Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C-316/01,
que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 234 CE, por el Unabhängiger Verwaltungssenat Wien (Austria), destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre
Eva Glawischnig
y
Bundesminister für soziale Sicherheit und Generationen,
una decisión prejudicial sobre la interpretación del artículo 2, letra a), de la Directiva 90/313/CEE del Consejo, de 7 de junio de 1990, sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente (DO L 158, p. 56),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Quinta),
integrado por el Sr. M. Wathelet, Presidente de Sala, y los Sres. D.A.O. Edward (Ponente), A. La Pergola, P. Jann y A. Rosas, Jueces;
Abogado General: Sr. A. Tizzano;
Secretaria: Sra. M.F. Contet, administradora principal;
consideradas las observaciones escritas presentadas:
- en nombre de la Sra. Glawischnig, por la Sra. M. Meyer, Prozessbevollmächtigte;
- en nombre del Gobierno austriaco, por la Sra. C. Pesendorfer, en calidad de agente;
- en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por el Sr. G. zur Hausen y la Sra. I. Martínez del Peral, en calidad de agentes;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídas las observaciones orales de la Sra. Glawischnig, representada por la Sra. M. Meyer; del Gobierno austriaco, representado por el Sr. G. Hesse, en calidad de agente, y de la Comisión, representada por el Sr. G. zur Hausen, expuestas en la vista de 19 de septiembre de 2002;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 5 de diciembre de 2002;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 25 de julio de 2001, recibida en el Tribunal de Justicia el 13 de agosto siguiente, el Unabhängiger Verwaltungssenat Wien planteó, con arreglo al artículo 234 CE, tres cuestiones prejudiciales sobre la interpretación del artículo 2, letra a), de la Directiva 90/313/CEE del Consejo, de 7 de junio de 1990, sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente (DO L 158, p. 56).
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre la Sra. Glawischnig y el Bundesminister für soziale Sicherheit und Generationen (ministro federal de seguridad social y generaciones), en relación con una solicitud de información acerca de las medidas administrativas de control de los productos fabricados con soja y maíz modificados genéticamente.
Marco jurídico
Derecho comunitario
3 La Directiva 90/313 tiene por objeto, tal como se desprende de su sexto considerando, garantizar que cualquier persona física o jurídica tenga libre acceso en la Comunidad a la información sobre medio ambiente disponible en forma escrita, visual, sonora o de base de datos que obre en poder de las autoridades públicas y que se refiera a la situación del medio ambiente, a las actividades o medidas que afecten o puedan afectar adversamente al medio ambiente, así como a las destinadas a protegerlo.
4 El artículo 2, letra a), de la Directiva 90/313 dispone:
«A los efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
a) "Información sobre medio ambiente": cualquier información disponible en forma escrita, visual, oral o en forma de base de datos sobre el estado de las aguas, el aire, el suelo, la fauna, la flora, las tierras y los espacios naturales, y sobre las actividades (incluidas las que ocasionan molestias como el ruido) o medidas que les afecten o puedan afectarles, y sobre las actividades y medidas destinadas a protegerlos, incluidas las medidas administrativas y los programas de gestión del medio ambiente».
5 La Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313 (DO L 41, p. 26), contiene una definición del concepto de información sobre medio ambiente más amplia y detallada que la recogida en la Directiva 90/313. Sin embargo, dado que la Directiva 2003/4 sólo sustituirá a la Directiva 90/313 a partir del 14 de febrero de 2005, esta última es la que se aplica al litigio principal.
6 El Reglamento (CE) nº 1139/98 del Consejo, de 26 de mayo de 1998, relativo a la indicación obligatoria, en el etiquetado de determinados productos alimenticios fabricados a partir de organismos modificados genéticamente, de información distinta de la prevista en la Directiva 79/112/CEE (DO L 159, p. 4), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 49/2000 de la Comisión, de 10 de enero de 2000 (DO L 6, p. 13; en lo sucesivo, «Reglamento nº 1139/98»), precisa las indicaciones que deben imperativamente figurar en el etiquetado de los alimentos y de los ingredientes alimentarios fabricados con semillas de soja, a que se refiere la Decisión 96/281/CE de la Comisión, de 3 de abril de 1996, relativa a la comercialización de semillas de soja (Glycine max L.) modificada genéticamente con una mayor resistencia al herbicida glifosato, de conformidad con la Directiva 90/220/CEE del Consejo (DO L 107, p. 10), y con maíz, contemplado en la Decisión 97/98/CE de la Comisión, de 23 de enero de 1997, relativa a la comercialización de maíz (Zea mays L.) modificado genéticamente con una alteración de las propiedades insecticidas conferidas por el gen de la endotoxina Bt, combinada con una mayor resistencia al herbicida glufosinato de amonio, con arreglo a la Directiva 90/220/CEE del Consejo (DO L 31, p. 69).
Derecho nacional
7 La Umweltinformationsgesetz (Ley sobre el acceso a la información en materia de medio ambiente; BGBl. I, 1993/495, en su versión publicada en el BGBl. I, 1999/137; en lo sucesivo, «UIG») adaptó el Derecho austriaco a la Directiva 90/313.
8 A tenor del artículo 2 de la UIG:
«Por datos sobre el medio ambiente se entenderá la información registrada en cualquier soporte relativa a:
1) el estado de las aguas, del aire, del suelo, de la fauna, de la flora y de los espacios naturales, los cambios de dicho estado o la contaminación acústica;
2) los proyectos o actividades que entrañan o pueden entrañar riesgos para las personas o que afectan o pueden afectar al medio ambiente, en particular mediante la emisión, liberación o difusión en el medio ambiente de sustancias químicas, residuos, organismos peligrosos o energía, incluidas las radiaciones ionizantes, o mediante ruidos;
3) características, cantidades y efectos contaminantes de sustancias químicas, residuos, organismos peligrosos, energía liberada, incluidas las radiaciones ionizantes, o ruidos;
4) las medidas, existentes o proyectadas, dirigidas a garantizar la conservación, protección o mejora de la calidad de las aguas, del aire, del suelo, de la fauna, de la flora y de los espacios naturales, la reducción de la contaminación acústica y la prevención y reparación de daños, en particular en forma de actos administrativos y programas.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
9 El 13 de enero de 2000, la Sra. Glawischnig, diputada del Nationalrat (Parlamento Federal de la República de Austria), solicitó al ministro federal competente por aquel entonces en la materia ciertas informaciones relativas a las medidas administrativas de control de productos fabricados con soja y maíz modificados genéticamente. La solicitud se basaba, por un lado, en la UIG y, por otro lado, en la Auskunftspflichtgesetz (Ley sobre el deber de la Administración de facilitar información; BGBl. I, 1997/287; en lo sucesivo, «APG»).
10 Las preguntas estaban redactadas como se expone a continuación:
«Con arreglo a la [APG] y a la [UIG], solicito que se me faciliten los siguientes datos acerca del período comprendido entre el 1 de agosto y el 31 de diciembre de 1999:
1) En dicho período, ¿cuántos productos fabricados con soja y maíz transgénicos han sido sometidos a un control destinado a verificar su correcto etiquetado con arreglo al Reglamento (CE) nº 1139/98?
2) ¿En cuántos casos se han apreciado irregularidades?
3) ¿De qué productos se trataba? Solicito que se faciliten las denominaciones de los productos y los nombres de los fabricantes.
4) ¿En cuántos casos se han impuesto sanciones administrativas? ¿Qué fabricantes han sido sancionados y por qué productos?
5) ¿A cuánto ascendían las sanciones máxima y mínima por etiquetado defectuoso a) en el período comprendido entre el 1 de agosto y el 31 de diciembre de 1999, y b) antes de dicho período?»
11 El Bundeskanzler, a quien pasó a corresponder la competencia para la ejecución del Reglamento nº 1139/98, respondió a las preguntas primera y segunda, pero rechazó, mediante decisión de 10 de febrero de 2000, responder a las preguntas tercera a quinta, por estimar que la información solicitada en aquéllas no consistía en datos sobre el medio ambiente en el sentido del artículo 2 de la UIG.
12 La Sra. Glawischnig interpuso un recurso contra dicha decisión ante el Unabhängiger Verwaltungssenat Wien, alegando que la comercialización de productos alimenticios que contengan organismos modificados genéticamente (en lo sucesivo, «OMG») o que se deriven de dichos organismos se encuentra efectivamente incluida en el concepto de «actividades que entrañan o pueden entrañar riesgos para las personas o que afectan o pueden afectar al medio ambiente» en el sentido del artículo 2, punto 2, de la UIG. Considera que el consumo de este tipo de productos alimenticios puede tener repercusiones para la salud y el medio ambiente.
13 El Unabhängiger Verwaltungssenat Wien estima que la información solicitada por la Sra. Glawischnig no consiste en «datos sobre el medio ambiente» en el sentido del artículo 2 de la UIG ni en «información sobre medio ambiente» conforme al artículo 2, letra a), de la Directiva 90/313. Sin embargo, habida cuenta de la amplitud de la interpretación que el Tribunal de Justicia ha dado a esta última disposición en la sentencia de 17 de junio de 1998, Mecklenburg (C-321/96, Rec. p. I-3809), el referido órgano jurisdiccional decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) El nombre de un fabricante y la denominación de un producto alimenticio que haya sido objeto de un control administrativo en el que se hayan apreciado irregularidades por etiquetado defectuoso conforme al Reglamento (CE) nº 1139/98 del Consejo, de 26 de mayo de 1998, relativo a la indicación obligatoria, en el etiquetado de determinados productos alimenticios fabricados a partir de organismos modificados genéticamente, de información distinta de la prevista en la Directiva 79/112/CEE, ¿pueden considerarse "información sobre medio ambiente" en el sentido del artículo 2, letra a), de la Directiva 90/313/CEE del Consejo, de 7 de junio de 1990, sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente?
2) Los documentos administrativos de los que se desprende la frecuencia con que se han impuesto sanciones administrativas por infracción del Reglamento (CE) nº 1139/98, ¿pueden considerarse "información sobre medio ambiente" en el sentido del artículo 2, letra a), de la Directiva 90/313/CEE del Consejo, de 7 de junio de 1990, sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente?
3) Los documentos administrativos de los que se desprende qué fabricantes y qué productos han sido objeto de sanciones administrativas por infracción del Reglamento (CE) nº 1139/98, ¿pueden considerarse "información sobre medio ambiente" en el sentido del artículo 2, letra a), de la Directiva 90/313/CEE del Consejo, de 7 de junio de 1990, sobre la libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente?»
14 Mediante escrito de 21 de septiembre de 2001, el órgano jurisdiccional remitente informó al Tribunal de Justicia de que la ejecución del Reglamento nº 1139/98 en Austria había pasado a ser competencia del Bundesminister für soziale Sicherheit und Generationen.
Sobre las cuestiones prejudiciales
15 Mediante sus tres cuestiones, que versan sobre la interpretación de la misma disposición del Derecho comunitario y pueden, en consecuencia, examinarse conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente desea en esencia que se dilucide si el artículo 2, letra a), de la Directiva 90/313 debe interpretarse en el sentido de que constituyen información sobre medio ambiente conforme a la mencionada disposición el nombre de un fabricante y la denominación de un producto alimenticio que hayan sido objeto de medidas administrativas de control para comprobar la observancia del Reglamento nº 1139/98, las sanciones administrativas impuestas a raíz de dichas medidas y los fabricantes y productos a que se refieren tales sanciones.
16 El artículo 2, letra a), de la Directiva 90/313 divide la información sobre medio ambiente en el sentido de dicha Directiva en tres categorías: la información relativa al estado de las aguas, del aire, del suelo, de la fauna, de la flora, de las tierras y de los espacios naturales (en lo sucesivo, «primera categoría»); la información relativa a las actividades o medidas que afectan o pueden afectar a los mencionados elementos del medio ambiente (en lo sucesivo, «segunda categoría»), y la información relativa a las actividades o medidas destinadas a proteger tales elementos (en lo sucesivo, «tercera categoría»).
Observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia
17 La Sra. Glawischnig subraya que la comercialización de productos alimenticios se encuentra incluida en la segunda categoría de información cuando afecta o puede afectar adversamente al medio ambiente. Afirma que la mencionada categoría incluye, entre otros, los datos relativos a los productos para los que, como sucede con los productos que consistan en OMG o que los contengan, ha de observarse un procedimiento de autorización o un etiquetado específico para la protección del medio ambiente. En su opinión, habida cuenta de que dicho procedimiento tiene por objeto la evaluación de los riesgos para la salud humana y para el medio ambiente y de que debe entenderse que el ser humano forma parte del medio ambiente en el sentido de la Directiva 90/313, la irregularidad en el etiquetado de productos que contengan OMG constituye información sobre el medio ambiente.
18 Asimismo, la Sra. Glawischnig alega que las sanciones administrativas por incumplimiento de la obligación de etiquetado constituyen, aun cuando sólo sea indirectamente, medidas de protección del medio ambiente. Por consiguiente, la información relativa a tales sanciones se encuentra también incluida en la tercera categoría.
19 El Gobierno austriaco afirma que el artículo 2, letra a), de la Directiva 90/313 no abarca la información de que se trata en el litigio principal. Sostiene que el concepto de medio ambiente contemplado en dicha disposición se limita a los elementos del medio ambiente que se enumeran en ella expresamente. La salud humana no se incluye en tal disposición más que indirectamente, en la medida en que se vea afectada por los efectos adversos de una actividad relativa a uno de los referidos elementos del medio ambiente. Si bien ha de darse una interpretación amplia del concepto de «información sobre medio ambiente», dicha interpretación no puede modificar, en ningún caso, la lista, claramente definida, de los elementos del medio ambiente de que se trata y debe únicamente versar sobre el alcance de la información relativa a dichos elementos.
20 Ahora bien, el Gobierno austriaco sostiene que la solicitud de información controvertida en el litigio principal se refiere a las medidas de control administrativo de ciertos productos destinadas a comprobar si su etiquetado es conforme con las exigencias impuestas por el Reglamento nº 1139/98. Tal información no versa sobre el estado de ninguno de los elementos del medio ambiente contemplados en el artículo 2, letra a), de la Directiva 90/313.
21 La Comisión considera también que la información de que se trata en el litigio principal no se encuentra comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva 90/313. Afirma que la información relativa al cumplimiento de una obligación de etiquetado no proporciona por sí misma ninguna aclaración sobre el estado actual de ninguno de los elementos del medio ambiente que en aquélla se contemplan y que la información que no se refiera específicamente al estado de alguno de tales elementos no se incluye en la primera categoría.
22 En cuanto a la segunda categoría, la Comisión alega que las actividades de control administrativo que pretenden garantizar la observancia del Reglamento nº 1139/98 no afectan ni pueden afectar al estado del medio ambiente. Aun cuando sea imposible excluir a priori que la comercialización de los productos contemplados en el mencionado Reglamento pueda calificarse, como tal, de perjuicio potencial al medio ambiente, la Comisión recuerda que la información de que se trata en el litigio principal no se refiere a la comercialización de los referidos productos, sino al cumplimiento de ciertas normas de etiquetado en dicha operación.
23 En lo que atañe a la tercera categoría, la Comisión sostiene que la información relativa a los resultados y consecuencias de los controles administrativos destinados a comprobar la observancia del Reglamento nº 1139/98 sólo podría constituir información sobre el medio ambiente en el sentido de la Directiva 90/313 si el mencionado Reglamento tuviera por objeto la protección del medio ambiente. Sin embargo, no sucede así, puesto que con dicho Reglamento no se pretende proteger el medio ambiente, sino, principalmente, informar a los consumidores.
Respuesta del Tribunal de Justicia
24 Procede subrayar, en primer lugar, que el legislador comunitario deseaba dar al concepto de «información sobre medio ambiente», contenido en el artículo 2, letra a), de la Directiva 90/313, un sentido amplio, por lo que se abstuvo de definir tal concepto de modo que pudiera quedar excluida del ámbito de aplicación de la mencionada Directiva alguna de las actividades que ejerce la autoridad pública (véase la sentencia Mecklenburg, antes citada, apartados 19 y 20).
25 No obstante, la Directiva 90/313 no tiene por objeto reconocer un derecho de acceso general e ilimitado a la totalidad de la información que obre en poder de las autoridades públicas y que guarde relación, aun cuando sea mínima, con alguno de los elementos del medio ambiente contemplados en su artículo 2, letra a). En efecto, la Directiva 90/313 exige que, para quedar amparada por el derecho de acceso que instaura, tal información debe hallarse comprendida en al menos una de las tres categorías enumeradas en dicha disposición.
26 En el presente caso, no se discute que la información de que se trata en el litigio principal no está incluida en la primera categoría.
27 En cuanto a la segunda categoría, debe señalarse que la información sobre medidas de control no forma parte, por lo general, de esta categoría, aun cuando se refiera a actividades o medidas que, como tales, afecten o puedan afectar a al menos a uno de los elementos del medio ambiente.
28 Por consiguiente, en el presente caso, aun suponiendo que la información relativa a la actividad de comercialización de productos alimenticios que contengan OMG se encuentre comprendida en la segunda categoría, dicha circunstancia no basta para incluir en la misma categoría la información relativa a las medidas de control de dicha comercialización.
29 Sin embargo, puede que alguna información relativa a las medidas de control se incluya en la tercera categoría cuando tales medidas se destinen a proteger al menos uno de los elementos del medio ambiente.
30 A este respecto, procede señalar que las medidas de control de que se trata en el litigio principal se refieren a la observancia del Reglamento nº 1139/98 y que, como ha subrayado el Abogado General en el punto 32 de sus conclusiones, dicho Reglamento persigue un doble objetivo: en primer lugar, suprimir los eventuales obstáculos a la libre circulación de los productos que contengan soja y maíz modificados genéticamente y, en segundo lugar, informar al consumidor final.
31 En efecto, el cuarto considerando del Reglamento nº 1139/98 expone que las diferencias entre las medidas adoptadas por varios Estados miembros en relación con el etiquetado de los alimentos e ingredientes alimentarios fabricados a partir de productos modificados genéticamente pueden obstaculizar la libre circulación de dichos alimentos e ingredientes alimentarios y, por consiguiente, tener un efecto perjudicial en el funcionamiento del mercado interior, de modo que es necesario adoptar normas comunitarias uniformes relativas al etiquetado de dichos productos. Del sexto considerando de dicho Reglamento se desprende que las mencionadas normas de etiquetado tienen por objeto informar al consumidor final.
32 Conforme al artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 1139/98, tales normas de etiquetado consisten esencialmente en la inclusión de la mención «fabricado a partir de soja modificada genéticamente» o «fabricado a partir de maíz modificado genéticamente», según proceda.
33 Por lo tanto, el Reglamento nº 1139/98 pretende añadir información adicional a la que obligatoriamente ha de constar en el etiquetado de algunos productos alimenticios conforme a la Directiva 79/112/CEE del Consejo, de 18 de diciembre de 1978, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios destinados al consumidor final (DO 1979, L 33, p. 1; EE 13/09, p. 162), que, por su parte, no ha sido concebida como una medida destinada a proteger el medio ambiente.
34 De lo anterior se deriva que la información de que se trata en el litigio principal tampoco pertenece a la tercera categoría.
35 En consecuencia, procede responder a las cuestiones prejudiciales que el artículo 2, letra a), de la Directiva 90/313 debe interpretarse en el sentido de que no constituyen información sobre medio ambiente conforme a la mencionada disposición el nombre de un fabricante y la denominación de un producto alimenticio que hayan sido objeto de medidas administrativas de control para comprobar la observancia del Reglamento nº 1139/98, las sanciones administrativas impuestas a raíz de dichas medidas y los fabricantes y productos a que se refieren tales sanciones.
Decisión sobre las costas
Costas
36 Los gastos efectuados por el Gobierno austriaco y por la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Quinta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Unabhängiger Verwaltungssenat Wien mediante resolución de 25 de julio de 2001, declara:
El artículo 2, letra a), de la Directiva 90/313/CEE del Consejo, de 7 de junio de 1990, sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente, debe interpretarse en el sentido de que no constituyen información sobre medio ambiente conforme a la mencionada disposición el nombre de un fabricante y la denominación de un producto alimenticio que hayan sido objeto de medidas administrativas de control para comprobar la observancia del Reglamento (CE) nº 1139/98 del Consejo, de 26 de mayo de 1998, relativo a la indicación obligatoria, en el etiquetado de determinados productos alimenticios fabricados a partir de organismos modificados genéticamente, de información distinta de la prevista en la Directiva 79/112/CEE, en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 49/2000 de la Comisión, de 10 de enero de 2000, las sanciones administrativas impuestas a raíz de dichas medidas y los fabricantes y productos a que se refieren tales sanciones.
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