Sommaire
Parties
Motifs de l'arrêt
Décisions sur les dépenses
Dispositif
Mots clés
Environnement - Pollution aquatique - Directive 76/464 - Obligation d'établir des programmes spécifiques en vue de réduire la pollution causée par certaines substances dangereuses - Portée - Nécessité d'établir des programmes et des objectifs de qualité - Effet utile de la directive
irective du Conseil 76/464, art. 7 et annexe, liste II)
Sommaire
$$Il découle des exigences de spécificité et d'effectivité des programmes de réduction de la pollution devant être arrêtés par les États membres en vertu de l'article 7 de la directive 76/464, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté, telles que dégagées par la jurisprudence de la Cour, que les objectifs de qualité prévus au paragraphe 3 de cet article sont un élément essentiel desdits programmes et doivent donc être établis sur la base d'un examen des eaux réceptrices par référence à chacune des substances relevant de la liste II figurant en annexe de la directive qui sont susceptibles d'être contenues dans les rejets effectués sur le territoire de l'État membre concerné, sous peine de compromettre l'effet utile de ladite directive. En effet, cette interprétation est la seule apte à assurer l'effectivité du système de fixation d'objectifs de qualité pour l'exécution desdits programmes, dès lors qu'elle est la seule qui puisse garantir que ces objectifs fournissent des indications précises sur la qualité des eaux réceptrices aux fins de la détermination des normes d'émission prévues dans les autorisations préalables de rejet délivrées conformément à l'article 7, paragraphe 2, de la directive 76/464.
Il s'ensuit que n'assurent pas une transposition correcte de l'article 7 de la directive 76/464 des objectifs agrégés de qualité de l'eau prévus par une réglementation nationale, qui sont fixés par référence à une classification fondée sur cinq niveaux de qualité prenant en compte un grand nombre de paramètres globaux, dont l'un porte sur la concentration des eaux en substances dangereuses issues des rejets industriels. En effet, ledit paramètre global, ne permettant pas toujours de fixer des valeurs suffisamment rigoureuses pour chaque composant relevant de la liste II pris individuellement, n'est pas susceptible de servir de base utile à la définition des normes d'émission fixées dans les autorisations de rejet délivrées conformément à l'article 7, paragraphe 2, de ladite directive.
( voir points 65-68, 71-72 )
Parties
Dans l'affaire C-130/01,
Commission des Communautés européennes, représentée par M. G. Valero Jordana, et Mme J. Adda, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
République française, représentée par MM. D. Colas et G. de Bergues, en qualité d'agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet de faire constater que, en n'adoptant pas de programmes de réduction de la pollution comprenant des objectifs de qualité pour les 99 substances dangereuses énumérées en annexe de la requête, et en ne communiquant pas à la Commission, sous forme résumée, lesdits programmes ainsi que les résultats de leur application, en violation de l'article 7 de la directive 76/464/CEE du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté (JO L 129, p. 23), la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CE,
LA COUR (sixième chambre),
composée de M. J.-P. Puissochet, président de chambre, MM. C. Gulmann et V. Skouris (rapporteur), Mmes F. Macken et N. Colneric, juges,
avocat général: M. J. Mischo,
greffier: M. R. Grass,
vu le rapport du juge rapporteur,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 11 juillet 2002,
rend le présent
Arrêt
Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 21 mars 2001, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 226 CE, un recours visant à faire constater que, en n'adoptant pas de programmes de réduction de la pollution comprenant des objectifs de qualité pour les 99 substances dangereuses énumérées en annexe de la requête (ci-après les «substances litigieuses»), et en ne communiquant pas à la Commission, sous forme résumée, lesdits programmes ainsi que les résultats de leur application, en violation de l'article 7 de la directive 76/464/CEE du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté (JO L 129, p. 23), la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CE.
Le cadre juridique
2 La directive 76/464 a pour objet, selon son premier considérant, la protection du milieu aquatique dans la Communauté contre la pollution, notamment celle causée par certaines substances persistantes, toxiques et bioaccumulables.
3 La directive 76/464 établit à cet effet une distinction entre deux catégories de substances dangereuses, que l'annexe de cette directive classe respectivement dans une liste I et dans une liste II de familles et de groupes de substances.
4 La liste I figurant en annexe de la directive 76/464 (ci-après la «liste I») vise certaines substances individuelles particulièrement dangereuses.
5 Il ressort des articles 2 et 3 de ladite directive que le régime des substances relevant de la liste I tend à éliminer la pollution des eaux par ces substances, dont tout rejet doit être soumis à une autorisation préalable fixant, le cas échéant, des normes d'émission et délivrée par l'autorité compétente de l'État membre concerné.
6 Pour ces mêmes substances, l'article 6, paragraphes 1 et 2, de la directive 76/464 prévoit que le Conseil, statuant sur proposition de la Commission, arrête des valeurs limites que les normes d'émission ne doivent pas dépasser ainsi que des objectifs de qualité fixés principalement en fonction de la toxicité, de la persistance et de l'accumulation desdites substances dans les organismes vivants et dans les sédiments.
7 La liste II figurant en annexe de la directive 76/464 (ci-après la «liste II») vise des substances ayant sur le milieu aquatique un effet nuisible qui peut cependant être limité à une certaine zone et qui dépend des caractéristiques des eaux de réception ainsi que de leur localisation.
8 Selon son premier alinéa, premier tiret, la liste II comprend notamment les substances qui font partie des familles et des groupes de substances énumérés dans la liste I et pour lesquelles les valeurs limites d'émission visées à l'article 6 de la directive 76/464 n'ont pas été établies par le Conseil. Sont actuellement couvertes par ce tiret, et relèvent ainsi du régime applicable aux substances de la liste II, 99 substances qui constituent aussi les substances litigieuses.
9 Le régime applicable aux substances relevant de la liste II vise, conformément à l'article 2 de la directive 76/464, à réduire la pollution des eaux par ces substances au moyen de mesures appropriées à prendre par les États membres.
10 Ces mesures sont précisées à l'article 7 de la directive 76/464, lequel dispose:
«1. Afin de réduire la pollution des eaux visées à l'article 1er par les substances relevant de la liste II, les États membres arrêtent des programmes pour l'exécution desquels ils appliquent notamment les moyens considérés aux paragraphes 2 et 3.
2. Tout rejet effectué dans les eaux visées à l'article 1er et susceptible de contenir une des substances relevant de la liste II est soumis à une autorisation préalable, délivrée par l'autorité compétente de l'État membre concerné et fixant les normes d'émission. Celles-ci sont calculées en fonction des objectifs de qualité établis conformément au paragraphe 3.
3. Les programmes visés au paragraphe 1 comprennent des objectifs de qualité pour les eaux, établis dans le respect des directives du Conseil lorsqu'elles existent.
4. Les programmes peuvent également contenir des dispositions spécifiques relatives à la composition et à l'emploi de substances ou groupes de substances ainsi que de produits, et ils tiennent compte des derniers progrès techniques économiquement réalisables.
5. Les programmes fixent les délais de leur mise en oeuvre.
6. Les programmes et les résultats de leur application sont communiqués à la Commission sous forme résumée.
7. La Commission organise régulièrement avec les États membres une confrontation des programmes en vue de s'assurer que leur mise en oeuvre est suffisamment harmonisée. Si elle l'estime nécessaire, elle présente au Conseil, à cette fin, des propositions en la matière.»
11 La directive 76/464 ne fixe aucun délai pour sa transposition. Néanmoins, son article 12, paragraphe 2, prévoit que la Commission transmet au Conseil, si possible dans un délai de 27 mois après la notification de ladite directive, des premières propositions élaborées sur le fondement de l'examen comparé des programmes établis par les États membres. Considérant que ces derniers n'étaient pas en mesure de lui fournir des éléments pertinents dans ce délai, la Commission leur a proposé, par lettre du 3 novembre 1976, de retenir la date du 15 septembre 1981 pour l'établissement des programmes et celle du 15 septembre 1986 pour leur mise en oeuvre.
12 L'article 13, paragraphe 1, premier et deuxième alinéas, de la directive 76/464, telle que modifiée par la directive 91/692/CEE du Conseil, du 23 décembre 1991, visant à la standardisation et à la rationalisation des rapports relatifs à la mise en oeuvre de certaines directives concernant l'environnement (JO L 377, p. 48), dispose:
«Tous les trois ans, les États membres communiquent à la Commission des informations sur la mise en oeuvre de la présente directive dans le cadre d'un rapport sectoriel couvrant également les autres directives communautaires pertinentes. Ce rapport est établi sur la base d'un questionnaire ou d'un schéma élaboré par la Commission selon la procédure prévue à l'article 6 de la directive 91/692/CEE [...]. Le questionnaire ou le schéma est adressé aux États membres six mois avant le début de la période couverte par le rapport. Le rapport est transmis à la Commission dans les neuf mois suivant la fin de la période de trois ans qu'il couvre.
Le premier rapport couvre la période de 1993 à 1995 inclus.»
La procédure précontentieuse
13 Par lettre du 21 août 1985, la Commission a rappelé au gouvernement français les obligations résultant pour la République française de l'article 7 de la directive 76/464. En réponse à ladite lettre, ce gouvernement a communiqué à la Commission, en date du 31 janvier 1986, des informations relatives aux mesures concernant la pollution par le plomb, le cuivre, le zinc et le nickel.
14 À la suite de réunions d'experts nationaux, les 31 janvier et 1er février 1989, lors desquelles la liste de 99 substances prioritaires de la liste II a été mise au point, la Commission a invité le gouvernement français, par lettre du 26 septembre 1989, à lui communiquer les programmes de réduction de la pollution visés à l'article 7 de la directive 76/464. Cette lettre est restée sans réponse.
15 Par lettre du 4 avril 1990, la Commission a invité à nouveau le gouvernement français à lui communiquer une liste à jour mentionnant celles des substances litigieuses qui étaient déversées dans le milieu aquatique en France, les objectifs de qualité applicables au moment où les autorisations de déversement avaient été accordées et, le cas échéant, les raisons pour lesquelles de tels objectifs n'auraient pas été établis, ainsi qu'un calendrier indiquant à quelle date la République française les établirait.
16 Le gouvernement français n'a pas répondu à cette lettre.
17 Par une lettre de mise en demeure du 26 février 1991, la Commission a invité le gouvernement français à présenter ses observations quant à un grief de violation de l'article 7 de la directive 76/464 résultant de l'absence de programmes de réduction de la pollution causée par les substances litigieuses.
18 Par lettres des 25 octobre 1991 et 22 avril 1993, le gouvernement français a fait état des mesures prises aux fins de la transposition de l'article 7 de ladite directive, tout en contestant la nécessité de l'établissement d'objectifs de qualité chiffrés pour chacune des substances litigieuses.
19 Considérant qu'elle devait constater une mauvaise application de l'article 7 de la directive 76/464, la Commission a adressé à la République française, le 18 mai 1993, un avis motivé.
20 Par lettres des 30 juillet 1993 et 20 juin 1996, le gouvernement français a répondu à cet avis motivé. Le 26 novembre 1996, il a transmis à la Commission, en application des dispositions résultant de la directive 91/692, plusieurs rapports concernant la mise en oeuvre des directives relatives à l'eau, y compris de la directive 76/464.
21 Par lettre du 28 novembre 1998, la Commission a présenté aux autorités françaises, sans préjudice de la procédure d'infraction engagée à l'encontre de la République française, une demande d'information portant sur la mise en oeuvre des programmes de réduction de la pollution par les substances de la liste II en application de l'article 7 de la directive 76/464. Cette lettre est restée sans réponse.
22 La Commission ayant omis de prendre en compte, dans l'avis motivé du 18 mai 1993, la lettre du gouvernement français du 22 avril 1993, elle a précisé la portée du manquement reproché à la République française dans un avis motivé complémentaire en date du 24 février 2000 et a invité cet État membre à s'y conformer dans un délai de deux mois à compter de sa notification.
23 N'ayant reçu aucune réponse et considérant que la République française n'avait pas adopté dans le délai imparti les mesures requises pour se conformer à l'avis motivé complémentaire qui lui avait été adressé, la Commission a introduit le présent recours.
Sur le fond
Arguments des parties
24 La Commission considère que, s'il apparaît que la République française a mis en oeuvre un certain nombre de mesures visant à lutter contre la pollution du milieu aquatique par les substances dangereuses, ces instruments ne sauraient constituer des programmes de réduction de la pollution causée par les substances litigieuses incluant des objectifs de qualité pour les eaux réceptrices, au sens de l'article 7 de la directive 76/464.
25 À l'appui de son recours, la Commission soutient, d'une part, que les objectifs de qualité établis par la réglementation française pour les eaux dans lesquelles sont déversées les substances litigieuses ne correspondent pas à la notion d'objectifs de qualité au sens du paragraphe 3 de cet article.
26 D'autre part, elle fait valoir que l'examen de l'ensemble des mesures communiquées par le gouvernement français au titre de mesures de transposition de l'article 7 de la directive 76/464 ne fait pas apparaître l'existence d'une démarche programmatique conforme à cette directive. Elle considère en substance qu'il s'agit d'une série de mesures non coordonnées entre elles, qui ne comportent ni échéancier ni calendrier, ne mettent pas en oeuvre une planification concrète et articulée fixant des objectifs concrets de réduction des émissions à atteindre dans des délais donnés, ne présentent pas une structure transparente, complète et cohérente ni ne couvrent l'ensemble des eaux réceptrices du territoire français.
27 En outre, la Commission soutient, à titre subsidiaire, que, si des programmes au sens de la directive 76/464 ont effectivement été mis en place, les autorités françaises ne lui ont communiqué ni ces programmes ni les résultats de leur application, en violation de l'article 7, paragraphe 6, de cette directive.
28 Le gouvernement français fait valoir qu'il a élaboré et mis en oeuvre un programme national de réduction de la pollution causée par les substances visées par la liste II et que les éléments fondamentaux de ce programme ont été notifiés à la Commission, ne fût-ce que dans sa réponse à la mise en demeure. Ce gouvernement ne conteste toutefois pas que la présentation des documents transmis à la Commission au cours de la procédure précontentieuse a pu rendre difficile l'appréhension de la logique sous-tendant sa stratégie de transposition de la directive 76/464.
29 Le gouvernement français relève que, en substance, ce programme de transposition comprend, d'une part, l'obligation pour les industriels, qui seraient les principaux responsables des rejets de substances dangereuses, d'effectuer des travaux sur les installations trop polluantes et, d'autre part, des actions applicables sur l'ensemble du territoire et couvrant certains secteurs industriels, afin de prendre en compte les autres sources de pollution, quand celles-ci ne peuvent pas être localisées.
30 Le principal outil de ce programme serait en effet la réalisation de travaux de dépollution dans les installations industrielles classées, prescrits sous peine pour les industriels de ne pas recevoir d'autorisations de fonctionnement lorsque les rejets de ces installations ne sont pas conformes aux objectifs de qualité des eaux définis localement. Ce programme reposerait donc largement sur la loi no 76-663, du 19 juillet 1976, relative aux installations classées pour la protection de l'environnement (JORF du 20 juillet 1976, p. 4320, ci-après la «loi no 76-663»), qui régirait l'adoption d'arrêtés préfectoraux autorisant le fonctionnement d'environ 65 000 installations. Ce serait ainsi au niveau de l'arrêté d'autorisation de l'installation individuelle que seraient déterminés, en fonction des caractéristiques de cette installation, les substances dangereuses susceptibles d'être rejetées dans l'eau, l'impact des rejets de ces substances, la nécessité, le cas échéant, de travaux à mener par l'industriel et le calendrier de réalisation de ces travaux.
31 S'agissant plus particulièrement du grief tiré de l'absence d'objectifs de qualité conformes aux prescriptions de l'article 7 de la directive 76/464, le gouvernement français fait valoir qu'il a bien défini, cours d'eau par cours d'eau, des objectifs de qualité, dont un paramètre est l'ampleur des rejets industriels, et transmis les cartes récapitulant ces objectifs à la Commission. En particulier, dans sa réponse à la mise en demeure, il aurait précisé que des cartes départementales relatives auxdits objectifs avaient été élaborées et que celles-ci indiquaient les objectifs fixés, cours d'eau par cours d'eau, après une évaluation des investissements nécessaires dans différentes hypothèses et une consultation des différents acteurs. Ces cartes fixeraient le cadre de l'action pratique générale des services chargés de la surveillance de la qualité de l'eau et constitueraient ainsi un outil essentiel de la mise en oeuvre de la loi no 76-663. Lesdits éléments auraient été rappelés tant dans la seconde lettre de réponse à la mise en demeure que dans la réponse à l'avis motivé du 18 mai 1993.
32 Le gouvernement français indique que c'est la loi no 64-1245, du 16 décembre 1964, relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution (JORF du 18 décembre 1964, p. 11258), qui régit la définition des objectifs de qualité et que la circulaire du 17 mars 1978 relative à la politique des objectifs de qualité des cours d'eau, sections de cours d'eau, canaux, lacs ou étangs a déterminé les deux échelons pertinents pour la définition de ces objectifs.
33 Il soutient encore que les objectifs de qualité sont définis conformément à une grille de critères d'appréciation de la qualité générale de l'eau, qui a été communiquée à la Commission en annexe de la défense. Ces critères, qui auraient été élaborés par l'Institut de recherches hydrologiques en 1971, permettraient de distinguer cinq niveaux de qualité des eaux (1A: eau de très bonne qualité, 1B: eau de bonne qualité, 2: eau de qualité moyenne ou passable, 3: eau polluée, et 4C: eau quasiment inutilisable).
34 Le gouvernement français précise à cet égard que chacun de ces niveaux suppose le respect d'un grand nombre de paramètres et que, si ces paramètres ne s'inscrivent pas tous dans le cadre de la lutte contre les substances dangereuses, l'un desdits paramètres porte spécifiquement sur la concentration des eaux en substances dangereuses issues de rejets industriels. Il ne serait cependant pas procédé à la mesure de la concentration de chacune des substances litigieuses dans toutes les eaux concernées.
35 Par la circulaire no 90-55, du 18 mai 1990, relative aux rejets toxiques dans les eaux, le ministère de l'Environnement aurait fait procéder, au niveau régional, à un inventaire des rejets industriels, portant, entre autres, sur les substances litigieuses et réalisé par des enquêtes relatives au processus industriel des installations ainsi que par des analyses des rejets effectués. Cet inventaire aurait permis de réviser les arrêtés d'autorisation des installations classées lorsque cela s'imposait.
36 Le gouvernement français indique que, pour consolider la base juridique de la réglementation applicable à cette matière, il a été procédé à l'adoption de la loi no 92-3, du 3 janvier 1992, sur l'eau (JORF du 4 janvier 1992, p. 2946, ci-après la «loi no 92-3»), et de l'arrêté, du 1er mars 1993, relatif aux prélèvements et à la consommation d'eau ainsi qu'aux rejets de toute nature des installations classées pour la protection de l'environnement soumises à autorisation (JORF du 28 mars 1993, p. 5283, ci-après l'«arrêté du 1er mars 1993»). Il précise que cette réglementation prévoit, outre la fixation d'objectifs de qualité cours d'eau par cours d'eau et la prise en compte de ces objectifs par le biais de l'application de la réglementation relative aux installations classées, l'adoption de valeurs limites pour les substances énumérées dans les listes I et II à l'égard desquelles une telle adoption est requise. Il indique aussi que ces valeurs limites nationales peuvent être rendues plus contraignantes au niveau préfectoral, si le préfet le juge nécessaire compte tenu des objectifs de qualité des eaux.
37 Le gouvernement français se réfère encore à l'arrêté, du 2 février 1998, relatif aux prélèvements et à la consommation d'eau ainsi qu'aux émissions de toute nature des installations classées pour la protection de l'environnement soumises à autorisation (JORF du 3 mars 1998, p. 3247), dont l'article 22 dispose notamment que «[l]es valeurs limites de rejet d'eau doivent être compatibles avec les objectifs de qualité du milieu récepteur, les orientations du schéma d'aménagement et de gestion des eaux et la vocation piscicole du milieu» et que, «[d]ans ce but, l'arrêté d'autorisation fixe plusieurs niveaux de valeurs limites selon le débit du cours d'eau, le taux d'oxygène dissous ou tout autre paramètre significatif ou la saison pendant laquelle s'effectue le rejet».
38 La Commission fait valoir, à titre liminaire, qu'il ressort de l'article 7, paragraphes 2 et 3, de la directive 76/464 que les objectifs de qualité sont à la fois un élément essentiel des programmes prévus à cet article, dont l'éventuelle absence rend lesdits programmes incomplets, et l'indicateur de qualité en fonction duquel peuvent être délivrées les autorisations de rejet. En l'absence de programmes et d'objectifs de qualité, des autorisations ne pourraient avoir été accordées conformément audit article 7, paragraphe 2.
39 La Commission explique que les objectifs de qualité devraient être définis selon une approche relative au milieu aquatique récepteur et par bassin, en prenant en compte tous les rejets dans une certaine surface d'eau, quelles que soient leur nature et leur origine. Il en découlerait qu'aucun nouveau rejet d'une substance donnée ne peut être autorisé, quelles que soient les normes d'émission applicables, lorsque le milieu aquatique dans lequel ledit rejet est envisagé contient cette substance en quantité supérieure à ce qui résulte des objectifs de qualité pertinents.
40 La Commission ajoute que, de même, les normes d'émission prévues dans les autorisations ne peuvent pas être fixées de manière générale et abstraite, mais doivent l'être au cas par cas, en fonction de la situation du milieu aquatique concerné, de manière à permettre le respect des objectifs de qualité.
41 Par ailleurs, la Commission fait valoir que, en pratique, l'individualisation des substances litigieuses a permis aux États membres de concentrer leurs efforts sur des substances nommément désignées et a facilité la fixation d'objectifs de qualité.
42 Examinant les objectifs de qualité que les autorités françaises affirment avoir mis en oeuvre conformément aux exigences de la directive 76/464, la Commission relève, tout d'abord, que, contrairement à ce qu'auraient affirmé lesdites autorités dans leurs lettres des 22 avril et 30 juillet 1993, l'entrée en vigueur de la loi no 92-3 n'a en rien modifié, pour autant que l'information de la Commission soit complète, la portée juridique et pratique ou le contenu des objectifs de qualité pour les cours d'eau évoqués par la correspondance antérieure de ces autorités. S'agissant de l'arrêté du 1er mars 1993, la Commission note qu'il a été annulé par le Conseil d'État (France) le 21 octobre 1996, privant ainsi la directive 76/464 de transposition, rétroactivement, sans que cette annulation lui ait été officiellement signalée.
43 Ensuite, la Commission fait valoir que le gouvernement français a contesté tout au long de la procédure précontentieuse la nécessité d'établir des objectifs de qualité pour chacune des substances litigieuses. Ainsi, dans sa lettre du 25 octobre 1991, ce gouvernement aurait indiqué que le fait de viser de manière spécifique les substances litigieuses «ne conduirait pas à une réduction significative de la pollution des eaux» et «constituerait une réponse inadaptée au faible nombre d'établissements». En outre, dans sa lettre du 22 avril 1993, ledit gouvernement aurait indiqué ce qui suit: «Les substances visées dans la liste II étant en nombre pratiquement illimité, il n'est pas possible de fixer un objectif de qualité par substance. C'est la raison pour laquelle les objectifs de qualité comportent les paramètres globaux les plus aptes à représenter la qualité d'une eau naturelle. De nouveaux paramètres seront introduits dès que leur pertinence aura été démontrée». Par ailleurs, dans sa lettre du 30 juillet 1993, il aurait fait valoir qu'une telle approche serait «inapplicable sans le secours d'organismes administratifs, techniques et scientifiques d'une taille difficile à imaginer».
44 Or, se référant aux points 33 à 36 de l'arrêt du 11 novembre 1999, Commission/Allemagne (C-184/97, Rec. p. I-7837), dans lesquels la Cour aurait rappelé le caractère impératif de l'établissement d'objectifs relatifs à chaque cours d'eau à la suite d'un examen des eaux réceptrices, la Commission fait valoir que les arguments du gouvernement français tirés des difficultés pratiques qui résulteraient de son interprétation de la notion d'objectifs de qualité doivent être rejetés comme inopérants.
45 En effet, la Commission soutient que les objectifs de qualité fixés par arrêté préfectoral par référence à une classification fondée sur cinq niveaux de qualité globale ne permettent pas de fournir les critères précis de qualité des eaux réceptrices, relatifs aux substances de la liste II et notamment aux substances litigieuses, qui doivent présider à l'octroi d'autorisations de rejet. Elle expose que les objectifs de qualité mentionnés par la directive 76/464 font à l'évidence référence aux caractéristiques chimiques et biologiques objectives du milieu dans lequel sont rejetées les substances dangereuses. La Commission en déduit que de tels objectifs de qualité doivent être établis de manière précise, donc chiffrée substance par substance, et prétend qu'aucun calcul pour des normes d'émission n'est possible sans de tels objectifs chiffrés.
46 S'agissant de l'usage de paramètres globaux, elle fait valoir que les autorités françaises n'ont jamais explicité si et, le cas échéant, comment elles ont mis en oeuvre ces paramètres pour déterminer la qualité des eaux réceptrices et leur pollution par les substances dangereuses. Toutefois, dans l'hypothèse où les autorités françaises auraient effectivement mis en oeuvre de tels paramètres globaux, la Commission insiste sur le fait que les objectifs de qualité à élaborer en vertu de l'article 7 de la directive 76/464 doivent se rapporter spécifiquement aux substances visées à la liste II. En d'autres termes, des objectifs généraux, tels qu'une bonne qualité écologique de l'eau, définie sans référence à cette directive, ne seraient pas acceptables.
47 La Commission soutient enfin que, si des objectifs de qualité peuvent être fixés pour une somme de paramètres individuels, l'expérience démontre cependant que les paramètres utilisés ne prévoient pas de valeurs suffisamment rigoureuses pour chaque composant pris individuellement. Ainsi, le paramètre AOX, qui porterait sur le montant total des composés organiques chlorés, ne pourrait, pour des raisons techniques, être fixé et contrôlé aux faibles niveaux de concentration qui sont appropriés pour certains des composés appartenant à cette famille de substances ni, par conséquent, être accepté comme un objectif de qualité pertinent au regard de la directive 76/464.
48 La Commission conclut donc que les mesures relatives aux objectifs de qualité qui ont été communiquées par le gouvernement français sont trop imprécises pour être conformes aux exigences de l'article 7 de la directive 76/464. Selon elle, cette situation a pour effet, à la fois, de rendre inévitablement incomplets les programmes visés aux paragraphes 1 et 3 de cet article et d'empêcher que les autorisations de rejet soient accordées conformément au paragraphe 2 du même article.
49 Le gouvernement français précise qu'il rejoint la Commission en ce qu'il considère également que la mise en oeuvre de l'article 7 de la directive 76/464 doit reposer sur un lien entre des objectifs de qualité définis pour chaque masse d'eau et les rejets qui sont autorisés dans celle-ci. Or, le programme qu'il aurait mis en oeuvre et appliqué respecterait ce principe.
50 Ledit gouvernement considère en effet que la directive 76/464 n'oblige pas à adopter, substance par substance et cours d'eau par cours d'eau, un objectif chiffré de réduction, de sorte que les objectifs agrégés auxquels il a eu recours constitueraient une application correcte de ladite directive. À cet égard, il rappelle que, dans sa réponse à l'avis motivé du 18 mai 1993, il indiquait les limites d'une approche substance par substance. Ainsi, cette réponse aurait précisé ce qui suit: «[L]a détermination d'objectifs de qualité substance par substance, pour 99 d'entre elles au moins, néglige les effets conjugués (positifs ou négatifs) des polluants. De plus, le nombre de combinaisons de substances toxiques qu'il faudrait étudier est quasi infini. La complexité de la réglementation qui résulterait la rendrait tout à fait inapplicable». Le gouvernement français relève encore que la Commission s'est contentée de qualifier d'inopérant son argument selon lequel l'interprétation qu'elle donne de la notion d'objectif de qualité est impraticable, trop complexe et implique des coûts déraisonnables.
51 Par ailleurs, le gouvernement français soutient que, contrairement à ce qu'affirme la Commission, la Cour n'a jamais interprété l'article 7 de la directive 76/464, imprécis sur ce point, en ce sens qu'il impose une obligation de déterminer des objectifs de qualité pour chaque substance et pour chaque masse d'eau. En effet, selon ce gouvernement, si, dans l'arrêt Commission/Allemagne, précité, la Cour a rappelé l'importance de définir des objectifs de qualité dans le cadre d'une approche programmatique, elle n'aurait fait référence, ainsi qu'il ressortirait du point 34 dudit arrêt, qu'à des objectifs «pour l'ensemble des substances» visées par cette directive et n'aurait jamais précisé que ces objectifs doivent porter sur chaque substance individuellement.
52 Les autres arrêts de la Cour sur l'application de cette directive ne permettraient pas non plus d'aboutir à une telle conclusion. Se référant, à titre d'exemple, à l'arrêt du 11 juin 1998, Commission/Grèce (C-232/95 et C-233/95, Rec. p. I-3343, points 35 et 36), le gouvernement français affirme que la Cour a toujours précisé que les programmes établis dans ce cadre devaient être spécifiques, ce qui n'exclurait en rien le recours à des objectifs agrégés.
53 Or, selon le gouvernement français, dans le cadre d'un objectif global de qualité de l'eau, plusieurs paramètres sont mesurés. La question porterait en réalité sur le point de savoir si chacune des substances litigieuses doit constituer un paramètre faisant l'objet d'une mesure et d'un objectif de qualité ou s'il est possible de regrouper tout ou partie de ces substances en un seul paramètre relatif aux «substances dangereuses», qui ferait l'objet d'une surveillance et d'un objectif de qualité.
54 Le gouvernement français soutient que cette dernière modalité est une application qui respecte la lettre et l'esprit de la directive 76/464. Dans son examen des objectifs agrégés tels le paramètre AOX, la Commission ne semblerait d'ailleurs pas exclure totalement cette technique, puisqu'elle considérerait que seraient inacceptables des objectifs agrégés définis autrement que par «référence à la directive 76/464». Il en découlerait que, logiquement, la Commission accepterait que les États membres aient recours à un paramètre qui constituerait la mesure spécifique de plusieurs substances énumérées dans la liste II.
55 S'agissant de l'argument de la Commission selon lequel seuls des objectifs chiffrés substance par substance permettraient aux normes de rejets imposées par les programmes d'être «calculées» à partir de ces objectifs, le gouvernement français fait valoir que le mot «calculées» ainsi employé à l'article 7 de la directive 76/464 n'a pas nécessairement un sens aussi étroit que celui que lui donne la Commission. Un indice agrégé constituerait également une donnée chiffrée qui permet des calculs à partir desquels sont estimés les rejets qu'il est possible d'autoriser. Il expose que, en effet, l'indice change en fonction d'une certaine évolution des rejets dans l'eau, mathématiquement calculable, ce qui permettrait de calibrer précisément les autorisations à accorder sans fixer, substance par substance, des objectifs de rejet.
56 Le gouvernement français relève encore que la grille des critères sur lesquels se fonde l'appréciation des objectifs de qualité apporte une définition précise des objectifs agrégés de qualité des eaux et montre clairement qu'un de ces critères, à savoir l'indice biotique, porte spécifiquement sur les substances dangereuses et uniquement sur elles. Selon lui, le système recourant ainsi à des objectifs globaux spécifiques aux substances dangereuses constitue une application juridiquement correcte et pratiquement efficace de la directive 76/464, dans la mesure où il permet de mesurer spécifiquement les rejets des substances litigieuses et de retenir des objectifs de qualité des eaux, pour chaque cours d'eau, sur la base de plusieurs paramètres, dont l'un ne concerne que ces substances.
Appréciation de la Cour
57 Il convient de rappeler, à titre liminaire, que la Cour a déjà précisé, à propos des obligations découlant de l'article 7 de la directive 76/464, que cette disposition exige des États membres, notamment, qu'ils arrêtent des programmes comprenant des objectifs de qualité pour les eaux, d'une part, et soumettant tout rejet de substances relevant de la liste II à une autorisation préalable fixant des normes d'émission calculées en fonction desdits objectifs de qualité, d'autre part (arrêt Commission/Allemagne, précité, point 28).
58 La Cour a également relevé que les programmes à établir en application de l'article 7 de la directive 76/464 doivent être spécifiques et qu'un objectif de réduction de la pollution poursuivi par des programmes généraux d'assainissement ne correspond pas nécessairement à celui plus spécifique de cette directive (arrêts du 21 janvier 1999, Commission/Belgique, C-207/97, Rec. p. I-275, point 39, et du 25 mai 2000, Commission/Grèce, C-384/97, Rec. p. I-3823, point 39).
59 Il ressort également de la jurisprudence de la Cour que le caractère spécifique des programmes en question consiste dans le fait qu'ils doivent constituer une approche globale et cohérente, ayant le caractère d'une planification concrète et articulée couvrant l'ensemble du territoire national et concernant la réduction de la pollution causée par toutes les substances relevant de la liste II qui sont pertinentes dans le contexte national de chaque État membre, en rapport avec les objectifs de qualité des eaux réceptrices fixés dans ces mêmes programmes (voir, notamment, arrêts précités Commission/Belgique, point 40, et du 25 mai 2000, Commission/Grèce, point 40).
60 Ainsi, la Cour a jugé que ni une réglementation générale ni des mesures ponctuelles prises par un État membre, lesquelles, bien qu'elles comportent une vaste série de normes visant la protection des eaux, ne fixent cependant pas d'objectifs de qualité relatifs à tel ou tel cours ou plan d'eau, ne peuvent être considérées comme un programme au sens de l'article 7 de la directive 76/464 (arrêt Commission/Allemagne, précité, point 58).
61 En ce qui concerne plus particulièrement la portée des objectifs de qualité, la Cour a relevé, d'une part, que ces objectifs tendent à une réduction de la pollution et que, la qualité du milieu aquatique étant étroitement liée à sa teneur en substances polluantes, ils doivent se rapporter à la présence de substances polluantes dans les eaux réceptrices (arrêt du 10 mai 2001, Commission/Pays-Bas, C-152/98, Rec. p. I-3463, point 43).
62 D'autre part, la Cour a souligné l'importance particulière attachée par le législateur communautaire à la fixation d'objectifs de qualité pour l'ensemble des substances visées par la directive 76/464 (arrêt Commission/Allemagne, précité, point 34).
63 La Cour a ainsi constaté, aux points 42 et 43 de son arrêt Commission/Belgique, précité, que des mesures nationales ne couvrant pas la totalité des substances visées au premier alinéa, premier tiret, de la liste II ne sauraient être considérées comme satisfaisant aux exigences de l'article 7 de la directive 76/464.
64 Par ailleurs, dans le souci de garantir l'effet utile de cet article, la Cour a jugé, d'une part, que la directive 76/464 subordonne l'obligation d'établir des programmes et des objectifs de qualité relatifs aux substances relevant de la liste II non pas à la constatation d'une pollution effective des eaux par ces substances, mais à l'existence de rejets de celles-ci dans le milieu aquatique et, d'autre part, que le fait que le résultat recherché par ladite directive soit éventuellement obtenu par un État membre par l'amélioration de la qualité des eaux grâce à une autre méthode ne dispense pas ce dernier de son obligation d'adopter les mesures prévues audit article (voir arrêt Commission/Allemagne, précité, points 41, 42 et 61).
65 Eu égard aux exigences de spécificité et d'effectivité des programmes de réduction de la pollution visés à l'article 7 de la directive 76/464, telles que dégagées par la jurisprudence rappelée aux points 57 à 64 du présent arrêt, il apparaît que les objectifs de qualité prévus au paragraphe 3 de cet article sont un élément essentiel desdits programmes et doivent donc être établis sur la base d'un examen des eaux réceptrices par référence à chacune des substances relevant de la liste II qui sont susceptibles d'être contenues dans les rejets effectués sur le territoire de l'État membre concerné, sous peine de compromettre l'effet utile de ladite directive.
66 En effet, cette interprétation est la seule apte à assurer l'effectivité du système de fixation d'objectifs de qualité pour l'exécution des programmes de réduction de la pollution prévus à l'article 7 de la directive 76/464, dès lors qu'elle est la seule qui puisse garantir que ces objectifs fournissent des indications précises sur la qualité des eaux réceptrices aux fins de la détermination des normes d'émission prévues dans les autorisations de rejet.
67 C'est à la lumière de ces considérations qu'il convient d'examiner si des objectifs agrégés de qualité de l'eau tels que ceux prévus par la réglementation française, qui sont fixés par référence à une classification fondée sur cinq niveaux de qualité prenant en compte un grand nombre de paramètres globaux, dont l'un porte sur la concentration des eaux en substances dangereuses issues des rejets industriels, assurent une transposition correcte de l'article 7 de la directive 76/464.
68 À cet égard, il convient de relever que, si de telles mesures peuvent éventuellement contribuer de manière générale à la protection du milieu aquatique contre la pollution, elles ne sont cependant pas aptes à assurer la réalisation de l'objectif plus spécifique poursuivi par l'article 7 de la directive 76/464, c'est-à-dire la réduction de la pollution du milieu aquatique causée par les substances relevant de la liste II.
69 En effet, il est constant que, ainsi qu'il ressort de la grille des critères d'appréciation de la qualité de l'eau, l'unique paramètre prévu en ce qui concerne l'ampleur des rejets industriels n'est pris en compte que dans le cadre de cette grille de critères, dont l'adoption est notamment dictée par des considérations étrangères à la lutte contre la pollution causée par les substances dangereuses et visant à atteindre des buts différents.
70 En outre, dans la mesure où ledit paramètre porte sur une pluralité de substances dangereuses issues de rejets industriels envisagées dans leur ensemble, il ne saurait être considéré comme satisfaisant aux exigences de précision découlant de la directive 76/464 quant à la mesure de la présence de substances polluantes dans les eaux réceptrices.
71 En effet, ainsi que la Commission l'a relevé sans être contredite par le gouvernement français, un tel paramètre global ne permet pas toujours de fixer des valeurs suffisamment rigoureuses pour chaque composant pris individuellement. Il s'ensuit que, dès lors qu'il ne porte pas spécifiquement sur la concentration de chacune des substances litigieuses dans les eaux réceptrices, un tel paramètre global n'est pas susceptible de servir de base utile à la définition des normes d'émission fixées dans les autorisations de rejet délivrées conformément à l'article 7, paragraphe 2, de la directive 76/464.
72 Il apparaît do nc que les mesures relatives à la fixation d'objectifs de qualité qui sont prévues par la réglementation française ne répondent pas aux exigences de spécificité et d'effectivité découlant de la directive 76/464 en ce qui concerne les programmes à établir en application de l'article 7 de celle-ci.
73 Cette conclusion ne saurait être infirmée par l'argument du gouvernement français tiré des difficultés pratiques qu'entraînerait la fixation d'objectifs de qualité visant de manière spécifique chacune des substances litigieuses.
74 En effet, selon une jurisprudence constante, il n'importe pas que le manquement d'un État membre résulte de difficultés techniques auxquelles il a été confronté (voir, notamment, arrêts Commission/Pays-Bas, précité, point 41, et du 7 mai 2002, Commission/ Pays-Bas, C-364/00, Rec. p. I-4177, point 10).
75 C'est ainsi que, au point 42 de son arrêt du 10 mai 2001, Commission/Pays-Bas, précité, la Cour a relevé que les prétendues difficultés scientifiques relatives à l'identification de certaines substances relevant de la liste II ne sauraient remettre en question l'obligation de transposer la directive 76/464. Elle a ajouté à cet égard que l'État membre confronté à de telles difficultés aurait pu contacter la Commission ou faire réaliser des études scientifiques en temps opportun.
76 Il ressort de l'ensemble des considérations qui précèdent que le grief de la Commission relatif à l'absence d'objectifs de qualité conformes aux prescriptions de l'article 7 de la directive 76/464 est fondé.
77 Or, puisque la fixation de tels objectifs constitue, ainsi qu'il résulte de l'article 7, paragraphes 1 à 3, de la directive 76/464, un élément essentiel des programmes visés à cet article, il y a lieu de constater que la République française n'a pas adopté de programmes de réduction de la pollution causée par les substances litigieuses qui soient conformes aux obligations qui lui incombent en vertu dudit article.
78 Il en découle qu'il n'y a pas lieu d'examiner le grief de la Commission tiré du fait que les diverses mesures qui lui ont été notifiées au titre de la transposition de l'article 7 de la directive 76/464 ne sauraient être considérées comme des programmes au sens de cette disposition.
79 Dans ces conditions, il y a lieu de constater que, en n'adoptant pas de programmes de réduction de la pollution comprenant des objectifs de qualité pour les substances litigieuses qui soient conformes aux prescriptions de l'article 7 de la directive 76/464, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
80 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République française et celle-ci ayant succombé en sa défense, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR (sixième chambre)
déclare et arrête:
1) En n'adoptant pas de programmes de réduction de la pollution comprenant des objectifs de qualité pour les 99 substances dangereuses énumérées en annexe de la requête qui soient conformes aux prescriptions de l'article 7 de la directive 76/464/CEE du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.
2) La République française est condamnée aux dépens.
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