Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Trefwoorden
1. Beroep wegens niet-nakoming - Onderzoek van gegrondheid door Hof - In aanmerking te nemen situatie - Situatie bij verstrijken van in met redenen omkleed advies gestelde termijn
(Art. 226 EG)
2. Milieu - Verwijdering van polychloorbifenylen (PCB's) en polychloorterfenylen (PCT's) - Richtlijn 96/59 - Plan voor reiniging en/of verwijdering van PCB's bevattende apparaten - Verplichting van lidstaten - Draagwijdte
(Richtlijn 96/59 van de Raad, art. 4 en 11, lid 1, eerste streepje)
Samenvatting
$$1. In het kader van een beroep krachtens artikel 226 EG moet de vraag of verplichtingen niet zijn nagekomen, worden beantwoord naar de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het eind van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, en kan het Hof geen rekening houden met sedertdien opgetreden wijzigingen.
( cf. punt 18 )
2. Om aan artikel 11, lid 1, eerste streepje, van richtlijn 96/59 betreffende de verwijdering van polychloorbifenylen en polychloorterfenylen (PCB's/PCT's) te voldoen, moeten de lidstaten een plan opstellen voor de reiniging en/of verwijdering van de overeenkomstig artikel 4 van de richtlijn geïnventariseerde apparaten, en van de daarin aanwezige PCB's.
Uit artikel 11, lid 1, eerste streepje, van genoemde richtlijn, in samenhang met de punten 10 en 16 van de considerans daarvan, volgt dat het opstellen van het plan voor de reiniging en/of verwijdering van de overeenkomstig artikel 4 van de richtlijn geïnventariseerde apparaten en van de daarin aanwezige PCB's, voor de lidstaten de verplichting meebrengt, het geïnventariseerde aantal apparaten en de daarin aanwezige hoeveelheden PCB's die moeten worden verwijderd of gereinigd, te vergelijken met de daarvoor beschikbare verwijderings- en reinigingscapaciteit. Bovendien moet het opstellen van dit plan de lidstaten in staat stellen, de modaliteiten voor de behandeling van de verschillende categorieën apparaten en van de daarin aanwezige PCB's vast te stellen.
In die omstandigheden lijdt het geen twijfel dat het aldus opgestelde plan slechts volledig aan de verplichtingen van artikel 11, lid 1, eerste streepje, van de richtlijn voldoet, wanneer het specifiek is en overeenstemming met het door de richtlijn in haar geheel ingestelde systeem voor de verwijdering van PCB's.
( cf. punten 23-25 )
Partijen
In zaak C-174/01,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door H. Støvlbaek en J. Adda als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Groothertogdom Luxemburg, vertegenwoordigd door J. Falz als gemachtigde,
verweerder,
betreffende een verzoek om vast te stellen dat het Groothertogdom Luxemburg, door geen plan op te stellen voor de reiniging en/of verwijdering van geïnventariseerde apparaten en de daarin aanwezige polychloorbifenylen overeenkomstig de vereisten van artikel 11 van richtlijn 96/59/EG van de Raad van 16 september 1996 betreffende de verwijdering van polychloorbifenylen en polychloorterfenylen (PCB's/PCT's) (PB L 243, blz. 31), de krachtens deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: D. A. O. Edward, waarnemend voor de president van de Vijfde kamer, A. La Pergola (rapporteur), P. Jann, S. von Bahr en A. Rosas, rechters,
advocaat-generaal: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
griffier: R. Grass,
gezien het rapport van de rechter-rapporteur,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 25 juni 2002,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 23 april 2001, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 226 EG het Hof verzocht vast te stellen dat het Groothertogdom Luxemburg, door geen plan op te stellen voor de reiniging en/of verwijdering van geïnventariseerde apparaten en de daarin aanwezige polychloorbifenylen overeenkomstig de vereisten van artikel 11 van richtlijn 96/59/EG van de Raad van 16 september 1996 betreffende de verwijdering van polychloorbifenylen en polychloorterfenylen (PCB's/PCT's) (PB L 243, blz. 31; hierna: richtlijn"), de krachtens deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Toepasselijke bepalingen
De richtlijn
2 Artikel 1 van de richtlijn luidt als volgt:
Deze richtlijn heeft tot doel de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten inzake de gecontroleerde verwijdering van PCB's, de reiniging of de verwijdering van PCB's bevattende apparaten en/of de verwijdering van gebruikte PCB's, teneinde op basis van de bepalingen van deze richtlijn te komen tot een volledige verwijdering van PCB's."
3 Artikel 3 van de richtlijn bepaalt:
Onverminderd internationale verplichtingen treffen de lidstaten de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat gebruikte PCB's zo spoedig mogelijk worden verwijderd en PCB's en apparaten die PCB's bevatten, zo spoedig mogelijk worden gereinigd of verwijderd. Apparaten en de daarin aanwezige PCB's die overeenkomstig artikel 4, lid 1, moeten worden geïnventariseerd, worden uiterlijk eind 2010 gereinigd en/of verwijderd."
4 Artikel 4, leden 1 tot en met 3, van de richtlijn luidt:
1. Teneinde te voldoen aan artikel 3, dragen de lidstaten er zorg voor dat inventarissen worden opgesteld van apparaten die meer dan 5 dm3 PCB's bevatten en sturen zij uiterlijk drie jaar na aanneming van deze richtlijn een samenvatting van deze inventarissen naar de Commissie. Voor sterkstroomcondensatoren geldt de drempel van 5 dm3 voor het totaal van de afzonderlijke onderdelen van een gecombineerd toestel.
2. Apparaten waarvan redelijkerwijs mag worden aangenomen dat de vloeistoffen daarin tussen 0,05 en 0,005 gewichtsprocenten PCB's bevatten, mogen worden geïnventariseerd zonder de in lid 3, derde en vierde streepje, vereiste gegevens, en mogen worden voorzien van een etiket waarop staat ,verontreinigd met PCB's 0,05 %. Reiniging of verwijdering van die apparaten vindt plaats overeenkomstig artikel 9, lid 2.
3. De inventarissen omvatten de volgende gegevens:
- naam en adres van de houder;
- plaats en omschrijving van de apparaten;
- hoeveelheid PCB's in deze apparaten;
- data en soorten behandeling of vervanging die worden uitgevoerd of overwogen;
- datum van aangifte.
Indien een lidstaat reeds een soortgelijke inventaris heeft opgesteld, behoeft geen nieuwe inventaris te worden opgemaakt. Inventarissen worden regelmatig bijgewerkt."
5 Artikel 11 van de richtlijn bepaalt:
1. De lidstaten stellen binnen drie jaar na aanneming van deze richtlijn het volgende vast:
- een plan voor de reiniging en/of verwijdering van geïnventariseerde apparaten en de daarin aanwezige PCB's;
- een schema voor de inzameling en latere verwijdering van de in artikel 6, lid 3, bedoelde apparaten die niet overeenkomstig artikel 4, lid 1, hoeven te worden geïnventariseerd.
2. De lidstaten delen dit plan en dit schema onverwijld mede aan de Commissie."
6 Punt 10 van de considerans van de richtlijn bepaalt dat teneinde de verwerkingscapaciteit voor PCB's te kunnen aanpassen aan de behoeften, de bestaande hoeveelheden PCB's bekend moeten zijn en dat derhalve de apparaten die PCB's bevatten van een etiket moeten worden voorzien en moeten worden geïnventariseerd" en dat deze inventarisatie regelmatig moet worden bijgewerkt".
7 Punt 16 van de considerans van de richtlijn preciseert dat het, aangezien de installaties voor het verwijderen en reinigen van PCB's beperkt in aantal en capaciteit zijn, noodzakelijk is de verwijdering en/of reiniging van de geïnventariseerde PCB's te plannen".
Nationale bepalingen
8 De richtlijn is in Luxemburgs recht omgezet bij groothertogelijk besluit van 24 februari 1998 betreffende de verwijdering van polychloorbifenylen en polychloorterfenylen (PCB's en PCT's) en tot zevende wijziging van bijlage 1 bij de gewijzigde wet van 11 maart 1981 tot regeling van het op de markt brengen en het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten (Mémorial A 1998, blz. 400; hierna: omzettingsbesluit").
9 Artikel 3 van het omzettingsbesluit bepaalt:
1. Met uitzondering van de in artikel 2, sub a, laatste streepje, bedoelde mengsels is de benutting van gebruikte PCB's verboden. Deze PCB's moeten zo spoedig mogelijk en uiterlijk zes maanden na de inwerkingtreding van dit besluit worden verwijderd.
2. Met uitzondering van de in artikel 2, sub a, laatste streepje, bedoelde mengsels is de benutting van PCB's bevattende apparaten verboden. De verwijdering van deze apparaten moet zo spoedig mogelijk plaatsvinden en uiterlijk zes maanden na de inwerkingtreding van dit besluit.
3. Apparaten van meer dan 5 dm3 waarvan redelijkerwijs mag worden aangenomen dat de vloeistoffen daarin meer dan 0,005 gewichtsprocenten PCB's bevatten, alsmede de daarin aanwezige PCB's worden uit hoofde van artikel 4 geïnventariseerd. Voor sterkstroomcondensatoren geldt de drempel van 5 dm3 voor het totaal van de afzonderlijke onderdelen van een gecombineerd toestel. Gebruik daarvan blijft toegestaan uiterlijk
- tot en met 31 december 2005 voor een PCB-gewicht van meer dan 0,05 %.
- tot en met 31 december 2010 voor een PCB-gewicht dat geacht wordt minder dan of gelijk te zijn aan 0,05 %.
De verwijdering of de reiniging daarvan dient uiterlijk op deze respectievelijke data te hebben plaatsgevonden."
Precontentieuze procedure
10 Bij brief van 3 januari 2000 hebben de Luxemburgse autoriteiten een inventaris en verscheidene teksten van regelingen, samen met een overzicht getiteld Mededeling aan de Commissie van de omzettingsmodaliteiten van richtlijn 96/59/EG in het Groothertogdom Luxemburg" aan de Commissie overgelegd. De punten 3 en 4 van het overzicht betreffen respectievelijk het programma voor verwijdering van PCB's in Luxemburg" en de inzameling en verwijdering van niet-geïnventariseerde apparaten".
11 Van mening dat het Groothertogdom Luxemburg blijkens de verschafte documentatie niet aan de krachtens de artikelen 3, 4 en 11 van de richtlijn op hem rustende verplichtingen had voldaan, heeft de Commissie een procedure wegens niet-nakoming ingeleid. Na deze lidstaat te hebben aangemaand zijn opmerkingen in te dienen, heeft de Commissie op 25 juli 2000 een met redenen omkleed advies uitgebracht waarbij zij hem uitnodigde de nodige maatregelen te treffen om binnen een termijn van twee maanden daaraan te voldoen.
12 Gelet op de nieuwe gegevens die na genoemd advies door de Luxemburgse regering zijn meegedeeld, heeft de Commissie besloten het onderhavige beroep in te stellen, dat enkel de grief betreft inzake het ontbreken van een plan voor de reiniging en/of verwijdering van geïnventariseerde apparaten en de daarin aanwezige PCB's als bedoeld in artikel 11, lid 1, eerste streepje, van de richtlijn.
Het beroep
Argumenten van partijen
13 De Commissie betoogt dat de programma's voor de verwijdering van PCB's die door het Groothertogdom Luxemburg vóór de vaststelling van de richtlijn zijn vastgesteld, niet in aanmerking kunnen worden genomen omdat zij zijn gebaseerd op een in 1984 opgemaakte inventaris die niet voldoet aan de verplichtingen van artikel 4 van de richtlijn, nu in deze inventaris blijkens de door de Luxemburgse autoriteiten zelf verstrekte documentatie enkel de apparaten zijn opgenomen die op zuivere PCB's functioneren.
14 Volgens de Commissie vormt het omzettingsbesluit geen plan in de zin van artikel 11, lid 1, eerste streepje, van de richtlijn juncto de punten 10 en 16 van de considerans daarvan, omdat het enerzijds is vastgesteld vóór het opstellen van een inventaris die aan de vereisten van artikel 4 van de richtlijn voldoet, en anderzijds beperkt blijft tot het bepalen van uiterste data voor gebruik van installaties waarin PCB's aanwezig zijn, zonder omschrijving van de modaliteiten voor verwijdering of reiniging van deze installaties.
15 De Luxemburgse regering betwist de verweten niet-nakoming. Zij betoogt om te beginnen dat de lidstaten volgens artikel 4, lid 3, tweede alinea, van de richtlijn zijn ontslagen van de verplichting om een inventaris op te maken voor apparaten die meer dan 5 dm3 PCB's bevatten, indien zij er reeds een hebben opgesteld. Het Groothertogdom Luxemburg heeft sinds 1986, op basis van een eerste in 1984 opgemaakte inventaris, programma's voor de verwijdering van PCB's opgesteld. Door deze maatregelen, die vóór de vaststelling van de richtlijn zijn uitgevoerd, zijn 99,9 % van de geïnventariseerde PCB's verwijderd.
16 Nu de vóór de inwerkingtreding van de richtlijn opgestelde inventarissen overeenkomen met die welke krachtens artikel 4, lid 3, van de richtlijn vereist zijn, voldoen de verwijderingsprogramma's voor de in die inventarissen opgenomen apparaten volgens deze regering aan de verplichtingen van artikel 11, lid 1, eerste streepje, van de richtlijn, ook al dateren deze programma's van voor de datum van inwerkingtreding van de richtlijn.
17 De Luxemburgse regering betoogt in de tweede plaats dat het omzettingsbesluit de uiterste data vaststelt voor het gebruik van de overeenkomstig de richtlijn geïnventariseerde installaties waarin PCB's aanwezig zijn. Zij stelt in dit verband dat in dit besluit voor de verwijdering van apparaten met een hogere PCB-concentratie dan 0,05 % een uiterste datum is vastgesteld die vijf jaar vóór de in de richtlijn voorgeschreven uiterste datum ligt. Zij voegt daaraan toe dat deze data hoe dan ook worden herhaald in een gedetailleerder hoofdstuk betreffende de verwijdering van PCB's, in het nationaal plan voor afvalbeheer dat op 15 december 2000 is vastgesteld en op 15 januari 2001 aan de Commissie is meegedeeld.
Beoordeling door het Hof
18 Vooraf zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak het bestaan van een niet-nakoming moet worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, en dat het Hof met sedertdien opgetreden wijzigingen geen rekening kan houden (zie met name arresten van 6 december 2001, Commissie/Italië, C-148/00, Jurispr. blz. I-9823, punt 7, en 6 juni 2002, Commissie/Frankrijk, C-177/01, Jurispr. blz. I-5137, punt 13).
19 Het op 15 december 2000 vastgestelde nationale plan voor afvalbeheer is pas na het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn door het Groothertogdom Luxemburg vastgesteld en aan de Commissie meegedeeld, en kan derhalve niet in aanmerking worden genomen om uit te maken of al dan niet sprake is van niet-nakoming.
20 Wat de door het Groothertogdom Luxemburg vóór de vaststelling van de richtlijn vastgestelde maatregelen betreft, zij eraan herinnerd dat deze richtlijn volgens artikel 1 daarvan met name gericht is op de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten inzake de gecontroleerde verwijdering van PCB's, de reiniging of de verwijdering van PCB's bevattende apparaten [...], teneinde [...] te komen tot een volledige verwijdering van PCB's". Ter verwezenlijking van deze doelstelling moeten de lidstaten inventarissen van PCB bevattende apparaten opstellen.
21 In dat verband moeten ingevolge artikel 4, lid 1, van de richtlijn alle apparaten die meer dan 5 dm3 PCB's bevatten, worden geïnventariseerd. Lid 2 van dit artikel preciseert dat de apparaten waarvan redelijkerwijs mag worden aangenomen dat de vloeistoffen daarin tussen 0,05 en 0,005 gewichtsprocenten PCB's bevatten, mogen worden geïnventariseerd zonder de in lid 3, eerste alinea, derde en vierde streepje, van dit artikel vereiste gegevens. Artikel 4, lid 3, eerste alinea, van de richtlijn bepaalt de inhoud van genoemde inventarissen. Ten slotte bepaalt artikel 4, lid 3, tweede alinea, van de richtlijn dat indien een lidstaat reeds een inventaris heeft opgesteld die overeenkomt met die waarvan de inhoud in de eerste alinea van dit artikel is bepaald, geen nieuwe inventaris behoeft te worden opgesteld.
22 Dat geen nieuwe inventaris is vereist wanneer een lidstaat er reeds een heeft opgemaakt, veronderstelt dus dat die inventaris in overeenstemming is met artikel 4 van de richtlijn.
23 In deze context moeten de lidstaten om aan artikel 11, lid 1, eerste streepje, van de richtlijn te voldoen een plan opstellen voor de reiniging en/of verwijdering van de overeenkomstig artikel 4 van de richtlijn geïnventariseerde apparaten, en van de daarin aanwezige PCB's.
24 Bovendien volgt uit artikel 11, lid 1, eerste streepje, van de richtlijn, in samenhang met de punten 10 en 16 van de considerans daarvan, dat het opstellen van het bij dit artikel vereiste plan voor de lidstaten de verplichting meebrengt het geïnventariseerde aantal apparaten en de daarin aanwezige hoeveelheden PCB's, die moeten worden verwijderd of gereinigd, te vergelijken met de daarvoor beschikbare verwijderings- en reinigingscapaciteit. Bovendien moet het opstellen van dit plan de lidstaten in staat stellen de modaliteiten voor de behandeling van de verschillende categorieën apparaten en van de daarin aanwezige PCB's vast te stellen.
25 In die omstandigheden lijdt het geen twijfel dat het aldus opgestelde plan slechts volledig aan de verplichtingen van artikel 11, lid 1, eerste streepje, van de richtlijn voldoet, wanneer het specifiek is, in overeenstemming met het door de richtlijn in haar geheel ingestelde systeem voor de verwijdering van PCB's (zie in die zin arresten van 11 juni 1998, Commissie/Griekenland, C-232/95 en C-233/95, Jurispr. blz. I-3343, punten 34-36, en 21 januari 1999, Commissie/België, C-207/97, Jurispr. blz. I-275, punt 39).
26 In de eerste plaats zij vastgesteld dat de door het Groothertogdom Luxemburg vóór de inwerkingtreding van de richtlijn opgestelde inventaris en programma's onvolledig zijn. Enerzijds beoogden zij immers slechts de verwijdering van zuivere PCB's, zoals de Luxemburgse regering in haar verweer heeft erkend. Anderzijds volgt uit de precontentieuze procedure dat het Groothertogdom na het met redenen omkleed advies een nieuwe inventaris heeft moeten opstellen om aan artikel 4 van de richtlijn te voldoen, hetgeen betekent dat deze lidstaat in ieder geval een nieuw reinigings- en/of verwijderingplan op basis van deze nieuwe inventaris had moeten vaststellen om aan de vereisten van artikel 11, lid 1, eerste streepje, van de richtlijn te voldoen.
27 Wat in de tweede plaats het omzettingsbesluit betreft, kan worden volstaan met de vaststelling dat de bepalingen van dit besluit, niettegenstaande de letterlijke overname van de bewoordingen van de richtlijn daarin en de vaststelling in artikel 3 daarvan van de uiterste data voor de verwijdering van de PCB's, niet als een plan in de zin van artikel 11, lid 1, eerste streepje, van de richtlijn kunnen worden aangemerkt, aangezien in die bepalingen de verwijderings- en de reinigingscapaciteit die op het nationale grondgebied voorhanden is niet is besproken, en de erin vastgestelde data niet op een vergelijkend onderzoek van het aantal te behandelen apparaten en de daadwerkelijke behandelingscapaciteit berusten.
28 In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat het omzettingsbesluit en alle door het Groothertogdom Luxemburg vóór de vaststelling van de richtlijn getroffen maatregelen, ongeacht de vraag of zij in de praktijk doeltreffend zijn, niet volledig aan de verplichtingen van artikel 11, lid 1, eerste streepje, van de richtlijn voldoen.
29 Het door de Commissie ingestelde beroep is derhalve gegrond.
30 Mitsdien is het Groothertogdom Luxemburg, door niet overeenkomstig artikel 11, lid 1, eerste streepje, van de richtlijn, een plan voor de reiniging en/of verwijdering van de geïnventariseerde apparaten en de daarin aanwezige PCB's op te stellen, de krachtens deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet nagekomen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
31 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien het Groothertogdom Luxemburg in het ongelijk is gesteld, moet het overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
rechtdoende, verstaat:
1) Door niet overeenkomstig artikel 11, lid 1, eerste streepje, van richtlijn 96/59/EG van de Raad van 16 september 1996 betreffende de verwijdering van polychloorbifenylen en polychloorterfenylen (PCB's/PCT's), een plan voor de reiniging en/of verwijdering van de geïnventariseerde apparaten en de daarin aanwezige polychloorbifenylen op te stellen is het Groothertogdom Luxemburg de krachtens deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet nagekomen.
2) Het Groothertogdom Luxemburg wordt verwezen in de kosten.
Full & Egal Universal Law Academy