Massima
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parole chiave
Libera circolazione delle merci - Restrizioni quantitative - Misure di effetto equivalente - Normativa nazionale che subordina la commercializzazione di prodotti alimentari arricchiti in nutrienti alla dimostrazione di un'esigenza nutrizionale della popolazione - Inammissibilità - Giustificazione - Tutela della sanità pubblica - Insussistenza - Violazione del principio di proporzionalità
(Artt. 28 CE e 30 CE)
Massima
$$Viene meno agli obblighi che ad esso incombono ai sensi dell'art. 28 CE uno Stato membro che applichi una prassi amministrativa secondo la quale prodotti alimentari arricchiti in vitamine e in minerali, legalmente prodotti o commercializzati in altri Stati membri, possono essere commercializzati sul suo territorio solo se viene dimostrato che tale arricchimento in nutrienti soddisfa un bisogno della popolazione di tale Stato membro.
Infatti, se il diritto comunitario non osta, in linea di principio, a che uno Stato membro vieti, salvo previa autorizzazione, la commercializzazione di prodotti alimentari a cui siano stati aggiunti nutrienti, quali vitamine o minerali diversi da quelli il cui impiego è dichiarato lecito dalla normativa comunitaria, dato che compete agli Stati membri, in mancanza di armonizzazione e laddove sussistano incertezze allo stato attuale della ricerca scientifica, decidere in merito al livello al quale essi intendono garantire la tutela della salute e della vita delle persone, tale potere discrezionale deve tuttavia essere esercitato nel rispetto del principio di proporzionalità. Spetta inoltre alle autorità nazionali dimostrare in ciascun caso, alla luce delle abitudini alimentari nazionali e tenuto conto dei risultati della ricerca scientifica internazionale, che la loro normativa è necessaria per garantire la salvaguardia della salute e, segnatamente, che la commercializzazione dei prodotti di cui trattasi presenta un rischio reale per la salute stessa.
Al riguardo, poiché il carattere sistematico del divieto di commercializzazione dei prodotti arricchiti non soddisfa un'esigenza nutrizionale della popolazione, esso non consente di rispettare il diritto comunitario riguardo all'identificazione ed alla valutazione di un rischio reale per la salute, il quale esige una valutazione approfondita, caso per caso, degli effetti che l'aggiunta dei minerali e delle vitamine in questione potrebbe provocare.
( v. punti 42, 44-46, 56-57 e dispositivo )
Parti
Nella causa C-192/01,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. H.C. Støvlbæk, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Regno di Danimarca, rappresentato dal sig. J. Molde, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuto,
avente ad oggetto il ricorso diretto a far dichiarare che, avendo applicato una prassi amministrativa secondo la quale prodotti alimentari arricchiti, legalmente prodotti o commercializzati in altri Stati membri, possono essere commercializzati in Danimarca solo se viene dimostrato che tale arricchimento in sostanze nutritive soddisfa un bisogno della popolazione danese, il Regno di Danimarca è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi dell'art. 28 CE,
LA CORTE,
composta dal sig. J.-P. Puissochet, presidente della Sesta Sezione, facente funzione di presidente, dai sigg. M. Wathelet, R. Schintgen e C.W.A. Timmermans, presidenti di sezione, dai sigg. C. Gulmann e A. La Pergola, dalle F. Macken (relatore) e N. Colneric e dai sigg. S. von Bahr, J.N. Cunha Rodrigues e A. Rosas, giudici,
avvocato generale: sig. J. Mischo
cancelliere: sig. H. von Holstein, cancelliere aggiunto
vista la relazione d'udienza,
sentite le difese orali svolte dalle parti all'udienza del 1° ottobre 2002,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 12 dicembre 2002,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria della Corte il 4 maggio 2001, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, ai sensi dell'art. 226 CE, un ricorso diretto a far dichiarare che, avendo applicato una prassi amministrativa secondo la quale prodotti alimentari arricchiti, legalmente prodotti o commercializzati in altri Stati membri, possono essere commercializzati in Danimarca solo se viene dimostrato che tale arricchimento in sostanze nutritive soddisfa un bisogno della popolazione danese, il Regno di Danimarca è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi dell'art. 28 CE.
2 E' pacifico che all'epoca del presente ricorso nella normativa comunitaria non esistevano disposizioni che stabilissero le condizioni necessarie per aggiungere ai prodotti alimentari di consumo corrente sostanze nutritive, quali le vitamine e i minerali.
3 Per quanto riguarda i prodotti alimentari destinati ad un'alimentazione particolare, alcuni di essi sono stati oggetto di direttive adottate dalla Commissione sulla base della direttiva del Consiglio 3 maggio 1989, 89/398/CEE, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti i prodotti alimentari destinati ad un'alimentazione particolare (GU L 186, pag. 27).
Normativa nazionale
4 L'art. 14 della lov n. 471 om fødevarer m.m. (legge n. 471 sui prodotti alimentari) del 1° luglio 1998 (Lovtidende A 1998, pag. 2826), che ha sostituito la legge 6 giugno 1973, n. 310, pur non modificando lo stato del diritto sugli additivi, prevede quanto segue:
«Ai fini della presente legge, per additivo alimentare si intende qualsiasi sostanza che, senza essere di per sé un alimento o un ingrediente abituale di alimenti composti, è destinata ad essere aggiunta ad alimenti per modificarne il valore nutritivo, la durata di conservazione, il colore, l'aroma, il gusto oppure per altri scopi di ordine tecnico o altro».
5 Ai sensi dell'art. 15, n. 1, della legge n. 471, possono essere utilizzate o vendute come additivi solo sostanze autorizzate dal Ministro dell'Alimentazione (in prosieguo: il «Ministro»).
6 Conformemente all'art. 15, n. 2, di tale legge, il Ministro può adottare norme sulle condizioni d'uso degli additivi, in particolare con riferimento allo scopo, ai quantitativi e ai prodotti cui essi sono associati, nonché norme sull'identità e la purezza degli additivi.
7 Il bekendtgørelse n. 282 om tilsætningsstoffer til fødevarer (decreto n. 282 sugli additivi per alimentazione) del 19 aprile 2000 (Lovtidende A 2000, pag. 1861) prevede l'obbligo di dichiarare gli additivi all'Agenzia veterinaria e alimentare (in prosieguo: l'«Agenzia») sei mesi prima dell'uso degli stessi.
8 L'art. 20 del decreto n. 282 dispone quanto segue:
«1. Gli additivi seguenti possono essere utilizzati sei mesi dopo essere stati dichiarati all'Agenzia veterinaria e alimentare:
colture batteriche,
muffe e lieviti,
enzimi e
nutrienti.
2. L'uso di un additivo ai sensi del n. 1 è tuttavia subordinato alla condizione che l'Agenzia non abbia previamente vietato l'additivo dichiarato.
3. L'Agenzia può autorizzare l'uso dell'additivo prima che scada il termine di sei mesi a decorrere dalla dichiarazione».
9 Prima dell'entrata in vigore del decreto n. 282, la detta dichiarazione veniva presentata al Ministro conformemente alle disposizioni dell'art. 16, n. 2, della legge n. 471.
10 Per quanto riguarda l'aggiunta di vitamine e minerali ai prodotti alimentari, il funzionamento del sistema danese di previa autorizzazione è caratterizzato dall'esistenza di una prassi amministrativa, basata sulle disposizioni della legge n. 471 e del decreto n. 282 citate ai punti 4-9 della presente sentenza, che subordina l'autorizzazione dell'aggiunta di tali elementi ad uno o più dei criteri adottati conformemente ai principi generali per l'aggiunta di sostanze nutritive agli alimenti, riportati dal Codex Alimentarius, adottato nel 1963 dalla FAO (Organizzazione per l'Alimentazione e l'Agricoltura) delle Nazioni Unite e dall'OMS (Organizzazione mondiale della Sanità) (in prosieguo: la «prassi amministrativa danese»).
11 In forza della prassi amministrativa danese, l'aggiunta di additivi quali vitamine può essere legalmente praticata solo nei casi seguenti:
- l'aggiunta dell'additivo si ritiene possa rimediare a una situazione (o prevenire una situazione) in cui una parte importante della popolazione ingerisce un quantitativo insufficiente della sostanze nutritiva di cui trattasi (ad esempio, l'aggiunta di iodio al sale);
- l'aggiunta dell'additivo deve avere lo scopo di compensare una perdita del valore nutritivo di un prodotto sopravvenuta durante il processo industriale di trasformazione (ad esempio, l'aggiunta di vitamina C ai succhi di frutta);
- l'aggiunta riguarda nuovi prodotti alimentari, o prodotti analoghi, che possono essere utilizzati in sostituzione e allo stesso modo di un prodotto tradizionale (ad esempio, aggiunta di vitamina A alla margarina, che è un sostituto del burro);
- l'aggiunta a prodotti alimentari che costituiscono di per sé un pasto o sono destinati ad un'alimentazione speciale (ad esempio, sostituti del latte materno, alimenti per bambini o prodotti per diete dimagranti).
Procedimento precontenzioso
12 Nel 1998 alla Commissione veniva presentata una denuncia formulata da un operatore economico a causa di ostacoli alla commercializzazione di un prodotto alimentare legalmente commercializzato in altri Stati membri, denuncia che metteva in discussione la conformità della prassi amministrativa danese alle disposizioni degli artt. 28 CE e 30 CE.
13 Il 4 novembre 1999 la Commissione inviava al Regno di Danimarca una lettera di diffida nella quale attirava l'attenzione di tale Stato membro sul fatto che la prassi amministrativa danese costituisce un ostacolo ingiustificato agli scambi ai sensi degli artt. 28 CE - 30 CE, in quanto l'Agenzia applica la detta prassi in modo tale da vietare la commercializzazione in Danimarca di prodotti alimentari cui sono state aggiunte sostanze nutritive, in particolare vitamine e minerali, a meno che non vi sia un'esigenza nutrizionale di tali prodotti nella popolazione danese.
14 Nella loro risposta del 22 dicembre 1999 le autorità danesi sostenevano che, tenuto conto del fatto che il grado di nocività delle vitamine e dei minerali non può essere stabilito con sufficiente certezza e conformemente alla sentenza 14 luglio 1983, causa 174/82, Sandoz (Racc. pag. 2445), è sufficiente che gli Stati membri, affinché siano legittimati a far valere l'art. 30 CE, dimostrino che l'arricchimento dei prodotti alimentari in vitamine e minerali non soddisfa un bisogno reale.
15 Non ritenendo tale risposta soddisfacente, il 12 settembre 2000 la Commissione emetteva un parere motivato nel quale invitava il Regno di Danimarca a conformarsi agli obblighi ad esso incombenti ai sensi degli artt. 28 CE e 30 CE entro un termine di due mesi a decorrere dalla notifica del detto parere. La Commissione faceva valere, in particolare, che un divieto di commercializzazione in forza della prassi amministrativa danese per il fatto che l'aggiunta di vitamine o minerali non risponde ad un'esigenza nutrizionale costituisce un ostacolo ingiustificato agli scambi ai sensi di tali disposizioni. Affinché il detto ostacolo possa essere giustificato a titolo dell'art. 30 CE, le autorità danesi dovrebbero dimostrare che il prodotto cui sono state aggiunte sostanze nutritive costituisce una minaccia reale per la salute qualora venga commercializzato e consumato sul mercato danese. Secondo la Commissione, ciò significa che le dette autorità dovrebbero indicare i dati scientifici su cui hanno fondato il loro diniego di autorizzazione, nonché le ragioni per cui la percentuale di vitamine e minerali dei prodotti di cui trattasi rappresenta una minaccia per la salute.
16 Con lettera 6 novembre 2000 le autorità danesi rispondevano al parere motivato. Esse facevano valere che la Corte ha chiaramente indicato nella sentenza Sandoz, citata, che gli Stati membri, qualora applichino un divieto di aggiunta di vitamine, non sono tenuti a dimostrare un rischio concreto connesso al prodotto di cui trattasi, in quanto un simile compito è impossibile nelle condizioni attuali. Secondo le dette autorità, è sufficiente, per garantire il rispetto del principio di proporzionalità, che gli Stati membri dimostrino che l'aggiunta della sostanza nutritiva di cui trattasi non soddisfa un bisogno reale.
17 Non ritenendo la risposta delle autorità danesi al parere motivato convincente, la Commissione ha proposto il presente ricorso.
Sul ricorso
Argomenti delle parti
18 La Commissione rileva che la prassi amministrativa danese costituisce un ostacolo alla libera circolazione delle merci.
19 Il governo danese non contesta il fatto che la sua prassi costituisca un ostacolo alla libera circolazione delle merci, ma sostiene che essa è giustificata ai sensi dell'art. 30 CE.
20 La Commissione ritiene che il divieto generalizzato della commercializzazione di prodotti alimentari cui sono stati aggiunti vitamine o minerali, in mancanza di un'esigenza nutrizionale della popolazione danese, non è giustificato da uno dei motivi elencati all'art. 30 CE e, più in particolare, dalla tutela della salute e della vita delle persone. La mancanza di un'esigenza nutrizionale non costituirebbe, secondo la Commissione, una giustificazione ammessa ai sensi dell'art. 30 CE.
21 Pur riconoscendo la necessità per gli Stati membri di definire una politica alimentare volta al miglioramento dello stato di salute generale della popolazione, la Commissione sostiene tuttavia che preoccupazioni di ordine generale relative alla composizione auspicabile del regime alimentare della popolazione dei detti Stati non possono costituire una giustificazione giuridica degli ostacoli agli scambi fra gli stessi.
22 Riguardo alla citata sentenza Sandoz, la Commissione afferma che il divieto di commercializzazione di cui trattasi nella controversia che ha dato origine alla presente sentenza era motivato non dalla mancanza di un'esigenza nutrizionale, bensì dal fatto che la presenza di due vitamine specifiche nei prodotti in questione nella detta controversia presentava un rischio per la salute.
23 La Commissione ritiene che l'interpretazione della citata sentenza Sandoz adottata dalle autorità danesi si fondi su un'erronea deduzione a contrario del punto 20 della stessa. Essa sostiene che il detto punto dichiara soltanto che un divieto di commercializzare prodotti alimentari cui sono state aggiunte vitamine è contrario al principio di proporzionalità quando l'aggiunta soddisfa un'esigenza nutrizionale. Per contro, tale sentenza non potrebbe essere validamente addotta a sostegno della tesi secondo cui l'aggiunta di vitamine a prodotti alimentari presenta, in tutti i casi in cui non vi sia un'esigenza nutrizionale della popolazione interessata, un rischio per la salute.
24 La Commissione ricorda che lo Stato membro che intenda giustificare, sulla base dell'art. 30 CE, un divieto di commercializzazione di un prodotto legalmente fabbricato e/o commercializzato in altri Stati membri, come quello in questione nel caso di specie, deve dimostrare, conformemente alla detta disposizione, che un tale divieto è necessario per la tutela della salute.
25 La Commissione, facendo riferimento al punto 28 della sentenza della Corte AELS 5 aprile 2001, Autorità di vigilanza AELS/Norvegia (causa E-3/00, EFTA Court Report 2000-2001, pag. 73), sostiene che la mera constatazione della mancanza di un'esigenza nutrizionale non è sufficiente a giustificare un divieto generalizzato di prodotti alimentari arricchiti con vitamine o minerali. Un tale divieto dovrebbe quanto meno essere subordinato alla condizione che i rischi per la salute presentati dall'aggiunta delle dette vitamine siano provati da un'analisi approfondita degli stessi rischi.
26 Secondo la Commissione, lo Stato membro deve dimostrare, in ciascuna fattispecie, facendo riferimento ai dati scientifici che giustificano il diniego di autorizzazione, le ragioni per cui la percentuale di vitamine e minerali dei prodotti alimentari di cui trattasi rappresenta una minaccia per la salute.
27 Per quanto riguarda il caso di specie, la Commissione fa valere, da un lato, che considerazioni di ordine generale, come quelle invocate dalle autorità danesi in merito al rischio potenziale presentato da un consumo eccessivo di vitamine, non costituiscono prove sufficienti dell'esistenza di un rischio per la salute connesso all'aggiunta di vitamine ai prodotti alimentari. Dall'altro lato, essa rileva che l'esistenza di un rischio particolare connesso all'ingestione di determinate vitamine, come la vitamina A o D, non giustifica un divieto generale o sistematico dell'arricchimento dei prodotti alimentari in tutti i casi diversi da quelli previsti dal Codex Alimentarius.
28 Il governo danese sostiene, da parte sua, che la Corte ha già affermato nella citata sentenza Sandoz che gli Stati membri, nell'applicare un divieto di aggiunta di vitamine, non sono tenuti a dimostrare un rischio concreto connesso ad ogni prodotto alimentare, in quanto un simile compito è impossibile allo stato attuale della scienza. Secondo il detto governo è sufficiente, per rispettare il principio di proporzionalità, dimostrare che l'arricchimento dei prodotti alimentari non soddisfa un'esigenza nutrizionale nella popolazione interessata.
29 Per quanto riguarda la dimostrazione di un rischio per la salute, il governo danese sostiene che dalla sentenza Sandoz, citata, risulta altresì che è sufficiente constatare che l'ingestione di dosi elevate di vitamine e di minerali può avere effetti nocivi, che la ricerca scientifica non è in grado di fissare con certezza i valori limite critici né di determinare gli effetti precisi di una tale ingestione e che, pertanto, l'esistenza di un pericolo per la salute umana non può essere esclusa poiché il consumatore ingerisce quantitativi supplementari che non è possibile prevedere né controllare.
30 Secondo lo stesso, una valutazione concreta del pericolo caso per caso non troverebbe alcun fondamento nella giurisprudenza della Corte e non sarebbe possibile in pratica. Il governo danese fa valere che, per avere una visione d'insieme reale dei quantitativi di vitamine e di minerali assorbiti dalla popolazione attraverso il consumo degli alimenti, è necessario attuare una politica globale di natura preventiva, che prenda in considerazione il fatto che le fonti di assorbimento di tali sostanze nutritive sono molteplici e che tenga conto dell'interazione complessa che si produce al momento dell'ingestione di queste ultime nonché dell'assorbimento di altre sostanze importanti per l'organismo.
31 A tale proposito, il governo danese fa riferimento a vari studi scientifici sulle vitamine e sui minerali, i quali, a suo parere, provano l'effetto nocivo dell'ingestione di tali sostanze nutritive non solo a forti dosi, ma anche a dosi relativamente esigue in seguito a combinazioni dei detti elementi tra loro.
32 Così, per quanto riguarda le vitamine A, D e B6, il governo danese sostiene che, anche a dosi relativamente esigue, è rilevabile un effetto nocivo.
33 Per quanto riguarda la sentenza Autorità di vigilanza AELS/Norvegia, citata, cui la Commissione fa riferimento, il governo danese sostiene che essa si spiega a motivo delle circostanze concrete relative alla trattazione della domanda presentata dalla società Kellogg's che ha dato origine alla causa.
34 Secondo il governo danese, affinché un divieto di commercializzazione sia giustificato ai sensi dell'art. 30 CE, non è necessario provare che i quantitativi di sostanze nutritive aggiunti a un determinato prodotto sono talmente importanti da costituire un rischio per la salute.
35 Esso fa valere, inoltre, che la Corte ha già dichiarato, in particolare nelle sentenze Sandoz, citata, e 11 luglio 2000, causa C-473/98, Toolex (Racc. pag. I-5681), che l'incertezza scientifica, la quale sta alla base del principio di precauzione, può giustificare un approccio prudente degli Stati membri rispetto all'esistenza di potenziali pericoli.
36 Il governo danese aggiunge che la sua prassi amministrativa deriva direttamente dal Codex Alimentarius, cui la giurisprudenza della Corte fa spesso riferimento.
37 In definitiva, il detto governo fa valere che la sua prassi amministrativa è giustificata dall'esistenza di un rischio potenziale per la salute qualora vitamine e minerali siano aggiunti ai prodotti alimentari, quando, in Danimarca, non esiste un'esigenza nutrizionale.
Giudizio della Corte
38 La libera circolazione delle merci fra gli Stati membri è un principio fondamentale del Trattato CE che trova la sua espressione nel divieto, enunciato all'art. 28 CE, delle restrizioni quantitative all'importazione fra gli Stati membri nonché di qualsiasi misura di effetto equivalente.
39 Il divieto delle misure di effetto equivalente a restrizioni, enunciato all'art. 28 CE, riguarda ogni normativa commerciale degli Stati membri che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari (v., in particolare, sentenze 11 luglio 1974, causa 8/74, Dassonville, Racc. pag. 837, punto 5; 12 marzo 1987, causa 178/84, Commissione/Germania, detta «Legge di purezza per la birra», Racc. pag. 1227, punto 27, e 16 gennaio 2003, causa C-12/00, Commissione/Spagna, Racc. pag. I-459, punto 71).
40 E' pacifico che la prassi amministrativa danese costituisce una misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative ai sensi dell'art. 28 CE.
41 Infatti la detta prassi, la quale prescrive che la commercializzazione di prodotti alimentari arricchiti con vitamine e minerali provenienti da altri Stati membri in cui sono stati legalmente prodotti e commercializzati sia subordinata alla dimostrazione di un fabbisogno nutrizionale della popolazione danese, rende la commercializzazione di tali prodotti più difficile, se non addirittura impossibile e, di conseguenza, ostacola gli scambi fra gli Stati membri.
42 Per quanto riguarda la questione se la detta prassi amministrativa possa tuttavia essere giustificata sulla base dell'art. 30 CE o meno, in mancanza di armonizzazione e laddove sussistano incertezze allo stato attuale della ricerca scientifica, compete agli Stati membri decidere in merito al livello al quale essi intendono garantire la tutela della salute e della vita delle persone ed al requisito di una previa autorizzazione all'immissione sul mercato di prodotti alimentari, tenendo conto anche delle esigenze della libera circolazione delle merci nell'ambito della Comunità (v. sentenze Sandoz, citata, punto 16; 13 dicembre 1990, causa C-42/90, Bellon, Racc. pag. I-4863, punto 11, e 17 settembre 1998, causa C-400/96, Harpegnies, Racc. pag. I-5121, punto 33).
43 Tale potere discrezionale relativo alla tutela della salute è particolarmente importante qualora sia dimostrato che sussistono incertezze allo stato attuale della ricerca scientifica in merito a determinate sostanze, quali le vitamine, che in genere non sono nocive di per sé, ma possono produrre effetti nocivi particolari solo se consumate in misura eccessiva assieme al complesso degli alimenti la cui composizione è imprevedibile e incontrollabile (v. sentenza Sandoz, citata, punto 17).
44 Il diritto comunitario non osta quindi, in linea di principio, a che uno Stato membro vieti, salvo previa autorizzazione, la commercializzazione di prodotti alimentari cui siano state aggiunte sostanze nutritive, quali vitamine o minerali, diverse da quelle il cui impiego è dichiarato lecito dalla normativa comunitaria.
45 Tuttavia, nell'esercizio del loro potere discrezionale relativo alla tutela della salute, gli Stati membri devono rispettare il principio di proporzionalità. I mezzi che essi scelgono devono essere pertanto limitati allo stretto necessario per garantire la tutela della salute; essi devono essere proporzionati all'obiettivo così perseguito, il quale non avrebbe potuto essere raggiunto con misure meno restrittive per gli scambi intracomunitari (v. citate sentenze Sandoz, punto 18; Bellon, punto 14, e Harpegnies, punto 34).
46 Inoltre, poiché l'art. 30 CE contiene una deroga, da interpretare restrittivamente, al principio della libera circolazione delle merci nell'ambito della Comunità, spetta alle autorità nazionali che ad esso si richiamano dimostrare in ciascun caso, alla luce delle abitudini alimentari nazionali e tenuto conto dei risultati della ricerca scientifica internazionale, che la loro normativa è necessaria per tutelare effettivamente gli interessi considerati da detto articolo e, segnatamente, che la commercializzazione dei prodotti di cui trattasi presenta un rischio reale per la salute (v., in tal senso, sentenze Sandoz, citata, punto 22; 30 novembre 1983, causa 227/82, Van Bennekom, Racc. pag. 3883, punto 40; Legge di purezza per la birra, citata, punto 46, e 25 maggio 1993, causa C-228/91, Commissione/Italia, Racc. pag. I-2701, punto 27).
47 Un divieto di commercializzare prodotti alimentari integrati con sostanze nutritive deve quindi basarsi su una valutazione approfondita del rischio fatto valere dallo Stato membro che invoca l'art. 30 CE (v., in tal senso, sentenza Autorità di vigilanza AELS/Norvegia, citata, punto 30).
48 Una decisione di vietare la commercializzazione, la quale, d'altronde, costituisce l'ostacolo più restrittivo agli scambi aventi ad oggetto prodotti legalmente fabbricati e commercializzati in altri Stati membri, può essere adottata soltanto qualora l'asserito rischio reale per la salute risulti sufficientemente dimostrato sulla base dei dati scientifici più recenti disponibili al momento dell'adozione di una tale decisione. In un contesto del genere, la valutazione del rischio che lo Stato membro deve effettuare ha ad oggetto la stima del grado di probabilità degli effetti nocivi dell'aggiunta di determinate sostanze nutritive ai prodotti alimentari per la salute umana e della gravità di tali effetti potenziali.
49 Certamente, tale valutazione del rischio potrebbe rivelare che sussiste un'incertezza scientifica riguardo all'esistenza o alla portata di rischi reali per la salute. In tali circostanze, si deve ammettere che uno Stato membro può adottare, in forza del principio di precauzione, misure protettive senza dover attendere che siano esaurientemente dimostrate la realtà e la gravità di tali rischi (v., in tal senso, sentenza 5 maggio 1998, causa C-157/96, National Farmers' Union e a., Racc. pag. I-2211, punto 63). Tuttavia, la valutazione del rischio non può basarsi su considerazioni puramente ipotetiche (v., in tal senso, sentenze Autorità di vigilanza AELS/Norvegia, citata, punto 29, e 9 settembre 2003, causa C-236/01, Monsanto Agricoltura Italia e a., Racc. pag. I-0000, punto 106).
50 Ai fini della valutazione del rischio in questione, sono pertinenti non solo gli effetti specifici della commercializzazione di un singolo prodotto contenente un determinato quantitativo di sostanze nutritive. Potrebbe essere opportuno prendere in considerazione l'effetto combinato della presenza sul mercato di più fonti, naturali o artificiali, di una determinata sostanza nutritiva e della possibile esistenza futura di fonti aggiuntive che possano essere ragionevolmente previste (v. sentenza Autorità di vigilanza AELS/Norvegia, citata, punto 29).
51 In più casi, la valutazione di tali elementi dimostrerà che esiste un grado elevato d'incertezza scientifica e pratica in proposito. Un'applicazione corretta del principio di precauzione presuppone, in primo luogo, l'identificazione delle conseguenze potenzialmente negative per la salute dell'aggiunta di sostanze nutritive che viene proposta e, in secondo luogo, una valutazione comprensiva del rischio per la salute basata sui dati scientifici disponibili più affidabili e sui risultati più recenti della ricerca internazionale (v., in tal senso, citate sentenze Autorità di vigilanza AELS/Norvegia, punto 30, e Monsanto Agricoltura Italia e a., punto 113).
52 Qualora risulti impossibile determinare con certezza l'esistenza o la portata del rischio asserito a causa della natura insufficiente, inconcludente o imprecisa dei risultati degli studi condotti, ma persista la probabilità di un danno reale per la salute nell'ipotesi in cui il rischio si realizzasse, il principio di precauzione giustifica l'adozione di misure restrittive (v., in tal senso, sentenza Autorità di vigilanza AELS/Norvegia, citata, punto 31).
53 Misure simili devono essere ammesse solo se non discriminatorie ed oggettive (v., in tal senso, sentenza Autorità di vigilanza AELS/Norvegia, citata, punto 32).
54 Si deve aggiungere che, in un tale contesto, il criterio dell'esigenza nutrizionale della popolazione di uno Stato membro può avere un'incidenza all'atto della valutazione approfondita, effettuata da quest'ultimo, del rischio che l'aggiunta di sostanze nutritive ai prodotti alimentari può presentare per la salute. Tuttavia, contrariamente all'interpretazione della sentenza Sandoz, citata, proposta dal governo danese, la mancanza di un tale fabbisogno non può, di per sé, giustificare un divieto assoluto, sulla base dell'art. 30 CE, di commercializzare prodotti alimentari legalmente fabbricati e/o commercializzati in altri Stati membri.
55 Nel caso di specie, la prassi amministrativa danese è sproporzionata laddove, ad eccezione dei quattro casi restrittivamente definiti di ciò che si considera un'esigenza nutrizionale e che sono menzionati al punto 11 della presente sentenza, essa vieta sistematicamente la commercializzazione di tutti i prodotti alimentari cui siano stati aggiunti vitamine e minerali, senza operare distinzioni a seconda delle diverse vitamine e dei diversi minerali aggiunti o a seconda del livello del rischio per la salute che l'aggiunta degli stessi può eventualmente presentare.
56 Infatti, poiché il carattere sistematico del divieto di commercializzare prodotti arricchiti non soddisfa un'esigenza nutrizionale della popolazione, come risulta dalla prassi amministrativa danese, esso non consente di rispettare il diritto comunitario riguardo all'identificazione e alla valutazione di un rischio reale per la salute, il quale esige una valutazione approfondita, caso per caso, degli effetti che l'aggiunta dei minerali e delle vitamine in questione potrebbe provocare.
57 Riguardo a quanto sopra, occorre rilevare che, avendo applicato una prassi amministrativa secondo la quale prodotti alimentari arricchiti, legalmente prodotti o commercializzati in altri Stati membri, possono essere commercializzati in Danimarca solo se viene dimostrato che tale arricchimento con sostanze nutritive soddisfa un bisogno della popolazione danese, il Regno di Danimarca è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi dell'art. 28 CE.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
58 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, il Regno di Danimarca, rimasto soccombente, va condannato alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) Avendo applicato una prassi amministrativa secondo la quale prodotti alimentari arricchiti, legalmente prodotti o commercializzati in altri Stati membri, possono essere commercializzati in Danimarca solo se viene dimostrato che tale arricchimento con sostanze nutritive soddisfa un bisogno della popolazione danese, il Regno di Danimarca è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi dell'art. 28 CE.
2) Il Regno di Danimarca è condannato alle spese.
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