Leitsätze
Parteien
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Schlüsselwörter
Freier Warenverkehr - Mengenmäßige Beschränkungen - Maßnahmen gleicher Wirkung - Nationale Rechtsvorschriften, nach denen das Inverkehrbringen von mit Vitaminen und Mineralstoffen angereicherten Lebensmitteln vom Nachweis eines Ernährungsbedürfnisses in der Bevölkerung abhängig ist - Unzulässigkeit - Rechtfertigung - Schutz der öffentlichen Gesundheit - Keine Rechtfertigung - Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
(Artikel 28 EG und 30 EG)
Leitsätze
$$Ein Mitgliedstaat, der eine Verwaltungspraxis anwendet, nach der mit Vitaminen und Mineralstoffen angereicherte Lebensmittel, die in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellt oder in den Verkehr gebracht worden sind, in seinem Hoheitsgebiet nur dann in den Verkehr gebracht werden dürfen, wenn nachgewiesen wird, dass für diese Anreicherung ein Ernährungsbedürfnis in der Bevölkerung dieses Staates besteht, verstößt gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 28 EG.
Auch wenn das Gemeinschaftsrecht es einem Mitgliedstaat nämlich grundsätzlich nicht verwehrt, das Inverkehrbringen von Lebensmitteln ohne vorherige Zulassung zu verbieten, wenn ihnen Nährstoffe wie Vitamine oder Mineralstoffe, deren Verwendung nicht durch die Gemeinschaftsregelung für zulässig erklärt worden ist, zugesetzt wurden, weil es, soweit beim gegenwärtigen Stand der wissenschaftlichen Forschung noch Unsicherheiten bestehen, mangels Harmonisierung Sache der Mitgliedstaaten ist, unter Berücksichtigung der Erfordernisse des freien Warenverkehrs innerhalb der Gemeinschaft zu bestimmen, in welchem Umfang sie den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen gewährleisten wollen, müssen sie bei der Ausübung dieses Ermessens gleichwohl den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit einhalten. Im Übrigen ist es Sache der nationalen Behörden, in jedem Einzelfall im Licht der Ernährungsgewohnheiten und unter Berücksichtigung der Ergebnisse der internationalen wissenschaftlichen Forschung darzulegen, dass ihre Regelung erforderlich ist, um den Schutz der öffentlichen Gesundheit zu gewährleisten, und insbesondere, dass die Vermarktung der in Frage stehenden Erzeugnisse eine tatsächliche Gefahr für die öffentliche Gesundheit darstellt.
Der systematische Charakter eines Verbotes des Inverkehrbringens angereicherter Erzeugnisse, die keinem Ernährungsbedürfnis der Bevölkerung entsprechen, macht es unmöglich, bei der Bestimmung und Bewertung einer tatsächlichen Gefahr für die öffentliche Gesundheit das Gemeinschaftsrecht einzuhalten, das eine eingehende Prüfung der mit dem Zusatz der fraglichen Mineralstoffe und Vitamine möglicherweise verbundenen Folgen in jedem Einzelfall verlangt.
( Randnrn. 42, 44-46, 56-57 und Tenor )
Parteien
In der Rechtssache C-192/01
Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch H. C. Støvlbæk als Bevollmächtigten, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Klägerin,
gegen
Königreich Dänemark, vertreten durch J. Molde als Bevollmächtigten, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
eklagter,
wegen Feststellung, dass das Königreich Dänemark dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 28 EG verstoßen hat, dass angereicherte Lebensmittel, die in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellt und in den Verkehr gebracht worden sind, nach der dänischen Verwaltungspraxis nur dann in Dänemark in den Verkehr gebracht werden dürfen, wenn nachgewiesen wird, dass der betreffende Zusatz von Nährstoffen einem Bedürfnis der dänischen Bevölkerung entspricht,
erlässt
DER GERICHTSHOF
unter Mitwirkung des Präsidenten der Sechsten Kammer J.-P. Puissochet in Wahrnehmung der Aufgaben des Präsidenten, der Kammerpräsidenten M. Wathelet, R. Schintgen und C. W. A. Timmermans, der Richter C. Gulmann und A. La Pergola, der Richterinnen F. Macken (Berichterstatterin) und N. Colneric sowie der Richter S. von Bahr, J. N. Cunha Rodrigues und A. Rosas,
Generalanwalt: J. Mischo,
Kanzler: H. von Holstein, Hilfskanzler,
aufgrund des Sitzungsberichts,
nach Anhörung der Parteien in der Sitzung vom 1. Oktober 2002,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 12. Dezember 2002
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
1 Die Kommission hat mit Klageschrift, die am 4. Mai 2001 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, nach Artikel 226 EG Klage erhoben auf Feststellung, dass das Königreich Dänemark dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 28 EG verstoßen hat, dass angereicherte Lebensmittel, die in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellt und in den Verkehr gebracht worden sind, nach der dänischen Verwaltungspraxis nur dann in Dänemark in den Verkehr gebracht werden dürfen, wenn nachgewiesen wird, dass der betreffende Zusatz von Nährstoffen einem Bedürfnis der dänischen Bevölkerung entspricht.
2 Unstreitig bestanden zum streiterheblichen Zeitpunkt keine Gemeinschaftsvorschriften zur Festsetzung der Bedingungen, unter denen Nährstoffe wie Vitamine und Mineralstoffe allgemein gebräuchlichen Lebensmitteln zugesetzt werden dürfen.
3 Einige der für eine besondere Ernährung bestimmten Lebensmittel sind Gegenstand von Richtlinien, die die Kommission auf der Grundlage der Richtlinie 89/398/EWG des Rates vom 3. Mai 1989 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Lebensmittel, die für eine besondere Ernährung bestimmt sind (ABl. L 186, S. 27), erlassen hat.
Die nationale Regelung
4 Das Lov Nr. 471 om fødevarer m.m. (dänisches Lebensmittelgesetz) vom 1. Juli 1998 (Lovtidende A 1998, S. 2826), das das Gesetz Nr. 310 vom 6. Juni 1973 ersetzt, ohne jedoch die Rechtslage auf dem Gebiet der Zusatzstoffe zu ändern, sieht in § 14 Folgendes vor:
Nahrungszusatzstoffe sind nach diesem Gesetz alle Stoffe, die selbst kein Lebensmittel oder üblicher Bestandteil einer Lebensmittelverbindung sind und Lebensmitteln zwecks Veränderung von Nährwert, Haltbarkeitsdauer, Farbe, Geruch, Geschmack oder aus anderen Gründen technologischer oder anderer Art zugesetzt werden."
5 Nach § 15 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 471 dürfen als Zusatzstoffe nur Stoffe verwendet oder vertrieben werden, die vom Minister für Ernährung (im Folgenden: Minister) zugelassen wurden.
6 Nach § 15 Absatz 2 des genannten Gesetzes kann der Minister regeln, unter welchen Bedingungen Zusatzstoffe zu verwenden sind, insbesondere hinsichtlich ihres Zweckes, der Menge und der Erzeugnisse, denen sie beigegeben werden, und er kann eine Regelung für die Identität und Reinheit der Zusatzstoffe treffen.
7 Nach der Bekendtgørelse Nr. 282 om tilsætningsstoffer til fødevarer (Verordnung über Lebensmittelzusatzstoffe) vom 19. April 2000 (Lovtidende A 2000, S. 1861) sind Zusatzstoffe sechs Monate vor ihrer Verwendung beim Veterinär- und Lebensmittelamt anzumelden.
8 § 20 der Verordnung Nr. 282 bestimmt:
(1) Folgende Zusatzstoffe dürfen sechs Monate nach ihrer Anmeldung beim Veterinär- und Lebensmittelamt verwendet werden:
1. Bakterienkulturen,
2. Schimmel- und Hefepilze,
3. Enzyme,
4. Nährstoffe.
(2) Die Verwendung gemäß Absatz 1 ist jedoch nur zulässig, wenn das Amt die angemeldete Verwendung des Stoffes nicht schon zuvor verboten hatte.
(3) Das Amt kann zulassen, dass der Stoff früher als sechs Monate nach seiner Anmeldung verwendet wird."
9 Vor Inkrafttreten der Verordnung Nr. 282 hatte die Anmeldung gemäß § 16 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 471 beim Minister zu erfolgen.
10 Was den Zusatz von Vitaminen und Mineralstoffen zu Lebensmitteln angeht, ist das dänische System der vorherigen Erlaubnis durch eine auf die in den Randnummern 4 bis 9 dieses Urteils angeführten Vorschriften des Gesetzes Nr. 471 und der Verordnung Nr. 282 gestützte Verwaltungspraxis gekennzeichnet, nach der die Erlaubnis für den Zusatz solcher Stoffe nur erteilt wird, wenn mindestens eine der Voraussetzungen erfuellt ist, die sich aus den allgemeinen Grundsätzen für den Zusatz von Nährstoffen zu Lebensmitteln ergeben, wie sie der Codex alimentarius enthält, der 1963 von der FAO und der Weltgesundheitsorganisation erstellt wurde (im Folgenden: dänische Verwaltungspraxis).
11 Nach der dänischen Verwaltungspraxis dürfen Zusatzstoffe wie Vitamine rechtmäßig nur in folgenden Fällen zugesetzt werden:
- Es muss zu vermuten sein, dass durch die Beigabe des Zusatzstoffes die Behebung (oder Vorbeugung) einer Unterversorgung eines großen Teils der Bevölkerung mit dem betreffenden Nährstoff erreicht wird (z. B. Salz mit Jodzusatz);
- der Zusatz muss den Zweck haben, den durch die industrielle Bearbeitung des Erzeugnisses entstandenen Nährstoffverlust auszugleichen (z. B. Vitamin-C-Zusatz in Fruchtsäften);
- der Zusatz erfolgt bei neuen Arten von Lebensmitteln oder gleichartigen Erzeugnissen, die ein traditionelles Erzeugnis ersetzen und wie dieses verwendet werden können (z. B. Vitamin-A-Zusatz in Margarine, die einen Butterersatz darstellt);
- der Zusatz erfolgt bei Nahrungsmitteln, die für sich genommen eine Mahlzeit darstellen oder zu einer besonderen Ernährung bestimmt sind (z. B. Muttermilchersatz, Kindernahrung oder Erzeugnisse für Schlankheitsdiät).
Das Vorverfahren
12 1998 legte ein Wirtschaftsteilnehmer bei der Kommission eine Beschwerde wegen Handelshemmnissen bei einem in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig in den Verkehr gebrachten Lebensmittel ein; dieser Beschwerde zufolge war die dänische Verwaltungspraxis mit den Artikeln 28 EG und 30 EG unvereinbar.
13 Die Kommission richtete am 4. November 1999 ein Mahnschreiben an das Königreich Dänemark, mit dem sie diesen Mitgliedstaat darauf aufmerksam machte, dass die dänische Verwaltungspraxis ein unzulässiges Handelshemmnis im Sinne der Artikel 28 EG bis 30 EG darstelle, da das Amt diese Praxis in der Weise anwende, dass es die Vermarktung von Lebensmitteln, denen Nährstoffe, insbesondere Vitamine und Mineralstoffe, zugesetzt worden seien, in Dänemark verbiete, soweit in der dänischen Bevölkerung kein Ernährungsbedürfnis für diese Stoffe bestehe.
14 In ihrer Antwort vom 22. Dezember 1999 führten die dänischen Behörden aus, in Anbetracht dessen, dass sich nicht mit ausreichender Sicherheit feststellen lasse, in welchem Umfang Vitamine und Mineralstoffe schädlich seien, und gemäß dem Urteil vom 14. Juli 1983 in der Rechtssache 174/82 (Sandoz, Slg. 1983, 2445) genüge es, dass die Mitgliedstaaten nachwiesen, dass die Anreicherung der Lebensmittel um Vitamine und Mineralstoffe keinem echten Bedürfnis entspreche, um sich auf Artikel 30 EG berufen zu können.
15 Da die Kommission mit dieser Antwort nicht zufrieden war, richtete sie am 12. September 2000 eine mit Gründen versehene Stellungnahme an das Königreich Dänemark, mit der sie dieses aufforderte, seinen Verpflichtungen aus den Artikeln 28 EG und 30 EG binnen zwei Monaten nach Zustellung dieser Stellungnahme nachzukommen. Die Kommission machte insbesondere geltend, ein nach der dänischen Verwaltungspraxis erlassenes Verbot des Inverkehrbringens mit der Begründung, der Zusatz von Vitaminen oder Mineralstoffen entspreche keinem Ernährungsbedürfnis, stelle ein unzulässiges Handelshemmnis im Sinne der genannten Artikel dar. Um dieses Hemmnis gemäß Artikel 30 EG zu rechtfertigen, müssten die dänischen Behörden nachweisen, dass das Lebensmitteln zugesetzte Erzeugnis eine echte Gefährdung der öffentlichen Gesundheit darstellen würde, wenn es auf dem dänischen Markt in den Verkehr gebracht und konsumiert würde. Dies bedeutet nach Ansicht der Kommission, dass diese Behörden angeben müssen, auf welchen wissenschaftlichen Daten ihre Weigerung beruht, eine Erlaubnis zu erteilen, und weshalb der Vitamin- und Mineralstoffgehalt der betreffenden Erzeugnisse eine Gefährdung der öffentlichen Gesundheit darstellt.
16 Die dänischen Behörden beantworteten die mit Gründen versehene Stellungnahme mit Schreiben vom 6. November 2000. Sie machten geltend, der Gerichtshof habe im Urteil Sandoz eindeutig festgestellt, dass die Mitgliedstaaten bei einem Verbot des Vitaminzusatzes keine mit dem jeweiligen Erzeugnis verbundene konkrete Gefährdung nachweisen müssten, was unter den gegebenen Umständen auch gar nicht möglich sei. Zur Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit genüge es also, dass die Mitgliedstaaten nachwiesen, dass kein echtes Bedürfnis für die Lebensmittelanreicherung vorliege.
17 Da die Kommission die Antwort der dänischen Behörden auf die mit Gründen versehene Stellungnahme nicht überzeugend fand, hat sie die vorliegende Klage erhoben.
Zur Klage
Vorbringen der Parteien
18 Nach Auffassung der Kommission ist die dänische Verwaltungspraxis ein Hemmnis für den freien Warenverkehr.
19 Die dänische Regierung stellt nicht in Abrede, dass ihre Praxis ein Hemmnis für den freien Warenverkehr ist, hält dieses jedoch gemäß Artikel 30 EG für gerechtfertigt.
20 Nach Auffassung der Kommission ist das - soweit kein Ernährungsbedürfnis für die dänische Bevölkerung besteht - generelle Verbot des Inverkehrbringens von Lebensmitteln, denen Vitamine oder Mineralstoffe zugesetzt worden sind, nicht durch einen der in Artikel 30 EG genannten Gründe, insbesondere den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Personen, gerechtfertigt. Das Nichtvorliegen eines Ernährungsbedürfnisses stelle keinen Rechtfertigungsgrund nach Artikel 30 EG dar.
21 Zwar müssten die Mitgliedstaaten eine Lebensmittelpolitik verfolgen können, die den allgemeinen Gesundheitszustand der Bevölkerung verbessern solle, doch könnten allgemeine Erwägungen betreffend die angestrebte Zusammensetzung der Ernährung der Bevölkerung dieser Staaten keine taugliche Rechtfertigung für Hemmnisse im Handelsverkehr zwischen diesen darstellen.
22 Zu dem zitierten Urteil Sandoz trägt die Kommission vor, das Vermarktungsverbot, um das es in diesem Urteil gegangen sei, sei nicht auf ein fehlendes Ernährungsbedürfnis gestützt worden, sondern darauf, dass in den dort streitigen Erzeugnissen zwei spezifische Vitamine enthalten gewesen seien, wodurch eine Gefahr für die öffentliche Gesundheit begründet worden sei.
23 Die von den dänischen Behörden vertretene Auslegung des Urteils Sandoz beruhe auf einem falschen Umkehrschluss aus der Randnummer 20 der Urteilsbegründung. In dieser Randnummer werde nur festgestellt, dass ein Vertriebsverbot für Lebensmittel, denen Vitamine zugesetzt worden seien, gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoße, wenn der Zusatz einem Ernährungsbedürfnis entspreche. Das Urteil könne dagegen nicht herangezogen werden, um die Auffassung zu stützen, der Zusatz von Vitaminen zu Lebensmitteln stelle in allen Fällen, in denen kein Ernährungsbedürfnis der betreffenden Bevölkerung vorliege, eine Gefahr für die öffentliche Gesundheit dar.
24 Ein Mitgliedstaat, der gestützt auf Artikel 30 EG ein Verbot der Vermarktung eines Erzeugnisses, das in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellt und in den Verkehr gebracht worden sei, wie das hier streitige rechtfertigen wolle, müsse gemäß dieser Bestimmung nachweisen, dass ein solches Verbot erforderlich sei, um die öffentliche Gesundheit zu schützen.
25 Unter Bezugnahme auf Randnummer 28 des Urteils des EFTA-Gerichtshofes vom 5. April 2001, EFTA Surveillance Authority/Norway (E-3/00, EFTA Court Report 2000-2001, S. 73), trägt die Kommission vor, die bloße Feststellung, dass kein Ernährungsbedürfnis vorliege, genüge nicht, um ein allgemeines Verbot von Lebensmitteln zu erreichen, die mit Vitaminen oder Mineralstoffen angereichert seien. Voraussetzung für ein solches Verbot müsse zumindest sein, dass die mit dem Zusatz dieser Vitamine verbundenen Risiken für die öffentliche Gesundheit durch eine eingehende Prüfung dieser Risiken belegt seien.
26 Der Mitgliedstaat müsse in jedem Einzelfall unter Hinweis auf die wissenschaftlichen Daten, die die Versagung der Genehmigung rechtfertigten, die Gründe angeben, aus denen der Vitamin- und Mineralstoffgehalt der fraglichen Lebensmittel eine Gefahr für die öffentliche Gesundheit darstelle.
27 Zum vorliegenden Fall trägt die Kommission zum einen vor, allgemeine Erwägungen, wie sie die dänischen Behörden zum potenziellen Risiko eines übermäßigem Verzehrs von Vitaminen angestellt hätten, seien keine ausreichenden Belege für das Bestehen einer Gefahr für die öffentliche Gesundheit im Zusammenhang mit dem Zusatz von Vitaminen zu Lebensmitteln. Zum anderen rechtfertige der Umstand, dass eine besondere Gefahr in Verbindung mit der Aufnahme bestimmter Vitamine wie der Vitamine A und D bestehe, kein allgemeines oder systematisches Verbot der Anreicherung von Lebensmitteln in allen anderen als den im Codex alimentarius vorgesehenen Fällen.
28 Die dänische Regierung trägt vor, der Gerichtshof habe in dem zitierten Urteil Sandoz bereits festgestellt, dass die Mitgliedstaaten bei der Anwendung eines Verbotes des Zusatzes von Vitaminen keine mit dem einzelnen Lebensmittel verbundene konkrete Gefahr nachweisen müssten, da eine solche Aufgabe beim gegenwärtigen Stand der Wissenschaft unmöglich sei. Für die Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit genüge der Nachweis, dass für die Anreicherung der Lebensmittel kein Ernährungsbedürfnis in der betreffenden Bevölkerung bestehe.
29 Was den Nachweis einer Gefahr für die öffentliche Gesundheit angehe, ergebe sich ebenfalls aus dem zitierten Urteil Sandoz, dass es genüge, festzustellen, dass die Aufnahme erhöhter Dosen von Vitaminen und Mineralstoffen schädliche Wirkungen haben könne, dass die wissenschaftliche Forschung die kritischen Grenzwerte weder mit Gewissheit festsetzen noch die genauen Auswirkungen einer solchen Aufnahme ermitteln könne und dass das Bestehen einer Gefahr für die menschliche Gesundheit nicht ausgeschlossen werden könne, da der Verbraucher zusätzliche Mengen aufnehme, die weder vorherzusehen noch zu kontrollieren seien.
30 Eine konkrete Beurteilung der Gefahr in jedem Einzelfall habe keine Grundlage in der Rechtsprechung des Gerichtshofes und sei in der Praxis nicht möglich. Voraussetzung für einen realistischen Überblick über die von der Bevölkerung mit der Nahrung aufgenommenen Mengen von Vitaminen und Mineralstoffen sei eine präventive Vorausschau, die den Umstand berücksichtige, dass es zahlreiche Quellen für die Aufnahme dieser Nährstoffe gebe, und die das komplizierte Zusammenspiel zwischen deren Aufnahme und der Aufnahme anderer wichtiger Stoffe im Organismus in Rechnung stelle.
31 In diesem Zusammenhang beruft sich die dänische Regierung auf verschiedene wissenschaftliche Studien über Vitamine und Mineralstoffe, die die schädliche Wirkung der Einnahme dieser Nährstoffe nicht nur im Fall größerer Mengen, sondern auch bei Vitamin- und Mineralstoffverbindungen in verhältnismäßig kleinen Mengen zeigten.
32 So hätten die Vitamine A, D und B 6 selbst in relativ geringen Dosen toxische Wirkung.
33 Das zitierte Urteil EFTA Surveillance Authority/Norway, auf das die Kommission Bezug nehme, sei womöglich durch die konkreten Umstände zu erklären, unter denen der von der Firma Kellogg gestellte Antrag, der dem Verfahren zugrunde gelegen habe, behandelt worden sei.
34 Um ein Vermarktungsverbot gemäß Artikel 30 EG zu rechtfertigen, brauche nicht nachgewiesen zu werden, dass die einem bestimmten Erzeugnis zugesetzten Mengen von Nährstoffen so groß seien, dass sie eine Gefahr für die öffentliche Gesundheit darstellten.
35 Im Übrigen habe der Gerichtshof bereits, u. a. in dem zitierten Urteil Sandoz und in dem Urteil vom 11. Juli 2000 in der Rechtssache C-473/98 (Toolex, Slg. 2000, I-5681), festgestellt, dass die wissenschaftliche Unsicherheit, die der Ausgangspunkt des Vorsorgeprinzips sei, eine vorsichtige Haltung der Mitgliedstaaten im Hinblick auf das Vorliegen potenzieller Gefahren rechtfertigen könne.
36 Die dänische Regierung trägt weiter vor, ihre Praxis leite sich unmittelbar vom Codex alimentarius ab, auf den die Rechtsprechung des Gerichtshofes häufig Bezug nehme.
37 Abschließend macht die dänische Regierung geltend, ihre Verwaltungspraxis sei dadurch gerechtfertigt, dass eine potenzielle Gefahr für die öffentliche Gesundheit insoweit bestehe, als Lebensmitteln Vitamine und Mineralstoffe zugesetzt würden, obwohl in Dänemark kein Ernährungsbedürfnis bestehe.
Würdigung durch den Gerichtshof
38 Der freie Warenverkehr zwischen den Mitgliedstaaten ist grundlegendes Prinzip des EG-Vertrags, das seinen Ausdruck in dem in Artikel 28 EG niedergelegten Verbot mengenmäßiger Einfuhrbeschränkungen sowie aller Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten findet.
39 Das in Artikel 28 EG aufgestellte Verbot der Maßnahmen gleicher Wirkung erfasst jede Handelsregelung der Mitgliedstaaten, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell zu behindern (vgl. u. a. Urteile vom 11. Juli 1974 in der Rechtssache 8/74, Dassonville, Slg. 1974, 837, Randnr. 5, vom 12. März 1987 in der Rechtssache 178/84, Kommission/Deutschland, Reinheitsgebot für Bier", Slg. 1987, 1227, Randnr. 27, und vom 16. Januar 2003 in der Rechtssache C-12/00, Kommission/Spanien, Slg. 2003, I-459, Randnr. 71).
40 Unstreitig stellt die dänische Verwaltungspraxis eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung im Sinne von Artikel 28 EG dar.
41 Diese Praxis, nach der mit Vitaminen und Mineralstoffen angereicherte Lebensmittel aus anderen Mitgliedstaaten, die dort rechtmäßig hergestellt und in den Verkehr gebracht worden sind, nur dann in den Verkehr gebracht werden dürfen, wenn nachgewiesen wird, dass in der dänischen Bevölkerung ein Ernährungsbedürfnis besteht, erschwert nämlich das Inverkehrbringen dieser Lebensmittel oder macht es sogar unmöglich und behindert damit den Handel zwischen den Mitgliedstaaten.
42 Was die Frage angeht, ob diese Verwaltungspraxis gleichwohl nach Artikel 30 EG gerechtfertigt werden kann, ist es, soweit beim gegenwärtigen Stand der wissenschaftlichen Forschung noch Unsicherheiten bestehen, mangels Harmonisierung Sache der Mitgliedstaaten, unter Berücksichtigung der Erfordernisse des freien Warenverkehrs innerhalb der Gemeinschaft zu bestimmen, in welchem Umfang sie den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen gewährleisten wollen und ob sie für das Inverkehrbringen der Lebensmittel eine vorherige Zulassung verlangen (vgl. Urteil Sandoz, Randnr. 16, sowie die Urteile vom 13. Dezember 1990 in der Rechtssache C-42/90, Bellon, Slg. 1990, I-4863, Randnr. 11, und vom 17. September 1998 in der Rechtssache C-400/96, Harpegnies, Slg. 1998, I-5121, Randnr. 33).
43 Dieses Ermessen betreffend den Schutz der öffentlichen Gesundheit ist von besonderer Bedeutung, wenn nachgewiesen wird, dass beim gegenwärtigen Stand der wissenschaftlichen Forschung Unsicherheiten hinsichtlich bestimmter Stoffe wie der Vitamine bestehen, die im Allgemeinen an sich nicht schädlich sind, jedoch bei übermäßigem Verzehr mit der gesamten in ihrer Zusammensetzung unvorhersehbaren und unkontrollierbaren Nahrung besondere schädliche Wirkungen hervorrufen können (vgl. Urteil Sandoz, Randnr. 17).
44 Das Gemeinschaftsrecht verwehrt es einem Mitgliedstaat daher grundsätzlich nicht, das Inverkehrbringen von Lebensmitteln ohne vorherige Zulassung zu verbieten, wenn ihnen Nährstoffe wie Vitamine oder Mineralstoffe, deren Verwendung nicht durch die Gemeinschaftsregelung für zulässig erklärt worden ist, zugesetzt wurden.
45 Allerdings müssen die Mitgliedstaaten bei der Ausübung ihres Ermessens betreffend den Schutz der öffentlichen Gesundheit den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit einhalten. Die von ihnen gewählten Maßnahmen sind daher auf das Maß dessen zu beschränken, was zum Schutz der öffentlichen Gesundheit tatsächlich erforderlich ist; sie müssen in einem angemessenen Verhältnis zu dem verfolgten Ziel stehen, das nicht durch Maßnahmen zu erreichen sein darf, die den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr weniger beschränken (vgl. Urteile Sandoz, Randnr. 18, Bellon, Randnr. 14, und Harpegnies, Randnr. 34).
46 Da Artikel 30 EG eine - eng auszulegende - Ausnahme vom Grundsatz des freien Warenverkehrs innerhalb der Gemeinschaft darstellt, ist es im Übrigen Sache der nationalen Behörden, die sich hierauf berufen, in jedem Einzelfall im Licht der Ernährungsgewohnheiten und unter Berücksichtigung der Ergebnisse der internationalen wissenschaftlichen Forschung darzulegen, dass ihre Regelung zum wirksamen Schutz der von dieser Bestimmung erfassten Interessen erforderlich ist und insbesondere, dass die Vermarktung der in Frage stehenden Erzeugnisse eine tatsächliche Gefahr für die öffentliche Gesundheit darstellt (vgl. in diesem Sinne Urteil Sandoz, Randnr. 22, sowie das Urteil vom 30. November 1983 in der Rechtssache 227/82, Van Bennekom, Slg. 1983, 3883, Randnr. 40, das Urteil Reinheitsgebot für Bier", Randnr. 46, und das Urteil vom 25. Mai 1993 in der Rechtssache C-228/91, Kommission/Italien, Slg. 1993, I-2701, Randnr. 27).
47 Ein Verbot des Inverkehrbringens von Lebensmitteln, denen Nährstoffe zugesetzt wurden, muss daher auf eine eingehende Prüfung des Risikos gestützt werden, das der Mitgliedstaat geltend macht, der sich auf Artikel 30 EG beruft (vgl. in diesem Sinne Urteil EFTA Surveillance Authority/Norway, Randnr. 30).
48 Ein Vermarktungsverbot, das im Übrigen das restriktivste Hemmnis für den Handel mit in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellten und in den Verkehr gebrachten Lebensmitteln darstellt, kann nur erlassen werden, wenn die geltend gemachte Gefahr für die öffentliche Gesundheit auf der Grundlage der letzten wissenschaftlichen Informationen, die bei Erlass eines solchen Verbotes zur Verfügung stehen, als hinreichend nachgewiesen anzusehen ist. In einem solchen Zusammenhang ist Gegenstand der Risikobewertung, die der Mitgliedstaat vorzunehmen hat, die Beurteilung des Wahrscheinlichkeitsgrads der schädlichen Auswirkungen des Zusatzes bestimmter Nährstoffe zu Lebensmitteln auf die menschliche Gesundheit sowie der Schwere dieser potenziellen Auswirkungen.
49 Eine solche Risikobewertung könnte natürlich ergeben, dass wissenschaftliche Unsicherheiten hinsichtlich des Vorliegens und des Umfangs tatsächlicher Gefahren für die öffentliche Gesundheit bestehen. Unter solchen Umständen ist einem Mitgliedstaat zuzugestehen, dass er nach dem Vorsorgeprinzip Schutzmaßnahmen trifft, ohne abwarten zu müssen, dass das Vorliegen und die Größe dieser Gefahren klar dargelegt sind (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 5. Mai 1998 in der Rechtssache C-157/96, National Farmers' Union u. a., Slg. 1998, I-2211, Randnr. 63). Allerdings darf die Risikobewertung nicht auf rein hypothetische Erwägungen gestützt werden (vgl. in diesem Sinne Urteil EFTA Surveillance Authority/Norway, Randnr. 29, und Urteil vom 9. September 2003 in der Rechtssache C-236/01, Monsanto Agricoltura Italia u. a., noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 106).
50 Bei der Bewertung des fraglichen Risikos sind nicht nur die spezifischen Auswirkungen des Inverkehrbringens eines einzelnen Erzeugnisses, das eine bestimmte Menge von Nährstoffen enthält, von Bedeutung. Es kann angebracht sein, die kumulative Wirkung des Vorhandenseins verschiedener natürlicher oder künstlicher Quellen eines bestimmten Nährstoffs auf dem Markt sowie die Möglichkeit, dass weitere Quellen hinzukommen - soweit damit vernünftigerweise zu rechnen ist - zu berücksichtigen (vgl. Urteil EFTA Surveillance Authority/Norway, Randnr. 29).
51 In vielen Fällen wird die Bewertung dieser Elemente ergeben, dass insoweit erhebliche wissenschaftliche und praktische Unsicherheit besteht. Eine korrekte Anwendung des Vorsorgeprinzips erfordert erstens die Bestimmung der möglicherweise negativen Auswirkungen des vorgeschlagenen Zusatzes von Nährstoffen auf die Gesundheit und zweitens eine umfassende Bewertung des Gesundheitsrisikos auf der Grundlage der zuverlässigsten wissenschaftlichen Daten, die zur Verfügung stehen, und der neuesten Ergebnisse der internationalen Forschung (vgl. in diesem Sinne die zitierten Urteile EFTA Surveillance Authority/Norway, Randnr. 30, und Monsanto Agricoltura Italia u. a., Randnr. 113).
52 Wenn es sich als unmöglich erweist, das Bestehen oder den Umfang des behaupteten Risikos mit Sicherheit festzustellen, weil die Ergebnisse der durchgeführten Studien unzureichend, unschlüssig oder ungenau sind, die Wahrscheinlichkeit eines tatsächlichen Schadens für die öffentliche Gesundheit jedoch fortbesteht, falls das Risiko eintritt, rechtfertigt das Vorsorgeprinzip den Erlass beschränkender Maßnahmen (vgl. in diesem Sinne Urteil EFTA Surveillance Authority/Norway, Randnr. 31).
53 Solche Maßnahmen dürfen nur zugelassen werden, wenn sie objektiv und nicht diskriminierend sind (vgl. in diesem Sinne Urteil EFTA Surveillance Authority/Norway, Randnr. 32).
54 Hinzuzufügen ist, dass in einem solchen Rahmen das Kriterium des Ernährungsbedürfnisses der Bevölkerung eines Mitgliedstaats eine Rolle bei der von diesem vorgenommenen eingehenden Prüfung des Risikos spielen kann, das für die öffentliche Gesundheit mit dem Zusatz von Nährstoffen zu Lebensmitteln verbunden sein kann. Entgegen der von der dänischen Regierung vertretenen Auslegung des Urteils Sandoz kann jedoch das Fehlen eines solchen Bedürfnisses allein nicht ein völliges Verbot des Inverkehrbringens von in den anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellten und/oder in den Verkehr gebrachten Erzeugnissen auf der Grundlage des Artikels 30 EG rechtfertigen.
55 Im vorliegenden Fall ist die dänische Verwaltungspraxis insoweit unverhältnismäßig, als sie systematisch - über die in Randnummer 11 dieses Urteils genannten, restriktiv definierten Fälle dessen, was als Ernährungsbedürfnis anzusehen ist, hinaus - das Inverkehrbringen aller Lebensmittel verbietet, denen Vitamine und Mineralstoffe zugesetzt sind, ohne nach den verschiedenen zugesetzten Vitaminen und Mineralstoffen oder dem Ausmaß der Gefahr, die dieser Zusatz möglicherweise für die öffentliche Gesundheit begründet, zu unterscheiden.
56 Der systematische Charakter des Verbotes des Inverkehrbringens der angereicherten Erzeugnisse, die keinem Ernährungsbedürfnis der Bevölkerung entsprechen, wie er sich aus der dänischen Verwaltungspraxis ergibt, macht es nämlich unmöglich, bei der Bestimmung und Bewertung einer tatsächlichen Gefahr für die öffentliche Gesundheit das Gemeinschaftsrecht einzuhalten, das eine eingehende Prüfung der mit dem Zusatz der fraglichen Mineralstoffe und Vitamine möglicherweise verbundenen Folgen in jedem Einzelfall verlangt.
57 Aufgrund all dessen ist festzustellen, dass das Königreich Dänemark dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 28 EG verstoßen hat, dass angereicherte Lebensmittel, die in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellt und in den Verkehr gebracht worden sind, nach der dänischen Verwaltungspraxis nur dann in Dänemark in den Verkehr gebracht werden dürfen, wenn nachgewiesen wird, dass der betreffende Zusatz von Nährstoffen einem Bedürfnis der dänischen Bevölkerung entspricht.
Kostenentscheidung
Kosten
58 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission die Verurteilung des Königreichs Dänemark in die Kosten beantragt hat und dieses mit seinem Vorbringen unterlegen ist, sind ihm die Kosten aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
für Recht erkannt und entschieden:
1. Das Königreich Dänemark hat dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 28 EG verstoßen, dass angereicherte Lebensmittel, die in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellt und in den Verkehr gebracht worden sind, nach der dänischen Verwaltungspraxis nur dann in Dänemark in den Verkehr gebracht werden dürfen, wenn nachgewiesen wird, dass der betreffende Zusatz von Nährstoffen einem Bedürfnis der dänischen Bevölkerung entspricht.
2. Das Königreich Dänemark trägt die Kosten des Verfahrens.
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