Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Palavras-chave
Aproximação das legislações - Sector das telecomunicações - Quadro comum para autorizações gerais e licenças individuais - Directiva 97/13 - Taxas e encargos aplicáveis às empresas titulares de licenças individuais - Imposição de encargos pecuniários para além dos autorizados pela directiva - Inadmissibilidade
(Directiva 97/13 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 11.° )
Sumário
$$As disposições da Directiva 97/13, relativa a um quadro comum para autorizações gerais e licenças individuais no domínio dos serviços de telecomunicações, e, em especial, o artigo 11.° proíbem que os Estados-Membros imponham às empresas titulares de licenças individuais no domínio dos serviços de telecomunicações, pelo simples facto de deterem tais licenças, encargos pecuniários, como uma contribuição calculada com base numa percentagem do seu volume de negócios, diferentes dos autorizados pela referida directiva e que acrescem a estes.
( cf. n.° 42, disp. )
Partes
Nos processos apensos C-292/01 e C-293/01,
que têm por objecto pedidos dirigidos ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 234.° CE, pelo Consiglio di Stato (Itália), destinado a obter, nos litígios pendentes neste órgão jurisdicional entre
Albacom SpA (C-292/01),
Infostrada SpA (C-293/01)
e
Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica,
Ministero delle Comunicazioni,
uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação da Directiva 97/13/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de Abril de 1997, relativa a um quadro comum para autorizações gerais e licenças individuais no domínio dos serviços de telecomunicações (JO L 117, p. 15),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
composto por: M. Wathelet, presidente de secção, C. W. A. Timmermans, A. La Pergola, P. Jann e S. von Bahr (relator), juízes,
advogado-geral: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
secretário: R. Grass,
vistas as observações escritas apresentadas:
- em representação da Albacom SpA, por R. Caiazzo e G. Pesce, avvocati,
- em representação da Infostrada SpA, por F. G. Scoca, M. Clarich, G. Pizzonia e F. Macaluso, avvocati,
- em representação do Governo italiano, por I. M. Braguglia, na qualidade de agente, assistido por M. Fiorilli, avvocato dello Stato,
- em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por H. van Lier e E. Traversa, na qualidade de agentes,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações da Albacom SpA, representada por R. Caiazzo e A. Santa Maria, avvocato, da Infostrada SpA, representada por F. G. Scoca e G. Pizzonia, do Governo italiano, representado por M. Fiorilli, e da Comissão, representada por E. Traversa, na audiência de 21 de Novembro de 2002,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 12 de Dezembro de 2002,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por dois despachos de 12 de Junho de 2001, que deram entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 23 de Julho seguinte, o Consiglio di Stato submeteu, nos termos do artigo 234.° CE, uma questão prejudicial idêntica sobre a interpretação da Directiva 97/13/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de Abril de 1997, relativa a um quadro comum para autorizações gerais e licenças individuais no domínio dos serviços de telecomunicações (JO L 117, p. 15).
2 Esta questão foi suscitada no quadro de dois recursos interpostos pela Albacom SpA (a seguir «Albacom») e pela Infostrada SpA (a seguir «Infostrada»), titulares de licenças de exploração de redes de telecomunicações para uso público, contra um decreto interministerial que impõe às duas sociedades detentoras dessas licenças o pagamento de uma contribuição calculada com base numa percentagem do seu volume de negócios.
Legislação comunitária
3 O décimo segundo considerando da Directiva 97/13 refere:
«[...] a cobrança de quaisquer taxas ou encargos a empresas no âmbito dos processos de autorização se deve basear em critérios objectivos, não discriminatórios e transparentes;»
4 O artigo 6.° da Directiva 97/13, relativo às «Taxas e encargos nos processos de autorizações gerais», dispõe:
«Sem prejuízo das contribuições financeiras para a prestação do serviço universal nos termos do anexo, os Estados-Membros devem zelar por que quaisquer taxas cobradas a empresas no quadro dos processos de autorização se destinam apenas a cobrir os custos administrativos decorrentes da adopção, gestão, controlo e aplicação do regime de autorização geral aplicável. Essas taxas devem ser publicadas de modo adequado e suficientemente pormenorizado, por forma a facilitar o acesso a essas informações.»
5 O artigo 11.° da mesma directiva, intitulado «Taxas e encargos relativos a licenças individuais», está redigido do seguinte modo:
«1. Os Estados-Membros devem zelar por que quaisquer taxas cobradas a empresas no quadro dos processos de autorização se destinam apenas a cobrir os custos administrativos decorrentes da emissão, gestão, controlo e aplicação das licenças individuais. As taxas relativas a uma licença individual devem ser proporcionais ao trabalho envolvido e devem ser publicadas de modo adequado e suficientemente pormenorizado, por forma a facilitar o acesso a essas informações.
2. Não obstante o n.° 1, quando forem utilizados recursos escassos, os Estados-Membros poderão permitir que as suas autoridades reguladoras nacionais imponham encargos que reflictam a necessidade de assegurar a utilização óptima desses recursos. Esses encargos devem ser não discriminatórios e devem ter particularmente em conta a necessidade de fomentar o desenvolvimento de serviços inovadores e a concorrência.»
Legislação nacional
6 O Decreto do Presidente da República n.° 318, de 19 de Setembro de 1997 (suplemento ordinário do GURI n.° 221, de 22 de Setembro de 1997, p. 5, a seguir «Decreto n.° 318.° »), e o decreto ministerial de 5 de Fevereiro de 1998 (GURI n.° 63, de 17 de Março de 1998, p. 27), adoptado para efeitos de aplicação do artigo 6.° do Decreto n.° 318, dizem respeito às contribuições financeiras impostas às empresas de telecomunicações pelos processos de autorização.
7 O artigo 6.° , n.° 5, do Decreto n.° 318, dispõe que «a contribuição pedida às empresas para o procedimento relativo à autorização geral cobre exclusivamente os custos administrativos relativos à instrução [do processo], ao controlo da gestão do serviço e à manutenção das condições previstas na própria autorização».
8 O artigo 6.° , n.° 20, do mesmo decreto contém uma disposição similar quanto à contribuição referente às licenças individuais. O n.° 21 do mesmo artigo prevê, por outro lado, uma contribuição em caso de utilização de recursos escassos.
9 O decreto ministerial de 5 de Fevereiro de 1998, já referido, precisa que o titular de uma licença individual tem de pagar uma contribuição relativa a: a) despesas do processo e de emissão da licença, a pagar na data do pedido; b) controlos e verificações, a pagar anualmente; c) utilização de recursos escassos, a pagar anualmente, e d) atribuição de numerações, a pagar anualmente.
10 As medidas que estão na origem dos recursos no processo principal são a Lei n.° 448, de 23 de Dezembro de 1998, relativa a disposições de finanças públicas para a estabilização e o desenvolvimento (lei das finanças para 1999) (suplemento ordinário do GURI n.° 302, de 29 de Dezembro de 1998, p. 5, a seguir «Lei n.° 448»), e o decreto interministerial, de 21 de Março de 2000, adoptado pelo Ministro do Tesouro, do Orçamento e da Programação Económica, juntamente com o Ministro das Comunicações (GURI n.° 92, de 19 de Abril de 2000, p. 12, a seguir «decreto de 21 de Março de 2000»).
11 O artigo 20.° , n.° 2, da Lei n.° 448 prevê:
«É instituída uma contribuição sobre as actividades de instalação e fornecimento de redes de telecomunicações públicas, de fornecimento ao público de serviços de telefonia vocal e de serviços de comunicações móveis e pessoais; esta contribuição é devida pelos titulares de concessões de serviços de telecomunicações públicos ou de licenças para instalação e fornecimento de redes de telecomunicações públicas, para os serviços ao público de telefonia vocal ou de comunicações móveis e pessoais.
Esta contribuição é calculada de acordo com uma percentagem do volume de negócios relativo a todos os serviços e prestações de telecomunicações fornecidos no ano precedente, ou seja, 3% para 1999, 2,7% para 2000, 2,5% para 2001, 2% para 2002 e 1,5% para 2003.
Para as empresas que tenham um volume de negócios inferior a 200 mil milhões de liras no decurso do ano de referência para o cálculo da contribuição, as taxas em questão são fixadas em 2% até 2002 e em 1,5% para 2003. Relativamente a estas empresas, a contribuição não é devida em caso de prejuízos de exploração.
A contribuição é paga nos trinta dias seguintes à data de aprovação do balanço do exercício a que o volume de negócios respeita. Em 15 de Dezembro de cada ano, é pago um adiantamento sobre a contribuição devida no ano seguinte, representando, em 1999, 70%, em 2000, 85% e em 2001 e nos anos seguintes, 95% da contribuição devida no ano precedente. Relativamente a 1999, o adiantamento é fixado com base nas previsões do volume de negócios para o mesmo ano, sem, no entanto, poder atingir um montante inferior ao volume de negócios de 1998.
[...]»
12 As regras de aplicação do pagamento da contribuição instituída pelo artigo 20.° , n.° 2, da Lei n.° 448, foram fixadas pelo decreto de 21 de Março de 2000.
Os litígios no processo principal e a questão prejudicial
13 A Albacom e a Infostrada tiveram de pagar um montante a título de adiantamento sobre a contribuição referida no artigo 20.° , n.° 2, da Lei n.° 448 e pelo decreto de 21 de Março de 2000 (a seguir «contribuição controvertida»). O órgão jurisdicional de reenvio precisa que esse montante é de 5 300 000 000 ITL no caso da Albacom. Estas duas sociedades consideram que, ao introduzir a contribuição controvertida, a Lei n.° 448 restabeleceu, na prática, a taxa de concessão que era anteriormente aplicada na Itália, quando os serviços de telecomunicações estavam sujeitos a um regime de monopólio, e viola a legislação comunitária.
14 Por conseguinte, cada uma das referidas sociedades interpôs um recurso extraordinário para o Presidente da República com vista à anulação do decreto de 21 de Março de 2000. O Ministério do Tesouro, do Orçamento e da Programação Económica pediu então um parecer ao Consiglio di Stato relativamente à validade do referido decreto.
15 De acordo com o referido ministério, a contribuição controvertida não constitui um prolongamento da taxa de concessão nem um novo imposto, mas antes uma forma de participação das empresas em questão nos encargos contraídos directa e indirectamente pelo Estado para a implementação dos instrumentos necessários à liberalização do sector das telecomunicações.
16 O Consiglio di Stato precisa que os serviços de telecomunicações estavam anteriormente abrangidos pelo monopólio do Estado e que a lei previa, então, a obrigação de todos os concessionários pagarem a este último uma taxa anual de um montante predeterminado.
17 O órgão jurisdicional de reenvio acrescenta que o sistema foi profundamente alterado pela legislação comunitária, em particular, pela Directiva 96/19/CE da Comissão, de 13 de Março de 1996, que altera a Directiva 90/388/CEE no que diz respeito à introdução da plena concorrência nos mercados das telecomunicações (JO L 74. p. 13), bem como pela Directiva 97/13.
18 Uma primeira medida de transposição, adoptada em 1996, faz depender de autorização administrativa o direito de qualquer empresa de explorar serviços e instalar redes de telecomunicações, sem prejuízo das concessões previstas na lei.
19 A República Italiana adoptou posteriormente outras medidas, entre as quais o Decreto n.° 318 e o decreto ministerial de 5 de Fevereiro de 1998, que prevêem, em especial, a exploração das redes de telecomunicações por empresas titulares de autorizações gerais e de licenças individuais no sector dos serviços de telecomunicações.
20 Por último, o Consiglio di Stato menciona a Lei n.° 448. Salienta que, embora esta lei tenha reiterado que a taxa anual anteriormente imposta aos concessionários não é aplicável às entidades que exploram serviços públicos de telecomunicações, o artigo 20.° , n.° 2, da referida lei introduziu, no entanto, uma nova forma de contribuição.
21 Tendo dúvidas quanto à conformidade com a legislação comunitária do referido artigo 20.° , n.° 2, e do decreto de 21 de Março de 2000, o órgão jurisdicional de reenvio decidiu suspender a instância nos dois processos e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«Permite a Directiva 97/13/CE que os Estados-Membros imponham às empresas titulares de licenças ou autorizações para o exercício de actividades de telecomunicações prestações pecuniárias, independentemente da sua denominação, diferentes das previstas na directiva e que a elas acrescem?»
22 Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 12 de Setembro de 2001, os processos C-292/01 e C-293/01 foram apensos para efeitos da fase escrita, da fase oral e do acórdão.
Quanto à questão prejudicial
23 Há que notar, a título preliminar, que o processo principal diz respeito a duas empresas titulares de licenças individuais na acepção da Directiva 97/13 e que as observações apresentadas ao Tribunal de Justiça se concentraram nas disposições do artigo 11.° desta directiva relativas a taxas e outros encargos aplicáveis às empresas titulares de licenças individuais. Por conseguinte, é de considerar que o Consiglio di Stato pretende, no essencial, saber se as disposições da referida directiva e, em especial, o seu artigo 11.° proíbem que os Estados-Membros imponham às empresas titulares de licenças individuais no sector das telecomunicações, pelo simples facto de deterem essas licenças, encargos pecuniários como a contribuição controvertida.
24 A este respeito, importa verificar, em primeiro lugar, se o artigo 11.° da Directiva 97/13, ou qualquer outra disposição da mesma, autoriza expressamente os Estados-Membros a imporem às referidas empresas um encargo pecuniário como a contribuição controvertida.
25 O artigo 11.° da Directiva 97/13 dispõe, no seu n.° 1, que as taxas cobradas pelos Estados-Membros a empresas titulares de licenças individuais se destinam apenas a cobrir os custos administrativos ligados ao trabalho decorrente da aplicação das referidas licenças. O n.° 2 da mesma disposição permite, no entanto, que as autoridades reguladoras nacionais imponham encargos no caso de utilização de recursos escassos.
26 À excepção das taxas ou encargos mencionados no artigo 11.° e das taxas destinadas a cobrir os custos administrativos relacionados com os processos de autorizações gerais, previstos no artigo 6.° , a Directiva 97/13 só prevê expressamente um outro tipo de encargos pecuniários, ou seja, as contribuições financeiras para a prestação do serviço universal, mencionadas no referido artigo 6.° e no ponto 3.2 do anexo desta directiva.
27 Ora, é pacífico que a contribuição controvertida não tem por objectivo cobrir os custos administrativos relacionados com o processo de autorização, nem assegurar a utilização de um recurso escasso. Com efeito, foram instituídas outras contribuições para estes fins pelas disposições do Decreto n.° 318 e do decreto ministerial de 5 de Fevereiro de 1998. Por outro lado, não foi afirmado que a contribuição controvertida tenha por objectivo financiar o serviço universal.
28 É forçoso concluir que um encargo como a contribuição controvertida não se enquadra em nenhum dos casos expressamente previstos nos artigos 6.° e 11.° da Directiva 97/13.
29 Há que examinar, em segundo lugar, se um encargo daquele tipo é, por essa razão, proibido.
30 A este respeito, importa atender ao objectivo da Directiva 97/13 e ao contexto jurídico em que foi adoptada.
31 O Governo italiano alega que um encargo como a contribuição controvertida não é contrário ao objectivo da Directiva 97/13 e deve mesmo ser considerado permitido, tendo em consideração os termos do artigo 11.° , n.° 2, desta directiva. De acordo com este Governo, uma vez que esta disposição permite aos Estados-Membros imporem encargos suplementares no caso de recursos escassos como o pequeno número de números disponíveis ou de frequências de rádio, com vista a assegurar uma utilização óptima destes recursos, também lhes deve ser possível imporem encargos suplementares destinados a contribuir para os investimentos realizados para assegurar a liberalização geral do sector das telecomunicações.
32 No caso vertente, a contribuição controvertida constitui uma participação nos investimentos realizados pelo Estado com vista a liberalizar as telecomunicações e a permitir a emergência de serviços inovadores. Além disso, a contribuição controvertida só se aplica durante um período limitado e respeita os critérios de objectividade, de não discriminação e de transparência mencionados no décimo segundo considerando da referida directiva.
33 A este respeito, importa, no entanto, indicar que o artigo 11.° , n.° 1 da Directiva 97/13 prevê expressamente que os Estados-Membros devem zelar por que quaisquer taxas cobradas a empresas no quadro dos processos de autorização se destinem apenas a cobrir os custos administrativos decorrentes do trabalho originado pelo sistema de licenças. Em relação à disposição geral que consta deste n.° 1, o n.° 2 do referido artigo introduz uma reserva limitada ao caso dos recursos escassos.
34 Por conseguinte, a redacção do n.° 2 deve merecer uma interpretação restritiva e, em todo o caso, não permite, por si só, uma extrapolação no sentido preconizado pelo Governo italiano.
35 Resulta dos primeiro, terceiro e quinto considerandos da Directiva 97/13 que esta faz parte das medidas adoptadas para a liberalização total dos serviços e das infraestruturas de telecomunicações a partir de 1 de Janeiro de 1998, medidas entre as quais se inclui também a Directiva 96/19, relativa à introdução da plena concorrência nos mercados das telecomunicações. A Directiva 97/13 estabelece, para este efeito, um quadro comum aplicável aos regimes de autorizações destinado a facilitar de forma significativa a entrada de novos operadores no mercado.
36 Este quadro prevê não apenas normas relativas, designadamente, aos processos de concessão das autorizações e ao seu conteúdo, mas também à natureza, e até mesmo à extensão, dos encargos pecuniários, relacionados com os referidos processos, que os Estados-Membros podem impor às empresas no sector dos serviços de telecomunicações.
37 Tal como foi precisado no décimo segundo considerando da Directiva 97/13, estes encargos devem ser baseados em critérios objectivos, não discriminatórios e transparentes. Por outro lado, não devem ser susceptíveis de contrariar o objectivo da liberalização total do mercado, o que implica a sua completa abertura à concorrência.
38 A este respeito, como indica o advogado-geral no n.° 52 das suas conclusões, o quadro comum em matéria de autorizações gerais e de licenças individuais nos serviços de telecomunicações, que a directiva tem por objectivo aplicar, seria privado de efeito útil se os Estados-Membros fossem livres de determinar os encargos tributários que devem suportar as empresas do sector.
39 Além disso, é significativo que, na primeira fase de transposição das directivas comunitárias com vista à liberalização do mercado nacional das telecomunicações, a República Italiana tenha suprimido a contribuição sobre o volume de negócios anteriormente imposta aos concessionários de serviços de telecomunicações. Ora, mesmo não sendo a antiga contribuição e a contribuição controvertida idênticas, importa referir que a contribuição controvertida impõe, tal como a antiga, um encargo calculado com base no volume de negócios das empresas titulares de licenças individuais e reintroduz, assim, um obstáculo de natureza pecuniária ao processo de liberalização.
40 É forçoso concluir que tal encargo onera fortemente as taxas e outras contribuições que os Estados-Membros estão expressamente autorizados a impor nos termos da Directiva 97/13 e cria um obstáculo significativo à livre prestação dos serviços de telecomunicações.
41 Daí resulta que este encargo é contrário aos objectivos pretendidos pelo legislador comunitário e foge ao quadro comum estabelecido pela Directiva 97/13.
42 Tendo em conta o exposto, há que responder à questão suscitada que as disposições da Directiva 97/13 e, em especial, o artigo 11.° proíbem que os Estados-Membros imponham às empresas titulares de licenças individuais no domínio dos serviços de telecomunicações, pelo simples facto de deterem tais licenças, encargos pecuniários como o que está em causa nos processos principais, diferentes dos autorizados pela referida directiva e que acrescem a estes.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
43 As despesas efectuadas pelo Governo italiano e pela Comissão, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
pronunciando-se sobre a questão submetida pelo Consiglio di Stato, por despachos de 12 de Junho de 2001, declara:
As disposições da Directiva 97/13/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de Abril de 1997, relativa a um quadro comum para autorizações gerais e licenças individuais no domínio dos serviços de telecomunicações e, em especial, o artigo 11.° proíbem que os Estados-Membros imponham às empresas titulares de licenças individuais no domínio dos serviços de telecomunicações, pelo simples facto de deterem tais licenças, encargos pecuniários, como o que está em causa nos processos principais, diferentes dos autorizados pela referida directiva e que acrescem a estes.
Full & Egal Universal Law Academy