Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Palavras-chave
1. Actos das instituições - Directivas - Efeito directo
2. Aproximação das legislações - Controlo oficial dos géneros alimentícios - Directiva 89/397 - Direito de um operador beneficiar de uma contraperitagem face a uma contestação de conformidade dos seus produtos com a regulamentação nacional sobre os géneros alimentícios - Efeito directo - Direito que deve ser reconhecido ao fabricante no caso de colheita de amostras feita num retalhista
(Directiva 89/397 do Conselho, artigo 7.° , n.° 1, segundo parágrafo)
3. Aproximação das legislações - Controlo oficial dos géneros alimentícios - Directiva 89/397 - Admissibilidade dos resultados de análises como meio de prova em caso de violação do direito a uma contraperitagem - Apreciação pelos órgãos jurisdicionais nacionais - Apreciação à luz dos princípios da equivalência e da efectividade - Respeito dos direitos fundamentais - Direito a um processo equitativo
(Directiva 89/397 do Conselho, artigo 7.° , n.° 1, segundo parágrafo)
Sumário
1. Em todos os casos em que, atento o seu conteúdo, disposições de uma directiva sejam incondicionais e suficientemente precisas, os particulares têm o direito de as invocar contra o Estado nos tribunais nacionais, quer quando este não fez a sua transposição para o direito nacional nos prazos previstos na directiva quer quando tenha feito uma transposição incorrecta.
( cf. n.° 38 )
2. O artigo 7.° , n.° 1, segundo parágrafo, da Directiva 89/397, relativa ao controlo oficial dos géneros alimentícios, deve ser interpretado no sentido de que um fabricante pode invocar, contra as autoridades competentes de um Estado-Membro e com fundamento nessa disposição, um direito a uma contraperitagem, quando as referidas autoridades contestam a conformidade dos seus produtos com a regulamentação nacional sobre os géneros alimentícios, com base na análise de amostras dos referidos produtos recolhidas em retalhistas.
Com efeito, dado que é ele que será punido, o fabricante deve ser considerado um interessado na acepção dessa disposição e devem-lhe ser reconhecidos os direitos que esta lhe confere, destinando-se a contraperitagem a salvaguardar os direitos legítimos dos operadores, nomeadamente o seu direito de recurso contra as medidas tomadas para o exercício do controlo.
( cf. n.os 48, 49, 52, disp. 1 )
3. Compete ao órgão jurisdicional nacional, a quem tenha sido submetido um recurso no quadro da aplicação da regulamentação nacional de um Estado-Membro relativa ao controlo dos géneros alimentícios, apreciar, em presença de todos os elementos de facto e de direito à sua disposição, se os resultados das análises de amostras de produtos de um fabricante devem ou não ser admitidos como meio de prova de uma infracção à referida regulamentação cometida por esse fabricante, quando este não tenha podido exercer o direito a uma contraperitagem em seu benefício, previsto no artigo 7.° , n.° 1, segundo parágrafo, da Directiva 89/397, relativa ao controlo oficial dos géneros alimentícios. A este respeito, incumbe ao órgão jurisdicional nacional averiguar se as regras nacionais em matéria de produção da prova aplicáveis no quadro de um tal recurso não são menos favoráveis do que as relativas a recursos de natureza interna (princípio da equivalência) e se não tornam praticamente impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica comunitária (princípio da efectividade). Além disso, o órgão jurisdicional nacional deve considerar se há que excluir um tal meio de prova, a fim de evitar medidas incompatíveis com o respeito dos direitos fundamentais, em especial o princípio do direito a um processo equitativo perante um tribunal, tal como consagrado no artigo 6.° , n.° 1, da Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais.
( cf. n.° 80, disp. 2 )
Partes
No processo C-276/01,
que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 234.° CE, pelo Amtsgericht Schleswig (Alemanha), destinado a obter, no processo pendente neste órgão jurisdicional contra
Joachim Steffensen,
uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação do artigo 7.° , n.° 1, segundo parágrafo, da Directiva 89/397/CEE do Conselho, de 14 de Junho de 1989, relativa ao controlo oficial dos géneros alimentícios (JO L 186, p. 23),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
composto por: M. Wathelet, presidente de secção, C. W. A. Timmermans (relator), P. Jann, S. von Bahr e A. Rosas, juízes,
advogada-geral: C. Stix-Hackl,
secretário: M.-F. Contet, administradora principal,
vistas as observações escritas apresentadas:
- em representação do Governo alemão, por W.-D. Plessing e A. Dittrich, na qualidade de agentes,
- em representação do Governo dinamarquês, por J. Bering Liisberg, na qualidade de agente,
- em representação do Governo italiano, por U. Leanza, na qualidade de agente, assistido por M. Fiorilli, avvocato dello Stato,
- em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por J. Sack, na qualidade de agente,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações de J. Steffensen, representado por M. Grube, Rechtsanwalt, do Governo dinamarquês, representado por J. Bering Liisberg, e da Comissão, representada por J. Sack, na audiência de 12 de Setembro de 2002,
ouvidas as conclusões da advogada-geral apresentadas na audiência de 22 de Outubro de 2002,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por despacho de 5 de Julho de 2001, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 13 de Julho seguinte, o Amtsgericht Schleswig submeteu, em aplicação do artigo 234.° CE, duas questões prejudiciais sobre a interpretação do artigo 7.° , n.° 1, segundo parágrafo, da Directiva 89/397/CEE do Conselho, de 14 de Junho de 1989, relativa ao controlo oficial dos géneros alimentícios (JO L 186, p. 23, a seguir «directiva»).
2 Estas questões foram suscitadas no quadro de um recurso interposto por J. Steffensen contra uma decisão do Kreis Schleswig-Flensburg - Bußgeldstelle (circunscrição administrativa de Schleswig-Flensburg - entidade competente para a aplicação de coimas) que lhe aplicou uma coima em razão da comercialização de géneros alimentícios com violação de determinadas disposições da Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz (lei sobre os géneros alimentícios e os produtos de consumo corrente), de 15 de Agosto de 1974 (BGBl. 1974 I, p. 1945), alterada (a seguir «LMBG»).
Quadro jurídico
A regulamentação comunitária
3 Dos seus quatro primeiros considerandos resulta que a directiva tem por finalidade harmonizar os princípios gerais que devem presidir ao exercício dos controlos oficiais dos géneros alimentícios e tornar esses controlos mais eficazes, com o fim de proteger a saúde e os interesses económicos dos consumidores.
4 Nos termos do décimo considerando da directiva, «os controlos [...] devem assumir as formas que melhor garantam a sua eficácia».
5 O décimo terceiro considerando da directiva está assim redigido:
«Considerando que, embora, por um lado, não seja oportuno reconhecer às empresas o direito de se oporem aos controlos, é necessário, por outro, salvaguardar os seus legítimos direitos, nomeadamente [...] o direito de recurso.»
6 O artigo 4.° , n.° 3, da directiva dispõe:
«O controlo abrangerá todas as fases de produção, fabrico, importação para a Comunidade, tratamento, armazenamento, transporte, distribuição e comercialização.»
7 Segundo o artigo 6.° , n.° 1, alínea d), da directiva:
«Serão submetidos a inspecção:
[...]
d) Os produtos acabados.»
8 O artigo 7.° , n.° 1, da directiva precisa:
«Podem ser recolhidas para fins de análise amostras dos produtos referidos no n.° 1, alíneas b) a f), do artigo 6.°
Os Estados-Membros tomarão as disposições necessárias para assegurar aos interessados o benefício de uma eventual contraperitagem.»
9 O artigo 12.° , n.° 1, da directiva dispõe:
«Os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para que as pessoas singulares e colectivas abrangidas pelo controlo beneficiem de um direito de recurso contra as medidas tomadas pela autoridade competente para o exercício do controlo.»
A regulamentação nacional
10 O § 17, n.° 1, ponto 2, alínea b), da LMBG dispõe o seguinte:
«É proibido introduzir profissionalmente no comércio, sem rotulagem suficientemente precisa, géneros alimentícios cujas qualidades não correspondam ao uso comercial e cujo valor, particularmente nutritivo ou organoléptico, ou utilidade estejam diminuídos de forma importante.»
11 O § 42 da LMBG dispõe:
«1) Na medida do necessário para dar execução às disposições sobre a comercialização de produtos na acepção desta lei, as pessoas mandatadas com poderes de fiscalização e os funcionários da polícia são autorizados a exigir ou a recolher, contra recibo, amostras à sua escolha para efeitos de análise. É deixada em depósito uma parte da amostra ou, no caso de a amostra não ser divisível ou de a sua divisão em partes com a mesma composição não poder ser feita sem pôr em causa os objectivos da análise, um segundo pedaço do mesmo tipo e do mesmo produtor. Este pode prescindir desta amostra.
2) As amostras deixadas em depósito são oficiosamente seladas ou fechadas. É-lhes aposta a data da colheita e a data a partir da qual os selos podem ser removidos.
3) Não é, em princípio, devida qualquer indemnização pelas amostras recolhidas no quadro do controlo oficial previsto na presente lei. Todavia, para prevenir qualquer iniquidade grave, será paga uma indemnização, em casos especiais, até ao montante do preço de venda.
4) A competência para a colheita de amostras também abrange produtos, na acepção desta lei, que sejam comercializados em mercados, estradas ou locais públicos, ou que sejam objecto de venda ambulante ou expedidos para os consumidores.»
12 O § 52, n.° 1, ponto 9, da LMBG tem a seguinte redacção:
«Será punido com pena de prisão até um ano ou com multa quem, em violação do § 17, n.° 1, ponto 1, ou do § 17, n.° 1, ponto 2, introduzir no comércio géneros alimentícios sem rotulagem suficientemente precisa.»
13 O § 53, n.° 1, da LMBG dispõe:
«Actua ilicitamente quem, por negligência, praticar um dos actos previstos no § 52, n.° 1, pontos 2 a 11, ou n.° 2 [...]»
O litígio no processo principal
14 A sociedade Böklunder Plumrose GmbH & Co. KG (a seguir «Plumrose») fabrica salsichas de carne de vitela e de porco, denominadas «Bockwürstchen», distribuídas no comércio retalhista em boiões de vidro dotados de um fecho metálico hermético.
15 J. Steffensen, colaborador da Plumrose, é responsável pelo controlo da produção dessa sociedade.
16 Em 6 de Maio e 4 de Junho de 1997, 9 de Dezembro de 1998, 1 de Fevereiro, 25 de Fevereiro e 25 de Março de 1999, as autoridades administrativas alemãs recolheram em retalhistas amostras de produtos fabricados pela Plumrose.
17 Aquando de cada uma dessas recolhas, foi deixada uma segunda amostra em depósito no retalhista em causa. Todavia, nem J. Steffensen nem a Plumrose obtiveram tais amostras.
18 O órgão jurisdicional de reenvio precisa que ignora se os retalhistas em causa informaram a Plumrose e J. Steffensen da recolha das amostras e que não pôde determinar se os resultados das análises dessas amostras foram sistematicamente comunicados em tempo útil a estes últimos, em termos de lhes permitir beneficiar de uma contraperitagem.
19 As amostras foram analisadas por laboratórios que, nas suas conclusões, puseram sistematicamente em causa a sua qualidade nos termos da legislação alemã sobre os géneros alimentícios.
20 Os laboratórios fundaram as suas críticas, em especial, no facto de se declarar que os produtos em causa eram salsichas regionais à base de carne de vitela e de porco, denominadas «Landbockwürste», ou produtos similares. Em razão desta denominação, estes produtos deviam ser classificados na categoria da gama média.
21 Ora, segundo os resultados das análises, os referidos produtos eram, na realidade, de uma qualidade inferior, na acepção do ponto 2.18 do Código Alimentar alemão, uma vez que no seu fabrico também entraram salsichas para cozer transformadas uma segunda vez, uma parte das quais com o seu invólucro.
22 Por decisão administrativa de 13 de Setembro de 2000, o Kreis Schleswig-Flensburg - Bußgeldstelle aplicou a J. Steffensen uma coima de 500 DEM por violação dos §§ 17, n.° 1, ponto 2, alínea b), 52, n.° 1, ponto 9, e 53, n.° 1, da LMBG, baseando-se no facto de ele, enquanto colaborador da Plumrose responsável pelo controlo da produção, ter, em concurso de infracções, autorizado, por negligência, a comercialização dos produtos em causa sem suficiente rotulagem.
23 J. Steffensen interpôs recurso desta decisão administrativa para o Amtsgericht Schleswig.
24 O órgão jurisdicional de reenvio considera que o § 42 da LMBG não toma suficientemente em conta os casos em que a recolha de amostras é efectuada, como sucedeu no processo principal, em retalhistas.
25 Com efeito, de acordo com as informações de que dispõe, o órgão jurisdicional de reenvio declara que as amostras de géneros alimentícios deixadas em depósito nos retalhistas são aí conservadas em regra apenas por um mês e que, se as autoridades administrativas alemãs não informarem os fabricantes da existência dessas amostras imediatamente após as terem recolhido, os referidos fabricantes deixam de poder beneficiar de uma contraperitagem no caso de a qualidade dos referidos géneros ser posta em causa por essas autoridades.
26 Neste contexto, o órgão jurisdicional de reenvio suscita a questão de saber se os fabricantes podem retirar do artigo 7.° , n.° 1, da directiva um direito a uma contraperitagem e, em caso afirmativo, se a violação desse direito tem a consequência de proibir a utilização dos resultados das peritagens ordenadas pelas autoridades competentes de um Estado-Membro.
As questões prejudiciais
27 Face a estas considerações, o Amtsgericht Schleswig decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) O artigo 7.° , n.° 1, da Directiva 89/397/CEE do Conselho, de 14 de Junho de 1989, relativa ao controlo oficial dos géneros alimentícios, deve ser interpretado no sentido de que dele resulta, a favor do fabricante de um produto, um direito directamente aplicável de obter uma contraperitagem, no caso de as autoridades nacionais terem procedido à colheita, num retalhista, de uma amostra para análise e de esta amostra ter sido declarada não conforme com a legislação relativa aos géneros alimentícios?
2) Em caso de resposta afirmativa à primeira questão: o artigo 7.° , n.° 1, da referida directiva deve ser interpretado no sentido de que, no caso de ao fabricante do produto declarado não conforme por essa peritagem não ser concedida a possibilidade de pedir uma contraperitagem, resulta desta disposição uma proibição comunitária de utilização da peritagem baseada em amostras colhidas pelas autoridades?»
Quanto à primeira questão
28 Pela sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 7.° , n.° 1, segundo parágrafo, da directiva deve ser interpretado no sentido de que um fabricante pode invocar, contra as autoridades competentes de um Estado-Membro e com fundamento nessa disposição, um direito a uma contraperitagem, quando as referidas autoridades contestam a conformidade dos seus produtos com a regulamentação nacional sobre os géneros alimentícios com base na análise de amostras dos referidos produtos recolhidas em retalhistas.
Observações submetidas ao Tribunal de Justiça
29 J. Steffensen alega que o artigo 7.° , n.° 1, segundo parágrafo, da directiva prevê um direito, em benefício do fabricante, a uma contraperitagem. Ora, esse direito não é garantido pelo § 42, n.° 1, da LMBG, num caso como o do processo principal. Num tal caso, há efectivamente o risco de o fabricante ser punido, apesar de a recolha de amostras e o seu depósito num retalhista não terem sido levados ao seu conhecimento e de, no momento em que é informado dos resultados das análises dessas amostras, já não poder exercer o seu direito a uma contraperitagem por motivo de as amostras depositadas já não existirem.
30 O Governo alemão sustenta, por um lado, que o artigo 7.° , n.° 1, segundo parágrafo, da directiva foi correctamente transposto para a legislação alemã e que, portanto, o direito a uma eventual contraperitagem decorre dessa legislação, não podendo basear-se na directiva enquanto direito directamente aplicável. Segundo este governo, com efeito, o § 42, n.° 1, da LMBG concede certamente ao sujeito passivo, o fabricante no processo principal, a possibilidade de beneficiar de uma contraperitagem. Esta disposição parte do princípio de que o fabricante foi informado pelo retalhista da recolha de uma amostra e do depósito de uma segunda amostra. Esta obrigação de informação depende das relações contratuais entre o fabricante e os seus revendedores.
31 O Governo alemão sustenta, por outro lado, que, se bem que o artigo 7.° , n.° 1, segundo parágrafo, da directiva se refira a uma «eventual contraperitagem», esta disposição engloba uma faculdade incondicional, exclusivamente em benefício dos interessados, e portanto dos fabricantes, de poderem decidir se pretendem solicitar ou não uma contraperitagem. Esta interpretação é corroborada pelo artigo 12.° da directiva, que implica que os interessados devam poder decidir livremente se desejam ou não contestar os resultados das análises no quadro de um recurso interposto ao abrigo desse artigo.
32 O Governo dinamarquês propõe que seja dada uma resposta negativa à questão. A esse respeito, alega, em primeiro lugar, que o conceito de «interessados», constante do artigo 7.° , n.° 1, segundo parágrafo, da directiva, deve ser restringido aos operadores onde as amostras foram recolhidas, retalhistas no caso do processo principal, e exclui portanto os operadores que intervêm noutras fases da comercialização, tal como o fabricante no processo principal.
33 Este governo sustenta, em segundo lugar, que, de qualquer modo, o artigo 7.° , n.° 1, segundo parágrafo, da directiva, na medida em que exige aos Estados-Membros que tomem as «disposições necessárias», não é suficientemente claro, preciso e incondicional para criar, na esfera jurídica de um fabricante, um direito, directamente aplicável, a ser informado, pelas autoridades nacionais competentes, das recolhas de amostras dos seus produtos efectuadas na fase de retalho. A regulamentação nacional em causa no processo principal está em conformidade com a directiva, uma vez que aos fabricantes que pretendam ser informados de tais recolhas é lícito celebrarem contratos a esse propósito com os operadores situados a jusante.
34 O Governo italiano alega que o artigo 7.° , n.° 1, segundo parágrafo, da directiva se destina a garantir a natureza contraditória do controlo dos géneros alimentícios e, portanto, o direito de defesa do presumido infractor da regulamentação comunitária. Ora, segundo este governo, não existe tal garantia se o presumido infractor não estiver presente no momento da recolha ou não for informado da recolha e do lugar de conservação da outra amostra.
35 A Comissão sustenta que deve ser reconhecido aos interessados o direito a uma contraperitagem, tendo, em especial, em atenção o décimo terceiro considerando da directiva, que afirma expressamente que os legítimos direitos das empresas, e, nomeadamente, o direito de recurso consagrado no artigo 12.° , n.° 1, da directiva, devem ser preservados.
36 O adjectivo «eventual», constante do artigo 7.° , n.° 1, segundo parágrafo, da directiva, não obsta ao reconhecimento de um tal direito. Mas revela que esse direito não é absoluto e que só será normalmente invocado se uma contraperitagem for susceptível de acarretar conclusões úteis à defesa do interessado, o que não é o caso quando a contraperitagem não permite contestar os resultados das análises.
37 A Comissão acrescenta que, no processo principal, tendo em conta o prazo decorrido entre a recolha das amostras e a comunicação dos resultados das análises, o direito do fabricante a uma contraperitagem não foi respeitado. Deste modo, as autoridades violaram ainda o direito de o interessado interpor recurso ao abrigo do artigo 12.° , n.° 1, da directiva, o qual implica que este possa fazer valer plenamente os seus direitos quando recorre.
Resposta do Tribunal de Justiça
38 Há que recordar que, segundo jurisprudência constante, em todos os casos em que, atento o seu conteúdo, disposições de uma directiva sejam incondicionais e suficientemente precisas, os particulares têm o direito de as invocar contra o Estado nos tribunais nacionais, quer quando este não fez a sua transposição para o direito nacional nos prazos previstos na directiva quer quando tenha feito uma transposição incorrecta (v., nomeadamente, acórdão de 11 de Julho de 2002, Marks & Spencer, C-62/00, Colect., p. I-6325, n.° 25, e jurisprudência aí citada).
39 Face a esta jurisprudência, há que examinar o argumento do Governo alemão de que o artigo 7.° , n.° 1, segundo parágrafo, da directiva não cria um direito directamente aplicável a uma contraperitagem, por esta disposição ter sido correctamente transposta para o direito alemão pelo § 42, n.° 1, da LMBG.
40 É forçoso constatar, a este respeito, que o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto à questão de saber se o § 42, n.° 1, da LMBG constitui uma transposição correcta do artigo 7.° , n.° 1, segundo parágrafo, da directiva.
41 Nestas condições, há que apurar se, de acordo com a jurisprudência referida no n.° 38 do presente acórdão, o artigo 7.° , n.° 1, segundo parágrafo, da directiva é, do ponto de vista do seu conteúdo, incondicional e suficientemente preciso para poder ser invocado num tribunal nacional, contra o Estado, enquanto fundamento de um direito a uma contraperitagem.
42 A este respeito, há que realçar que decorre da própria redacção desta disposição que cada Estado-Membro está obrigado a conceder ao operador em causa um direito a uma contraperitagem. Isto resulta mais claramente ainda das versões linguísticas que mencionam a obrigação de os Estados-Membros garantirem o benefício de uma eventual contraperitagem, tais como as versões dinamarquesa, espanhola, francesa, italiana, portuguesa e inglesa.
43 Além disso, o adjectivo «eventual», utilizado no artigo 7.° , n.° 1, segundo parágrafo, da directiva, não contradiz a existência de um direito a uma contraperitagem baseado nessa disposição.
44 Esse adjectivo indica, como foi sublinhado pelo Governo alemão e pela Comissão, que a contraperitagem não tem de ocorrer oficiosamente e que o interessado deve, de qualquer modo, ter a opção de a solicitar ou não.
45 A interpretação de que o artigo 7.° , n.° 1, segundo parágrafo, da directiva prevê um direito incondicional a uma contraperitagem é ainda corroborada pela relação que existe entre esta disposição e o artigo 12.° , n.° 1, da directiva. Com efeito, decorre da leitura conjugada dessas disposições, bem como do décimo terceiro considerando da directiva, que a contraperitagem se destina a salvaguardar os legítimos direitos dos operadores em causa e, nomeadamente, o seu direito de recurso contra as medidas tomadas para o exercício do controlo.
46 Esta interpretação não é, além disso, posta em causa pela circunstância de o artigo 7.° , n.° 1, segundo parágrafo, da directiva impor aos Estados-Membros a obrigação de tomarem as «disposições necessárias» para assegurar aos interessados o benefício de uma eventual contraperitagem. Com efeito, se é exacto que a execução desta obrigação implica, para os Estados-Membros, a de regulamentar as modalidades do exercício deste direito, tais modalidades devem de qualquer modo garantir a plena aplicação da directiva, consistente, na ocorrência, em garantir o direito a uma contraperitagem.
47 Há que examinar seguidamente o argumento do Governo dinamarquês de que o âmbito de aplicação pessoal do artigo 7.° , n.° 1, segundo parágrafo, da directiva se limita aos operadores controlados, retalhistas no caso do processo principal, e, portanto, não abrange os operadores que se encontram noutras fases da comercialização do produto, como o fabricante que está em causa no processo principal.
48 A este respeito, há que recordar, como foi realçado no n.° 45 do presente acórdão, que a contraperitagem se destina a salvaguardar os direitos legítimos dos operadores, nomeadamente o seu direito de recurso contra as medidas tomadas para o exercício do controlo.
49 Assim, numa situação como a que está em causa no processo principal, na qual foi aplicada uma coima a um fabricante com base nos resultados das análises de amostras colhidas em retalhistas, este deve ser considerado um interessado, na acepção do artigo 7.° , n.° 1, segundo parágrafo, da directiva, incluindo-se, portanto, no âmbito de aplicação pessoal desta disposição. Se assim não fosse, o exercício do direito de recurso que lhe foi expressamente reconhecido pela directiva seria directamente afectado.
50 A este respeito, resulta das considerações feitas pelo órgão jurisdicional de reenvio que, no processo principal, não está comprovado que a Plumrose tenha sido informada pelas autoridades administrativas alemãs da recolha de amostras dos seus produtos nos retalhistas e do depósito de parte dessas amostras nos mesmos retalhistas. Ora, num caso como o que está em causa no processo principal, esta informação constitui uma condição essencial para garantir ao fabricante o exercício efectivo do seu direito a uma contraperitagem e não uma simples modalidade de exercício desse direito incluída na margem de apreciação de que beneficiam os Estados-Membros aquando da transposição do artigo 7.° , n.° 1, segundo parágrafo, da directiva.
51 O argumento aduzido pelos Governos alemão e dinamarquês, de que uma tal obrigação de informação se inclui no âmbito das relações contratuais entre o fabricante e os retalhistas, não pode, portanto, ser aceite. Com efeito, o direito a uma contraperitagem não estaria garantido, contrariamente ao que exige a directiva, se estivesse condicionado pela existência de uma obrigação contratual.
52 Face ao que precede, há que responder à primeira questão prejudicial que o artigo 7.° , n.° 1, segundo parágrafo, da directiva deve ser interpretado no sentido de que um fabricante pode invocar, contra as autoridades competentes de um Estado-Membro e com fundamento nessa disposição, um direito a uma contraperitagem, quando as referidas autoridades contestam a conformidade dos seus produtos com a regulamentação nacional sobre os géneros alimentícios, com base na análise de amostras dos referidos produtos recolhidas em retalhistas.
Quanto à segunda questão
53 Pela sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se um órgão jurisdicional nacional, a quem foi submetido um recurso como o que está em causa no processo principal, está obrigado a excluir os resultados das análises de amostras de produtos de um fabricante do conjunto dos meios de prova de uma infracção à regulamentação nacional de um Estado-Membro relativa aos géneros alimentícios cometida por esse fabricante, quando este não pôde exercer o direito a uma contraperitagem que em seu benefício está previsto no artigo 7.° , n.° 1, segundo parágrafo, da directiva.
Observações submetidas ao Tribunal de Justiça
54 J. Steffensen alega que decorre em especial do direito fundamental a um processo equitativo e do princípio da igualdade de armas que dele é corolário que os resultados de análises de amostras de géneros alimentícios que, como no processo principal, não puderam ser contestados através de uma contraperitagem não podem ser utilizados como meio de prova.
55 O Governo alemão sustenta, em substância, que a questão de saber se um tal meio de prova deve ser excluído no caso de ter sido obtido irregularmente diz respeito a uma matéria processual que não é regulada pelo direito comunitário e depende, portanto, do direito nacional, sob reserva, no entanto, do respeito dos princípios comunitários da equivalência e da efectividade.
56 Segundo este governo, num caso como o que está em causa no processo principal, o direito alemão não estabelece uma proibição geral de admissão de uma prova obtida na sequência de um procedimento administrativo irregular. Os princípios de direito processual alemão, nomeadamente os da instrução oficiosa e da livre apreciação das provas, permitem contestar os resultados de análises irregulares. Estes princípios nacionais não são, aliás, contrários aos princípios comunitários da equivalência e da efectividade, atrás referidos.
57 O Governo dinamarquês sustenta ainda que não decorre dos direitos fundamentais, como o direito a um processo equitativo, que as provas irregularmente recolhidas tenham de ser excluídas por força da directiva ou do direito comunitário em geral. De resto, segundo este governo, o direito fundamental a um processo equitativo não é de aplicação no processo principal, uma vez que está em causa uma medida administrativa e não um procedimento judicial. Além disso, o princípio do contraditório poderia, na ocorrência, ser respeitado mesmo na ausência de uma contraperitagem.
58 A Comissão alega que nem da directiva nem dos direitos fundamentais garantidos pelo direito comunitário resulta uma proibição absoluta de utilizar os resultados de análises que não puderam ser objecto de uma contraperitagem.
59 Esta apreciação é confirmada pelo emprego do adjectivo «eventual» no artigo 7.° , n.° 1, segundo parágrafo, da directiva, o qual atesta que a contraperitagem não deve ser possível em todos os casos, mas unicamente naqueles em que se pode mostrar útil à defesa dos direitos do interessado. A Comissão partilha, além disso, do ponto de vista do Governo dinamarquês segundo o qual, no processo principal, o direito fundamental a um processo equitativo não se aplica, uma vez que está em causa uma medida administrativa e não um procedimento judicial.
Resposta do Tribunal de Justiça
60 Tal como foi defendido pelo Governo alemão, resulta da jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que, na ausência de regulamentação comunitária na matéria, compete à ordem jurídica interna de cada Estado-Membro designar os órgãos jurisdicionais competentes e regular as modalidades processuais das acções judiciais destinadas a garantir a salvaguarda dos direitos que para os cidadãos resultam do efeito directo do direito comunitário, desde que essas modalidades não sejam menos favoráveis do que as das acções análogas de natureza interna (princípio da equivalência) e não tornem praticamente impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica comunitária (princípio da efectividade) (v., nomeadamente, os acórdãos de 20 de Setembro de 2001, Courage e Crehan, C-453/99, Colect., p. I-6297, n.° 29, e de 24 de Setembro de 2002, Grundig Italiana, C-255/00, Colect., p. I-8003, n.° 33).
61 Com efeito, a segunda questão pretende saber se, quando as análises de amostras de géneros alimentícios não puderam ser objecto de uma contraperitagem, em violação do artigo 7.° , n.° 1, segundo parágrafo, da directiva, os resultados dessas análises são, apesar disso, admissíveis como meio de prova no quadro de um recurso interposto num órgão jurisdicional nacional contra uma decisão administrativa baseada exclusiva ou, pelo menos, essencialmente nesses resultados.
62 Ora, em primeiro lugar, é pacífico que a admissibilidade dos meios de prova num procedimento como o descrito no número precedente não é objecto de uma regulamentação comunitária.
63 Daqui resulta que esta matéria depende, em princípio, do direito nacional aplicável, sem prejuízo, no entanto, do respeito dos princípios da equivalência e da efectividade na acepção da jurisprudência do Tribunal de Justiça recordada no n.° 60 do presente acórdão.
64 Há, pois, que examinar se uma regulamentação nacional como a que se contém nas disposições de direito alemão em matéria de produção da prova, referidas no n.° 56 do presente acórdão, é compatível com os princípios da equivalência e da efectividade, atrás referidos.
65 A este respeito, há que declarar que nenhum elemento do processo submetido ao Tribunal de Justiça permite duvidar da compatibilidade dessas disposições de direito alemão com o princípio da equivalência. Incumbe, no entanto, ao órgão jurisdicional de reenvio verificar esse ponto, face a todos os elementos de facto e de direito à sua disposição, com o fim de garantir o respeito desse princípio.
66 No que diz respeito ao princípio da efectividade, há que recordar que cada caso em que se ponha a questão de saber se uma disposição processual nacional torna impossível ou excessivamente difícil a aplicação do direito comunitário deve ser analisado tendo em conta a colocação dessa disposição no conjunto do processo, a tramitação deste e as suas particularidades nas várias instâncias nacionais e que, nesta perspectiva, há que tomar em consideração, se necessário, os princípios que estão na base do sistema jurisdicional nacional, como o da protecção do direito de defesa, o princípio da segurança jurídica e o da correcta tramitação do processo (v. acórdão de 14 de Dezembro de 1995, Peterbroeck, C-312/93, Colect., p. I-4599, n.° 14).
67 Deste modo, a regra processual alemã segundo a qual as provas, tais como os resultados das análises, obtidas na sequência de um processo administrativo irregular se mantêm, em regra, admissíveis no âmbito de um recurso subsequente explica-se, segundo o Governo alemão, pela existência de determinados princípios de base do direito alemão, nomeadamente os da instrução oficiosa e da livre apreciação das provas, que permitem contestar essas provas de modo efectivo.
68 No processo principal, incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio averiguar, tendo em conta todos os elementos de facto e de direito à sua disposição, se as disposições de direito alemão em matéria de produção da prova permitem efectivamente ter em conta as violações do direito a uma contraperitagem, em termos de não se poder considerar que a aplicação dessas disposições no litígio principal torna impossível ou excessivamente difícil o benefício das garantias asseguradas pelo direito a uma contraperitagem.
69 Em segundo lugar, há que recordar que, segundo jurisprudência constante, os direitos fundamentais são parte integrante dos princípios gerais de direito cujo respeito é assegurado pelo Tribunal de Justiça (v., nomeadamente, acórdãos de 13 de Julho de 1989, Wachauf, 5/88, Colect., p. 2609, n.° 17; de 6 de Março de 2001, Connolly/Comissão, C-274/99 P, Colect., p. I-1611, n.° 37, e de 22 de Outubro de 2002, Roquette Frères, C-94/00, ainda não publicado na Colectânea, n.° 23).
70 Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, a partir do momento em que uma regulamentação nacional entre no campo de aplicação do direito comunitário, o Tribunal de Justiça, tendo-lhe sido dirigido um pedido de decisão a título prejudicial, deve fornecer todos os elementos de interpretação necessários para a apreciação, pelo tribunal nacional, da conformidade de tal regulamentação com os direitos fundamentais cujo respeito é assegurado pelo Tribunal de Justiça, tal como resultam, em particular, da Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (a seguir «CEDH») (v., nomeadamente, acórdãos de 29 de Maio de 1997, Kremzow, C-299/95, Colect., p. I-2629, n.° 15, e Roquette Frères, já referido, n.° 25).
71 Na ocorrência, uma vez que estão em causa o respeito do direito a uma contraperitagem garantido pelo direito comunitário e as consequências que uma violação desse direito pode ter sobre a admissibilidade de um meio de prova no quadro de um recurso como o que está em causa no processo principal, as regras nacionais aplicáveis em matéria de produção da prova entram no âmbito de aplicação do direito comunitário. Assim, essas regras devem respeitar as exigências que decorrem dos direitos fundamentais.
72 No caso vertente, há que ter em consideração, mais especialmente, o direito a um processo equitativo num tribunal, tal como enunciado no artigo 6.° , n.° 1, da CEDH e tal como interpretado pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem.
73 Há que começar por examinar o argumento do Governo dinamarquês e da Comissão, segundo o qual o direito a um processo equitativo e as consequências que dele decorrem não são aplicáveis no processo principal, uma vez que a questão colocada diz respeito a uma medida administrativa e não a um processo judicial.
74 Se é verdade que o meio de prova em causa no processo principal foi obtido num procedimento administrativo que precedeu o recurso interposto para o órgão jurisdicional de reenvio, é no entanto forçoso constatar que a questão particular por este colocada se destina a saber se este meio de prova pode ser admitido num processo que nele decorre. Assim, esta questão diz manifestamente respeito à admissibilidade de um meio de prova no quadro de um processo judicial, na acepção do artigo 6.° , n.° 1, da CEDH.
75 Há seguidamente que referir que decorre da jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem que o artigo 6.° , n.° 1, da CEDH não regulamenta o regime de prova enquanto tal e que, portanto, a admissibilidade de uma prova recolhida sem respeitar as disposições do direito nacional não pode ser excluída por princípio e in abstracto. Segundo esta jurisprudência, compete ao órgão jurisdicional nacional apreciar os elementos de prova por si obtidos, bem como a pertinência daqueles cuja produção é pretendida por uma das partes (v. TEDH, acórdãos Mantovanelli c. França de 18 de Março de 1997, Colectânea dos acórdãos e decisões 1997-II, §§ 33 e 34, e Pélissier e Sassi c. França de 25 de Março de 1999, Colectânea dos acórdãos e decisões 1999-II, § 45).
76 Todavia, segundo esta mesma jurisprudência, o controlo que o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem exerce, ao abrigo do artigo 6.° , n.° 1, da CEDH, sobre a natureza equitativa do processo - exigindo, no essencial, que as partes possam participar de modo adequado no processo a decorrer no órgão jurisdicional - diz respeito ao processo considerado no seu conjunto, incluindo o modo como a prova foi produzida.
77 Há finalmente que realçar que o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem decidiu que, quando as partes em causa têm o direito de formular, perante o tribunal, observações sobre um meio de prova, estas devem corresponder, para que o processo revista a natureza equitativa exigida pelo artigo 6.° , n.° 1, da CEDH, a uma verdadeira possibilidade de comentar eficazmente esse meio. A verificação deste ponto impõe-se, em especial, quando o meio de prova diz respeito a um domínio técnico que escapa ao conhecimento dos juízes e é susceptível de influenciar de modo preponderante a apreciação dos factos pelo tribunal (v. acórdão Mantovanelli c. França, já referido, § 36).
78 Incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio averiguar se, face a todos os elementos de facto e de direito à sua disposição, a admissão, enquanto meio de prova, dos resultados das análises em causa no processo principal pode acarretar uma violação do respeito do contraditório e, portanto, do direito a um processo equitativo. No quadro desta apreciação, o órgão jurisdicional de reenvio deverá verificar, mais especialmente, se o meio de prova em causa no processo principal diz respeito a um domínio técnico que escape ao conhecimento dos juízes e seja susceptível de influenciar de modo preponderante a sua apreciação dos factos e, no caso de assim ser, se J. Steffensen goza ainda de uma verdadeira possibilidade de comentar eficazmente este meio de prova.
79 Se o órgão jurisdicional de reenvio vier a decidir que a admissão, enquanto meio de prova, dos resultados das análises em causa no processo principal é susceptível de acarretar uma violação do respeito do contraditório e, portanto, do direito a um processo equitativo, incumbir-lhe-á excluir esses resultados, enquanto meio de prova, a fim de evitar uma tal violação.
80 Face a todas as considerações que precedem, há que responder à segunda questão prejudicial que compete ao órgão jurisdicional nacional, a quem tenha sido submetido um recurso como o que está em causa no processo principal, apreciar, em presença de todos os elementos de facto e de direito à sua disposição, se os resultados das análises de amostras de produtos de um fabricante devem ou não ser admitidos como meio de prova de uma infracção à regulamentação nacional de um Estado-Membro relativa aos géneros alimentícios, cometida por esse fabricante, quando este não tenha podido exercer o direito a uma contraperitagem em seu benefício, previsto no artigo 7.° , n.° 1, segundo parágrafo, da directiva. A este respeito, incumbe ao órgão jurisdicional nacional averiguar se as regras nacionais em matéria de produção da prova aplicáveis no quadro de um tal recurso não são menos favoráveis do que as relativas a recursos de natureza interna (princípio da equivalência) e se não tornam praticamente impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica comunitária (princípio da efectividade). Além disso, o órgão jurisdicional nacional deve considerar se há que excluir um tal meio de prova, a fim de evitar medidas incompatíveis com o respeito dos direitos fundamentais, em especial o princípio do direito a um processo equitativo perante um tribunal, tal como consagrado no artigo 6.° , n.° 1, da CEDH.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
81 As despesas efectuadas pelos Governos alemão, dinamarquês e italiano, bem como pela Comissão, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
pronunciando-se sobre as questões submetidas pelo Amtsgericht Schleswig, por despacho de 5 de Julho de 2001, declara:
1) O artigo 7.° , n.° 1, segundo parágrafo, da Directiva 89/397/CEE do Conselho, de 14 de Junho de 1989, relativa ao controlo oficial dos géneros alimentícios, deve ser interpretado no sentido de que um fabricante pode invocar, contra as autoridades competentes de um Estado-Membro e com fundamento nessa disposição, um direito a uma contraperitagem, quando as referidas autoridades contestam a conformidade dos seus produtos com a regulamentação nacional sobre os géneros alimentícios, com base na análise de amostras dos referidos produtos recolhidas em retalhistas.
2) Compete ao órgão jurisdicional nacional, a quem tenha sido submetido um recurso como o que está em causa no processo principal, apreciar, em presença de todos os elementos de facto e de direito à sua disposição, se os resultados das análises de amostras de produtos de um fabricante devem ou não ser admitidos como meio de prova de uma infracção à regulamentação nacional de um Estado-Membro relativa aos géneros alimentícios, cometida por esse fabricante, quando este não tenha podido exercer o direito a uma contraperitagem em seu benefício, previsto no artigo 7.° , n.° 1, segundo parágrafo, da directiva. A este respeito, incumbe ao órgão jurisdicional nacional averiguar se as regras nacionais em matéria de produção da prova aplicáveis no quadro de um tal recurso não são menos favoráveis do que as relativas a recursos de natureza interna (princípio da equivalência) e se não tornam praticamente impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica comunitária (princípio da efectividade). Além disso, o órgão jurisdicional nacional deve considerar se há que excluir um tal meio de prova, a fim de evitar medidas incompatíveis com o respeito dos direitos fundamentais, em especial o princípio do direito a um processo equitativo perante um tribunal, tal como consagrado no artigo 6.° , n.° 1, da Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais.
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