Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Parte decisória
Palavras-chave
Auxílios concedidos pelos Estados - Conceito - Assistência logística e comercial fornecida por uma empresa encarregada de um serviço de interesse económico geral à sua filial - Exclusão - Condições - Cobertura dos custos variáveis suplementares - Contribuição adequada aos custos fixos consecutivos à utilização da rede instalada pela referida empresa - Remuneração apropriada dos capitais próprios afectados à actividade concorrencial da filial
[Tratado CE, artigo 90.° , n.° 2 (actual artigo 86.° , n.° 2, CE), e artigo 92.° , n.° 1 (que passou, após alteração, a artigo 87.° , n.° 1, CE)]
Sumário
$$Na ausência de qualquer possibilidade de comparar a situação de uma empresa encarregada de um serviço de interesse económico geral na acepção do artigo 90.° , n.° 2, do Tratado (actual artigo 86.° , n.° 2, CE), como uma empresa que opera em regime de monopólio legal no sector dos correios ordinários, cuja rede nunca teria sido constituída por uma empresa privada, com a de um grupo privado de empresas que não operasse num sector reservado, o critério, necessariamente hipotético, de «condições normais de mercado», que permite determinar se o fornecimento de assistência logística e comercial por uma empresa pública à sua filial de direito privado é susceptível de constituir um auxílio de Estado deve ser apreciado por referência aos elementos objectivos e verificáveis que estão disponíveis.
Os custos suportados por essa empresa pelo fornecimento da referida assistência podem constituir esses elementos objectivos e verificáveis. Nesta base, a existência de um auxílio de Estado a favor da filial pode ser excluída se, por um lado, se comprovar que a contrapartida exigida cobre devidamente todos os custos variáveis suplementares ocasionados pelo seu fornecimento, uma contribuição adequada aos custos fixos consecutivos à utilização da rede postal e uma remuneração apropriada dos capitais próprios, na medida em que sejam afectados à actividade concorrencial da filial, e se, por outro lado, nenhum indício levar a pensar que esses elementos foram subestimados ou fixados de modo arbitrário.
( cf. n.os 34, 36, 38-40 )
Partes
Nos processos apensos C-83/01 P, C-93/01 P e C-94/01 P,
Chronopost SA, estabelecida em Issy-les-Moulineaux (França), representada por V. Bouaziz Torron e D. Berlin, avocats, com domicílio escolhido no Luxemburgo (C-83/01 P),
La Poste, estabelecida em Boulogne-Billancourt (França), representada por H. Lehman, avocat, com domicílio escolhido no Luxemburgo (C-94/01 P),
República Francesa, representada por G. de Bergues e F. Million, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo (C-93/01 P),
recorrentes,
que tem por objecto um recurso de anulação do acórdão proferido pelo Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias (Quarta Secção Alargada) em 14 de Dezembro de 2000, Ufex e o./Comissão (T-613/97, Colect., p. II-4055),
sendo as outras partes no processo:
Union française de l'express (Ufex), estabelecida em Roissy-en-France (França),
DHL International, estabelecida em Roissy-en-France,
Federal express international (France) SNC, estabelecida em Gennevilliers (França),
Crie SA, estabelecida em Asnières (França),
representadas por E. Morgan de Rivery e J. Derenne, avocats,
recorrentes em primeira instância,
e
Comissão das Comunidades Europeias,
recorrida em primeira instância,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
composto por: G. C. Rodríguez Iglesias, presidente, J.-P. Puissochet e M. Wathelet (relator), presidentes de secção, C. Gulmann, D. A. O. Edward, P. Jann, V. Skouris, F. Macken, N. Colneric, S. von Bahr e A. Rosas, juízes,
advogado-geral: A. Tizzano,
secretário: M.-F. Contet, administradora principal,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 28 de Maio de 2002,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 12 de Dezembro de 2002,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petições que deram entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça, respectivamente, em 19 e 23 de Fevereiro de 2001, a Chronopost SA (a seguir «Chronopost»), La Poste e a República Francesa interpuseram, ao abrigo do artigo 49.° do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça, recurso do acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 14 de Dezembro de 2000, Ufex e o./Comissão (T-613/97, Colect., p. II-4055, a seguir «acórdão recorrido»), pelo qual este Tribunal anulou parcialmente o artigo 1.° da Decisão 98/365/CE da Comissão, de 1 de Outubro de 1997, relativa aos auxílios que a França teria concedido à SFMI-Chronopost (JO 1998, L 164, p. 37, a seguir «decisão impugnada»).
Factos na origem do litígio
2 Os factos que estão na origem do litígio são expostos do seguinte modo nos n.os 1 a 12 do acórdão recorrido:
«1 O Syndicat français de l'express international (a seguir SFEI), ao qual sucedeu a [...] Union française de l'express, de que são membros [a DHL International, a Federal express international (France) SNC e a CRIE SA], é um sindicato profissional de direito francês que agrupa a quase totalidade das sociedades que oferecem serviços de correio expresso e fazem concorrência à Société française de messagerie internationale (a seguir SFMI).
2 Em 21 de Dezembro de 1990, o SFEI apresentou uma denúncia à Comissão por motivo de, nomeadamente, a assistência logística e comercial fornecida pelos correios franceses (a seguir La Poste) à SFMI comportar um auxílio de Estado na acepção do artigo 92.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 87.° CE). Na denúncia, é principalmente referido o facto de a remuneração paga pela SFMI pela assistência fornecida por La Poste não corresponder às condições normais de mercado. A diferença entre o preço de mercado pela aquisição de tais serviços e o preço efectivamente pago pela SFMI constitui um auxílio de Estado. Um estudo económico, realizado, a pedido do SFEI, pela sociedade de consultadoria Braxton associés, foi junto à denúncia, com o fim de avaliar o montante do auxílio durante o período de 1986-1989.
3 La Poste, que opera em regime de monopólio legal no sector dos correios ordinários, fez parte integrante da administração francesa até ao fim do ano de 1990. A partir de 1 de Janeiro de 1991, foi organizada como pessoa colectiva de direito público, nos termos da Lei 90-568, de 2 de Julho de 1990. Esta lei autoriza-a a exercer determinadas actividades abertas à concorrência, nomeadamente a expedição de correio expresso.
4 A SFMI é uma sociedade de direito privado a quem foi confiada a gestão do serviço de correio expresso de La Poste desde finais de 1985. Esta empresa foi constituída com um capital social de 10 milhões de francos franceses (FRF), repartido entre a Sofipost (66%), sociedade financeira detida a 100% por La Poste, e a TAT Express (34%), filial da companhia aérea Transport aérien transrégional (a seguir TAT).
5 As modalidades de exploração e de comercialização do serviço de correio expresso que a SFMI prosseguia sob a denominação EMS/Chronopost foram definidas por uma circular do Ministério dos Correios e Telecomunicações de 19 de Agosto de 1986. Segundo esta circular, La Poste devia fornecer à SFMI uma assistência logística e comercial. As relações contratuais entre La Poste e a SFMI regem-se por convenções, a primeira das quais data de 1986.
6 Em 1992, a estrutura da actividade de correio expresso realizada pela SFMI modificou-se. A Sofipost e a TAT criaram uma nova sociedade, a Chronopost SA, dela detendo de novo 66% e 34% das acções, respectivamente. A Chronopost, que tinha um acesso exclusivo à rede de La Poste até 1 de Janeiro de 1995, recentrou-se no correio expresso nacional. A SFMI foi adquirida pela GD Express Worldwide France, filial de uma empresa comum internacional que agrupa a sociedade australiana TNT e os correios de cinco países, concentração esta autorizada por uma decisão da Comissão de 2 de Dezembro de 1991 (TNT/Canada Post, DBP Postdienst, La Poste, PTT Poste e Sweden Post, processo IV/M.102, JO C 322, p. 19). A SFMI conservou a actividade internacional, utilizando a Chronopost como agente e prestadora de serviços no tratamento em França das suas remessas internacionais (a seguir SFMI-Chronopost).
7 Por carta de 10 de Março de 1992, a Comissão informou o SFEI do arquivamento da sua denúncia relativa ao artigo 92.° do Tratado. Em 16 de Maio de 1992, o SFEI e outras empresas interpuseram um recurso de anulação no Tribunal de Justiça, dirigido contra esta decisão. O Tribunal de Justiça decidiu não se pronunciar (despacho do Tribunal de Justiça de 18 de Novembro de 1992, C-222/92, SFEI e o./Comissão, não publicado na Colectânea), na sequência da decisão da Comissão, de 9 de Julho de 1992, de retirar a de 10 de Março de 1992.
[...]
9 Em 16 de Junho de 1993, o SFEI e outras empresas intentaram no tribunal de commerce de Paris uma acção contra a SFMI, a Chronopost, La Poste e outras. Um segundo estudo da sociedade Braxton foi junto à petição, actualizando os dados do primeiro estudo e alargando o período de avaliação do auxílio até ao fim de 1991. Por decisão de 5 de Janeiro de 1994, o tribunal de commerce de Paris submeteu ao Tribunal de Justiça várias questões prejudiciais sobre a interpretação dos artigos 92.° e 93.° do Tratado CE (actual artigo 88.° CE), uma das quais incidia sobre o conceito de auxílio de Estado nas circunstâncias do presente processo. O Governo francês entregou ao Tribunal de Justiça, em anexo às suas observações de 10 de Maio de 1994, um estudo económico realizado pela sociedade Ernst & Young. Por acórdão de 11 de Julho de 1996, SFEI e o. (C-39/94, Colect., p. I-3547, a seguir acórdão SFEI), o Tribunal de Justiça declarou que [o] fornecimento de assistência logística e comercial por uma empresa pública às suas filiais de direito privado que exercem uma actividade aberta à livre concorrência é susceptível de constituir um auxílio de Estado na acepção do artigo 92.° do Tratado CE se a remuneração cobrada como contrapartida for inferior à que seria exigida em condições normais de mercado.
10 Entretanto, por carta da Comissão de 20 de Março de 1996, a República Francesa foi informada da abertura do procedimento previsto no artigo 93.° , n.° 2, do Tratado. Em 30 de Maio de 1996, apresentou à Comissão as suas observações sobre essa matéria.
11 Em 17 de Julho de 1996, a Comissão publicou no Jornal Oficial das Comunidades Europeias uma comunicação, nos termos do n.° 2 do artigo 93.° do Tratado, relativa ao auxílio que a França terá concedido à empresa SFMI-Chronopost (JO C 206, p. 3).
12 Em 17 de Agosto de 1996, o SFEI submeteu à Comissão as suas observações de resposta a esta comunicação. Juntou a tais observações um novo estudo económico, realizado pelo gabinete Bain & Cy. Além disso, o SFEI alargou o âmbito da sua denúncia de Dezembro de 1990 a determinados elementos novos, nomeadamente a utilização da imagem de marca de La Poste, o acesso privilegiado às emissões da Radio France, privilégios aduaneiros e fiscais e investimentos de La Poste em plataformas de tratamento de mensagens.»
A decisão impugnada
3 Resulta dos n.os 17 a 23 do acórdão recorrido que:
«17 Em 1 de Outubro de 1997, a Comissão adoptou a decisão [impugnada], comunicada ao SFEI por carta datada de 22 de Outubro de 1997.
18 Na decisão [impugnada], a Comissão constatou que havia que distinguir entre duas categorias de medidas. A primeira categoria consistia na prestação, por La Poste, por um lado, da assistência logística consistente em pôr as infra-estruturas postais à disposição da SFMI-Chronopost quanto à recolha, à triagem, ao transporte e à distribuição das suas remessas e, por outro, da assistência comercial, isto é, o acesso da SFMI-Chronopost à clientela de La Poste e a facilitação, por esta, do seu fundo de comércio a favor da SFMI-Chronopost. A segunda categoria consiste em medidas especiais, tais como o acesso privilegiado à Radio France e os privilégios fiscais e aduaneiros.
19 Segundo a Comissão, o SFEI interpretou mal o acórdão SFEI quando sustentou: A Comissão não devia tomar em consideração os interesses estratégicos do grupo nem as economias de escala que resultam do acesso privilegiado da SFMI-Chronopost à rede e às instalações de La Poste [...] uma vez que La Poste detém um monopólio. Em contrapartida, o Tribunal de Justiça nunca indicou que a Comissão deveria aplicar um método diferente quando uma das partes envolvidas na operação detém um monopólio. Assim, para determinar se existia ou não auxílio de Estado no quadro da primeira categoria de medidas, a Comissão não estava obrigada a ter em consideração o facto de se tratar de transacções entre uma sociedade-mãe operando num mercado reservado e a sua filial activa num mercado aberto à concorrência.
20 Em consequência, a Comissão considerou que a questão pertinente era a de saber se as condições da transacção entre La Poste e a SFMI-Chronopost [eram] comparáveis às de uma transacção equivalente entre uma empresa-mãe privada, que pode muito bem estar em situação de monopólio (por exemplo, porque tem direitos exclusivos), e a sua filial. Segundo a Comissão, não existia qualquer vantagem financeira no caso de os preços internos para os produtos e serviços trocados entre as sociedades pertencentes ao mesmo grupo serem calculados com base nos custos completos (isto é, os custos totais acrescidos da remuneração dos capitais próprios).
21 A este respeito, a Comissão fez notar que os pagamentos efectuados pela SFMI-Chronopost não abrangeram os custos totais durante os primeiros dois anos de exploração, mas abrangeram todos os custos excluindo as despesas com a sede e as direcções regionais. Considerou, em primeiro lugar, que não é anormal que, durante o período de arranque, os pagamentos efectuados por uma nova empresa, a saber, pela SFMI-Chronopost, apenas cubram os custos variáveis. Em segundo lugar, sempre segundo a Comissão, a República Francesa conseguiu demonstrar que, a partir de 1988, a remuneração paga pela SFMI-Chronopost abrangia todos os custos incorridos por La Poste bem como a remuneração dos capitais próprios por esta investidos. Além disso, a Comissão calculou que a taxa de rendimento interno (TRI) do investimento de La Poste, enquanto accionista, excedia amplamente os custos do capital da empresa em 1986, isto é, a taxa de rendimento normal que um investidor privado exigiria em circunstâncias similares. Em consequência, La Poste, segundo a Comissão, forneceu à sua filial uma assistência logística e comercial em condições normais de mercado, pelo que esta assistência não constituiu um auxílio de Estado.
22 No que se refere à segunda categoria, relativa às diversas medidas especiais, a Comissão considerou que a SFMI-Chronopost não beneficiou de qualquer vantagem no que respeita ao processo de desalfandegamento, ao imposto do selo, à contribuição sobre os salários ou aos prazos de pagamento. A utilização dos veículos de La Poste como suporte publicitário deve ser considerada, segundo a Comissão, uma assistência comercial normal entre uma sociedade-mãe e a sua filial, e a SFMI-Chronopost não beneficiou de qualquer tratamento preferencial quanto à publicidade na Radio France. A Comissão pôde ainda determinar que os compromissos assumidos por La Poste, aquando da autorização da empresa comum pela decisão da Comissão de 2 de Dezembro de 1991, não constituíam auxílios de Estado.
23 No artigo 1.° da decisão [impugnada], a Comissão declara: A assistência logística e comercial fornecida pela La Poste à sua filial SFMI-Chronopost, as outras transacções financeiras entre essas duas empresas, a relação entre a SFMI-Chronopost e a Radio France, o regime aduaneiro aplicável à La Poste e à SFMI-Chronopost, o regime da contribuição sobre os salários e o imposto de selo aplicáveis à La Poste e o seu investimento de [sigilo comercial] em plataformas de tratamento de mensagens não constituem auxílios estatais a favor da SFMI-Chronopost. O artigo 2.° precisa que a República Francesa é destinatária da decisão [impugnada].»
A tramitação processual no Tribunal de Primeira Instância e o acórdão recorrido
4 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 30 de Dezembro de 1997, a Union française de l'express (Ufex), a DHL International, a Federal express international (France) SNC e a CRIE SA (a seguir, em conjunto, «Ufex e o.») interpuseram recurso de anulação da decisão impugnada. A Chronopost, a La Poste e a República Francesa intervieram em apoio da Comissão.
5 Resulta do n.° 37 do acórdão recorrido que Ufex e o. invocaram, nos seus recursos, quatro fundamentos de anulação, assentes, o primeiro, na «violação dos direitos de defesa, nomeadamente do direito de acesso ao processo», o segundo, na «insuficiência de fundamentação», o terceiro, em «erros de facto e erros manifestos de apreciação» e, o quarto, na «violação do conceito de auxílio de Estado».
6 O quarto fundamento, que reveste uma importância especial no quadro dos presentes recursos, articulou-se em dois aspectos, de acordo com os quais a violação pela Comissão do conceito de auxílio de Estado resultou, por um lado, de não ter tido em conta as condições normais do mercado na análise da remuneração da assistência fornecida por La Poste à SFMI-Chronopost e, por outro, de ter excluído desse conceito diversas medidas de que a SFMI-Chronopost beneficiou.
7 No que se refere ao primeiro aspecto do quarto fundamento, o Tribunal de Primeira Instância respondeu nestes termos, nos n.os 64 a 79 do acórdão recorrido:
«64 O artigo 92.° , n.° 1, do Tratado tem por objectivo evitar que as trocas comerciais entre os Estados-Membros sejam afectadas por vantagens consentidas pelas autoridades públicas que, por diversas formas, falseiem ou ameacem falsear a concorrência, ao favorecer certas empresas ou certas produções (acórdãos do Tribunal de Justiça de 15 de Março de 1994, Banco Exterior de España, C-387/92, Colect., p. I-877, n.° 12, de 2 de Julho de 1974, Itália/Comissão, 173/73, Colect., p. 357, n.° 26, e SFEI, n.° 58).
65 O conceito de auxílio abrange, por isso, não apenas prestações positivas, como as subvenções, mas também intervenções que, de formas diversas, aliviam os encargos que normalmente oneram o orçamento de uma empresa, pelo que, não sendo subvenções na acepção estrita da palavra, têm a mesma natureza e efeitos idênticos (acórdãos do Tribunal de Justiça, SFEI, n.° 58, e Banco Exterior de España, já referido, n.° 13, e de 1 de Dezembro de 1998, Ecotrade, C-200/97, Colect., p. I-7907, n.° 34). No acórdão de 12 de Dezembro de 1996, Air France/Comissão (T-358/94, Colect., p. II-2109, n.° 67), o Tribunal de Primeira Instância precisou, no que respeita ao artigo 92.° do Tratado:
Esta disposição abrange, por isso, todos os meios financeiros que o sector público pode efectivamente utilizar para apoiar empresas, não sendo relevante que pertençam ou não de modo permanente ao património do referido sector.
66 Além disso, como o Tribunal de Justiça declarou no acórdão de 22 de Março de 1977, Steinike & Weinlig (78/76, Colect., p. 203, n.° 21), são essencialmente os efeitos do auxílio, no que se refere às empresas ou produtores beneficiários, que há que considerar e não a situação dos organismos distribuidores ou gestores do auxílio.
67 O conceito de auxílio é, assim, um conceito objectivo e função da mera questão de saber se uma medida estatal confere ou não um benefício a uma ou a certas empresas (acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 27 de Janeiro de 1998, Ladbroke Racing/Comissão, T-67/94, Colect., p. II-1, n.° 52, e de 10 de Maio de 2000, SIC/Comissão, T-46/97, [Colect., p. II-2125,] n.° 83).
68 A interpretação do conceito de auxílio de Estado, nas circunstâncias do presente processo, foi feita pelo Tribunal de Justiça no acórdão SFEI, segundo o qual:
O fornecimento de assistência logística e comercial por uma empresa pública às suas filiais de direito privado que exercem uma actividade aberta à livre concorrência é susceptível de constituir um auxílio de Estado na acepção do artigo 92.° do Tratado CE se a remuneração cobrada como contrapartida for inferior à que seria exigida em condições normais de mercado.
69 Decorre das considerações que precedem que, a fim de apreciar se as medidas em causa podem constituir auxílios de Estado, se deve examinar a situação do ponto de vista da empresa beneficiária, no caso a SFMI-Chronopost, e determinar-se se esta recebeu a assistência logística e comercial em causa a um preço que não teria podido obter em condições normais de mercado (acórdãos SFEI, n.° 60, SIC/Comissão, já referido, n.° 78, e acórdãos do Tribunal de Justiça de 29 de Abril de 1999, Espanha/Comissão, C-342/96, Colect., p. I-2459, n.° 41, e de 29 de Junho de 1999, DM Transport, C-256/97, Colect., p. I-3913, n.° 22).
70 No acórdão SFEI, o Tribunal de Justiça declarou que esta apreciação pressupõe uma análise económica que tenha em conta todos os factores que uma empresa que actue em condições normais de mercado deveria ter tido em consideração ao fixar a remuneração dos serviços fornecidos (n.° 61).
71 No caso vertente, a Comissão observa, na decisão impugnada, que [o] facto de a transacção ter lugar entre uma empresa que opera num mercado reservado e a sua filial que exerce as suas actividades num mercado aberto à concorrência não entra em linha de conta no presente caso. O Tribunal de Justiça nunca indicou que, para determinar a existência, ou não, de um auxílio estatal, a Comissão deveria aplicar um método diferente quando uma das partes envolvidas na operação tem um monopólio.
72 Em consequência, a Comissão considerou que os preços internos de troca de produtos e serviços entre empresas pertencentes ao mesmo grupo não comportam qualquer vantagem financeira, qualquer que seja, se se tratar de preços calculados com base nos custos completos (isto é, os custos totais acrescidos da remuneração dos capitais próprios).
73 Resulta destas afirmações que a Comissão não se baseou numa análise económica, tal como exigida pelo acórdão SFEI, para demonstrar que a transacção em questão era comparável a uma transacção entre as empresas agindo em condições normais de mercado. Pelo contrário, a Comissão contentou-se, na decisão impugnada, em verificar quais tinham sido os custos assumidos por La Poste para o fornecimento da assistência logística e comercial e qual o nível a que tais custos foram reembolsados pela SFMI-Chronopost.
74 Ora, mesmo supondo que a SFMI-Chronopost tenha pago os custos completos de La Poste pelo fornecimento da assistência logística e comercial, isto não seria em si suficiente para demonstrar que não se tratava de auxílios na acepção do artigo 92.° do Tratado. Com efeito, dado que La Poste pôde provavelmente, graças à sua situação enquanto empresa pública possuindo um sector reservado, fornecer uma parte da assistência logística e comercial a custos inferiores aos de uma empresa privada que não beneficiasse desses mesmos direitos, uma análise que tivesse unicamente em conta os custos desta empresa pública não poderia, sem outra justificação, excluir as medidas em causa da qualificação de auxílio de Estado. Pelo contrário, é justamente a relação em que a empresa-mãe opera num mercado reservado e a sua filial exerce as suas actividades num mercado aberto à concorrência que cria uma situação em que um auxílio de Estado é susceptível de existir.
75 Em consequência, a Comissão deveria ter apurado se estes custos completos correspondiam aos factores que uma empresa, agindo em condições normais de mercado, deveria ter tido em consideração aquando da fixação da remuneração pelos serviços fornecidos. Assim, a Comissão deveria pelo menos ter verificado que a contrapartida recebida por La Poste era comparável à reclamada por uma sociedade financeira privada ou um grupo privado de empresas, que não operasse num sector reservado, que possuísse uma política estrutural, global ou sectorial, guiada por perspectivas a longo prazo (v., neste sentido, o acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de Março de 1991, Itália/Comissão, C-305/89, Colect., p. I-1603, n.° 20).
76 Resulta do que precede que, ao afastar, na decisão impugnada, a própria existência de um auxílio de Estado sem verificar se a remuneração cobrada por La Poste pelo fornecimento da assistência comercial e logística à SFMI-Chronopost correspondia à contrapartida que teria sido reclamada em condições normais de mercado, a Comissão fundou a sua decisão numa interpretação errónea do artigo 92.° do Tratado.
77 Esta interpretação não pode ser infirmada pela afirmação da Comissão de que o artigo 222.° do Tratado CE (actual artigo 295.° CE) determina que o Tratado em nada prejudica o regime da propriedade nos Estados-Membros. Com efeito, o facto de se exigir que a remuneração cobrada por uma empresa pública que possui um monopólio pelo fornecimento da assistência comercial e logística à sua filial corresponda à contrapartida que teria sido reclamada em condições normais de mercado não impede uma tal empresa pública de penetrar num mercado aberto, mas submete-a às regras da concorrência, como é imposto pelos princípios fundamentais do direito comunitário. Com efeito, uma tal exigência não viola o regime da propriedade pública, mais não fazendo do que tratar de modo idêntico o proprietário público e o proprietário privado.
78 Daqui resulta que o primeiro aspecto do quarto fundamento é procedente.
79 Em consequência, há que anular o artigo 1.° da decisão impugnada na parte em que declara que a assistência logística e comercial fornecida por La Poste à sua filial SFMI-Chronopost não constitui um auxílio estatal a favor da SFMI-Chronopost, sem necessidade de examinar o segundo aspecto deste fundamento ou os demais fundamentos, na medida em que estes digam respeito à assistência logística e comercial fornecida por La Poste à sua filial SFMI-Chronopost. Em especial, não há que examinar o segundo fundamento, pelo qual [Ufex e o.] alegam, em substância, que a fundamentação da decisão impugnada relativa à assistência logística e comercial é insuficiente.»
8 Nos números seguintes do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância limitou-se, portanto, a examinar o primeiro fundamento, relativo à alegada violação do direito de defesa de Ufex e o., e os argumentos desenvolvidos no quadro do terceiro fundamento, relativo aos erros de facto e aos erros manifestos de apreciação, que não se confundiam com os previamente examinados no quadro do quarto fundamento. Em ambos os casos, as acusações formuladas por Ufex e o. foram declaradas infundadas.
9 Em consequência, o Tribunal de Primeira Instância limitou-se a anular o artigo 1.° da decisão impugnada na parte em que declara que a assistência logística e comercial fornecida por La Poste à sua filial SFMI-Chronopost não constitui um auxílio estatal a favor desta última.
Os presentes recursos
10 A Chronopost pede ao Tribunal de Justiça que:
- anule o acórdão recorrido na parte em que este anula o artigo 1.° da decisão impugnada;
- a título principal, pronunciando-se definitivamente sobre o litígio, julgue improcedente o recurso interposto por Ufex e o. contra a decisão impugnada;
- declare que Ufex e o. suportarão as despesas;
- a título subsidiário, remeta o processo ao Tribunal de Primeira Instância e condene Ufex e o. nas despesas efectuadas pela Chronopost no Tribunal de Primeira Instância e no Tribunal de Justiça.
11 La Poste conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
- anular o acórdão recorrido, na parte em que este anulou o artigo 1.° da decisão impugnada;
- condenar Ufex e o. nas despesas efectuadas por La Poste no Tribunal de Primeira Instância e no Tribunal de Justiça.
12 A República Francesa conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- anular o acórdão recorrido;
- condenar Ufex e o. nas despesas efectuadas no Tribunal de Justiça e pronunciar-se de novo sobre as despesas do processo decorrido no Tribunal de Primeira Instância.
13 Ufex e o. concluem pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
- rejeitar os recursos por serem em parte inadmissíveis e em parte improcedentes;
- condenar as recorrentes nos presentes recursos na totalidade das despesas.
14 Ouvidas as partes e o advogado-geral sobre este ponto, há lugar, em razão da sua conexão, a apensar os presentes processos para efeitos de acórdão, nos termos do artigo 43.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.
15 A Chronopost, La Poste e a República Francesa apresentam diversos fundamentos, que são em grande parte similares. Em substância, as recorrentes nos presentes processos acusam o Tribunal de Primeira Instância de ter cometido:
- uma violação do artigo 92.° , n.° 1, do Tratado, por ter erradamente interpretado o conceito de «condições normais de mercado» utilizado no acórdão SFEI;
- uma violação do procedimento previsto no artigo 93.° , n.° 2, do Tratado, bem como um desvio de procedimento;
- uma violação do amplo poder de apreciação reconhecido à Comissão quando está em causa uma medida economicamente complexa;
- uma violação do artigo 92.° , n.° 1, do Tratado, por ter interpretado erroneamente elementos constitutivos do conceito de auxílio de Estado e, em especial, da atribuição de uma vantagem à empresa beneficiária e da transferência de recursos públicos;
- uma violação do dever de fundamentação.
Quanto ao primeiro fundamento
Argumentação das partes
16 O primeiro fundamento invocado pelas recorrentes nos recursos interpostos contra o acórdão recorrido articula-se à volta do conceito de «condições normais de mercado» utilizado no acórdão SFEI para precisar os casos em que o fornecimento de uma assistência logística e comercial por uma empresa pública às suas filiais que exercem uma actividade aberta à concorrência é susceptível de constituir um auxílio de Estado.
17 Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça precisou:
«59 [...] o fornecimento de bens ou serviços em condições preferenciais é susceptível de constituir um auxílio de Estado (acórdãos de 2 de Fevereiro de 1988, Van der Kooy e o./Comissão, 67/85, 68/85 e 70/85, Colect., p. 219, n.° 28, e de 29 de Fevereiro de 1996, Bélgica/Comissão, C-56/93, Colect., p. I-723, n.° 10).
60 Para apreciar se uma medida estatal constitui um auxílio, há assim que determinar se a empresa beneficiária recebe uma vantagem económica que não teria obtido em condições normais de mercado.
61 No âmbito desta análise, compete ao órgão jurisdicional nacional determinar a remuneração normal das prestações em causa. Uma apreciação desse tipo pressupõe uma análise económica que tenha em conta todos os factores que uma empresa, que actue em condições normais de mercado, deveria ter tido em consideração ao fixar a remuneração dos serviços fornecidos.
62 Tendo em conta as considerações que antecedem, deve responder-se [...] que o fornecimento de assistência logística e comercial por uma empresa pública às suas filiais de direito privado que exercem uma actividade aberta à livre concorrência é susceptível de constituir um auxílio de Estado na acepção do artigo 92.° do Tratado se a remuneração recebida como contrapartida for inferior à que seria exigida em condições normais de mercado.»
18 As recorrentes nos presentes recursos alegam que, ao declarar, no n.° 75 do acórdão recorrido, que a Comissão deveria ter apurado se os custos completos de La Poste correspondiam aos factores que uma empresa, agindo em condições normais de mercado, deveria ter tido em consideração aquando da fixação da remuneração pelos serviços fornecidos, o Tribunal de Primeira Instância desvirtuou o conceito de «condição normais de mercado».
19 Com efeito, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, para averiguar se existiu um auxílio, há que, numa primeira fase do raciocínio, comparar o comportamento da empresa pública ao de um operador privado «de dimensão comparável» ou «que se encontre, na medida do possível, na mesma situação». Ao tomar como referência uma empresa privada «que não operasse num sector reservado», o Tribunal de Primeira Instância cometeu o erro de assumir como termo de comparação uma empresa estruturalmente diferente de La Poste, em vez de confrontar o comportamento desta última com o de uma empresa que se encontrasse na mesma situação, isto é, que dispusesse de um sector reservado.
20 Só numa segunda etapa do raciocínio se deveria verificar se o comportamento foi normal, isto é, se, tendo em conta parâmetros que são os seus (a sua estrutura, as suas capacidades, etc.), a empresa que alegadamente atribuiu o auxílio teve em consideração os factores económicos apropriados para basear a sua decisão e os parâmetros do seu investimento (o seu custo, as suas perspectivas de rentabilidade, os riscos gerados, etc.). Deveria então ter-se averiguado, por exemplo, se a cobertura dos custos suportados por La Poste fora normal. Só na negativa existiria auxílio de Estado.
21 No mesmo espírito, a Chronopost recorda que a jurisprudência do Tribunal de Justiça de modo algum exige que se confrontem os preços da empresa pública com os dos seus concorrentes. Seria incorrecto concluir pela existência de um auxílio de Estado pela simples razão de La Poste ter facturado os seus serviços a preços menos elevados do que os reclamados pelas sociedades-mãe dos concorrentes da SFMI-Chronopost. Na realidade, só haveria um auxílio de Estado se La Poste tivesse renunciado a uma remuneração normal dos seus serviços.
22 As recorrentes nos presentes recursos contestam também a exequibilidade da solução apontada pelo Tribunal de Primeira Instância. A República Francesa sustenta, a este respeito, que um operador privado sem um monopólio legal jamais se dotaria de uma rede de serviço público comparável à de La Poste. Por seu lado, esta recorda que, no Tribunal de Primeira Instância, as próprias Ufex e o. sustentaram que «a garantia de uma promessa comercial como a feita pela SFMI, que somente é concebível num universo de serviço público, parece totalmente irrealista num sector concorrencial» e que «uma rede como a da SFMI [isto é, a de La Poste] não é à evidência uma rede de mercado».
23 A Chronopost sublinha ainda o carácter abstracto da solução adoptada pelo Tribunal de Primeira Instância no acórdão recorrido, a qual exigiria, na prática, a procura de uma empresa ideal operando num mercado ideal, bem como as dificuldades que dela resultam no plano da segurança jurídica.
24 De modo mais geral, as recorrentes nos presentes recursos observam que o acórdão recorrido se opõe, na prática, a que os monopólios públicos possam operar legalmente em mercados abertos à concorrência, o que constituiria uma discriminação importante em desfavor deles.
25 Em contrapartida, segundo Ufex e o., para apurar se determinadas operações decorrem em «condições normais de mercado», há que distinguir os casos em que o Estado actua enquanto investidor ou credor daqueles em que opera no quadro de um mercado concorrencial por uma diversificação das actividades de uma empresa pública que goza de um monopólio legal.
26 No primeiro caso, a apreciação das «condições normais de mercado» não exige a determinação de um preço de mercado. Não existindo fornecimento de bens ou prestação de serviços pelo Estado, apenas haverá que ter em conta o rendimento dos capitais investidos e os riscos assumidos.
27 No segundo caso, quando uma empresa pública que opera num sector reservado presta serviços às suas filiais activas num mercado aberto à concorrência, as transacções só se englobam nas «condições normais de mercado» se a contrapartida desses serviços corresponder ao seu preço de mercado. Neste caso, deverá utilizar-se o parâmetro do preço de mercado, normalmente utilizado pela Comissão para determinar se a concessão de uma garantia por parte do Estado ou a venda de activos públicos (por exemplo, empresas públicas, terrenos ou fábricas) implica um auxílio de Estado. Deverá ter-se em conta uma situação de mercado que seja «independente» dos elementos ligados à situação específica do Estado.
28 É neste sentido que, segundo Ufex e o., deve ser entendido o acórdão SFEI. Para averiguar se a assistência logística e comercial fornecida por La Poste comportou um auxílio a favor da SFMI-Chronopost, na acepção daquele acórdão, há que comparar o preço pago por esta última sociedade com o preço que um seu concorrente teria tido que pagar para obter as mesmas prestações no mercado. Para tanto, poder-se-ia também apreciar as prestações em causa não num mercado totalmente independente mas no interior de um grupo operando em «condições normais de mercado», tomando em consideração o facto de, no interior desse grupo, a sociedade-mãe poder baixar os seus preços, na óptica de uma política estrutural caracterizada por investimentos a longo prazo. Mas, em qualquer caso, como precisou o Tribunal de Primeira Instância, a comparação devia ser efectuada com uma sociedade financeira privada ou um grupo privado de empresas «que não operasse num sector reservado», na medida em que o titular de um monopólio legal não age seguramente em condições normais de mercado.
29 Em tal situação, seria, por conseguinte, errado averiguar a existência de um auxílio de Estado com referência ao rendimento obtido por uma sociedade-mãe operando num sector reservado. Com efeito, o facto de a sociedade-mãe gozar de um monopólio legal pode comprometer essa averiguação, sendo legítimo recear que essa situação de monopólio envolva uma diminuição dos custos em relação aos praticados no mercado, permitindo, assim, obter um rendimento artificialmente elevado.
30 Foi, pois, com razão que, no acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância não se concentrou sobre os custos suportados pela empresa pública titular de um monopólio legal e, portanto, sobre a sua rentabilidade, antes se tendo reportado aos preços de mercado para a prestação dos serviços em causa por uma empresa privada operando em condições normais de mercado e não gozando de um monopólio legal.
Apreciação do Tribunal de Justiça
31 Pelo seu primeiro fundamento, as recorrentes nos presentes recursos acusam o Tribunal de Primeira Instância de ter violado o artigo 92.° , n.° 1, do Tratado, dando uma interpretação errónea do conceito de «condições normais de mercado» utilizado no acórdão SFEI.
32 A este respeito, o Tribunal de Primeira Instância indicou, no n.° 75 do acórdão recorrido, que a Comissão deveria pelo menos ter verificado que a contrapartida recebida por La Poste era comparável à reclamada por uma sociedade financeira privada ou um grupo privado de empresas que não operasse num sector reservado.
33 Esta apreciação, que não toma em consideração o facto de uma empresa como La Poste se encontrar numa situação muito diferente da de uma empresa privada operando em condições normais de mercado, está viciada por um erro de direito.
34 Com efeito, La Poste está encarregada de um serviço de interesse económico geral na acepção do artigo 90.° , n.° 2, do Tratado CE (actual artigo 86.° , n.° 2, CE) (v. acórdão de 19 de Maio de 1993, Corbeau, C-320/91, Colect., p. I-2533, n.° 15). Um tal serviço consiste, no essencial, na obrigação de assegurar a recolha, o transporte e a distribuição do correio, em benefício de todos os utentes, em todo o território do Estado-Membro em causa, mediante tarifas uniformes e condições de qualidade semelhantes.
35 Para esse efeito, La Poste teve de dotar-se de infra-estruturas e meios importantes (a «rede postal») que lhe permitissem fornecer o serviço postal de base a todos os utilizadores, inclusivamente nas zonas pouco populosas, onde as tarifas não cobriam os custos incorridos com a prestação do serviço em causa.
36 Em razão das características do serviço que a rede de La Poste tem de garantir, a constituição e a manutenção dessa rede não se englobam numa lógica puramente comercial. Como foi recordado no n.° 22 do presente acórdão, Ufex e o. admitiram, aliás, que uma rede como aquela de que pôde beneficiar a SFMI-Chronopost não é, à evidência, uma rede de mercado. Esta rede nunca teria, portanto, sido constituída por uma empresa privada.
37 Além disso, o fornecimento de assistência logística e comercial está indissociavelmente ligado à rede de La Poste, uma vez que consiste precisamente na colocação à disposição dessa rede sem equivalente no mercado.
38 Nestas condições, na ausência de qualquer possibilidade de comparar a situação de La Poste com a de um grupo privado de empresas que não operasse num sector reservado, as «condições normais de mercado», que são necessariamente hipotéticas, devem ser apreciadas por referência aos elementos objectivos e verificáveis que estão disponíveis.
39 No caso, os custos suportados por La Poste pelo fornecimento à sua filial de assistência logística e comercial podem constituir esses elementos objectivos e verificáveis.
40 Nesta base, a existência de um auxílio de Estado a favor da SFMI-Chronopost pode ser excluída se, por um lado, se comprovar que a contrapartida exigida cobre devidamente todos os custos variáveis suplementares ocasionados pelo fornecimento de assistência logística e comercial, uma contribuição adequada aos custos fixos consecutivos à utilização da rede postal e uma remuneração apropriada dos capitais próprios, na medida em que sejam afectados à actividade concorrencial da SFMI-Chronopost, e se, por outro lado, nenhum indício levar a pensar que esses elementos foram subestimados ou fixados de modo arbitrário.
41 Face à totalidade das considerações que precedem, o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao interpretar o artigo 92.° , n.° 1, do Tratado no sentido de que a Comissão não podia apreciar a existência de um auxílio a favor da SFMI-Chronopost com referência aos custos assumidos por La Poste, antes devendo ter verificado se a contrapartida por esta recebida era «comparável à reclamada por uma sociedade financeira privada, ou um grupo privado de empresas, que não operasse num sector reservado e que possuísse uma política estrutural, global ou sectorial, guiada por perspectivas a longo prazo».
42 Em consequência, há que declarar procedente o primeiro fundamento e, portanto, que anular o acórdão recorrido.
Quantos aos segundo a quinto fundamentos
43 Uma vez que os outros fundamentos aduzidos pelas recorrentes no presente recurso não são susceptíveis de acarretar uma anulação mais ampla, não há que os examinar.
Quanto ao reenvio do processo ao Tribunal de Primeira Instância
44 Nos termos do artigo 61.° , primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça, quando é dado provimento ao recurso, o Tribunal de Justiça anula a decisão do Tribunal de Primeira Instância. Pode então decidir ele próprio definitivamente o litígio, quando este estiver em condições de ser julgado, ou remeter o processo ao Tribunal de Primeira Instância para que este decida.
45 Não tendo o Tribunal de Primeira Instância apreciado em que medida a contrapartida paga pela SFMI-Chronopost cobria as despesas completas de La Poste (v. n.° 74 do acórdão recorrido), o litígio não está em condições de ser julgado. Assim, há que reenviar o processo ao Tribunal de Primeira Instância e que reservar para final a decisão quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) O acórdão do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias de 14 de Dezembro de 2000, Ufex e o./Comissão (T-613/97), é anulado.
2) O processo é remetido ao Tribunal de Primeira Instância.
3) Reserva-se para final a decisão quanto às despesas.
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