Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-65/01,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door A. Aresu als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door U. Leanza als gemachtigde, bijgestaan door D. Del Gaizo, avvocato dello Stato, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerster,
"betreffende een verzoek aan het Hof om vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn ter omzetting in intern recht van dwingende minimumvoorschriften en door aldus niet de bescherming van de werknemers te verzekeren, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 4, lid 1, en de punten 2.1, zesde volzin, 2.2, tweede volzin, 2.3, tweede tot en met vierde volzin, en 2.8, tweede volzin, tweede tot en met vijfde streepje, van bijlage I van richtlijn 89/655/EEG van de Raad van 30 november 1989 betreffende minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid bij het gebruik door werknemers van arbeidsmiddelen op de arbeidsplaats (tweede bijzondere richtlijn in de zin van artikel 16, lid 1, van richtlijn 89/391/EEG) (PB L 393, blz. 13), zoals gewijzigd bij richtlijn 95/63/EG van de Raad van 5 december 1995 (PB L 335, blz. 28),
wijst HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: J.-P. Puissochet, kamerpresident, C. Gulmann, F. Macken, N. Colneric (rapporteur) en J. N. Cunha Rodrigues, rechters,
advocaat-generaal: J. Mischo,
griffier: R. Grass,
gezien het rapport van de rechter-rapporteur,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 26 september 2002,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift neergelegd ter griffie van het Hof op 14 februari 2001, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 226 EG beroep ingesteld teneinde te doen vaststellen dat de Italiaanse Republiek, door niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn ter omzetting in intern recht van dwingende minimumvoorschriften en door aldus niet de bescherming van de werknemers te verzekeren, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 4, lid 1, en de punten 2.1, zesde volzin, 2.2, tweede volzin, 2.3, tweede tot en met vierde volzin, en 2.8, tweede volzin, tweede tot en met vijfde streepje, van bijlage I van richtlijn 89/655/EEG van de Raad van 30 november 1989 betreffende minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid bij het gebruik door werknemers van arbeidsmiddelen op de arbeidsplaats (tweede bijzondere richtlijn in de zin van artikel 16, lid 1, van richtlijn 89/391/EEG) (PB L 393, blz. 13), zoals gewijzigd bij richtlijn 95/63/EG van de Raad van 5 december 1995 (PB L 335, blz. 28; hierna: "richtlijn 89/655").
Juridisch kader
De communautaire regelgeving
2 Artikel 4, lid 1, sub a en b, van richtlijn 89/655 bepaalt:
"Onverminderd artikel 3 moet de werkgever aanschaffen en/of gebruiken:
a) arbeidsmiddelen die, indien zij na 31 december 1992 voor de eerste maal ter beschikking van de werknemers worden gesteld in de onderneming en/of inrichting, voldoen:
[...]
ii) aan de minimumvoorschriften van de bijlage voorzover andere communautaire richtlijnen niet of slechts ten dele van toepassing zijn;
b) arbeidsmiddelen die, indien zij op 31 december 1992 reeds ter beschikking van de werknemers staan in de onderneming en/of inrichting, uiterlijk vier jaar na deze datum voldoen aan de in de bijlage opgenomen minimumvoorschriften."
3 Punt 2.1 van bijlage I bij richtlijn 89/655 bepaalt in de derde alinea, dat wil zeggen in de vierde, de vijfde en de zesde volzin ervan:
"Zo nodig moet de bediener vanaf de hoofdbedieningspost kunnen vaststellen of zich personen in de gevaarlijke zones bevinden. Indien dit onmogelijk is, moet elke inschakeling automatisch worden voorafgegaan door een veilig systeem zoals een waarschuwend geluid- en/of lichtsignaal. De blootgestelde werknemer moet de tijd en/of de middelen hebben om het gevaar dat ontstaat door het starten en/of stoppen van het arbeidsmiddel snel te ontlopen."
4 Punt 2.2 van bijlage I bij richtlijn 89/655 luidt als volgt:
"Het in werking stellen van een arbeidsmiddel mag alleen kunnen geschieden door een opzettelijk verrichte handeling met een hiervoor bestemd bedieningssysteem.
Dit geldt ook:
- voor het opnieuw in werking stellen na stilstand, ongeacht de oorzaak daarvan;
- voor het bewerkstelligen van een belangrijke wijziging in de werking (bijvoorbeeld snelheid, druk, enz.),
behalve indien dit opnieuw in werking stellen of deze wijziging geen risico voor de blootgestelde werknemers inhoudt.
Het opnieuw in werking stellen of wijzigen van de werking in het kader van het normale programma van een automatische cyclus valt niet onder dit voorschrift."
5 Punt 2.3 van bijlage I bij voornoemde richtlijn bepaalt:
"Elk arbeidsmiddel moet zijn voorzien van een bedieningssysteem waarmee het op veilige wijze volledig kan worden stopgezet.
Elke werkplek moet zijn voorzien van een bedieningssysteem waarmee, naar gelang van het risico, hetzij het gehele arbeidsmiddel, hetzij een deel daarvan kan worden stilgelegd, zodat het arbeidsmiddel in veilige toestand is. De stopopdracht aan het arbeidsmiddel moet voorrang hebben op startopdrachten. Wanneer het arbeidsmiddel of de gevaarlijke onderdelen ervan tot stilstand zijn gekomen, moet de energievoorziening van de betrokken aandrijfmechanismen onderbroken zijn."
6 Met betrekking tot de schermen en beveiligingsinrichtingen voor de bewegende delen van een arbeidsmiddel die het risico opleveren van mechanisch contact waardoor zich ongelukken zouden kunnen voordoen, bepaalt punt 2.8, tweede volzin, tweede tot en met vijfde streepje, van dezelfde bijlage:
"De schermen en beveiligingsinrichtingen:
[...]
- mogen geen bijkomende gevaren met zich brengen,
- mogen niet op een eenvoudige wijze omzeild of buiten werking kunnen worden gesteld,
- moeten voldoende ver van de gevaarlijke zone verwijderd zijn,
- moeten het zicht op het verloop van het werk zo min mogelijk belemmeren,
[...]"
De nationale regelgeving
7 Artikel 2087 van de Italiaanse codice civile bepaalt:
"De werkgever is verplicht in het kader van de bedrijfsvoering van de onderneming alle maatregelen te treffen die, naar gelang van de specifieke kenmerken van de arbeid, de ervaring en de stand der techniek, noodzakelijk zijn om de fysieke integriteit en het geestelijk welzijn van de werknemers te verzekeren."
8 Wetgevend decreet nr. 626 van 19 september 1994 houdende uitvoering van de richtlijnen 89/391/EEG, 89/654/EEG, 89/655/EEG, 89/656/EEG, 90/269/EEG, 90/270/EEG, 90/394/EEG en 90/679/EEG ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk (GURI nr. 265 van 12 november 1994, gewoon supplement nr. 141, blz. 5), zoals gewijzigd bij wetgevend decreet nr. 242 van 19 maart 1996 (GURI nr. 104 van 6 mei 1996, gewoon supplement nr. 75, blz. 5; hierna: "wetgevend decreet nr. 626/94"), bepaalt in artikel 4, lid 5:
"De werkgever, de bedrijfsleider en de voorman die de in artikel 1 bedoelde werkzaamheden [te weten $alle sectoren van particuliere of openbare bedrijvigheid' behoudens de daarin voorziene uitzonderingen) uitoefenen, daaraan leiding geven of daarop toezicht houden, treffen in het kader van hun respectieve taken en bevoegdheden de nodige maatregelen om de veiligheid en de gezondheid van de werknemers te verzekeren, waaronder met name:
[...]
b) de noodzakelijke preventiemaatregelen in verband met wijzigingen in de organisatie- en de productiesfeer die van belang zijn voor de gezondheid en de veiligheid op het werk, ofwel in verband met de stand van de techniek, de preventie en de bescherming."
9 Decreet nr. 547 van de President van de Republiek van 27 april 1955 (GURI nr. 158 van 12 juli 1955, gewoon supplement, blz. 3), zoals gewijzigd bij de wetgevende decreten nr. 626/94, in de versie van 19 september 1994, en nr. 242 van 19 maart 1996 (hierna: "DPR nr. 547/55"), bepaalt in de artikelen 43, 44, 48, 49, 69, 71, 77, 80, 133, 157, 165, 209, 220 en 374:
"Artikel 43
De onderdelen die een roterende beweging moeten omzetten in een heen- en weergaande beweging of andersom, zoals coulissen, drijfstangen, excentrieken, krukken en andere, moeten afdoende worden beschermd.
Mits er geen specifiek gevaar bestaat, mag in de opleggers voor het houwen van steen, marmer en andere materialen de bescherming achterwege blijven wanneer ofwel de bewegende onderdelen niet toegankelijk zijn ofwel de aandrijfkracht maximaal één paardekracht dan wel de snelheid maximaal 60 omwentelingen per minuut is.
Artikel 44
Takken van bomen die voor meer dan een kwart van hun doorsnee uit de machine of de houders steken, moeten tot dienovereenkomstige lengte worden gesnoeid dan wel worden beschermd door middel van een beveiliging die op de niet-bewegende onderdelen wordt bevestigd.
[...]
Artikel 48
Het is verboden de bewegende onderdelen en delen van de machine handmatig te reinigen, te oliën of in te vetten, tenzij zulks noodzakelijk is uit hoofde van specifieke technische eisen, in welk geval daartoe geëigende middelen moeten worden gebruikt om elk gevaar te voorkomen.
De bedieners moeten van het in dit artikel opgenomen verbod kennis kunnen nemen door duidelijk zichtbare waarschuwingen.
Artikel 49
Het is verboden op in beweging zijnde onderdelen reparaties of registraties uit te voeren.
Indien het noodzakelijk is deze handelingen te verrichten wanneer de machine in werking is, moeten de vereiste voorzorgsmaatregelen worden getroffen om de veiligheid van de bediener te verzekeren.
De bedieners moeten van het in lid 1 opgenomen verbod kennis kunnen nemen door duidelijk zichtbare waarschuwingen.
[...]
Artikel 69
Wanneer het om deugdelijke technische redenen of aan het werk zelf inherente redenen onmogelijk is de aandrijvende onderdelen of de gevaarlijke zones op het werk doeltreffend te beschermen of te isoleren, moeten andere maatregelen worden getroffen om het gevaar uit de weg te ruimen of te verminderen, onder meer door het gebruik van adequaat gereedschap, automatische stroomvoorziening, extra inrichtingen voor het stoppen van de machine en inschakelingssystemen met meervoudige en simultane bediening.
[...]
Artikel 71
In de in de artikelen 69 en 70 bedoelde gevallen moet, wanneer de bediener het risico loopt door niet of onvoldoende beschermde bewegende onderdelen te worden gegrepen, meegesleurd of verpletterd en wanneer deze onderdelen een aanzienlijke traagheidskracht hebben, de stopinrichting van de machine niet alleen worden voorzien van een bedieningssysteem dat zich direct binnen het handbereik of het bereik van andere lichaamsdelen van de bediener bevindt, maar ook van een adequate reminrichting zodat de machine zo snel mogelijk tot stilstand kan worden gebracht.
[...]
Artikel 77
Het bedieningspaneel voor het starten van de machines moet hetzij zodanig zijn gesitueerd dat wordt voorkomen dat een machine onopzettelijk in werking wordt gesteld of wordt aangesloten, hetzij zijn voorzien van een mechanisme waarmee hetzelfde doel kan worden bereikt.
[...]
Artikel 80
Het in werking stellen van complexe machines die worden bediend door verschillende personen die op verschillende plaatsen werkzaam zijn en volkomen onzichtbaar zijn voor degene die met het starten van de machine is belast, moet worden voorafgegaan door een afgesproken geluidsignaal.
[...]
Artikel 133
Walsmachines en kalanders die vanwege hun afmetingen, hun vermogen, hun snelheid of andere kenmerken specifieke en bijzonder ernstige gevaren met zich brengen, met name walsmachines (mengmachines) voor rubber, kalanders voor rubberbladen en dergelijke, moeten zijn voorzien van een inrichting waardoor de cylinders terstond tot stilstand kunnen worden gebracht, terwijl het bedieningssysteem zodanig moet zijn ontworpen en ingericht dat het stoppen ook kan geschieden door een eenvoudige en lichte druk van een willekeurig lichaamsdeel van de bediener ingeval zijn handen door de bewegende cylinders worden gegrepen.
Afgezien van de reminrichting moet de in de voorgaande alinea bedoelde stopinrichting ook zijn voorzien van een mechanisme waardoor de beweging van de cylinders tegelijkertijd wordt gekeerd alvorens deze definitief tot stilstand komen.
[...]
Artikel 157
De klossen van een draadtrekbank moeten zijn voorzien van een inrichting die direct door de bediener kan worden bediend zodat de machines in geval van nood onmiddellijk tot stilstand kunnen worden gebracht.
[...]
Artikel 165
Drukpersen met een degel en soortgelijke machines die niet zijn voorzien van een automatische stroomvoorziening, moeten zijn voorzien van een mechanisme waardoor de machine door een eenvoudige handbeweging van de bediener automatisch tot stilstand kan worden gebracht wanneer laatstgenoemde zich in een gevaarlijke positie bevindt tussen de vaste tafel en de bewegende schijf, dan wel zijn voorzien van een ander adequaat beveiligingsmechanisme waarvan de doeltreffendheid is aangetoond.
[...]
Artikel 209
Elke locatie waar verticale transporttoestellen met bewegende vlakken worden geladen en gelost, moet zijn voorzien van een mechanisme om het toestel snel tot stilstand te brengen.
[...]
Artikel 220
Hellende vlakken moeten zijn voorzien van een beveiligingsinrichting waardoor voertuigen of treinen bij een breuk of het losschieten van het trekwerk snel tot stilstand kunnen worden gebracht wanneer dat gelet op de lengte of de hellingsgraad van het traject, de trajectsnelheid of andere bijzondere installatieomstandigheden noodzakelijk blijkt en wanneer zij, zij het slechts sporadisch, worden gebruikt voor het vervoer van personen.
Wanneer het, om technische redenen verband houdend met de bijzondere kenmerken van de installatie of van de werking daarvan, niet mogelijk is de in de eerste alinea bedoelde beveiligingsinrichting te gebruiken, moeten het trekwerk en de koppelingen van de voertuigen een veiligheidscoëfficient van ten minste 8 hebben: in dit geval is het gebruik van hellende vlakken voor het vervoer van personen verboden.
In alle gevallen moeten het trekwerk en de koppelingen, evenals de beveiligingsinrichtingen, maandelijks worden gecontroleerd.
[...] Artikel 374
[...]
De installaties, de machines, de toestellen, het gereedschap, de werktuigen, de instrumenten en de beschermingsinrichtingen moeten, afhankelijk van de door de veiligheid op het werk gestelde eisen, voldoen aan de nodige vereisten inzake weerstand en geschiktheid; voorts dienen zij in goede staat van onderhoud en werking te worden gehouden."
De precontentieuze procedure
10 Van oordeel dat richtlijn 89/655 niet binnen de gestelde termijn volledig in Italiaans recht was omgezet, heeft de Commissie de niet-nakomingsprocedure ingeleid. Na de Italiaanse Republiek te hebben aangemaand haar opmerkingen te maken, met name wat betreft de minimumvoorschriften van bijlage I bij deze richtlijn, heeft zij op 4 augustus 1999 een met redenen omkleed advies uitgebracht waarin zij deze lidstaat verzocht binnen twee maanden na kennisgeving van dit advies de nodige maatregelen te treffen om eraan te voldoen.
11 De Italiaanse Republiek heeft niet op dit advies gereageerd. Aangezien de Commissie bij het onderzoek van de wetgeving die de Italiaanse autoriteiten haar aan het begin van de precontentieuze procedure hadden meegedeeld, tot de conclusie was gekomen dat richtlijn 89/655 niet naar behoren was omgezet, heeft zij het onderhavige beroep ingesteld.
Het beroep
12 Na kennis te hebben genomen van de door de Italiaanse regering in haar verweerschrift gemaakte opmerkingen, heeft de Commissie haar grief betreffende punt 2.3, tweede volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655 ingetrokken.
De niet-omzetting van punt 2.1, zesde volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655
Argumenten van partijen
13 De Italiaanse regering stelt dat zij punt 2.1, zesde volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655 heeft omgezet bij artikel 80 van DPR nr. 547/55.
14 Volgens de Italiaanse regering miskent de Commissie de relatie, in punt 2.1 van bijlage I bij richtlijn 89/655, tussen de drie volzinnen waaruit de derde alinea van deze bepaling is samengesteld. De volzin ten aanzien waarvan de Commissie beweert dat zij in gebreke is gebleven, te weten de zesde volzin van punt 2.1, vormt haars inziens een aanvulling op de twee eerste volzinnen - aangezien zij als derde en laatste volzin in voornoemde alinea is opgenomen - die slechts de betekenis en het doel van de in de tweede volzin van deze alinea voorgeschreven waarschuwing beoogt te preciseren.
15 Artikel 80 van DPR nr. 547/55 heeft betrekking op machines die worden bediend door verschillende werknemers (blootgestelde werknemers), die niet volledig zichtbaar zijn voor de bediener die belast is met het starten van de machines. Volgens de Italiaanse regering doelt punt 2.1, derde alinea, van bijlage I bij richtlijn 89/655 op deze personen wanneer gesproken wordt van arbeidsmiddelen met een "hoofdbedieningspost"; deze bepaling verwijst dus noodzakelijkerwijs naar arbeidsmiddelen die op zodanige wijze worden bediend, dat zij meer dan één arbeids- of bedieningspost vergen, dus precies de arbeidsmiddelen waarop artikel 80 DPR nr. 547/55 doelt.
16 De Italiaanse regering onderstreept, dat de in dit artikel bedoelde waarschuwing geen algemeen advies is, doch een "afgesproken" geluidsignaal. Aan de hand van dit signaal worden de blootgestelde personen in kennis gesteld van de aanvang van een procedure die, na een zekere tijd - die de betrokkenen bekend is en afhangt van de gevaarlijkheidsgraad van hetgeen zich tijdens deze procedure kan voordoen -, leidt tot het daadwerkelijk in werking stellen van een arbeidsmiddel. Gewapend met deze kennis kunnen de blootgestelde personen de betrokken risico's ontlopen indien de waarschuwingshandelingen correct worden uitgevoerd.
17 Volgens voornoemde regering kan punt 2.1, zesde volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655 niet los van de vierde en de vijfde volzin ervan worden gelezen.
18 De Commissie betoogt dat de Italiaanse regering zich op een kennelijk onjuist uitgangspunt baseert door ervan uit te gaan dat het vereiste van een waarschuwing, waarvan de niet-omzetting haar wordt verweten, bedoeld is om "de betekenis en het doel te preciseren van het waarschuwend geluid" dat is voorzien voor het in werking stellen van de machine ingeval de bediener niet kan vaststellen of zich personen in de gevaarlijke zones bevinden. Het is onjuist te stellen dat punt 2.1., zesde volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655 een soort aanvulling op de vierde en de vijfde volzin van ditzelfde punt is; evenmin preciseert deze bepaling de inhoud van deze volzinnen. Integendeel, volgens de Commissie speelt juist deze zesde volzin, doordat zij de blootgestelde persoon de gelegenheid geeft het gevaar snel te ontlopen, de beslissende rol van een fundamenteel vereiste dat dwingend in acht moet worden genomen.
19 De Commissie onderstreept dat artikel 80 van DPR nr. 547/55 uitsluitend voorziet in de noodzaak van een "afgesproken geluidsignaal". Hiermee wordt dus niet punt 2.1., zesde volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655 omgezet, maar de vijfde volzin ervan. In geval van een gebrekkige omzetting van voornoemde zesde volzin kunnen zich gemakkelijk situaties voordoen waarin de eventuele waarschuwende signalen voor het starten of stoppen van de arbeidsmiddelen de blootgestelde werknemers niet in staat stellen zich snel in veiligheid te brengen. Het vereiste dat zij de mogelijkheid moeten hebben riskante situaties snel te ontlopen, ontbreekt volkomen in de Italiaanse wetgeving. Deze wetgeving voorziet enkel in de verplichting van een "afgesproken geluidsignaal". De Commissie acht een dergelijke verplichting ontoereikend om de ernstige lacune te kunnen compenseren die voortvloeit uit het ontbreken van een algemeen vereiste betreffende de praktische mogelijkheid voor de betrokkenen om gevaarlijke situaties onmiddellijk te ontlopen.
Beoordeling door het Hof
20 Wat de omzetting van een richtlijn in de rechtsorde van een lidstaat betreft, is het vaste rechtspraak dat het betrokken nationale recht daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn dient te verzekeren, dat de uit dit recht voortvloeiende rechtssituatie voldoende bepaald en duidelijk dient te zijn en dat de begunstigden in staat moeten zijn kennis te nemen van al hun rechten en deze zo nodig geldend moeten kunnen maken voor de nationale rechterlijke instanties (zie onder meer arresten van 23 maart 1995, Commissie/Griekenland, C-365/93, Jurispr. blz. I-499, punt 9, en 10 mei 2001, Commissie/Nederland, C-144/99, Jurispr. blz. I-3541, punt 17).
21 In het licht van deze overwegingen moet worden onderzocht of de bepalingen van Italiaans recht voldoen aan de vereisten van richtlijn 89/655.
22 Het minimumvereiste in punt 2.1, zesde volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655 houdt in, dat in gevaarlijke zones "[d]e blootgestelde werknemer (...) de tijd en/of de middelen [moet] hebben om het gevaar dat ontstaat door het starten en/of stoppen van het arbeidsmiddel snel te ontlopen". Dit vereiste geldt naast de noodzaak om te voorzien in "een waarschuwend geluid- en/of lichtsignaal" als bedoeld in de vijfde volzin van voornoemd punt 2.1.
23 In casu vormt het in artikel 80 van DPR nr. 547/55 opgenomen vereiste om het starten van complexe machines te doen voorafgaan door een "afgesproken geluidsignaal", weliswaar een omzetting van punt 2.1, vijfde volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655, maar is niet voldaan aan de eisen van de zesde volzin van dit punt.
24 Bijgevolg moet worden geconstateerd, dat de Italiaanse Republiek de krachtens punt 2.1., zesde volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
De niet-omzetting van punt 2.2, tweede volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655
Argumenten van partijen
25 De Italiaanse regering stelt dat zij punt 2.2, tweede volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655 heeft omgezet bij artikel 77 van DPR nr. 547/55.
26 Volgens deze regering vereist dit artikel in wezen, dat de machine enerzijds wordt voorzien van een mechanisme (te weten, een gecoördineerd geheel van fysieke elementen bestemd om een bepaald resultaat te bereiken) om de machine in werking te stellen, welk mechanisme dient te bestaan uit een onderdeel (waarop de bediener de fysieke opdracht moet geven) dat door zijn fysieke vormgeving en situering op de machine voorkomt dat de machine onopzettelijk wordt gestart, en anderzijds van een "logisch" programma dat de onopzettelijke inwerkingstelling van de machine "functioneel" belet.
27 De Italiaanse regering stelt dat artikel 77 van DPR nr. 547/55 de in punt 2.2, eerste volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655 geformuleerde doelstellingen verwezenlijkt. Enerzijds schrijft deze nationale bepaling namelijk op negatieve wijze (voorkomen dat de machine onopzettelijk in werking wordt gesteld) voor wat de richtlijn positief vereist (het verrichten van een opzettelijke handeling) en anderzijds gaat het hier om een volstrekt algemene bepaling, die niet beperkt is tot de specifieke gevallen van de tweede volzin van punt 2.2.
28 De Commissie betoogt dat artikel 77 van DPR nr. 547/55 in uiterst vage en algemene bewoordingen verwijst naar de situering van het bedieningspaneel op de machines, terwijl richtlijn 89/655 voorschrijft dat een opzettelijke handeling moet worden verricht om de machine opnieuw in werking te stellen of om een belangrijke wijziging in de werking ervan te bewerkstelligen. De Italiaanse en de communautaire bepaling hebben dus een niet met elkaar overeenstemmende inhoud, aangezien de doelstelling van laatstgenoemde bepaling door de Italiaanse bepaling niet met de vereiste doeltreffendheid wordt nagestreefd. Met een beroep op het arrest van 9 april 1987, Commissie/Italië (363/85, Jurispr. blz. 1733, punt 7), acht de Commissie artikel 77 van DPR nr. 547/55 te vaag en te algemeen van aard om te kunnen spreken van een goede omzetting van het in richtlijn 89/655 vereiste minimale beschermingsniveau. De omzetting van een specifiek beschermingsvereiste, zoals dat van punt 2.2, tweede volzin, van bijlage I bij deze richtlijn, door een algemene bepaling als artikel 77 van DPR nr. 547/55 is naar haar mening ontoereikend, omdat de daadwerkelijke veiligheid van de betrokken bedieners hierdoor ernstig in het gedrang dreigt te komen. In die omstandigheden zouden laatstgenoemden niet in staat zijn de volle omvang van hun rechten te kennen en zich daarop voor een bevoegde rechter te beroepen.
Beoordeling door het Hof
29 Volgens het minimumvoorschrift in punt 2.2, tweede volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655 mag het opnieuw in werking stellen na stilstand, ongeacht de oorzaak daarvan, en het bewerkstelligen van een belangrijke wijziging in de werking (bijvoorbeeld snelheid, druk, enz.) van een arbeidsmiddel alleen kunnen geschieden door een opzettelijk verrichte handeling met een hiervoor bestemd bedieningssysteem, behalve indien dit opnieuw in werking stellen of deze wijziging geen risico voor de blootgestelde werknemers inhoudt.
30 In casu bepaalt artikel 77 van DPR nr. 547/55, dat het bedieningspaneel voor het starten van de machines hetzij zodanig moet zijn gesitueerd dat wordt voorkomen dat een machine onopzettelijk in werking wordt gesteld of wordt aangesloten, hetzij moet zijn voorzien van een mechanisme waarmee hetzelfde doel kan worden bereikt.
31 Deze algemene bepaling vormt geen voldoende nauwkeurige en duidelijke omzetting van de specifieke vereisten van punt 2.2, tweede volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655. Met name bevat zij geen enkele verwijzing naar het bewerkstelligen van een belangrijke wijziging in de werking van de machine.
32 Bijgevolg moet worden geconstateerd dat de Italiaanse Republiek de krachtens punt 2.2, tweede volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
De niet-omzetting van punt 2.3, derde en vierde volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655
Argumenten van partijen
33 De Italiaanse regering stelt dat zij punt 2.3, derde en vierde volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655 heeft omgezet bij de algemene artikelen 69 en 71 alsmede de artikelen 133, 157, 165, 209 en 220 van DPR nr. 547/55.
34 Volgens de Italiaanse regering schrijft artikel 69 van DPR nr. 547/55 voor, dat in de gevallen waarin risico's blijven bestaan als gevolg van de onmogelijkheid om de aandrijvende onderdelen of de gevaarlijke zones op het werk anderszins doeltreffend te beschermen of te isoleren, andere maatregelen dienen te worden getroffen, zoals het gebruik van adequaat gereedschap, automatische stroomvoorziening of extra inrichtingen naast de gewone stopinrichtingen van de machine, waarbij de eerstgenoemde categorie maatregelen bedoeld is om het risico uit te schakelen en de tweede categorie maatregelen strekt tot vermindering van het risico.
35 Artikel 71 van DPR nr. 547/55 bevat nog strengere bepalingen, niet alleen wat betreft de aanwezigheid van een stopinrichting op de in werking zijnde machine, doch ook wat betreft de situering van het bedieningssysteem en de wijze van remmen die door de stopinrichting wordt bewerkstelligd.
36 De Italiaanse regering stelt dat de artikelen 133, 157, 165, 209 en 220 van DPR nr. 547/55 het in punt 2.3, tweede volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655 gedefinieerde beginsel nader concretiseren, al naar gelang het specifieke type risico dat de verschillende in deze bepalingen genoemde machines met zich brengen.
37 De Commissie betoogt dat geen van de door de Italiaanse regering ingeroepen bepalingen de omzetting van punt 2.3, derde en vierde volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655 verzekert. In deze richtlijn is met betrekking tot de onderhavige materie geopteerd voor een oplossing van gedetailleerde technische voorschriften waarmee elk type risico kan worden gedekt; de lidstaten dienen deze voorschriften nauwkeurig en nauwgezet om te zetten, teneinde elke onduidelijkheid te voorkomen bij de praktische toepassing van de nationale bepalingen die de veiligheid van de werknemers beogen te verzekeren. Volgens de Commissie kunnen de Italiaanse bepalingen niet worden geacht te voldoen aan de eisen van duidelijkheid en nauwkeurigheid die aan een correcte omzetting van voornoemde derde en vierde volzin worden gesteld.
Beoordeling door het Hof
38 Volgens de minimumvoorschriften in punt 2.3, derde en vierde volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655 moet de stopopdracht aan het arbeidsmiddel voorrang hebben op startopdrachten; wanneer het arbeidsmiddel of de gevaarlijke onderdelen ervan tot stilstand zijn gekomen, moet de energievoorziening van de betrokken aandrijfmechanismen onderbroken zijn.
39 In casu zijn deze specifieke technische voorschriften in geen van de door de Italiaanse Republiek ingeroepen nationale bepalingen overgenomen. Deze bepalingen zetten enkel punt 2.3, eerste en tweede volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655 om.
40 Derhalve moet worden geconstateerd dat de Italiaanse Republiek de krachtens punt 2.3, derde en vierde volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
De niet-omzetting van punt 2.8, tweede volzin, tweede tot en met vijfde streepje, van bijlage I bij richtlijn 89/655
Argumenten van partijen
41 De Italiaanse regering beweert punt 2.8, tweede volzin, tweede tot en met vijfde streepje, van bijlage I bij richtlijn 89/655 te hebben omgezet door een algemene bepaling, te weten artikel 374, tweede alinea, van DPR nr. 547/55, waarvan overtreding strafbaar is, en door vier specifieke bepalingen van dat decreet, namelijk de artikelen 43, 44, 48 en 49.
42 Verder stelt de Italiaanse regering, dat de toepassing in de nationale rechtsorde van de algemeen geldende rechtsvoorschriften op het gebied van de veiligheid, zoals de diverse decreten die achtereenvolgens zijn uitgevaardigd ter zake van de ongevallenpreventie, slechts de benedengrens vormt die de werkgever waarvoor die wet geldt, bij zijn gedraging in acht dient te nemen, zodat hij, indien hij onder deze grens blijft, een strafbaar feit pleegt. Dit beginsel is vastgelegd in artikel 2087 van de Italiaanse codice civile en is ook overgenomen in artikel 4, lid 5, sub b, van wetgevend decreet nr. 626/94. Bovendien herinnert de Italiaanse regering eraan, dat degenen die toepassing aan het in artikel 374 van DPR nr. 547/55 vastgelegde beginsel dienen te geven, daarbij de beste oplossingen op het gebied van de veiligheid moeten nastreven en toepassen die beschikbaar zijn. Het algemene karakter van de bepalingen van het decreet is dan ook slechts ogenschijnlijk.
43 De Italiaanse regering erkent dat zij voor een andere aanpak heeft gekozen dan die van richtlijn 89/655, doch naar haar mening wordt met de betrokken nationale wetgeving hetzelfde doel inzake veiligheid bereikt als door de richtlijn wordt beoogd. Haar aanpak bevordert de vooruitgang op het gebied van de veiligheid als gevolg van de ontwikkeling van de techniek op het gebied van de preventie.
44 De Commissie meent dat geen van de vijf bepalingen van DPR nr. 547/55 waarop de Italiaanse regering zich beroept, de technische voorschriften van richtlijn 89/655 correct omzet. De door de Italiaanse autoriteiten gekozen aanpak komt er in de praktijk op neer, dat een wettelijk kader wordt geschapen dat enerzijds bestaat in specifieke bepalingen met een inhoud die objectief afwijkt van de voorschriften van punt 2.8, tweede volzin, tweede tot en met vijfde streepje, van bijlage I bij richtlijn 89/655, en anderzijds in drie algemene beginselen die niet op duidelijke en eenduidige wijze het door de richtlijn voorgeschreven minimumbeschermingsniveau verzekeren. De Commissie stelt dat het Italiaanse stelsel een logica volgt die weliswaar achtenswaardig is, maar die afwijkt van en onverenigbaar is met voornoemde richtlijn, omdat dit stelsel de betrokkenen minder duidelijkheid en nauwkeurigheid biedt en omdat het tot slot de mogelijkheid voor laatstgenoemden aantast om hun rechten te kennen en deze voor de nationale rechterlijke instanties geldend te maken.
Beoordeling door het Hof
45 De minimumvoorschriften in punt 2.8, tweede volzin, tweede tot en met vijfde streepje, van bijlage I bij richtlijn 89/655 hebben betrekking op de schermen en beveiligingsinrichtingen voor de bewegende delen van een arbeidsmiddel die het risico opleveren van mechanisch contact waardoor zich ongelukken zouden kunnen voordoen. Deze beveiligingsinrichtingen mogen geen bijkomende gevaren met zich brengen noch op eenvoudige wijze omzeild of buiten werking worden gesteld en zij moeten het zicht op het verloop van het werk zo min mogelijk belemmeren. Verder moeten zij voldoende ver van de gevaarlijke zone verwijderd zijn.
46 In casu voorzien de door de Italiaanse Republiek ingeroepen specifieke bepalingen, te weten de artikelen 43, 44, 48 en 49 van DPR nr. 547/55, niet in de verplichting de in het voorgaande punt vermelde voorschriften na te leven.
47 Ook de algemeen geformuleerde nationale bepalingen, te weten artikel 2087 van de Italiaanse codice civile, artikel 4, lid 5, sub b, van wetgevend decreet nr. 626/94 en artikel 374 van DPR nr. 547/55, vormen geen voldoende nauwkeurige en duidelijke omzetting van voornoemde voorschriften.
48 De Italiaanse regering kan de verweten niet-nakoming niet rechtvaardigen door zich erop te beroepen dat zij een regeling heeft vastgesteld die gebaseerd is op de noodzakelijke aanpassing aan de vooruitgang op het gebied van de veiligheidsvoorschriften. Een dergelijke aanpak, die overigens reeds voortvloeit uit richtlijn 89/391/EEG van de Raad van 12 juni 1989 betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk (PB L 183, blz. 1), ontslaat een lidstaat immers niet van de verplichting de vereiste minimumvoorschriften van richtlijn 89/655 in werking te doen treden.
49 Bijgevolg moet worden geconstateerd dat de Italiaanse Republiek de krachtens punt 2.8, tweede volzin, tweede tot en met vijfde streepje, van bijlage I bij richtlijn 89/655 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
50 Door de in bijlage I bij richtlijn 89/655 opgenomen minimumvoorschriften niet volledig om te zetten, heeft de Italiaanse Republiek tevens de verplichtingen geschonden die krachtens artikel 4, lid 1, van deze richtlijn op haar rusten, welke bepaling naar deze voorschriften verwijst.
51 Op grond van het voorgaande moet worden vastgesteld dat de Italiaanse Republiek, door niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn ter omzetting in intern recht van de dwingende minimumvoorschriften van richtlijn 89/655, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 4, lid 1, van deze richtlijn en de punten 2.1, zesde volzin, 2.2, tweede volzin, 2.3, derde en vierde volzin, en 2.8, tweede volzin, tweede tot en met vijfde streepje, van bijlage I daarbij.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
52 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dat is gevorderd. Aangezien de Italiaanse Republiek in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten te worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
rechtdoende, verstaat:
1) Door niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn ter omzetting in intern recht van de dwingende minimumvoorschriften van richtlijn 89/655/EEG van de Raad van 30 november 1989 betreffende minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid bij het gebruik door werknemers van arbeidsmiddelen op de arbeidsplaats (tweede bijzondere richtlijn in de zin van artikel 16, lid 1, van richtlijn 89/391/EEG), zoals gewijzigd bij richtlijn 95/63/EG van de Raad van 5 december 1995, is de Italiaanse Republiek de krachtens artikel 4, lid 1, van deze richtlijn en de punten 2.1, zesde volzin, 2.2, tweede volzin, 2.3, derde en vierde volzin, en 2.8, tweede volzin, tweede tot en met vijfde streepje, van bijlage I daarbij op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.
2) De Italiaanse Republiek wordt verwezen in de kosten.
Full & Egal Universal Law Academy