Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Palavras-chave
1. Comissão - Competências - Execução do orçamento comunitário - Decisão que procede a uma compensação entre um crédito da Comissão e montantes devidos a título de contribuições comunitárias - Obrigação prévia de se assegurar da utilização dos fundos comunitários para os fins previstos e da realização das acções que justificaram a atribuição dos referidos fundos apesar da compensação prevista - Inexistência
2. Direito comunitário - Princípios gerais de direito - Compensação - Compensação extrajudicial entre créditos regulados por duas ordens jurídicas distintas - Obrigação de respeitar as exigências das duas ordens jurídicas em causa - Decisão que procede a uma compensação entre um crédito da Comissão e montantes devidos a título de contribuições comunitárias - Violação das condições da ordem jurídica que regem um dos créditos em questão - Ilegalidade
Sumário
1. A compensação extrajudicial, enquanto modalidade de pagamento e mecanismo que opera a extensão simultânea de dois créditos recíprocos, mesmo supondo-a efectivamente autorizada, em determinadas condições, pelo direito comunitário, não pode estar sujeita à obrigação prévia da Comissão, no quadro da execução do orçamento da Comunidade, de assegurar que a utilização dos fundos comunitários atribuídos para os fins previstos e a realização das acções que justificaram a atribuição dos referidos fundos se mantêm garantidas apesar da prevista compensação. Assim, uma decisão da Comissão que procede a uma compensação entre um crédito desta instituição e montantes devidos a título de contribuições comunitárias não pode ser anulada com base na violação por aquela da referida obrigação prévia.
( cf. n.os 29, 33 )
2. A regulamentação comunitária pode fazer nascer, entre uma autoridade e um operador económico, créditos recíprocos susceptíveis de serem compensados. Na medida em que opera a extinção simultânea de duas obrigações, uma compensação extrajudicial entre créditos regulados por duas ordens jurídicas distintas só pode ocorrer desde que satisfaça os requisitos das duas ordens jurídicas em presença. Mais precisamente, qualquer compensação desta natureza exige a garantia, no que respeita a cada um dos créditos em causa, de que as condições em matéria de compensação previstas na ordem jurídica de que respectivamente dependem não sejam violadas. A este respeito, a circunstância de uma das ordens jurídicas em presença ser a ordem jurídica comunitária e a outra a de um dos Estados-Membros não tem incidência. Em particular, a igual vocação das referidas ordens jurídicas para regular uma eventual compensação não pode ser posta em causa com fundamento em considerações relacionadas com a primazia do direito comunitário.
Assim, deve ser anulada, por falta de fundamento jurídico, uma decisão da Comissão que procede a uma compensação entre um crédito desta instituição e montantes devidos a título de contribuições comunitárias, adoptada numa situação em que as normas da ordem jurídica que regula um dos créditos em presença manifestamente excluíam a extinção de um deles por meio da compensação efectuada, e isto sem que haja que examinar a referida decisão à luz das normas que regulam o outro crédito.
( cf. n.os 56, 61-62, 64 )
Partes
No processo C-87/01 P,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por P. Oliver e H. M. H. Speyart, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrente,
que tem por objecto um recurso do acórdão do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias (Quarta Secção) de 14 de Dezembro de 2000, CCRE/Comissão (T-105/99, Colect., p. II-4099), em que se pede a anulação desse acórdão,
sendo a outra parte no processo:
Conseil des communes et régions d'Europe (CCRE), com sede em Paris (França), representado por F. Herbert e F. Renard, avocats, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrente em primeira instância,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
composto por: G. C. Rodríguez Iglesias, presidente, M. Wathelet e R. Schintgen, presidentes de secção, C. Gulmann, A. La Pergola (relator), P. Jann, V. Skouris, N. Colneric, S. von Bahr, J. N. Cunha Rodrigues e A. Rosas, juízes,
advogado-geral: P. Léger,
secretário: H. von Holstein, secretário adjunto,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 25 de Junho de 2002,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 17 de Setembro de 2002,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 21 de Fevereiro de 2001, a Comissão das Comunidades Europeias interpôs, ao abrigo do artigo 49.° do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça, recurso do acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 14 de Dezembro de 2000, CCRE/Comissão (T-105/99, Colect., p. II-4099, a seguir «acórdão recorrido»), pelo qual este deu provimento ao recurso da associação de direito francês Conseil des communes et régions d'Europe (a seguir «CCRE»), destinado à anulação da decisão da Comissão, contida na sua carta de 15 de Fevereiro de 1999 (a seguir «decisão controvertida»), de impor ao CCRE a compensação dos seus créditos recíprocos.
Os factos na origem do litígio e o acórdão recorrido
2 Os factos na origem do litígio estão descritos nos seguintes termos nos n.os 1 a 10 do acórdão recorrido:
«1 Em 11 de Fevereiro de 1994 e 25 de Abril de 1995, o Conseil des communes et régions d'Europe (CCRE), associação de direito francês que agrupa associações nacionais de poderes locais e regionais da Europa, a associação Agence pour les réseaux transméditerranéens (ARTM) e a associação de direito francês Cités unies développement (CUD) celebraram três contratos de assistência técnica com a Comissão.
2 Estes contratos diziam respeito a dois programas de cooperação regional adoptados com base no Regulamento (CEE) n.° 1763/92 do Conselho, de 29 de Junho de 1992, relativo à cooperação financeira respeitante ao conjunto dos países terceiros mediterrânicos (JO L 181, p. 5), e denominados MED-URBS e MED-URBS MIGRATION (a seguir contratos MED-URBS). Nos termos do artigo 8.° de cada um dos referidos contratos, estes últimos estão sujeitos à lei belga, estando igualmente prevista nestas convenções uma cláusula atributiva de competência a favor dos órgãos jurisdicionais civis de Bruxelas para a hipótese de malogro na resolução amigável de um litígio surgido entre as partes.
3 Após ter controlado as contas do CCRE, a Comissão concluiu que devia ser cobrada a este a soma de 195 991 ecus no quadro dos contratos MED-URBS. Assim, em 30 de Janeiro de 1997, elaborou a nota de débito n.° 97002489N deste montante e solicitou ao CCRE o reembolso por carta de 7 de Fevereiro de 1997.
4 Nessa carta, que só foi recebida pelo [CCRE] em 23 de Fevereiro de 1997, a Comissão invocava, de uma maneira geral, a inobservância das cláusulas contratuais para justificar o pedido de reembolso.
5 A pedido do CCRE, a Comissão esclareceu, numa carta de 25 de Julho de 1997, que os orçamentos referentes a cada contrato não tinham sido respeitados, dado que tinham sido efectuadas despesas que excediam os limites orçamentais sem prévia autorização escrita da sua parte.
6 O [CCRE] contestou as razões da posição tomada pela Comissão em diversas cartas assim como em várias reuniões e recusou-se a pagar a soma reclamada.
7 Por carta registada de 19 de Novembro de 1998, a Comissão solicitou ao CCRE o pagamento do montante em questão no prazo de 15 dias a contar da recepção da referida carta.
8 Por carta de 3 de Dezembro de 1998, a Comissão notificou o CCRE para proceder ao reembolso da soma de 195 991 ecus e invocou a possibilidade de cobrança desse montante por compensação sobre as somas [devidas ao CCRE] a título de qualquer contribuição comunitária ou ainda através de qualquer via de direito, tanto em capital como em juros.
9 Em resposta a esta carta, em correspondência de 18 de Dezembro de 1998, o CCRE contestou o carácter certo da sua alegada dívida e opôs-se à compensação.
10 Por carta de 15 de Fevereiro de 1999, a Comissão fez saber ao CCRE que o crédito em questão [apresentava] todas as características de certeza, liquidez e exigibilidade que permitiam operar uma compensação. Além disso, informava o [CCRE] da sua decisão (a seguir decisão controvertida [...]) de proceder à cobrança do montante de 195 991,00 euros por compensação sobre as somas [...] devidas a título das contribuições comunitárias relativas a determinadas acções (a seguir acções controvertidas). Acrescentava ainda: [O]s pagamentos devem ser considerados como recebidos pelo CCRE com as obrigações que daí decorrem, quer o pagamento constitua um adiantamento, um abono ou mesmo um pagamento final.»
3 Em 20 de Abril de 1999, o CCRE recorreu ao Tribunal de première instance de Bruxelles (Bélgica), em conformidade com a cláusula atributiva de competência contida nos contratos MED-URBS, a fim de impugnar os fundamentos do alegado crédito da Comissão no quadro dos referidos contratos e demonstrar, desse modo, que não estavam preenchidas as condições previstas na lei belga para a extinção de obrigações contratuais por via compensatória.
4 Em 28 de Abril de 1999, o CCRE interpôs, no Tribunal de Primeira Instância, um recurso de anulação da decisão controvertida.
5 Invocou quatro fundamentos de recurso, consistentes na falta de base jurídica da decisão controvertida, na violação do princípio da segurança jurídica, na violação do princípio da confiança legítima e na violação do dever de fundamentação previsto no artigo 190.° do Tratado CE (actual artigo 253.° CE).
6 No n.° 23 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância começou por indeferir a questão prévia de inadmissibilidade aduzida pela Comissão, decidindo que resultava claramente da petição que o recurso do CCRE dizia respeito à decisão da Comissão, contida na carta de 15 de Fevereiro de 1999, de efectuar uma compensação, e não, como sustentava a Comissão, à nota de débito n.° 97002489N, de 30 de Janeiro de 1997, e que o referido recurso tinha portanto sido interposto no prazo previsto no artigo 173.° , quinto parágrafo, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 230.° , quinto parágrafo, CE).
7 Quanto ao mérito, o Tribunal de Primeira Instância, pronunciando-se sobre o fundamento consistente na falta de base jurídica, anulou a decisão controvertida pelas seguintes razões:
«54 Importa recordar, por um lado, que o presente recurso tem por objecto a anulação da decisão da Comissão, contida na sua carta de 15 de Fevereiro de 1999, de opor ao [CCRE] uma compensação dos seus créditos recíprocos e, por outro lado, que as partes conferiram competência aos órgãos jurisdicionais civis de Bruxelas para conhecer dos litígios surgidos a propósito dos contratos MED-URBS. Assim, o Tribunal de Primeira Instância apenas deve examinar a legalidade da decisão supramencionada à luz dos seus efeitos no que se refere à falta de pagamento efectivo das somas controvertidas ao [CCRE].
55 Em seguida, importa referir que, no seu estado actual, o direito comunitário não comporta regras expressas relativas ao direito da Comissão, enquanto instituição responsável pela execução do orçamento comunitário em conformidade com o artigo 205.° do Tratado CE ([...] [que passou, após alteração, a] artigo 274.° CE), de opor uma compensação a entidades credoras de fundos comunitários mas igualmente devedoras de somas que têm uma origem comunitária.
56 Todavia, a compensação relativa a fundos comunitários é um mecanismo jurídico cuja aplicação foi considerada pelo Tribunal de Justiça conforme ao direito comunitário nos acórdãos [de 1 de Março de 1983,] DEKA/[Conselho e Comissão (250/78, Colect., p. 421)], [de 15 de Outubro de 1985,] Continental Irish Meat[, (125/84, Colect., p. 3441),] e [de 19 de Maio de 1998] Jensen [e Korn- og Foderstofkompagniet (C-132/95, Colect., p. I-2975)] [...].
57 Contudo, esta jurisprudência do Tribunal de Justiça não contém todos os elementos que permitam decidir o presente processo.
58 Além disso, importa referir que seria preferível que os problemas suscitados pela compensação fossem regulados por disposições gerais adoptadas pelo legislador e não por decisões individuais adoptadas pelo tribunal comunitário no quadro dos litígios que lhe são submetidos.
59 Na ausência de normas expressas na matéria para determinar se a decisão controvertida tem uma base jurídica, é necessário remeter para as normas de direito comunitário aplicáveis à acção da Comissão e para a jurisprudência já referida. Neste contexto, há que, em especial, tomar em consideração o princípio da eficácia do direito comunitário para o qual esta jurisprudência remete (acórdão Jensen [e Korn- og Foderstofkompagniet, já referido], n.os 54 e 67) e o princípio da boa gestão financeira.
60 O princípio da eficácia do direito comunitário implica que os fundos da Comunidade devem ser colocados à disposição e utilizados em conformidade com o seu destino.
61 Por conseguinte, no caso em apreço, a Comissão era obrigada, antes de efectuar a compensação, a verificar se, não obstante esta última operação, a utilização dos fundos em questão para os fins previstos e a realização das acções que justificaram a atribuição das somas controvertidas estavam asseguradas.
62 Neste contexto, importa recordar que a compensação é um modo de extinção de duas obrigações recíprocas. No caso em apreço, segundo a Comissão, a compensação extinguiria o crédito por si invocado em relação ao CCRE a propósito dos contratos MED-URBS, assim como, pelo menos parcialmente, o do CCRE em relação à instituição a título de subsídios comunitários que deviam ser pagos a este no quadro das acções controvertidas. Além disso, deve observar-se que, na carta de 15 de Fevereiro de 1999, a Comissão precisou que os pagamentos efectuados por via da compensação deviam ser considerados recebidos pelo CCRE com as obrigações que daí decorrem. Desta forma, a Comissão exprimiu a sua exigência de ver o [CCRE] respeitar a sua obrigação de realizar as acções controvertidas.
63 Contudo, na falta de pagamento efectivo das somas destinadas à execução desta última obrigação, é evidente que estas não serão utilizadas em conformidade com o seu destino e assim as acções controvertidas correm o risco de não ser realizadas, o que é contrário à eficácia do direito comunitário e, mais especificamente, ao efeito útil das decisões de concessão das importâncias controvertidas.
64 A posição da Comissão implicava que o CCRE continuasse a ter à sua disposição os fundos atribuídos a título dos contratos MED-URBS e por ela reclamados e que, uma vez efectuada a compensação, o CCRE pudesse utilizar esses fundos para realizar as acções controvertidas.
65 Ora, é evidente que se o CCRE já não tinha à sua disposição os fundos referidos, não podia financiar a realização das acções controvertidas.
66 Assim, a decisão controvertida teve por efeito deslocar o problema da cobrança de um alegado crédito da Comissão no quadro da execução dos contratos MED-URBS para a realização das acções controvertidas, que correspondem a um interesse comunitário, a partir de então ameaçado pela compensação.
67 Ora, as somas controvertidas não se destinavam a pagar dívidas do CCRE, mas sim a realizar acções às quais estas somas tinham sido afectadas. Neste contexto, importa sublinhar que, no presente processo, ao contrário do que deu lugar ao acórdão Jensen [e Korn- og Foderstofkompagniet, já referido,] (n.os 38 e 59), no qual o regulamento em questão visava garantir um determinado rendimento aos agricultores, as somas controvertidas só podiam ser utilizadas para a realização das acções para cuja finalidade estas somas eram destinadas.
68 Neste contexto, tem de se considerar que, apesar das declarações feitas pelo seu representante na audiência, a Comissão não conseguiu provar que antes de efectuar a compensação tinha, pelo menos, examinado o risco que o não pagamento efectivo das somas controvertidas ao [CCRE] implicava para a realização das correspondentes acções.
69 No que se refere ao princípio da boa gestão financeira, em conformidade com o qual a Comissão deve executar o orçamento comunitário nos termos do artigo 205.° do Tratado, a sua aplicação ao caso em apreço confirma a análise precedente.
70 Com efeito, no que se refere à cobrança do débito que o [CCRE] terá em relação à Comissão, importa assinalar que, como o CCRE não está em situação de insolvência, esta instituição teria podido reclamar o seu pagamento no tribunal belga competente.
71 Além disso, para garantir a boa utilização das somas controvertidas, se a Comissão tivesse tido dúvidas quanto à gestão dos fundos comunitários pelo CCRE poderia ter previsto a suspensão, a título preventivo, do pagamento destas somas a esta associação, assim como fez em relação a outros fundos que eram igualmente devidos a esta última.
72 Desta maneira, a Comissão teria podido, por um lado, obter a cobrança do débito relativo aos contratos MED-URBS e, por outro lado, assegurar que as somas controvertidas, em caso de pagamento ao CCRE, seriam efectivamente utilizadas para a realização das acções controvertidas.
73 Em definitivo, o princípio da boa gestão financeira não deve ser reduzido a uma definição puramente contabilística que teria por essencial a simples possibilidade de considerar um débito como formalmente pago. Pelo contrário, uma correcta interpretação deste princípio deve incluir uma preocupação sobre as consequências práticas dos actos de gestão financeira, tendo como referência, nomeadamente, o princípio da eficácia do direito comunitário.
74 Resulta de tudo o que antecede que a Comissão não tinha o direito de adoptar a decisão controvertida sem se assegurar previamente de que a mesma não implicava um risco relativamente à utilização dos fundos em questão para a finalidade a que eram destinados e para a realização das acções controvertidas, quando é certo que teria podido agir diferentemente sem pôr em causa a cobrança do seu alegado crédito sobre o [CCRE] e a boa utilização das somas controvertidas.»
O presente recurso
8 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
- anular o acórdão impugnado e de tal anulação retirar todas as devidas consequências de direito;
- condenar o CCRE nas despesas do presente recurso.
9 Aduz três fundamentos de recurso, consistentes na violação do princípio comunitário do conceito de compensação de créditos, na violação do princípio da eficácia do direito comunitário e na violação dos princípios da boa gestão financeira e da boa administração da justiça.
10 O CCRE conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne rejeitar o recurso, por em parte inadmissível e em parte infundado, e, subsidiariamente, por infundado na sua totalidade, e condenar a Comissão nas despesas. A título ainda mais subsidiário, e para o caso de ser dado provimento ao presente recurso, o CCRE pede ao Tribunal de Justiça que se pronuncie ele próprio definitivamente sobre o litígio, deferindo os pedidos que o CCRE apresentou em primeira instância.
Quanto à admissibilidade
11 O CCRE sustenta que o recurso deve ser julgado parcialmente inadmissível. Considera, mais precisamente, que o primeiro fundamento da Comissão não respeita as exigências formuladas pelo artigo 51.° do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça, consistentes, no caso vertente, em o fundamento dever basear-se na violação do direito comunitário. Com efeito, segundo o CCRE, o princípio do conceito de compensação de créditos, cuja violação a Comissão invoca, não existe em direito comunitário.
12 Segundo o CCRE, a inadmissibilidade do primeiro fundamento é, além disso, susceptível de ter consequências no que respeita aos primeiro e terceiro aspectos do segundo fundamento e ao terceiro fundamento do presente recurso, na medida em que a própria Comissão sublinhou que eles tinham relações com o primeiro fundamento.
13 A este respeito, basta verificar que, como a Comissão correctamente alegou, a existência ou a não existência de um princípio comunitário que autorize a compensação dos créditos constitui precisamente uma das questões jurídicas que opôs as partes na primeira instância e continua a opô-las na fase de recurso, de modo que essa questão só poderá ser tratada, eventualmente, no quadro do exame do mérito do presente recurso.
14 Daqui resulta que o presente recurso deve ser declarado admissível.
Quanto ao fundamento consistente na violação do princípio da eficácia do direito comunitário
Argumentos das partes
15 A título preliminar, a Comissão sustenta que decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça (acórdãos, já referidos, DEKA/Conselho e Comissão, Continental Irish Meat e Jensen e Korn- og Foderstofkompagniet) que a compensação, enquanto modalidade de pagamento e mecanismo que opera a extensão simultânea de dois créditos recíprocos, pode ocorrer por força de um princípio de direito comunitário inspirado nos princípios comuns a todos os Estados-Membros, mesmo na ausência de disposição expressa.
16 Ao abrigo desta precisão, a Comissão alega, em substância, no seu segundo fundamento, cujos três aspectos podem ser reunidos, que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao declarar, no n.° 61 do acórdão recorrido, que o princípio da eficácia do direito comunitário exigia que, antes de efectuar a compensação, a Comissão verificasse se, não obstante esta última operação, a utilização dos fundos em questão para os fins previstos e a realização das acções controvertidas que justificaram a atribuição dos referidos fundos estavam asseguradas.
17 Ao fazê-lo, o Tribunal de Primeira Instância considerou, na realidade, tal como resulta nomeadamente do n.° 54 do acórdão recorrido, que a compensação deve distinguir-se, ao nível dos seus efeitos, da extinção da dívida por efectivo pagamento. Ora, segundo a Comissão, esta distinção não tem fundamento jurídico, uma vez que tanto a compensação como o pagamento efectivo operam a extinção de uma obrigação jurídica. A referida distinção também não tem fundamento no plano contabilístico, uma vez que a extinção da dívida por pagamento efectivo e o pagamento que ocorre no âmbito da compensação têm um efeito idêntico, tanto no balanço como na solvabilidade de quem deles beneficia, gerando, no primeiro caso, um aumento do activo do beneficiário e, no segundo, uma redução do seu passivo.
18 A obrigação de verificação prévia assim formulada pelo Tribunal de Primeira Instância viola ainda as condições adequadas a garantir uma cobrança eficaz dos créditos da Comunidade, ao exigir ao credor que apenas aja em função das disponibilidades financeiras do seu devedor, quer se trate de proceder a uma compensação quer a outras formas de cobrança.
19 A formulação de uma tal obrigação é, além disso, pouco pertinente, como resulta da circunstância de, uma vez efectuado o pagamento efectivo, uma quantia em dinheiro poder ser objecto de outras formas de acção para cobrança igualmente prejudiciais relativamente às acções comunitárias em causa, tal como a penhora.
20 Como resulta dos n.os 63 a 65 do acórdão recorrido, o princípio assim formulado pelo Tribunal de Primeira Instância funda-se, de resto, na premissa errada de que as acções comunitárias em causa só podem ser financiadas por fundos comunitários que tenham sido afectados à sua realização, o que não tem em conta a natureza fungível do dinheiro.
21 Nos mesmos números do acórdão recorrido, finalmente, o Tribunal de Primeira Instância desvirtuou os factos ou não fundamentou as suas observações. Não se compreende, com efeito, por que motivos deveria o CCRE ter deixado de ter à sua disposição os fundos cobrados a título dos contratos MED-URBS, nem a razão pela qual ele não teria disposto de meios suficientes para executar as acções controvertidas, quando o Tribunal de Primeira Instância afirma, pelo contrário, no n.° 70 desse acórdão, que o CCRE não estava em estado de insolvência.
22 Por seu lado, o CCRE considera que foi correctamente que o Tribunal de Primeira Instância efectuou, no n.° 54 do acórdão impugnado, uma distinção estrita entre a apreciação da compensação efectuada pela Comissão, que, no caso, é unicamente da competência do direito belga e dos órgãos jurisdicionais belgas, e o não pagamento efectivo das quantias controvertidas, que constitui o acto causador de prejuízo que pode ser submetido à censura do juiz comunitário no que respeita ao seu impacto relativamente aos objectivos prosseguidos pela regulamentação comunitária em causa.
23 Esta distinção é, com efeito, perfeitamente conforme com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, da qual resulta, por um lado, que a questão da compensação não é regulada pelo direito comunitário, antes estando sujeita a uma ordem jurídica nacional, e, por outro, que a regulamentação nacional aplicável à compensação não pode ter o efeito de prejudicar a eficácia do direito comunitário (acórdão Jensen e Korn- og Foderstofkompagniet, já referido, n.os 37, 38, 41 e 54).
24 A referida jurisprudência legitima, pois, plenamente a exigência de que a Comissão proceda a um exame prévio destinado a garantir que a compensação prevista não tenha por efeito prejudicar a eficácia do direito comunitário.
25 Diferentemente das quantias em causa no processo Jensen e Korn- og Foderstofkompagniet, já referido, que prosseguiam um objectivo geral de aumento do rendimento dos agricultores, os montantes de que a Comissão pretendeu desobrigar-se por via de compensação no quadro do presente processo deviam ser afectados pelo CCRE à realização de acções comunitárias particulares, de modo que uma compensação era efectivamente susceptível de violar a efectividade das referidas acções.
26 Na realidade, por não ter efeito no balanço da parte a que é imposta, a compensação é susceptível de criar dificuldades de tesouraria a essa parte e, portanto, de pôr em perigo as acções comunitárias em causa.
27 Quanto ao imperativo de eficácia na cobrança dos créditos da Comunidade, invocado pela Comissão, não é ele susceptível de justificar a eventual impossibilitação das acções comunitárias confiadas ao CCRE, em especial quando o alegado crédito que se pretende realizar é, como no caso vertente, objecto de contestação.
28 No que se refere, finalmente, ao argumento de que o Tribunal de Primeira Instância considerou erradamente que as acções comunitárias controvertidas podiam ser prejudicadas em razão da compensação, uma vez que a solvabilidade não contestada do CCRE lhe permitia, na realidade, fazer face às suas obrigações, este considera que tal posição se traduz em admitir que um credor pode ser dispensado de honrar os seus compromissos contratuais com o pretexto de que o seu devedor dispõe de fundos suficientes para realizar aquilo pelo que deveria ter sido remunerado.
Apreciação do Tribunal de Justiça
29 Para decidir quanto ao segundo fundamento do presente recurso, basta verificar que a compensação extrajudicial, mesmo supondo-a efectivamente autorizada, em determinadas condições, pelo direito comunitário, não pode, de qualquer modo, contrariamente ao que o Tribunal de Primeira Instância declarou nos n.os 60 e 61 do acórdão recorrido, estar sujeita à obrigação prévia de assegurar que a utilização dos fundos atribuídos para os fins previstos e a realização das acções que justificaram a atribuição dos referidos fundos se mantêm garantidas apesar da prevista compensação.
30 Ao fazer decorrer uma tal obrigação de um princípio de eficácia do direito comunitário, que implicaria que os fundos comunitários devessem ser postos à disposição e utilizados de acordo com o seu destino, o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito.
31 Com efeito, a afirmação de um tal princípio parece fundar-se numa dupla premissa. Por um lado, os montantes consagrados pela Comunidade a acções comunitárias seriam susceptíveis, uma vez pagos ao terceiro encarregado das referidas acções, de se manterem individualizados no âmbito do património do terceiro e de nele serem exclusivamente afectados às acções comunitárias em causa, o que garantiria a boa execução delas. Por outro lado, a colocação à disposição destes montantes por meio de pagamento efectivo distinguir-se-ia de uma colocação à disposição pelo eventual recurso a outras formas de pagamento, entre as quais a compensação, a supô-la admissível.
32 Ora, como correctamente sustentou a Comissão, tais premissas são erróneas a diversos títulos. Em primeiro lugar, não têm em conta a fungibilidade do dinheiro no seio do património. Em segundo lugar, ignoram a circunstância, recordada pelo advogado-geral no n.° 91 das suas conclusões, de que o património constitui a garantia geral dos credores, de modo que após os montantes comunitários serem pagos ao parceiro da Comunidade, eles de modo algum ficam ao abrigo de medidas de execução forçada por parte de credores deste último. Em terceiro lugar, ignoram a circunstância de a forma que um pagamento toma ser neutra em termos de efeitos no património do interessado.
33 Daqui resulta que o Tribunal de Primeira Instância não podia anular a decisão controvertida com base na violação, pela Comissão, de uma alegada obrigação de obter uma prévia garantia de que a utilização dos fundos em causa para os fins previstos e a realização das acções que justificaram a atribuição dos referidos fundos se manteriam garantidas em caso de compensação, de modo que o segundo fundamento da Comissão deve ser julgado procedente.
Quanto ao fundamento assente na violação dos princípios da boa gestão financeira e da boa administração da justiça
34 Pelo seu terceiro fundamento, a Comissão sustenta que o Tribunal de Primeira Instância violou ainda os princípios da boa gestão financeira e da boa administração da justiça.
35 Ao declarar, no n.° 70 do acórdão recorrido, que a Comissão poderia ter pedido o pagamento do seu crédito no tribunal belga competente, o Tribunal de Primeira Instância não teve em conta a razão de ser da compensação, que visa precisamente alcançar uma economia de despesas e uma economia processual, tanto nas relações entre as partes, a título da boa gestão financeira, como no interesse de uma boa administração da justiça.
36 O Tribunal de Primeira Instância não teve ainda em conta as exigências do princípio da boa gestão financeira, ao sugerir, nos n.os 70 e 73 do acórdão recorrido, que, quando a Comissão procura obter a cobrança de determinadas quantias, através de acções intentadas num órgão jurisdicional nacional contra um co-contraente, deveria, pelo menos, pagar a este as quantias que lhe deve a outro título.
37 A este respeito, há que realçar que, como resulta do n.° 73 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância só foi levado, em definitivo, segundo os seus próprios termos, a concluir pela violação do princípio da boa gestão financeira na medida em que, segundo ele, a interpretação correcta desse princípio exige que a autoridade em causa se preocupe com as consequências práticas dos seus actos de gestão financeira, tomando como referência, nomeadamente, o princípio da eficácia do direito comunitário. Foi referindo-se a esta última constatação que o Tribunal de Primeira Instância concluiu, no n.° 74 do acórdão recorrido, que a Comissão não tinha o direito de adoptar a decisão controvertida sem se assegurar previamente de que a mesma não implicava um risco relativamente à utilização dos fundos comunitários em questão para a finalidade a que eram destinados e para a realização das acções que justificaram a atribuição dos referidos fundos, antes de anular a referida decisão por este motivo.
38 Ora, como resulta dos n.os 29 a 33 do presente acórdão, ao formular esta exigência de verificação prévia, o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito.
39 Uma vez que a anulação da decisão controvertida pelo Tribunal de Primeira Instância assentou inteiramente na circunstância de a Comissão se ter ilegalmente abstido de proceder a esta verificação prévia, e uma vez que tal verificação de modo algum é exigida pelo direito comunitário, daqui resulta que o acórdão recorrido deve ser anulado por esta razão, sem que seja necessário examinar os argumentos da Comissão assentes na alegada violação dos princípios da boa gestão financeira e da boa administração da justiça.
40 Pode no entanto observar-se que, como a Comissão acertadamente alegou, se a exigência de verificação prévia colocada pelo Tribunal de Primeira Instância fosse admitida, daqui resultaria logicamente que ela deveria ser aplicável não apenas em caso de pagamento por compensação, mas, mais geralmente, antes de qualquer pagamento de fundos comunitários, sob qualquer forma, e também antes do eventual exercício de uma acção de cobrança intentada contra uma parte encarregada da realização de acções comunitárias. Ora, tais consequências seriam, como o advogado-geral realçou no n.° 94 das suas conclusões, dificilmente conciliáveis com o princípio da boa gestão financeira.
Quanto ao fundamento relativo à violação do conceito de compensação
41 Devendo o acórdão recorrido ser anulado pelas razões expostas no n.° 39 do presente acórdão, não é necessário examinar o primeiro fundamento do presente recurso, assente na alegada violação, pelo Tribunal de Primeira Instância, do conceito de compensação de créditos.
O recurso na primeira instância
42 Em conformidade com o artigo 61.° do Estatuto do Tribunal de Justiça e porque a causa está em condições de ser julgada, importa decidir do mérito do pedido de anulação da decisão controvertida formulado pelo CCRE em primeira instância.
43 A título liminar e para completar a descrição do quadro em que se inscreve o litígio, há que notar que, pronunciando-se sobre o recurso referido no n.° 3 do presente acórdão, o Tribunal de première instance de Bruxelles decidiu, por sentença de 16 de Novembro de 2001, que a Comissão não tinha qualquer crédito sobre o CCRE a título dos contratos MED-URBS. A Comissão interpôs, no entanto, recurso desta decisão para a Cour d'appel de Bruxelles (Bélgica).
44 Do mesmo modo, há que precisar que, como resulta nomeadamente das explicações dadas pelas partes, o direito belga admite três formas de compensação, podendo esta ser convencional, judicial ou legal. A compensação legal, que opera unicamente por efeito da lei, requer nomeadamente que os dois créditos em presença sejam certos.
Quanto à admissibilidade do recurso
45 Como o Tribunal de Primeira Instância correctamente declarou no n.° 23 do acórdão recorrido, a admissibilidade do recurso interposto pelo CCRE deve ser admitida na medida em que resulta claramente da petição que o recurso diz respeito à decisão da Comissão, contida na carta de 15 de Fevereiro de 1999, de operar uma compensação, de modo que o referido recurso foi seguramente interposto no prazo previsto no artigo 173.° , quinto parágrafo, do Tratado.
Quanto ao primeiro fundamento
Argumentos das partes
46 Na sua petição, o CCRE apresenta um primeiro fundamento de anulação, consistente em a decisão controvertida ter sido adoptada não obstante a ausência de um fundamento jurídico geral ou específico que autorizasse a compensação controvertida. Por um lado, não existe, nomeadamente face à jurisprudência do Tribunal de Justiça, qualquer princípio geral de direito comunitário em que a Comissão pudesse basear-se para efectuar uma compensação entre um crédito que detém sobre um organismo e as dívidas que contraiu a outro título para com o mesmo organismo. Por outro lado, em caso algum se poderia admitir que a Comissão efectuasse uma compensação entre dívidas decorrentes de obrigações de natureza regulamentar e um crédito de natureza contratual regido pelo direito de um Estado-Membro, no caso, o direito belga.
47 A este último respeito, o CCRE alega ainda, na réplica que produziu em primeira instância, que uma tal compensação não pode, em especial, ocorrer unicamente por vontade da Comissão e nas condições que esta considere apropriadas, quando isto se faça com violação das regras sobre a competência e o direito aplicável.
48 Insistindo sobre a circunstância de os créditos em causa estarem sujeitos, no caso vertente, a duas ordens jurídicas distintas, o CCRE considera, nomeadamente, que, a supor admissível um pagamento por compensação no presente processo, seriam necessariamente as condições previstas na ordem jurídica belga que deveriam governar qualquer eventual compensação, no caso de a ordem jurídica comunitária não comportar tais condições. A este respeito, o CCRE precisou, em resposta a uma pergunta formulada pelo Tribunal de Justiça, que, em presença de dois créditos regulados por ordens jurídicas diferentes, só poderia ocorrer uma compensação desde que estivessem cumpridas as condições impostas por ambas as ordens jurídicas.
49 Ora, não está presente no caso em análise uma das condições previstas pelo direito belga para que possa existir uma compensação que não seja judicial nem convencional. Com efeito, o alegado crédito da Comissão a título dos contratos MED-URBS não apresenta a natureza de certo que é exigida pelo direito belga para que se possa efectuar uma compensação legal, uma vez que o referido crédito é objecto de uma contestação séria entre as partes, como se comprova tanto pela discussão entre a Comissão e o CCRE como pela demanda do Tribunal de première instance de Bruxelles.
50 A este respeito, o CCRE alegou, nos debates ocorridos no Tribunal de Justiça, que a circunstância de o Tribunal de première instance de Bruxelles ter decidido, na sua sentença de 16 de Novembro de 2001, que a Comissão não dispunha de qualquer crédito sobre o CCRE a título dos contratos MED-URBS, confirma que a condição relativa à certeza dos créditos, que é exigida pelas normas do direito belga relativas à compensação, não estava preenchida.
51 A Comissão considera, em contrapartida, que resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça, e, mais particularmente, dos já referidos acórdãos DEKA/Conselho e Comissão, Continental Irish Meat, bem como Jensen e Korn- og Foderstofkompagniet, que o direito a efectuar uma compensação constitui um princípio geral de direito comunitário, de que só as condições de exercício têm ainda de ser precisadas pelo Tribunal de Justiça com base nas soluções que existem nas ordens jurídicas dos Estados-Membros.
52 A este último respeito, a Comissão alega que pode deduzir-se de um tal exame comparativo que a compensação deve ser autorizada a título do princípio geral acima mencionado, desde que os dois créditos sejam fungíveis, líquidos e exigíveis, o que se verifica no presente caso, uma vez que os créditos em presença são relativos a coisas da mesma espécie, no caso, quantias em dinheiro, que o montante de cada um está determinado e que ambos são exigíveis, uma vez que o seu pagamento era devido no momento da compensação.
53 No decurso da audiência decorrida no Tribunal de Justiça, a Comissão referiu ainda que considerava, tal como o CCRE, que uma compensação a fazer-se entre dois créditos, um sujeito ao direito comunitário e o outro ao direito de um Estado-Membro, devia preencher os requisitos exigidos por ambas as ordens jurídicas.
54 No que se refere às normas do direito belga que regulam a compensação, a Comissão não contesta que a compensação legal está excluída quando o crédito é objecto de uma contestação séria.
55 Opina, no entanto, que os créditos a título dos contratos MED-URBS não eram objecto de uma tal contestação séria. No que se refere à sentença do Tribunal de première instance de Bruxelles de 16 de Novembro de 2001, que, como a Comissão sublinha, está pendente de recurso, esta considera que, tendo sido produzida posteriormente à decisão controvertida, não põe em causa o facto de, à época em que ocorreu a compensação, a Comissão poder considerar que o seu crédito não era seriamente contestado e que apresentava, portanto, a certeza que é exigida pelo direito belga.
Apreciação do Tribunal de Justiça
56 Há que começar por recordar que o Tribunal de Justiça já declarou que a regulamentação comunitária pode fazer nascer, entre uma autoridade e um operador económico, créditos recíprocos susceptíveis de serem compensados, precisando que, no caso de um operador insolvente, uma tal compensação pode constituir a única via útil ao dispor da autoridade para recuperar quantias indevidamente pagas (acórdão DEKA/Conselho e Comissão, já referido, n.os 13 e 14).
57 No n.° 20 do acórdão DEKA/Conselho e Comissão, já referido, o Tribunal de Justiça declarou ainda a extinção de um crédito por indemnização de que um operador económico dispunha sobre a Comunidade em consequência de um acórdão do Tribunal de Justiça, por compensação com um crédito, pelo reembolso das restituições à exportação e dos montantes compensatórios monetários indevidamente pagos ao referido operador, que tinha sido cedido à Comissão pelas autoridades alemãs.
58 No caso vertente, basta, todavia, considerar que, independentemente das eventuais prescrições do direito comunitário na matéria, uma compensação como aquela a que procedeu a decisão controvertida estava em qualquer caso excluída, tendo em conta a circunstância de as normas do direito belga aplicáveis a um dos créditos em presença não autorizarem manifestamente a compensação prevista, o que é suficiente para justificar a anulação da referida decisão.
59 Com efeito, há que recordar que, como ambas as partes reconhecem, a compensação opera a extinção simultânea de duas obrigações que reciprocamente existem entre duas pessoas.
60 Na ocorrência, os créditos em presença regem-se, como ambas as partes reconhecem, um, pelo direito belga, por força dos contratos MED-URBS, e, os demais, pelo direito comunitário.
61 Ora, na medida em que opera a extinção simultânea de duas obrigações, uma compensação extrajudicial entre créditos regulados por duas ordens jurídicas distintas só pode ocorrer desde que satisfaça os requisitos das duas ordens jurídicas em presença. Mais precisamente, qualquer compensação desta natureza exige a garantia, no que respeita a cada um dos créditos em causa, de que as condições em matéria de compensação previstas na ordem jurídica de que respectivamente dependem não sejam violadas.
62 Quanto à circunstância, que se verifica no presente processo, de uma das ordens jurídicas em presença ser a ordem jurídica comunitária e a outra a de um dos Estados-Membros, há que observar que não tem incidência nesta matéria. Em particular, a igual vocação das referidas ordens jurídicas para regular uma eventual compensação não pode ser posta em causa com fundamento em considerações relacionadas com a primazia do direito comunitário. Com efeito, importa sublinhar que a circunstância de os contratos MED-URBS estarem sujeitos ao direito belga é a consequência da livre escolha das partes, a qual foi feita no respeito dos Tratados, que admitem a possibilidade de uma instituição comunitária sujeitar as suas relações contratuais ao direito de um Estado-Membro.
63 Como o CCRE justificadamente alegou, uma das condições previstas pelo direito belga para que possa ocorrer uma compensação não judicial nem convencional, que consiste na certeza dos créditos em causa, não estava manifestamente satisfeita. Com efeito, como o Tribunal de Primeira Instância já notara no n.° 6 do acórdão recorrido, resulta dos autos que o CCRE contestou, através de correspondência vária e no decurso das reuniões que teve com os serviços da Comissão, a própria existência do crédito que a Comissão sustenta deter em razão dos contratos MED-URBS. Além disso, há que acrescentar a este respeito que, qualquer que seja o resultado final do recurso interposto pela Comissão contra a sentença do Tribunal de première instance de Bruxelles de 16 de Novembro de 2001, a circunstância de este órgão jurisdicional, competente por força da cláusula compromissória que se contém nos contratos MED-URBS, ter concluído, na referida sentença, pela ausência de qualquer crédito de que fosse titular a Comissão em razão dos referidos contratos confirma, por seu lado, plenamente, que as contestações feitas pelo CCRE em relação às pretensões da Comissão têm uma natureza minimamente séria.
64 Daqui resulta que, tendo sido adoptada numa situação em que as normas da ordem jurídica que regula um dos créditos em presença manifestamente excluíam a extinção de um deles por meio da compensação efectuada, a decisão controvertida deve ser anulada por falta de fundamento jurídico, sem que haja que a examinar à luz das normas, no caso comunitárias, que regulam o outro crédito.
Quanto aos segundo, terceiro e quarto fundamentos
65 Tendo o primeiro fundamento do CCRE sido assim acolhido e, em consequência, a decisão controvertida assim anulada, não é necessário examinar os demais fundamentos invocados pelo CCRE.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
66 Nos termos do artigo 122.° , primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo, se o recurso for julgado procedente e o Tribunal de Justiça decidir definitivamente o litígio, decidirá igualmente sobre as despesas. Nos termos do artigo 69.° , n.° 2, do mesmo regulamento, aplicável aos recursos de decisões do Tribunal de Primeira Instância por força do artigo 118.° , a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
67 No caso vertente, há que notar que, se bem que o presente recurso da Comissão seja julgado procedente e o acórdão recorrido seja anulado, o presente acórdão acolhe o recurso do CCRE e anula a decisão da Comissão. Daqui resulta que há que condenar a Comissão a suportar as despesas efectuadas pelo CCRE, tanto em primeira instância como no quadro do presente recurso, de acordo com os pedidos por este apresentados.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) O acórdão do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias de 14 de Dezembro de 2000, CCRE/Comissão (T-105/99), é anulado.
2) A decisão da Comissão das Comunidades Europeias, contida na sua carta de 15 de Fevereiro de 1999, que impõe ao Conseil des communes et régions d'Europe (CCRE) uma compensação dos seus créditos recíprocos, é anulada.
3) A Comissão é condenada a suportar as despesas efectuadas por ela própria e pelo Conseil des communes et régions d'Europe (CCRE), tanto na primeira instância como no quadro do presente recurso.
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