Massima
Parti
Motivazione della sentenza
Dispositivo
Parole chiave
Aiuti concessi dagli Stati - Nozione - Assistenza logistica e commerciale fornita da un'impresa incaricata di un servizio d'interesse economico generale alla sua controllata - Esclusione - Presupposti - Copertura dei costi aggiuntivi variabili - Contributo adeguato ai costi fissi conseguenti all'utilizzazione della rete istituita da detta impresa - Remunerazione adeguata dei capitali propri destinati all'attività concorrenziale della controllata
[Trattato CE, art. 90, n. 2 (divenuto art. 86, n. 2, CE), e art. 92, n. 1 (divenuto, in seguito a modifica, art. 87, n. 1, CE)]
Massima
$$In mancanza di qualsiasi possibilità di paragonare la situazione di un'impresa incaricata di un servizio d'interesse economico generale ai sensi dell'art. 90, n. 2, del Trattato (divenuto art. 86, n. 2, CE) - come un'impresa operante, in regime di monopolio legale, nel settore della posta ordinaria, la cui rete non sarebbe mai stata istituita da un'impresa privata - con quella di un gruppo privato di imprese che non opera in un settore riservato, il criterio, necessariamente ipotetico, di «condizioni normali di mercato», che consente di stabilire se la fornitura di un'assistenza logistica e commerciale da parte di un'impresa pubblica alla sua controllata di diritto privato possa costituire un aiuto statale, dev'essere valutato con riferimento agli elementi obiettivi e verificabili che sono disponibili.
I costi sopportati da detta impresa per la fornitura di tale assistenza possono costituire siffatti elementi obiettivi e verificabili. Su questa base, si può escludere l'esistenza di un aiuto statale a favore della controllata qualora, da un lato, venga accertato che la contropartita richiesta copre debitamente tutti i costi aggiuntivi variabili sopportati per la fornitura dell'assistenza logistica e commerciale, un contributo adeguato ai costi fissi conseguenti all'utilizzazione della rete postale nonché una remunerazione adeguata dei capitali propri nella parte in cui sono destinati all'attività concorrenziale della controllata, e qualora, d'altro lato, nessun indizio faccia ritenere che tali elementi siano stati sottovalutati o stabiliti in modo arbitrario.
( v. punti 34, 36, 38-40 )
Parti
Nei procedimenti riuniti C-83/01 P, C-93/01 P e C-94/01 P,
Chronopost SA, con sede in Issy-les-Moulineaux (Francia), rappresentata dai sigg. V. Bouaziz Torron e D. Berlin, avocats, con domicilio eletto in Lussemburgo (C-83/01 P),
La Poste, con sede in Boulogne-Billancourt (Francia), rappresentata dal sig. H. Lehman, avocat, con domicilio eletto in Lussemburgo (C-94/01 P),
Repubblica francese, rappresentata dai sigg. G. de Bergues e F. Million, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo (C-93/01 P),
ricorrenti,
aventi ad oggetto i ricorsi diretti all'annullamento della sentenza pronunciata dal Tribunale di primo grado delle Comunità europee (Quarta Sezione ampliata) il 14 dicembre 2000, causa T-613/97, Ufex e a./Commissione (Racc. pag. II-4055),
procedimenti in cui le altre parti sono:
Union française de l'express (Ufex), con sede in Roissy-en-France (Francia),
DHL International, con sede in Roissy-en-France,
Federal express international (France) SNC, con sede in Gennevilliers (Francia),
Crie SA, con sede in Asnières (Francia),
rappresentate dai sigg. E. Morgan de Rivery e J. Derenne, avocats,
ricorrenti in primo grado,
e
Commissione delle Comunità europee,
convenuta in primo grado,
LA CORTE,
composta dai sigg. G.C. Rodríguez Iglesias, presidente, J.-P. Puissochet e M. Wathelet (relatore), presidenti di sezione, C. Gulmann, D.A.O. Edward, P. Jann e V. Skouris, dalle F. Macken e N. Colneric, dai sigg. S. von Bahr e A. Rosas, giudici,
avvocato generale: sig. A. Tizzano
cancelliere: sig.ra M.-F. Contet, amministratore principale
vista la relazione d'udienza,
sentite le difese orali svolte dalle parti all'udienza del 28 maggio 2002,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 12 dicembre 2002,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atti introduttivi depositati nella cancelleria della Corte rispettivamente il 19 e il 23 febbraio 2001, la Chronopost SA (in prosieguo: la «Chronopost»), La Poste e la Repubblica francese hanno proposto ricorso, in forza dell'art. 49 dello Statuto CE della Corte di giustizia, contro la sentenza del Tribunale di primo grado pronunciata il 14 dicembre 2000 nella causa T-613/97, Ufex e a./Commissione (Racc. pag. II-4055; in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con la quale è stato parzialmente annullato l'art. 1 della decisione della Commissione 1° ottobre 1997, 98/365/CE, in merito a presunti aiuti della Francia a favore della società SFMI-Chronopost (GU 1998, L 164, pag. 37; in prosieguo: la «decisione impugnata»).
Fatti all'origine della causa
2 I fatti che sono all'origine della causa sono esposti come segue ai punti 1-12 della sentenza impugnata:
«1 Il Syndicat français de l'express international (in prosieguo: lo "SFEI"), al quale è succeduta l'(...) Union française de l'express e a cui appartengono [la DHL International, la Federal express international (France) SNC e la CRIE SA], è un'associazione di categoria di diritto francese che raggruppa la quasi totalità delle società che offrono servizi di corriere espresso e che si trovano in concorrenza con la Société française de messagerie internationale (in prosieguo: la "SFMI").
2 In data 21 dicembre 1990, lo SFEI presentava una denuncia presso la Commissione in quanto, segnatamente, l'assistenza logistica e commerciale fornita dalle poste francesi (in prosieguo: "La Poste") alla SFMI comportava un aiuto di Stato ai sensi dell'art. 92 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 87 CE). Nella denuncia si lamentava in primo luogo il fatto che il corrispettivo versato dalla SFMI per l'assistenza fornita da La Poste non corrispondeva alle condizioni normali di mercato. La differenza tra il prezzo di mercato per l'acquisizione di tali servizi e quello effettivamente pagato dalla SFMI rappresenterebbe un aiuto di Stato. Per valutare l'ammontare dell'aiuto durante il periodo 1986-1989, è stato allegato alla denuncia uno studio economico, realizzato, su incarico dello SFEI, dalla società di consulenza Braxton e soci.
3 La Poste, che opera in regime di monopolio legale nel settore della posta ordinaria, è stata parte integrante dell'amministrazione francese fino al 1990. A partire dal 1° gennaio 1991, essa è organizzata come una persona giuridica di diritto pubblico, conformemente alle disposizioni della legge 2 luglio 1990, 90-568. Questa legge l'autorizza a esercitare talune attività aperte alla concorrenza, in particolare la spedizione di corriere espresso.
4 La SFMI è una società di diritto privato alla quale è stata affidata la gestione del servizio di corriere espresso di La Poste dalla fine del 1985. Questa impresa è stata costituita con un capitale sociale di 10 milioni di franchi francesi (FRF), suddivisi tra la Sofipost (66%), società finanziaria controllata al 100% da La Poste, e la TAT Express (34%), controllata della compagnia aerea Transport aérien transrégional (in prosieguo: la "TAT").
5 Le modalità di esercizio e commercializzazione del servizio di corriere espresso che la SFMI garantiva con la denominazione di EMS/Chronopost sono state definite con una circolare del Ministero delle Poste e Telecomunicazioni del 19 agosto 1986. Secondo tale circolare, La Poste doveva fornire alla SFMI un'assistenza logistica e commerciale. Le relazioni contrattuali tra La Poste e la SFMI sono regolate da convenzioni, la prima delle quali risale al 1986.
6 Nel 1992 è stata modificata la struttura dell'attività del corriere espresso realizzata dalla SFMI. La Sofipost e la TAT hanno creato una nuova società, la Chronopost SA, detenendone nuovamente rispettivamente il 66% ed il 34% delle azioni. La Chronopost, che aveva un accesso esclusivo alla rete di La Poste fino al 1° gennaio 1995, ha concentrato le proprie attività sul corriere espresso interno. La SFMI è stata acquistata dalla GD Express Worldwide France, società controllata da un'impresa comune internazionale che raggruppa la società australiana TNT e le poste di cinque paesi, concentrazione autorizzata da una decisione del 2 dicembre 1991 della Commissione (Caso n. IV/M.102 - TNT/Canada Post, DBP Postdienst, La Poste, PTT Post e Sweden Post, GU C 322, pag. 19). La SFMI ha conservato l'attività internazionale, utilizzando la Chronopost come agente e prestatore di servizi nel trattamento, in Francia, delle sue spedizioni internazionali (in prosieguo: la "SFMI Chronopost").
7 Con lettera del 10 marzo 1992, la Commissione ha comunicato allo SFEI l'archiviazione della sua denuncia relativa all'art. 92 del Trattato. Il 16 maggio 1992, lo SFEI e altre imprese hanno presentato dinanzi alla Corte un ricorso diretto all'annullamento della detta decisione. La Corte ha pronunciato un non luogo a statuire (ordinanza della Corte 18 novembre 1992, causa C-222/92, SFEI e a./Commissione, non pubblicata nella Raccolta) in seguito alla decisione del 9 luglio 1992 della Commissione di revocare quella del 10 marzo 1992.
(...)
9 Il 16 giugno 1993, lo SFEI e altre imprese hanno presentato dinanzi al Tribunal de commerce di Parigi un ricorso contro la SFMI, la Chronopost, La Poste e altri. A tale ricorso era allegato un secondo studio della società Braxton, che aggiornava i dati del primo studio ed estendeva il periodo di stima dell'aiuto fino al 1991. Con sentenza 5 gennaio 1994, il Tribunal de commerce di Parigi ha sottoposto alla Corte numerose questioni pregiudiziali sull'interpretazione degli artt. 92 e 93 del Trattato CE (divenuto art. 88 CE), una delle quali verteva sulla nozione di aiuto di Stato nelle circostanze della causa in esame. Il governo francese ha presentato dinanzi alla Corte, in allegato alle sue osservazioni del 10 maggio 1994, uno studio economico realizzato dalla società Ernst & Young. Con sentenza 11 luglio 1996, causa C-39/94, SFEI e a. (Racc. pag. I-3547; in prosieguo: la "sentenza SFEI"), la Corte ha giudicato che "[l]a fornitura di assistenza logistica e commerciale da parte di un'impresa pubblica alle sue controllate di diritto privato attive in un settore aperto alla libera concorrenza può costituire un aiuto di Stato ai sensi dell'art. 92 del Trattato quando la remunerazione ricevuta come contropartita è inferiore a quella che sarebbe stata richiesta in condizioni normali di mercato".
10 Nel frattempo, con lettera del 20 marzo 1996 della Commissione, la Repubblica francese è stata informata dell'apertura del procedimento previsto all'art. 93, n. 2, del Trattato. Il 30 maggio 1996, essa ha inviato alla Commissione le proprie osservazioni al riguardo.
11 Il 17 luglio 1996, la Commissione ha pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee una comunicazione relativa all'apertura del procedimento di cui all'art. 93, n. 2, del Trattato, che riguarda gli aiuti assertivamente accordati dalla Francia alla società SFMI-Chronopost (GU C 206, pag. 3).
12 Il 17 agosto 1996, lo SFEI ha sottoposto alla Commissione le proprie osservazioni in risposta a tale comunicazione. Esso ha allegato alle proprie osservazioni un nuovo studio economico, realizzato dalla società Bain & Cy. Inoltre, lo SFEI ha ampliato l'ambito della sua denuncia del mese di dicembre 1990 a taluni nuovi elementi, segnatamente all'impiego dell'immagine del marchio di La Poste, all'accesso privilegiato alle frequenze di Radio France, a privilegi doganali e fiscali e a investimenti di La Poste nelle piattaforme di messaggeria».
La decisione impugnata
3 Dai punti 17-23 della sentenza impugnata risulta che:
«17 Il 1° ottobre 1997, la Commissione ha adottato la decisione [impugnata], comunicata allo SFEI con lettera recante la data del 22 ottobre 1997.
18 Nella decisione [impugnata], la Commissione ha constatato che occorreva distinguere due tipi di misure. Il primo tipo consiste nella fornitura, da parte di La Poste, da un lato, dell'assistenza logistica, [consistente nel] mettere a disposizione della SFMI-Chronopost le infrastrutture postali per la raccolta, lo smistamento, il trasporto e la distribuzione dei suoi plichi e, dall'altro, dell'assistenza commerciale, vale a dire nell'accesso della SFMI-Chronopost alla clientela di La Poste e nell'apporto, da parte di quest'ultima, del proprio avviamento a favore della SFMI-Chronopost. Il secondo tipo consiste in misure particolari, come l'accesso privilegiato a Radio France e i privilegi fiscali e doganali.
19 Secondo la Commissione, lo SFEI ha male interpretato la sentenza SFEI sostenendo che "la Commissione non dovrebbe tener conto degli interessi strategici del gruppo né delle economie di scala risultanti dall'accesso privilegiato d[ella] SFMI-Chronopost alla rete e agli impianti di La Poste (...) poiché La Poste detiene un monopolio". Invece, la Corte non ha mai indicato che la Commissione dovesse applicare un metodo diverso se una delle parti dell'operazione deteneva un monopolio. Così, per determinare l'esistenza o meno di un aiuto di Stato nell'ambito del primo tipo di misure, la Commissione non era obbligata a prendere in considerazione il fatto che si trattava di transazioni tra una società controllante operante su un mercato riservato e la sua controllata, attiva su un mercato aperto alla concorrenza.
20 Di conseguenza, la Commissione considerava che la questione rilevante era di sapere "se le condizioni delle operazioni fra La Poste e la SFMI-Chronopost [fossero] paragonabili a quelle di operazioni equivalenti fra una società madre privata, anche se in situazione di monopolio (ad esempio perché detiene diritti esclusivi), e la sua filiale". Secondo la Commissione non sussisteva alcun vantaggio finanziario se i prezzi interni per i prodotti e i servizi scambiati tra le società appartenenti allo stesso gruppo erano "calcolati in base ai costi integrali (ossia i costi totali più la remunerazione dei capitali propri)".
21 Al riguardo, la Commissione faceva rilevare che i pagamenti effettuati dalla SFMI-Chronopost non coprivano i costi totali durante i primi anni di esercizio, ma coprivano tutti i costi salvo quelli della sede e delle direzioni regionali. Essa considerava, in primo luogo, non anomalo il fatto che, durante il periodo di avviamento, i pagamenti di una nuova impresa, cioè la SFMI-Chronopost, coprano soltanto i costi variabili. In secondo luogo, sempre secondo la Commissione, la Repubblica francese ha potuto dimostrare che, a partire dal 1988, la remunerazione pagata dalla SFMI-Chronopost copriva tutti i costi sopportati da «La Poste», nonché la remunerazione dei capitali propri investiti da quest'ultima. Inoltre, la Commissione ha calcolato che il tasso di rendimento interno (TRI) dell'investimento di La Poste in veste di azionista superava ampiamente il costo del capitale della società nel 1986, ossia il tasso di rendimento normale che un investitore privato esigerebbe in circostanze analoghe. Di conseguenza, La Poste avrebbe fornito un'assistenza logistica e commerciale alla sua controllata a condizioni normali di mercato e tale assistenza non rappresenterebbe, quindi, un aiuto di Stato.
22 Quanto al secondo tipo, vale a dire diverse misure particolari, la Commissione riteneva che la SFMI-Chronopost non godesse di alcun vantaggio relativo alla procedura di sdoganamento, al diritto di bollo, alla tassa sugli stipendi o ai termini di pagamento. L'utilizzo dei veicoli di «La Poste» come supporto pubblicitario doveva essere considerato, secondo la Commissione, come una normale assistenza commerciale tra una società controllante e la sua controllata e la SFMI-Chronopost non beneficiava di alcun trattamento preferenziale per la pubblicità su Radio France. La Commissione avrebbe potuto altresì accertare che gli impegni presi da La Poste al momento dell'autorizzazione dell'impresa comune con la decisione 2 dicembre 1991 della Commissione non rappresentavano aiuti di Stato.
23 All'art. 1 della decisione [impugnata], la Commissione constata quanto segue: "[L]'assistenza logistica e commerciale fornita da La Poste alla sua filiale SFMI-Chronopost, le altre transazioni finanziarie fra le due società, la relazione fra [la] SFMI-Chronopost e Radio France, il regime doganale applicabile a La Poste e a[lla] SFMI-Chronopost, il sistema di imposta sui salari e di diritto di bollo applicabili a La Poste e il suo investimento di (...) nelle piattaforme di messaggeria non costituiscono aiuti di Stato a favore d[ella] SFMI-Chronopost". L'art. 2 precisa che la Repubblica francese è destinataria della decisione [impugnata]».
Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
4 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 30 dicembre 1997, l'Union Française de l'express (Ufex), la DHL International, la Federal express international (France) SNC e la CRIE SA (in prosieguo, tutte insieme: la «Ufex e a.») hanno proposto un ricorso di annullamento avverso la decisione impugnata. La Chronopost, La Poste e la Repubblica francese sono intervenute a sostegno della Commissione.
5 Dal punto 37 della sentenza impugnata risulta che la Ufex e a. deducevano quattro motivi di annullamento a sostegno del loro ricorso, il primo fondato su «una violazione dei diritti della difesa, in particolare del diritto di accesso alla pratica», il secondo attinente ad «un'insufficienza della motivazione», il terzo riguardante «errori di fatto ed errori manifesti di valutazione» e il quarto attinente ad una «violazione della nozione di aiuto di Stato».
6 Il quarto motivo, che assume particolare rilevanza nell'ambito dei presenti ricorsi, si suddivideva in due parti, secondo le quali la Commissione avrebbe violato la nozione di aiuto di Stato, da un lato, non tenendo conto delle condizioni normali del mercato nell'analisi della remunerazione dell'assistenza fornita da La Poste alla SFMI-Chronopost e, dall'altro, escludendo da tale nozione diverse misure di cui la SFMI-Chronopost avrebbe beneficiato.
7 Per quanto riguarda la prima parte del quarto motivo, il Tribunale vi ha risposto in questi termini ai punti 64-79 della sentenza impugnata:
«64 L'art. 92, n. 1, del Trattato si prefigge lo scopo di evitare che sugli scambi fra Stati membri incidano eventuali vantaggi concessi dalle pubbliche autorità, i quali, sotto varie forme, alterino o rischino di alterare la concorrenza, favorendo determinate imprese o determinati prodotti (sentenze della Corte 15 marzo 1994, causa C-387/92, Banco Exterior de España, Racc. pag. I-877, punto 12, 2 luglio 1974, causa 173/73, Italia/Commissione, Racc. pag. 709, punto 26, e SFEI, punto 58).
65 Il concetto di aiuto comprende quindi non soltanto prestazioni positive del genere delle sovvenzioni stesse, ma anche interventi che, in varie forme, alleviano gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un'impresa e che di conseguenza, senza essere sovvenzioni in senso stretto, ne hanno la stessa natura e producono identici effetti (sentenze della Corte SFEI, punto 58, e Banco Exterior de España, citata, punto 13, e 1° dicembre 1998, causa C-200/97, Ecotrade, Racc. pag. I-7907, punto 34). Nella sentenza 12 dicembre 1996, causa T-358/94, Air France/Commissione (Racc. pag. II-2109, punto 67), il Tribunale ha precisato, per quanto riguarda l'art. 92 del Trattato:
"Questa disposizione ricomprende dunque tutti gli strumenti pecuniari che il settore pubblico può realmente usare per sostenere imprese, senza che abbia rilevanza il fatto che questi strumenti appartengano o meno in modo permanente al patrimonio del suddetto settore".
66 Inoltre, come dichiarato dalla Corte nella sentenza 22 marzo 1977, causa 78/76, Steinike & Weinlig (Racc. pag. 595, punto 21), sono sostanzialmente gli effetti dell'aiuto nei confronti delle imprese o dei produttori beneficiari dello stesso che vanno presi in considerazione, non già la situazione degli enti che distribuiscono o gestiscono l'aiuto.
67 Ne consegue che la nozione di aiuto è una nozione obiettiva e funzione soltanto della questione se una misura statale conferisca o meno un vantaggio ad una o a talune imprese (sentenze del Tribunale 27 gennaio 1998, causa T-67/94, Ladbroke Racing/Commissione, Racc. pag. II-1, punto 52, e 10 maggio 2000, causa T-46/97, SIC/Commissione, Racc. pag. II-2125, punto 83).
68 L'interpretazione della nozione di aiuto di Stato nella situazione della causa in esame è stata operata dalla Corte nella sentenza SFEI, in base alla quale:
"La fornitura di assistenza logistica e commerciale da parte di un'impresa pubblica alle sue controllate di diritto privato attive in un settore aperto alla libera concorrenza può costituire un aiuto di Stato ai sensi dell'art. 92 del Trattato quando la remunerazione ricevuta come contropartita è inferiore a quella che sarebbe stata richiesta in condizioni normali di mercato".
69 Dalle considerazioni che precedono discende che, per valutare se le misure di cui trattasi possano rappresentare aiuti di Stato, occorre esaminare la situazione dal punto di vista dell'impresa beneficiaria, nel caso di specie la SFMI-Chronopost, e determinare se quest'ultima abbia ricevuto l'assistenza logistica e commerciale di cui trattasi a un prezzo che non avrebbe potuto ottenere in condizioni normali di mercato (sentenze SFEI, punto 60, SIC/Commissione, citata, punto 78, e sentenze della Corte 29 aprile 1999, causa C-342/96, Spagna/Commissione, Racc. pag. I-2459, punto 41, e 29 giugno 1999, causa C-256/97, DM Transport, Racc. pag. I-3913, punto 22).
70 Nella sua sentenza SFEI, la Corte ha constatato che tale valutazione presuppone un'analisi economica che tenga conto di tutti i fattori che un'impresa operante in condizioni normali di mercato avrebbe dovuto prendere in considerazione al momento della fissazione della remunerazione dei servizi forniti (punto 61).
71 Nel caso di specie, la Commissione osserva, nella decisione [controversa], che "il fatto che la transazione si svolga tra un'impresa operante su un mercato riservato e la sua filiale operante su un mercato aperto alla concorrenza non è rilevante nella presente fattispecie. La Corte di giustizia non ha mai affermato che per determinare l'esistenza o meno di un aiuto di Stato la Commissione debba applicare un metodo differente allorché una delle parti è titolare di un monopolio".
72 Di conseguenza, la Commissione ha considerato che i prezzi interni ai quali i prodotti e i servizi sono scambiati tra società appartenenti allo stesso gruppo "non comportano alcun vantaggio finanziario se si tratta dei prezzi calcolati in base ai costi integrali (ossia i costi totali più la remunerazione dei capitali propri)".
73 Da tali affermazioni risulta che la Commissione non si è fondata su un'analisi economica come quella richiesta dalla sentenza SFEI per dimostrare che la transazione in esame è paragonabile ad una transazione tra le imprese operanti in condizioni normali di mercato. Al contrario, nella decisione [controversa], la Commissione si limita a verificare quali sono stati i costi sostenuti da La Poste per la fornitura dell'assistenza logistica e commerciale e in che misura tali costi sono stati rimborsati dalla SFMI-Chronopost.
74 Ora, anche supponendo che la SFMI-Chronopost abbia pagato i costi completi di La Poste per la fornitura dell'assistenza logistica e commerciale, ciò non sarebbe di per sé sufficiente a dimostrare che non si tratta di aiuti ai sensi dell'art. 92 del Trattato. Infatti, dato che La Poste ha forse potuto fornire, grazie alla sua situazione d'impresa pubblica che possiede un settore riservato, una parte dell'assistenza logistica e commerciale a costi inferiori a quelli di un'impresa privata che non gode degli stessi diritti, un'analisi che tenga conto soltanto dei costi di tale impresa pubblica non può, in mancanza di altre giustificazioni, escludere la qualificazione di aiuto di Stato per le misure in esame. Al contrario, è proprio il fatto che l'impresa controllante opera su un mercato riservato e la sua controllata svolge le sue attività su un mercato aperto alla concorrenza a creare una situazione in cui è possibile l'esistenza di un aiuto di Stato.
75 Di conseguenza, la Commissione avrebbe dovuto esaminare se tali costi completi corrispondevano ai fattori che un'impresa operante in condizioni normali di mercato avrebbe dovuto prendere in considerazione al momento della fissazione della remunerazione per i servizi forniti. Così la Commissione avrebbe dovuto verificare almeno che la contropartita ricevuta da La Poste fosse paragonabile a quella richiesta da una società finanziaria privata o da un gruppo privato di imprese che non opera in un settore riservato, che persegue una politica strutturale, globale o settoriale e che è guidato da prospettive di lungo termine (v., in tal senso, sentenza della Corte 21 marzo 1991, causa C-305/89, Italia/Commissione, Racc. pag. I-1603, punto 20).
76 Da quanto precede risulta che, avendo escluso, nella decisione [controversa], l'esistenza stessa di un aiuto statale senza verificare se la remunerazione percepita da La Poste per la fornitura dell'assistenza commerciale e logistica della SFMI-Chronopost corrispondesse a una contropartita che sarebbe stata richiesta in condizioni normali di mercato, la Commissione ha fondato la sua decisione su un'interpretazione errata dell'art. 92 del Trattato.
77 Tale interpretazione non può essere inficiata dall'affermazione della Commissione secondo cui l'art. 222 del Trattato CE (divenuto art. 295 CE) prevede che il Trattato lascia del tutto impregiudicato il regime di proprietà esistente negli Stati membri. Infatti, esigere che la remunerazione percepita da un'impresa pubblica titolare di un monopolio per la fornitura dell'assistenza commerciale e logistica alla sua controllata corrisponda a una contropartita che sarebbe stata richiesta in condizioni normali di mercato non impedisce ad una siffatta impresa pubblica di entrare in un mercato aperto, ma l'assoggetta alle regole della concorrenza, come imposto dai principi fondamentali del diritto comunitario. Infatti, tale requisito non pregiudica il regime della proprietà pubblica e si limita a trattare in modo identico il proprietario pubblico e il proprietario privato.
78 Ne discende che la prima parte del quarto motivo è fondata.
79 Di conseguenza, occorre annullare l'art. 1 della decisione [controversa] nella parte in cui esso constata che l'assistenza logistica e commerciale fornita da La Poste alla sua controllata, la SFMI-Chronopost, non rappresenta un aiuto di Stato a favore della SFMI-Chronopost, senza che occorra esaminare la seconda parte di tale motivo o gli altri motivi nella misura in cui tali ultimi attengono all'assistenza logistica e commerciale fornita da La Poste alla sua controllata, la SFMI-Chronopost. In particolare, non occorre esaminare il secondo motivo, con il quale [la Ufex e a.] asseriscono, sostanzialmente, che la motivazione della decisione [controversa] attinente all'assistenza logistica e commerciale è insufficiente».
8 Nei punti successivi della sentenza impugnata il Tribunale ha quindi esaminato solo il primo motivo, relativo alla presunta violazione dei diritti della difesa della Ufex e a., e gli argomenti svolti nell'ambito del terzo motivo, relativo agli errori di fatto e agli errori manifesti di valutazione, che non si confondevano con quelli già esaminati nell'ambito del quarto motivo. In ambedue i casi le censure mosse dalla Ufex e a. sono state respinte.
9 Il Tribunale si è quindi limitato ad annullare l'art. 1 della decisione controversa nella parte in cui esso constata che l'assistenza logistica e commerciale fornita da La Poste alla sua controllata, la SFMI-Chronopost, non costituisce un aiuto di Stato a favore di quest'ultima.
I ricorsi contro la pronuncia del Tribunale di primo grado
10 La Chronopost chiede alla Corte di:
- annullare la sentenza impugnata nella parte in cui dispone l'annullamento dell'art. 1 della decisione controversa;
- in via principale, statuendo essa stessa definitivamente sulla controversia, dichiarare che il ricorso della Ufex e a. contro la decisione controversa era infondato;
- dichiarare che la Ufex e a. sopporteranno le spese;
- in via subordinata, rinviare la causa dinanzi al Tribunale e condannare la Ufex e a. alle spese sostenute dalla Chronopost dinanzi al Tribunale e alla Corte.
11 La Poste chiede alla Corte di:
- annullare la sentenza impugnata nella parte in cui dispone l'annullamento dell'art. 1 della decisione controversa;
- condannare la Ufex e a. alle spese sostenute da La Poste dinanzi al Tribunale e alla Corte.
12 La Repubblica francese conclude che la Corte voglia:
- annullare la sentenza impugnata;
- condannare la Ufex e a. alle spese dinanzi alla Corte e statuire di nuovo sulle spese del procedimento dinanzi al Tribunale.
13 La Ufex e a. concludono che la Corte voglia:
- dichiarare i ricorsi parzialmente irricevibili e infondati;
- condannare le ricorrenti in sede d'impugnazione a tutte le spese.
14 Dopo aver sentito sul punto le osservazioni delle parti e dell'avvocato generale, occorre, per ragioni di affinità, riunire i presenti procedimenti ai fini della sentenza, ai sensi dell'art. 43 del regolamento di procedura della Corte.
15 La Chronopost, La Poste e la Repubblica francese sollevano diversi motivi, che sono in gran parte coincidenti. In sostanza, le ricorrenti in sede d'impugnazione contestano al Tribunale:
- una violazione dell'art. 92, n. 1, del Trattato, derivante dall'errata interpretazione della nozione di «condizioni normali di mercato» contenuta nella sentenza SFEI;
- una violazione della procedura prevista dall'art. 93, n. 2, del Trattato, nonché uno sviamento di procedura;
- una violazione dell'ampio potere discrezionale riconosciuto alla Commissione nella valutazione di una misura economicamente complessa;
- una violazione dell'art. 92, n. 1, del Trattato, derivante dalla errata interpretazione degli elementi costitutivi della nozione di aiuto di Stato e, in particolare, del conferimento di un vantaggio all'impresa beneficiaria e del trasferimento di risorse pubbliche;
- una violazione dell'obbligo di motivazione.
Sul primo motivo
Argomenti delle parti
16 La prima censura mossa dalle ricorrenti in sede di impugnazione ruota intorno alla nozione di «condizioni normali di mercato», impiegata dalla sentenza SFEI per stabilire in quali casi la fornitura di assistenza logistica e commerciale da parte di un'impresa pubblica alle sue controllate attive in un settore aperto alla libera concorrenza può dar luogo ad un aiuto di Stato.
17 In tale sentenza la Corte ha precisato:
«59 (...) la fornitura di beni o servizi a condizioni preferenziali può costituire un aiuto di Stato (sentenze 2 febbraio 1988, cause riunite 67/85, 68/85 e 70/85, Van der Kooy e a./Commissione, Racc. pag. 219, punto 28, e 29 febbraio 1996, causa C-56/93, Belgio/Commissione, Racc. pag. I-723, punto 10).
60 Per valutare se una misura statale costituisca un aiuto, si deve dunque determinare se l'impresa beneficiaria riceve un vantaggio economico che non avrebbe ottenuto in condizioni normali di mercato.
61 Nell'ambito di tale indagine, spetta al giudice nazionale determinare quale sia la remunerazione normale delle prestazioni in causa. Una siffatta valutazione presuppone un'analisi economica che tenga conto di tutti i fattori che un'impresa operante in condizioni normali di mercato avrebbe dovuto prendere in considerazione nella fissazione del prezzo dei servizi forniti.
62 Alla luce delle precedenti considerazioni (...) [occorre rispondere] che la fornitura di assistenza logistica e commerciale da parte di un'impresa pubblica alle sue controllate di diritto privato attive in un settore aperto alla libera concorrenza può costituire un aiuto di Stato ai sensi dell'art. 92 del Trattato quando la remunerazione ricevuta come contropartita è inferiore a quella che sarebbe stata richiesta in condizioni normali di mercato».
18 Le ricorrenti fanno valere che, affermando al punto 75 della sentenza impugnata che la Commissione avrebbe dovuto esaminare se i costi completi di La Poste corrispondevano ai fattori che un'impresa operante in condizioni normali di mercato avrebbe dovuto prendere in considerazione al momento della fissazione della remunerazione per i servizi forniti, il Tribunale ha stravolto il concetto di «condizioni normali di mercato».
19 Risulterebbe, infatti, dalla giurisprudenza della Corte che, per valutare l'eventuale concessione di aiuti, si deve, in una prima fase del ragionamento, confrontare il comportamento dell'impresa pubblica con quello di un operatore privato «di dimensioni paragonabili» o «che si trovi, nei limiti del possibile, nella medesima situazione». Facendo riferimento a un'impresa privata «non operante in un settore riservato», il Tribunale avrebbe commesso l'errore di assumere come termine di paragone un'impresa strutturalmente diversa da La Poste, invece di confrontare il comportamento di quest'ultima con quello di un'impresa che si trovasse nella sua stessa situazione, cioè disponesse di un settore riservato.
20 Solo in una seconda fase del ragionamento andrebbe accertato se il comportamento sia stato normale, cioè se, tenuto conto dei parametri che le sono propri (la sua struttura, le sue capacità, ecc.), l'impresa presunta dispensatrice dell'aiuto abbia preso in considerazione i fattori economici adeguati per fondare la sua decisione e i parametri del suo investimento (il suo costo, le sue prospettive di redditività, i rischi generati, ecc.). Ad esempio, ci si dovrebbe allora chiedere se la copertura dei costi sopportati da La Poste sia stata normale. Sussisterebbe aiuto di Stato solo in caso negativo.
21 Sempre nella stessa ottica, la Chronopost ricorda che la giurisprudenza della Corte non richiede affatto di confrontare i prezzi dell'impresa pubblica con quelli dei suoi concorrenti. Non sarebbe corretto affermare l'esistenza di un aiuto di Stato solo perché La Poste avrebbe fatturato i suoi servizi a prezzi meno cari di quelli richiesti dalle società capogruppo dei concorrenti della SFMI-Chronopost. In realtà, vi sarebbe stato un aiuto solo se La Poste avesse rinunciato a una remunerazione normale dei suoi servizi.
22 Le ricorrenti contestano anche la praticabilità del punto di vista fatto proprio dal Tribunale. La Repubblica francese sostiene, in proposito, che un operatore privato che non disponesse di un monopolio legale non si doterebbe mai di una rete di servizio pubblico comparabile a quella di La Poste. Quest'ultima ricorda a sua volta che la stessa Ufex e a. hanno sostenuto dinanzi al Tribunale che «la garanzia di una promessa commerciale come quella offerta dalla SFMI, che è concepibile solo in un universo di servizio pubblico, appare totalmente irrealistica in un settore concorrenziale» e che «una rete come quella della SFMI [rectius: di La Poste] non è all'evidenza una rete di mercato».
23 La Chronopost sottolinea poi il carattere astratto della soluzione adottata dal Tribunale nella sentenza impugnata, che in pratica richiederebbe la ricerca di un'impresa ideale operante su un mercato ideale, nonché la grande incertezza giuridica che da tale soluzione deriverebbe.
24 Più in generale, le ricorrenti osservano che la sentenza impugnata impedisce in pratica ai monopolisti pubblici di operare anche in mercati aperti alla concorrenza, determinando in tal modo una grave discriminazione nei loro confronti.
25 Per contro, secondo la Ufex e a., per valutare se determinate operazioni avvengano in «condizioni normali di mercato» occorre tenere distinti i casi in cui lo Stato agisce come investitore o creditore e quelli in cui opera su di un mercato concorrenziale attraverso una diversificazione delle attività di un'impresa pubblica che detiene un monopolio legale.
26 Nel primo caso, la valutazione delle «condizioni normali di mercato» non richiederebbe la determinazione di un prezzo di mercato. In mancanza di fornitura di beni o di servizi da parte dello Stato si dovrebbe solo tenere conto del rendimento dei capitali investiti e dei rischi assunti.
27 Nel secondo caso, qualora un'impresa pubblica operante in un settore riservato fornisse servizi a sue controllate attive su di un mercato aperto alla concorrenza, le transazioni avverrebbero a «condizioni normali di mercato» solo se il corrispettivo per tali servizi corrispondesse al loro prezzo di mercato. In questa ipotesi si dovrebbe utilizzare il parametro del prezzo di mercato, normalmente impiegato dalla Commissione per stabilire se la concessione di una garanzia da parte dello Stato o la vendita di attivi pubblici (quali, ad esempio, imprese pubbliche, terreni o fabbriche) comporti aiuti di Stato. Occorrerebbe tener conto di una situazione di mercato «svincolata» dagli elementi connessi alla specifica situazione dello Stato.
28 E' in questo senso, secondo la Ufex e a., che andrebbe letta la sentenza SFEI. Per stabilire se l'assistenza logistica e commerciale fornita da La Poste abbia comportato un aiuto a favore della SFMI-Chronopost, ai sensi di quella sentenza, si dovrebbe infatti comparare il prezzo pagato da quest'ultima società con quello che un suo concorrente avrebbe dovuto pagare per acquistare le stesse prestazioni sul mercato. A tal fine si potrebbero anche valutare le prestazioni in causa, non su di un mercato totalmente indipendente, bensì all'interno di un gruppo operante in «condizioni normali di mercato», tenendo quindi conto del fatto che all'interno di tale gruppo la società capogruppo potrebbe moderare i suoi prezzi nell'ottica di una politica strutturale caratterizzata da investimenti a lungo termine. Ma, in ogni caso, come precisato dal Tribunale nella sentenza impugnata, tale confronto dovrebbe essere effettuato con una società finanziaria privata o un gruppo privato di imprese «che non opera in un settore riservato», in quanto il titolare di un monopolio legale non agisce certo in normali condizioni di mercato.
29 In una simile situazione sarebbe quindi sbagliato valutare l'esistenza di un aiuto di Stato facendo riferimento al rendimento ottenuto da una società capogruppo operante in un settore riservato. Il fatto che la società capogruppo goda di un monopolio legale può infatti compromettere tale valutazione, potendosi legittimamente temere che tale situazione di monopolio possa comportare un abbattimento dei costi rispetto a quelli di mercato e consentire così un rendimento artificialmente elevato.
30 Correttamente, quindi, nella sentenza impugnata il Tribunale non si sarebbe concentrato sui costi sopportati dall'impresa pubblica titolare di un monopolio legale, e dunque sulla sua redditività, ma avrebbe fatto riferimento ai prezzi di mercato per la fornitura dei servizi in causa da parte di un'impresa privata operante in normali condizioni di mercato e quindi priva di un monopolio legale.
Giudizio della Corte
31 Con il primo motivo le ricorrenti in sede d'impugnazione addebitano al Tribunale di aver violato l'art. 92, n. 1, del Trattato fornendo un'errata interpretazione della nozione di «condizioni normali di mercato» utilizzata nella sentenza SFEI.
32 In proposito, il Tribunale ha affermato, al punto 75 della sentenza impugnata, che la Commissione avrebbe almeno dovuto verificare che la contropartita ricevuta da La Poste fosse paragonabile a quella richiesta da una società finanziaria privata o da un gruppo privato di imprese che non opera in un settore riservato.
33 Questa valutazione, che non tiene conto del fatto che un'impresa come La Poste si trova in una situazione molto diversa da quella di un'impresa privata operante in condizioni normali di mercato, è inficiata da un errore di diritto.
34 Infatti, La Poste è incaricata di un servizio di interesse economico generale ai sensi dell'art. 90, n. 2, del Trattato CE (divenuto art. 86, n. 2, CE) (v. sentenza 19 maggio 1993, causa C-320/91, Corbeau, Racc. pag. I-2533, punto 15). Un siffatto servizio consiste, in sostanza, nell'obbligo di effettuare la raccolta, il trasporto e la distribuzione della corrispondenza, a favore di tutti gli utenti, su tutto il territorio dello Stato membro interessato, a tariffe uniformi e a condizioni di qualità simili.
35 A tal fine, La Poste si è dovuta dotare, o è stata dotata, di importanti infrastrutture e mezzi (la «rete postale») che le consentissero di fornire il servizio postale di base a tutti gli utenti, anche nelle zone poco popolate, nelle quali le tariffe non coprivano i costi sopportati per la fornitura del servizio.
36 A causa delle caratteristiche del servizio che la rete di La Poste deve assicurare, la costituzione e il mantenimento di tale rete non rispondono a una logica puramente commerciale. Come è stato ricordato al punto 22 della presente sentenza, la Ufex e a. hanno peraltro ammesso che una rete come quella di cui ha potuto beneficiare la SFMI-Chronopost non è chiaramente una rete di mercato. Pertanto, tale rete non sarebbe mai stata costituita da un'impresa privata.
37 D'altronde, la fornitura dell'assistenza logistica e commerciale è inscindibilmente connessa alla rete di La Poste, giacché essa consiste per l'appunto nella messa a disposizione di tale rete, senza equivalenti sul mercato.
38 Di conseguenza, in mancanza di qualsiasi possibilità di paragonare la situazione di La Poste con quella di un gruppo privato di imprese che non opera in un settore riservato, le «condizioni normali di mercato», che sono necessariamente ipotetiche, devono valutarsi con riferimento agli elementi obiettivi e verificabili che sono disponibili.
39 Nel caso di specie, i costi sopportati da La Poste per la fornitura alla propria controllata di un'assistenza logistica e commerciale possono costituire siffatti elementi obiettivi e verificabili.
40 Su questa base, si può escludere l'esistenza di un aiuto di Stato a favore della SFMI-Chronopost qualora, da un lato, venga accertato che la contropartita richiesta copra debitamente tutti i costi aggiuntivi variabili sopportati per la fornitura dell'assistenza logistica e commerciale, un contributo adeguato ai costi fissi conseguenti all'utilizzazione della rete postale nonché una remunerazione adeguata dei capitali propri nella parte in cui essi sono destinati all'attività concorrenziale della SFMI-Chronopost, e qualora, dall'altro, nessun indizio faccia ritenere che tali elementi siano stati sottovalutati o stabiliti in modo arbitrario.
41 Alla luce dell'insieme delle considerazioni che precedono, il Tribunale ha commesso un errore di diritto interpretando l'art. 92, n. 1, del Trattato nel senso che la Commissione non poteva valutare l'esistenza di un aiuto a favore della SFMI-Chronopost facendo riferimento ai costi sopportati da La Poste, ma che essa avrebbe dovuto verificare se la contropartita ricevuta da La Poste «fosse paragonabile a quella richiesta da una società finanziaria privata o da un gruppo privato di imprese che non opera in un settore riservato, che persegue una politica strutturale, globale o settoriale e che è guidato da prospettive di lungo termine».
42 Occorre quindi dichiarare fondato il primo motivo e, pertanto, annullare la sentenza impugnata.
Sui motivi dal secondo al quinto
43 Poiché gli altri motivi sollevati dalle ricorrenti in sede di impugnazione non sono tali da comportare un annullamento più esteso, non occorre prenderli in esame.
Sul rinvio della causa dinanzi al Tribunale
44 Ai sensi dell'art. 61, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia, quando il ricorso è accolto, la Corte annulla la decisione del Tribunale. Essa può statuire definitivamente sulla controversia, qualora lo stato degli atti lo consenta, oppure rinviare la causa al Tribunale affinché sia decisa da quest'ultimo.
45 Dato che il Tribunale non ha valutato in quale misura la contropartita pagata dalla SFMI-Chronopost coprisse le spese complete di La Poste (v. punto 74 della sentenza impugnata), lo stato degli atti non consente di statuire sulla controversia. Occorre quindi rinviare la causa dinanzi al Tribunale e riservare le spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) La sentenza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee 14 dicembre 2000, causa T-613/97, Ufex e a./Commissione, è annullata.
2) La causa è rinviata dinanzi al Tribunale di primo grado.
3) Le spese sono riservate.
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