig med traktatens statsstøtteregler, hvorfor det tredje spørgsmål skal besvares først.
Det tredje spørgsmål
22 Med det tredje spørgsmål, læst i lyset af det femte spørgsmål, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt at få oplyst, hvorvidt den foranstaltning, hvorved en medlemsstat tildeler en offentlig virksomhed en væsentlig del af en afgift som den i hovedsagen omhandlede havneafgift, udgør statsstøtte i traktatens artikel 92’s forstand, og hvorvidt den forelæggende ret, hvis foranstaltningen ikke er blevet anmeldt til Kommissionen, eller hvis Kommissionen ikke har truffet beslutning om støttens forenelighed med fællesmarkedet, jf. traktatens artikel 93, kan udøve de beføjelser, som den er blevet tildelt, for at sikre, at en støtte, der er ulovlig og/eller uforenelig med fællesmarkedet, ikke anvendes. Såfremt den omhandlede foranstaltning udgør en støtte, som er ulovlig eller uforenelig med fællesmarkedet, spørger den forelæggende ret, om ulovligheden eller uforeneligheden er begrænset til at gælde den del af afgiften, som tildeles den pågældende offentlige virksomhed, eller om den omfatter opkrævning hos brugere af den del, der svarer til det således tildelte beløb, eller om den omfatter afgiften i sin helhed.
23 Enirisorse og Kommissionen har gjort gældende, at tildelingen af en betydelig del af havneafgiften til aziendaen i Cagliari udgør statsstøtte. Det drejer sig om en foranstaltning, der er truffet til fordel for en virksomhed, og som påvirker samhandelen inden for Fællesskabet, støtten tildeles ved hjælp af statsmidler, den fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen, idet denne azienda konkurrerer med virksomheder i andre medlemsstater, såsom rederier, som ønsker at udøve selvstændig godshåndtering. Endvidere er private virksomheder, der arbejder for tredjemænd, ligeledes konkurrenter. Da støtten ikke er blevet anmeldt til Kommissionen, udgør den ulovlig støtte, som i det foreliggende tilfælde ikke kan retfærdiggøres af undtagelserne i traktatens artikel 90, stk. 2. Den nationale domstol skal således afvise støtten som værende ulovlig.
24 Den italienske regering har anført, at den omhandlede foranstaltning efter dens opfattelse ikke påvirker samhandelen mellem medlemsstater henset til den volumenmæssigt begrænsede handel i de omhandlede havne, navnlig Portovesme på Sardinien, og at foranstaltningen følgelig ikke udgør statsstøtte i traktatens artikel 92, stk. 1’s forstand. Regeringen har endvidere understreget havneafgiftens socioøkonomiske formål, som er at garantere de fem berørte havnes overlevelse og funktionsdygtighed. Den har gjort gældende, at såfremt omkostningerne for håndteringstjenesteydelsen i sin helhed skal pålægges de reelle modtagere af disse ydelser, vil prisen herfor, henset til de store faste udgifter og den begrænsede havnetrafik i disse havne, blive for høj for disse virksomheder. Selv om afgiften skulle blive anset for statsstøtte, har den italienske regering gjort gældende, at den bør anses for forenelig med fællesmarkedet i henhold til traktatens artikel 92, stk. 3, litra c), idet det drejer sig om en støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner i denne bestemmelses forstand.
25 Med henblik på at besvare det stillede spørgsmål skal det undersøges, hvorvidt de forskellige betingelser vedrørende statsstøttebegrebet i traktatens artikel 92, stk. 1, er opfyldt.
26 For det første skal det dreje sig om et statsligt indgreb eller et indgreb med statsmidler. For så vidt angår havneafgiften er denne betingelse opfyldt, idet de beløb, som tildeles aziendaerne, udgør en betydelig del af denne afgift, som stammer fra statsbudgettet og således udgør statsmidler.
27 For det andet skal det statslige indgreb være egnet til at påvirke samhandelen mellem medlemsstater.
28 Det bemærkes, at der ikke findes en grænseværdi eller en procentsats, hvorunder samhandelen mellem medlemsstater ikke vil blive påvirket. Den omstændighed, at en støtte er forholdsvis ubetydelig, eller at den støttemodtagende virksomhed er af beskeden størrelse, udelukker således ikke på forhånd, at samhandelen mellem medlemsstaterne kan være påvirket (jf. dom af 24.7.2003, sag C-280/00, Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 81). Muligheden for at påvirke samhandelen forekommer så meget desto mere sandsynlig i hovedsagerne som havneafgiften tildeles en virksomhed, der er etableret i en havn, og betales af rederier ved lastning og losning af varer, uanset deres herkomst.
29 For det tredje skal støtten kunne anses for en fordel, der er tildelt den begunstigede virksomhed, og denne fordel skal for det fjerde fordreje eller true med at fordreje konkurrencen.
30 Det skal herved bemærkes, at foranstaltninger, som – uanset hvilken form de end måtte have – direkte eller indirekte favoriserer visse virksomheder, eller som skal anses for en økonomisk fordel, som den begunstigede virksomhed ikke ville have opnået under sædvanlige markedsvilkår, anses for at være støtte (Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg-dommen, præmis 84).
31 For så vidt som en foranstaltning eller et statsligt indgreb derimod kan anses for en kompensation, der udgør modydelsen for leverede ydelser fra de begunstigede virksomheder til opfyldelse af deres forpligtelser til offentlig tjeneste, således at disse virksomheder i realiteten ikke nyder en økonomisk fordel, og indgrebet således ikke har til virkning at stille dem i en konkurrencemæssig mere fordelagtig position i forhold til konkurrerende virksomheder, er et sådant indgreb ikke omfattet af traktatens artikel 92, stk. 1. For at en sådan kompensation i et konkret tilfælde kan falde uden for statsstøttedefinitionen, skal en række betingelser imidlertid være opfyldt (Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg-dommen, præmis 87 og 88).
32 For det første skal den virksomhed, som modtager støtten, faktisk være pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart defineret (Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg-dommen, præmis 89).
33 Domstolen har i denne sammenhæng allerede fastslået, at det ikke følger af dens retspraksis, at driften af enhver trafikhavn vedrører udførelsen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse (jf. dom af 17.7.1997, sag C-242/95, GT-Link, Sml. I, s. 4449, præmis 52). En sådan aktivitet indebærer således ikke automatisk gennemførelsen af opgaver forbundet med offentlig tjeneste.
34 Det skal imidlertid fastslås, at det ikke fremgår af de sagsakter, som den forelæggende ret har fremsendt til Domstolen, at aziendaerne er blevet pålagt en opgave forbundet med en offentlig tjeneste eller, a fortiori, at denne opgave er klart defineret.
35 For det andet skal de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde for at undgå, at kompensationen indebærer en økonomisk fordel, der kan begunstige den pågældende virksomhed i forhold til de konkurrerende virksomheder (Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg-dommen, præmis 90).
36 Den italienske regering har i denne henseende bemærket, at tildelingen af en betydelig del af havneafgiften til aziendaerne, som føjer sig til de rater, som aziendaerne anvender, er nødvendig for at holde disse rater på et overkommeligt niveau for de virksomheder, som modtager tjenesteydelser. Endvidere tillader en sådan tildeling, at de berørte havne forbliver funktionsdygtige.
37 Disse forhold er imidlertid ikke tilstrækkelige til at opfylde ovennævnte betingelse. Navnlig fremgår det ikke, hvori den påståede offentlige tjeneste præcist består, og hverken, om det udelukkende er lastning og losning i de omhandlede havne, der er tale om, eller om ydelser, såsom sikkerhed i forbindelse med læggen til ved kaj, også er omfattet. Desuden indeholder den italienske regerings bemærkninger heller ikke en præcisering af omkostningerne for tjenesteydelserne eller en opgørelse af den angiveligt nødvendige kompensation.
38 Det fremgår derimod af forelæggelseskendelsen i sag C-34/01 samt af de indlæg, som Enirisorse og Kommissionen har indgivet til Domstolen, at den del af afgiftsprovenuet, som tildeles aziendaerne, ikke afspejler de udgifter, som disse virksomheder reelt har haft ved leveringen af deres lastnings- og losningsydelse, idet beløbet afhænger af den varemængde, som er blevet transporteret af det samlede antal brugere og beskyttet i de omhandlede havne. Det tildelte beløb afhænger således af graden af aktivitet i den eller de omhandlede havne.
39 Et sådant system opfylder imidlertid ikke betingelsen om, at kompensationen ikke må overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne (jf. Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg-dommen, præmis 92).
40 Det følger af ovenstående, at såfremt en foranstaltning vedrørende en medlemsstats tildeling af en betydelig del af en afgift, såsom havneafgiften, til en offentlig virksomhed ikke er knyttet til en opgave forbundet med en offentlig tjeneste, der er klart defineret, og/eller hvis de andre betingelser, såsom dem, der er præciseret i dommen i sagen Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg, og som er nævnt i denne doms præmis 32 og 35, vedrørende statslig indgriben, ikke er blevet respekteret, bør en sådan foranstaltning kvalificeres som statsstøtte i traktatens artikel 92, stk. 1’s forstand, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstater.
41 Den forelæggende ret spørger endvidere om, hvorvidt i et sådant tilfælde alene tildelingen af en del af havneafgiften til den omhandlede virksomhed skal tilsidesættes, eller hvorvidt hele afgiftsordningen, herunder opkrævningen hos brugere af den del, der svarer til det således tildelte beløb, skal erklæres uforenelig med betingelserne i traktatens artikel 92.
42 Ifølge Domstolens faste praksis følger det af, at traktatens artikel 93, stk. 3, sidste punktum, har direkte virkning, at den umiddelbare anvendelighed af forbuddet mod at gennemføre støtten, som fremgår af denne bestemmelse, gælder for enhver støtte, som er blevet iværksat uden at være blevet anmeldt (dom af 21.11.1991, sag C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires og Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, Sml. I, s. 5505, præmis 11). Det påhviler de nationale domstole at beskytte de retsundergivnes rettigheder i tilfælde af, at de nationale myndigheder tilsidesætter forbuddet mod at gennemføre støtten, ved at drage samtlige konsekvenser heraf i overensstemmelse med deres nationale retssystem hvad angår såvel gyldigheden af de retsakter, som gennemfører de omtvistede støtteforanstaltninger, som tilbagesøgningen af den tildelte økonomiske støtte (jf. navnlig dom af 16.12.1992, sag C-17/91, Lornoy m.fl., Sml. I, s. 6523, præmis 30).
43 For så vidt angår statsstøttebegrebet har Domstolen fastslået, at dette ikke kun omfatter visse skattelignende afgifter, afhængig af, hvorledes afgiftsprovenuet anvendes (jf. navnlig Lornoy m.fl.-dommen, præmis 28), men også selve opkrævningen af et bidrag til en skattelignende afgift (jf. dom af 27.10.1993, sag C-72/92, Scharbatke, Sml. I, s. 5509, præmis 20).
44 Det fremgår ligeledes af Domstolens nyere praksis, at når statsstøttens finansieringsmåde, bl.a. i form af obligatoriske bidrag, udgør en integrerende del af støtten, skal Kommissionen ved undersøgelsen af denne støtte nødvendigvis tage finansieringsmåden i betragtning (jf. dom af 21.10.2003, forenede sager C-261/01 og C-262/01, Van Calster m.fl., endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 49).
45 Det følger heraf, at ikke blot tildelingen af en del af havneafgiften til den omhandlede virksomhed, men ligeledes opkrævningen hos brugere af den del, der svarer til det således tildelte beløb, kan udgøre statsstøtte, der er uforenelig med fællesmarkedet, samt at det, når denne støtte ikke er blevet anmeldt, påhviler den forelæggende ret at træffe alle de nødvendige foranstaltninger i overensstemmelse med sin nationale ret for at hindre såvel tildelingen af en del af afgiften til de begunstigede virksomheder som opkrævningen af denne.
46 Derimod påvirker den eventuelt ulovlige karakter af opkrævningen og tildelingen af en del af afgiften, nemlig den del som tildeles aziendaen, ikke den resterende del af afgiften, som betales til statskassen.
47 Det tredje spørgsmål, læst i sammenhæng med det femte spørgsmål, skal derfor besvares således:
– En foranstaltning, hvorved en medlemsstat tildeler en offentlig virksomhed en betydelig del af en afgift, såsom den i hovedsagen omhandlede havneafgift, skal kvalificeres som statsstøtte i traktatens artikel 92, stk. 1’s forstand, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, når:
– tildelingen af afgiften ikke er knyttet til en klart defineret opgave forbundet med offentlig tjeneste, og/eller
– beregningen af den angiveligt nødvendige kompensation for udøvelsen af denne opgave ikke foretages på et grundlag, der er fastlagt på forhånd, på en objektiv og gennemsigtig måde for at undgå, at kompensationen indebærer en økonomisk fordel, der kan begunstige den pågældende offentlige virksomhed i forhold til de konkurrerende virksomheder.
– Ikke blot tildelingen af en del af afgiften til den offentlige virksomhed, men ligeledes opkrævningen hos brugere af den del, der svarer til det således tildelte beløb, kan udgøre statsstøtte, der er uforenelig med fællesmarkedet. Såfremt en sådan statsstøtte ikke er blevet anmeldt, påhviler det den forelæggende ret at træffe alle de nødvendige foranstaltninger i overensstemmelse med sin nationale ret for at hindre såvel tildelingen af en del af afgiften til de begunstigede virksomheder som opkrævningen af denne.
– Den eventuelle ulovlige karakter af opkrævningen og tildelingen af afgiften vedrører kun den del af afgiftsprovenuet, som tildeles den pågældende offentlige virksomhed, og berører ikke denne afgift i sin helhed.
Det første og det andet spørgsmål
48 Med det første og det andet spørgsmål, som behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvorvidt statens tildeling til en offentlig virksomhed af en betydelig del af en afgift, såsom den i hovedsagen omhandlede havneafgift, udgør en foranstaltning i traktatens artikel 90, stk. 1’s forstand, som kan udgøre et misbrug af dominerende stilling i strid med traktatens artikel 86, og som ikke kan drage fordel af undtagelsen i traktatens artikel 90, stk. 2.
49 Den forelæggende ret rejser således spørgsmål om, hvorvidt en afgiftsordning som den i hovedsagen omhandlede er forenelig ikke blot med konkurrencereglerne vedrørende statsstøtte, som er genstand for det ovenfor undersøgte tredje spørgsmål, men også med reglerne for virksomheder i traktatens artikel 86 og 90.
50 Såfremt den omstændighed, at statens tildeling af en betydelig del af en afgift til en offentlig virksomhed udgør statsstøtte, ikke udelukker, at denne tildeling ligeledes kan give anledning til denne virksomheds misbrug af en dominerende stilling i strid med traktatens artikel 86 og 90, må det fastslås, at det eneste klagepunkt, som er blevet fremført i hovedsagen, angår de indvirkninger på konkurrencen, som følger af statens opkrævning og tildeling af havneafgiften.
51 Der er ikke blevet henvist til nogen anden indvirkning på konkurrencen, og navnlig er det ikke blevet påstået, at den offentlige virksomheds adfærd har påvirket konkurrencen.
52 Under disse omstændigheder skal det første og det andet spørgsmål vedrørende anvendelsen af konkurrencereglerne i traktatens artikel 86 og 90 ikke besvares.
Det fjerde spørgsmål
53 Med det fjerde spørgsmål, læst i sammenhæng med det femte spørgsmål, spørger den forelæggende ret nærmere bestemt, om en foranstaltning, hvorved en medlemsstat foreskriver opkrævning af en afgift, som den i hovedsagen omhandlede havneafgift, og tildeling til en offentlig virksomhed af en betydelig del af provenuet fra denne afgift, uden at det således tildelte beløb modsvares af en af virksomheden reelt leveret tjenesteydelse, udgør en afgift med tilsvarende virkning som told ved indførsel og udførsel, i strid med traktatens artikel 12, eller en diskriminerende intern afgift, i strid med traktatens artikel 95, eller en ved traktatens artikel 30 forbudt indførselshindring, samt hvorvidt en eventuel overtrædelse af fællesskabsretten berører nævnte afgift i sin helhed.
54 Den forelæggende ret er af den opfattelse, at modtagelsen af en betydelig del af havneafgiften, uden at det således modtagne beløb modsvarer en af den begunstigede offentlige virksomhed reelt leveret modydelse, kan udgøre en indførselshindring i strid med traktatens artikel 30.
55 Den forelæggende ret har præciseret, at den ikke er uvidende om, at traktatens artikel 30 ikke finder anvendelse på skattelignende afgifter, for så vidt som andre bestemmelser i traktaten finder anvendelse, nemlig bestemmelserne i artikel 12 om afgifter med tilsvarende virkning som told eller bestemmelserne i artikel 95 vedrørende interne afgifter. Retten har imidlertid understreget, at Domstolens domme på området vedrører tilfælde, hvor de pågældende skattelignende afgifter i det mindste i praksis indebærer forskelsbehandling mellem indenlandske produkter og importerede produkter, hvilket ikke er tilfældet i hovedsagen. Den forelæggende ret spørger, om traktatens artikel 30 kan finde anvendelse under disse omstændigheder.
56 Det bemærkes, at i overensstemmelse med domstolens faste praksis omfatter anvendelsesområdet for traktatens artikel 30 ikke anvendelsesområdet for traktatens bestemmelser vedrørende afgifter med tilsvarende virkning som told (EF-traktatens artikel 12 og 16 (ophævet ved Amsterdam-traktaten)), eller anvendelsesområdet for traktatens bestemmelser vedrørende diskriminerende interne afgifter (traktatens artikel 95) (jf. i denne retning navnlig dom af 22.3.1977, sag 74/76, Iannelli & Volpi, Sml. s. 557, præmis 9, og af 11.3.1992, forenede sager C-78/90 – C-83/90, Compagnie commerciale de l’Ouest m.fl., Sml. I, s. 1847, præmis 20, og dommen i sagen Lornoy m.fl., præmis 14).
57 Domstolen har i ovennævnte domme i sagen Compagnie commerciale de l’Ouest m.fl. og i sagen Lornoy m.fl. fastslået, at det først skal undersøges, om foranstaltninger som dem, der var beskrevet i de sager, der lå til grund for disse domme, henhører under anvendelsesområdet for traktatens artikel 12 eller artikel 95, og kun såfremt spørgsmålet besvares benægtende, skal det herefter undersøges, om foranstaltningen falder ind under traktatens artikel 30’s anvendelsesområde (jf. dommen i sagen Compagnie commerciale de l’Ouest m.fl., præmis 21, og dommen i sagen Lornoy m.fl., præmis 15).
58 Det er dog ikke fornødent at foretage en sondring mellem den foreliggende sag og de sager, som Domstolen tidligere har undersøgt. Hvis det fremgår, at havneafgiften henhører under anvendelsesområdet for traktatens artikel 12 eller 95, er det bestemmelserne i den ene eller den anden af disse artikler, der finder anvendelse, og ikke bestemmelserne i traktatens artikel 30. Den omstændighed, at afgiften eventuelt ikke udgør en hindring, der er forbudt ved artikel 12 eller 95, medfører i modsætning til den forelæggende rets antagelse ikke, at den nævnte afgift automatisk er omfattet af bestemmelserne i artikel 30.
59 Det skal endvidere bemærkes, at ifølge fast retspraksis kan bestemmelserne vedrørende afgifter med tilsvarende virkning som told og bestemmelserne vedrørende diskriminerende interne afgifter ikke anvendes kumulativt, hvorfor en og samme afgift ikke samtidig kan henhøre under de to grupper, således som traktaten er opbygget (jf. navnlig dom af 23.4.2002, sag C-234/99, Nygård, Sml. I, s. 3657, præmis 17 og den deri nævnte retspraksis, og dom af 19.9.2002, sag C-101/00, Tulliasiamies og Siilin, Sml. I, s. 7487, præmis 115).
60 I det foreliggende tilfælde opkræves havneafgiften ikke i forbindelse med eller på grund af import og er ikke udelukkende bestemt til at betale aktiviteter, der er til fordel for indenlandske produkter, og afgiften falder således ikke ind under bestemmelserne i traktatens artikel 12 (jf. dommen i sagen Lornoy m.fl., præmis 17 og 18). For så vidt som havneafgiften anvendes på alle varer, som lastes eller losses i den omhandlede havn, kan den derimod udgøre en intern afgift i traktatens artikel 95’s forstand. For så vidt som afgiften, således som det fremgår af forelæggelseskendelsen, ikke indebærer nogen forskelsbehandling af importerede produkter, følger det heraf, at afgiften, herunder dens opkrævning og tildeling, ikke er i strid med bestemmelserne i traktatens artikel 95.
61 Domstolens dom af 15. december 1993 (forenede sager C-277/91, C-318/91 og C-319/91, Ligur Carni m.fl., Sml. I, s. 6621), som er blevet nævnt af den forelæggende ret, modsiger ikke ovenstående ræsonnement, idet Domstolen i den sag, som gav anledning til denne dom, ikke blev spurgt om, hvorvidt en eventuel hindring var omfattet af anvendelsesområdet for traktatens artikel 12 eller 95 eller traktatens artikel 30, og det var ikke nødvendigt for Domstolen at undersøge dette spørgsmål. Det omstridte spørgsmål i sagen vedrørte et forbud mod, at en importør af fersk kød på en kommunes område selv varetog transport og levering af varerne, medmindre vedkommende til en lokal virksomhed, som er indehaver af en eneret, som den er blevet indrømmet med hensyn til håndtering i det kommunale slagteri, transport samt levering af de pågældende varer, betalte et beløb svarende til vederlaget for de tjenesteydelser, som virksomheden præsterede (jf. dommen i sagen Ligur Carni m.fl., præmis 33). De anfægtede beløb blev således direkte betalt til en virksomhed og udgjorde i modsætning til de i hovedsagen omhandlede beløb ikke en afgift betalt til staten.
62 I lyset af disse betragtninger skal det fjerde spørgsmål besvares med, at en afgift som den i hovedsagen omhandlede havneafgift udgør en intern afgift i traktatens artikel 95’s forstand, som ikke henhører under bestemmelserne i traktatens artikel 12 og 30. Når der ikke foreligger nogen forskelsbehandling af produkter fra andre medlemsstater, udgør den foranstaltning, hvorved en medlemsstat foreskriver opkrævning af en sådan afgift og tildeling af en betydelig del af provenuet fra denne afgift til en offentlig virksomhed, uden at det således tildelte beløb modsvares af en af virksomheden reelt præsteret tjenesteydelse, ikke en tilsidesættelse af bestemmelserne i nævnte artikel 95.
63 Det er følgelig ikke nødvendigt i forbindelse med det fjerde spørgsmål at besvare det femte spørgsmål.
Sagens omkostninger
64 De udgifter, der er afholdt af Den Italienske Republik og af Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
vedrørende de spørgsmål, der er forelagt af Corte Suprema di cassazione ved kendelse af 12. juli 2000, for ret:
1) En foranstaltning, hvorved en medlemsstat tildeler en offentlig virksomhed en betydelig del af en afgift, såsom den i hovedsagen omhandlede havneafgift, skal kvalificeres som statsstøtte i EF-traktatens artikel 92, stk. 1’s forstand (efter ændring nu artikel 87, stk. 1, EF), i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, når:
– tildelingen af afgiften ikke er knyttet til en klart defineret opgave forbundet med offentlig tjeneste, og/eller
– beregningen af den angiveligt nødvendige kompensation for udøvelsen af denne opgave ikke foretages på et grundlag, der er fastlagt på forhånd, på en objektiv og gennemsigtig måde for at undgå, at kompensationen indebærer en økonomisk fordel, der kan begunstige den pågældende offentlige virksomhed i forhold til de konkurrerende virksomheder.
Ikke blot tildelingen af en del af afgiften til den offentlige virksomhed, men ligeledes opkrævningen hos brugere af den del, der svarer til det således tildelte beløb, kan udgøre statsstøtte, der er uforenelig med fællesmarkedet. Såfremt en sådan statsstøtte ikke er blevet anmeldt, påhviler det den forelæggende ret at træffe alle de nødvendige foranstaltninger i overensstemmelse med sin nationale ret for at hindre såvel tildelingen af en del af afgiften til de begunstigede virksomheder som opkrævningen af denne.
Den eventuelle ulovlige karakter af opkrævningen og tildelingen af afgiften vedrører kun den del af afgiftsprovenuet, som tildeles den pågældende offentlige virksomhed og berører ikke denne afgift i sin helhed.
2) En afgift som den i hovedsagen omhandlede havneafgift udgør en intern afgift i EF-traktatens artikel 95’s forstand (efter ændring nu artikel 90 EF), som ikke henhører under bestemmelserne i EF-traktatens artikel 12 og 30 (efter ændring nu artikel 25 EF og 28 EF). Når der ikke foreligger nogen forskelsbehandling af produkter fra andre medlemsstater, udgør den foranstaltning, hvorved en medlemsstat foreskriver opkrævning af en sådan afgift og tildeling af en betydelig del af provenuet fra denne afgift til en offentlig virksomhed, uden at det således tildelte beløb modsvares af en af virksomheden reelt præsteret tjenesteydelse, ikke en tilsidesættelse af bestemmelserne i nævnte artikel 95.
Jann
Timmermans
Rosas
Edward
von Bahr
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 27. november 2003.
R. Grass
V. Skouris
Justitssekretær
Præsident
1 – Processprog: italiensk.
Full & Egal Universal Law Academy