EUR-Lex -  62001CJ0344 - PT

Processo C-344/01


República Federal da Alemanha
contra
Comissão das Comunidades Europeias

«FEOGA – Despesas excluídas do financiamento comunitário – Prémio às vacas em aleitamento – Controlos efectuados pela Comissão em certos Länder – Extrapolação dos resultados dos controlos para outros Länder – Ónus da prova – Princípio da cooperação leal»

Conclusões do advogado-geral P. Léger apresentadas em 25 de Setembro de 2003      Acórdão do Tribunal de Justiça (Quinta Secção) de 4 de Março de 2004     

Sumário do acórdão

1. Agricultura – FEOGA – Apuramento das contas – Recusa em imputar despesas resultantes de irregularidades na aplicação da regulamentação comunitária – Contestação pelo Estado-Membro em causa – Ónus da prova – Repartição entre a Comissão e o Estado-Membro – Estado‑Membro com estrutura federal
(Regulamento n.° 729/70 do Conselho, artigo 8.°, n.° 1)

2. Estados-Membros – Obrigações – Obrigação de cooperação leal com as instituições comunitárias – Reciprocidade – Aplicação às regras relativas à repartição do ónus da prova em litígios relativos ao apuramento das contas do FEOGA
(Artigo 10.º CE)

1. Em matéria de financiamento da política agrícola comum pelo FEOGA, não cabe à Comissão, para provar a existência de violação das regras da organização comum de mercados agrícolas, demonstrar de modo exaustivo a insuficiência dos controlos efectuados pelas administrações nacionais ou a irregularidade dos dados por estas transmitidos, mas antes apresentar um elemento de prova da dúvida séria e razoável que tem quanto a esses controlos ou a esses dados. Esta facilitação do ónus da prova pela Comissão explica‑se pelo facto de o Estado‑Membro estar melhor colocado para recolher e verificar os dados necessários ao apuramento das contas do FEOGA e de lhe incumbir apresentar a prova mais detalhada e completa da veracidade dos seus controlos ou dos seus números e, se necessário for, da inexactidão das afirmações da Comissão. Estas regras de repartição do ónus da prova entre a Comissão e os Estados‑Membros aplicam‑se independentemente da estrutura interna de um Estado‑Membro. Com efeito, os Estados‑Membros respondem pela violação das regras de organização comum dos mercados agrícolas, como resulta do artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 729/70, relativo ao financiamento da política agrícola comum. Por conseguinte, como não compete à Comissão pronunciar‑se sobre a repartição das competências efectuada pelas normas institucionais de cada Estado‑Membro e sobre as obrigações que, num Estado‑Membro com uma estrutura federal, podem incumbir, respectivamente, às autoridades federais e às dos Estados federados, essa mesma repartição de competências não pode constituir motivo suficiente para modificar as obrigações que incumbem aos Estados‑Membros perante a Comunidade no que respeita à repartição do ónus da prova da violação das regras da organização comum dos mercados agrícolas.

(cf. n.os 58‑60)

2. O princípio da cooperação leal que decorre do artigo 10.° CE, que implica a obrigação de os Estados‑Membros tomarem todas as medidas adequadas para garantir o alcance e a eficácia do direito comunitário e impõe às instituições comunitárias deveres recíprocos de cooperação leal com os Estados‑Membros, tem aplicação nas regras relativas à repartição do ónus da prova nos litígios relativos ao apuramento das contas do FEOGA. Efectivamente, por força da contribuição activa exigida tanto à Comissão como aos Estados‑Membros, as referidas regras incentivam a cooperação leal entre estas entidades em relação à prova da existência ou inexistência de uma violação das regras de organização comum dos mercados agrícolas. Daqui decorre que a correcta aplicação das regras de repartição do ónus da prova implica, em princípio, o respeito pelo artigo 10.° CE.

(cf. n.os 79‑81)

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)
4 de Março de 2004(1)

«FEOGA – Despesas excluídas do financiamento comunitário – Prémio às vacas em aleitamento – Controlos efectuados pela Comissão em certos Länder – Extrapolação dos resultados dos controlos para outros Länder – Ónus da prova – Princípio da cooperação leal»

No processo C-344/01,

República Federal da Alemanha, representada por W.-D. Plessing e M. Lumma, na qualidade de agentes,

recorrente,

contra

Comissão das Comunidades Europeias, representada por M. Niejahr, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

recorrida,

que tem por objecto a anulação da Decisão 2001/557/CE da Comissão, de 11 de Julho de 2001, que exclui do financiamento comunitário determinadas despesas efectuadas pelos Estados-Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), «Secção Garantia» (JO L 200, p. 28), na medida em que procede a correcções financeiras em relação aos prémios às vacas em aleitamento concedidos no decurso dos anos de 1995 e 1996, que correspondem aos exercícios financeiros de 1996 e 1997,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),,

composto por: C. W. A. Timmermans (relator), exercendo funções de presidente da Quinta Secção, A. Rosas e A. La Pergola, juízes,

advogado-geral: P. Léger,
secretária: M. Múgica Arzamendi, administradora principal,

ouvidas as alegações das partes na audiência de 5 de Junho de 2003,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 25 de Setembro de 2003,

profere o presente

Acórdão

1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 12 de Setembro de 2001, a República Federal da Alemanha requereu, ao abrigo do artigo 230.° CE, a anulação da Decisão 2001/557/CE da Comissão, de 11 de Julho de 2001, que exclui do financiamento comunitário determinadas despesas efectuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), «Secção Garantia» (JO L 200, p. 28, a seguir «decisão recorrida»), na medida em que procede a correcções financeiras em relação aos prémios às vacas em aleitamento concedidos no decurso dos anos de 1995 e 1996, que correspondem aos exercícios financeiros de 1996 e 1997.

Enquadramento jurídico

2 O artigo 4.°‑D do Regulamento (CEE) n.° 805/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector de carne de bovino (JO L 148, p. 24; EE 03 F2 p. 157), na redacção dada pelo Regulamento (CEE) n.° 2066/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992 (JO L 215, p. 49, a seguir «Regulamento n.° 805/68»), dispõe que:

«1.     O produtor que possua, na sua exploração, vacas em aleitamento pode beneficiar, a seu pedido, de um prémio para a manutenção de vacas em aleitamento (prémio à vaca em aleitamento).

[...]

5.       O prémio é concedido ao produtor que não proceda a entregas de leite nem de produtos lácteos provenientes da sua exploração durante doze meses a contar da data de apresentação do pedido e que durante tal período possua no mínimo por seis meses consecutivos um número de vacas em aleitamento pelo menos igual àquele para o qual é pedido o prémio.

Todavia, a cessão de leite ou e produtos lácteos efectuada directamente da exploração ao consumidor não impede a concessão do prémio.

6.       O prémio é igualmente concedido ao produtor que proceda a entregas de leite ou de produtos lácteos e cuja quantidade de referência individual referida no artigo 5.°‑C do Regulamento (CEE) n.° 804/68 seja inferior ou igual a 60 000 quilogramas.

Neste caso, o prémio é concedido em relação a um número de vacas em aleitamento, que não pode exceder 10 animais por ano civil e por exploração, mantidas na exploração durante pelo menos seis meses consecutivos a contar da data da apresentação do pedido.

[...]»

3 Nos termos do artigo 4.°‑A, terceiro travessão, alíneas i) e ii), do Regulamento n.° 805/68, entende‑se por «vaca em aleitamento»:

«i) uma vaca, pertencente a uma raça de vocação «carne» ou resultante de um cruzamento com uma dessas raças e que faça parte de uma manada destinada à criação de vitelos para produção de carne,

ou

ii) uma novilha prenhe, que satisfaça as mesmas condições e substitua uma vaca em aleitamento.»

4 O Regulamento (CEE) n.° 3886/92 da Comissão, de 23 de Dezembro de 1992, que estabelece normas de execução dos regimes de prémios previstos no Regulamento n.° 805/68 e revoga os Regulamentos (CEE) n.° 1244/82 e (CEE) n.° 714/89 (JO L 391, p. 20), fixa especialmente as normas de execução relativas à concessão do prémio à vaca em aleitamento.

5 Os Regulamentos (CEE) n.° 3508/92 do Conselho, de 27 de Novembro de 1992, que estabelece um sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias (JO L 355, p. 1, a seguir «sistema integrado»), e (CEE) n.° 3887/92 da Comissão, de 23 de Dezembro de 1992, que estabelece as normas de execução do sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias (JO L 391, p. 36), fixam as regras aplicáveis à instrução dos pedidos de prémios às vacas em aleitamento e à fiscalização da legalidade da concessão do referido prémio.

6 Conforme dispõe o artigo 2.° do Regulamento n.° 3508/92, o sistema integrado inclui, designadamente, uma base de dados informatizada, um sistema alfanumérico de identificação e registo dos animais, bem como um sistema integrado de controlo. Por força do artigo 13.°, n.° 1, do referido regulamento, o sistema alfanumérico de identificação e registo dos animais, bem como o sistema integrado de controlo, eram aplicáveis a partir de 1 de Fevereiro de 1993, e a base de dados informatizada a partir de 1 de Janeiro de 1996.

7 Os artigos 6.° a 15.° do Regulamento n.° 3887/92 estabelecem regras detalhadas para o controlo do sistema integrado. O artigo 6.°, n.° 1, deste regulamento dispõe o seguinte:

«1.     Os controlos administrativos e no local serão efectuados de modo a assegurar a verificação eficaz do respeito das condições de concessão das ajudas e dos prémios.

2.       O controlo administrativo previsto no n.° 1 do artigo 8.° do Regulamento (CEE) n.° 3508/92 incluirá, nomeadamente, verificações cruzadas relativas às parcelas e aos animais declarados, a fim de evitar qualquer dupla concessão injustificada de ajuda a título do mesmo ano civil.»

8 O Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220), alterado pelo Regulamento (CE) n.° 1287/95 do Conselho, de 22 de Maio de 1995 (JO L 125, p. 1, a seguir «Regulamento n.° 729/70»), estabelece as regras gerais aplicáveis ao financiamento da política agrícola comum.

9 Conforme dispõe o seu artigo 3.°, n.° 1, o FEOGA, Secção «Garantia», financia as intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas, empreendidas segundo as regras comunitárias no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas.

10 Por força do artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70, a Comissão decidirá, no âmbito das decisões ditas de «conformidade», das despesas a excluir do financiamento comunitário referido nos artigos 2.° e 3.°, quando concluir que estas não foram efectuadas nos termos das regras comunitárias.

11 O artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 729/70 impõe aos Estados‑Membros uma obrigação geral de tomar as medidas necessárias para se assegurarem da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo FEOGA, prevenir e proceder judicialmente relativamente às irregularidades e recuperar as importâncias perdidas após as irregularidades ou negligências.

12 Conforme dispõe o artigo 9.° do Regulamento n.° 729/70, os Estados‑Membros porão à disposição da Comissão todas as informações necessárias ao bom funcionamento do FEOGA e tomarão as medidas susceptíveis de facilitar os controlos que a Comissão considere útil empreender.

13 A Comissão adoptou, em 1997, «orientações quanto ao cálculo das consequências financeiras aquando da preparação da decisão de apuramento das contas do FEOGA‑Garantia» (Doc. n.° VI/5330/97, a seguir «orientações»). Estas prevêem, para efeitos de cálculo das despesas não elegíveis, em caso de controlos deficientes nos Estados‑Membros, uma correcção fixa de 2%, 5%, 10% ou 25% das despesas declaradas. As orientações precisam que, em casos excepcionais, podem decidir‑se correcções superiores que vão até à integral exclusão das despesas do financiamento comunitário.

14 No que respeita à base de cálculo, as orientações dispõem o seguinte:

«A taxa de correcção deve ser aplicada à parte dos fundos para os quais a despesa representou um risco. Se a deficiência resultar da não adopção, por um Estado‑Membro, de um sistema de controlo adequado, a correcção deve incidir sobre todas as despesas às quais esse sistema de controlo é aplicável. Se houver razões para supor que a deficiência se limita à não aplicação do sistema de controlo adoptado pelo Estado‑Membro num departamento ou região, a correcção deve incidir sobre as despesas geradas pelo referido departamento ou região [...]».

Procedimento na Comissão

15 A Comissão efectuou controlos relativos, designadamente, à aplicação do prémio à vaca em aleitamento, na Renânia do Norte‑Vestefália, de 22 a 26 de Setembro de 1997, em Schleswig‑Holstein, de 19 a 23 de Janeiro de 1998, e na Baviera, de 8 a 12 de Junho de 1998 (a seguir «três Länder controlados»).

16 Por cartas de 25 de Novembro de 1997 e 2 de Fevereiro de 1999, a Comissão comunicou os resultados dos controlos e as suas recomendações em relação aos referidos controlos. Na segunda carta, a Comissão referiu que, salvo prova em contrário, os resultados obtidos nos três Länder controlados seriam considerados representativos de todo o território alemão. A Comissão convidou as autoridades alemãs competentes para uma discussão bilateral em Bruxelas, que ocorreu em 1 de Junho de 1999. Por carta de 31 de Agosto de 1999, a Comissão informou o Governo alemão de que iria proceder a uma correcção que se alargava a todos os Länder no que respeitava, nomeadamente, ao prémio à vaca em aleitamento. Na sua resposta de 3 de Novembro de 1999, o Governo alemão contestou a imputação a outros Länder das infracções detectadas pela Comissão nos três Länder controlados.

17 Por notificação de 9 de Outubro de 2000, a Comissão procedeu a uma correcção financeira, no tocante ao prémio à vaca em aleitamento, para os exercícios financeiros de 1996 e 1997, no montante de 5% para o Länd de Schleswig‑Holstein e de 2% para os outros Länder. Todavia, nessa notificação, a Comissão informou que, no que respeitava ao Länd de Meclemburgo‑Pomerânia Ocidental, tinha recebido novas e importantes informações que davam conta de um sistema de controlo específico de animais potencialmente inelegíveis. A Comissão esclareceu que a sua posição em relação a esse Länd poderia ser revista se fossem fornecidas as instruções relativas ao controlo relevantes e uma descrição da análise dos riscos.

18 Para justificar a extrapolação aos outros Länder dos resultados obtidos nos Länder controlados, a Comissão invocou, essencialmente, os fundamentos seguintes. i) os bancos de dados existentes nos diferentes Länder eram incompatíveis entre si antes de 1997, de forma que o controlo para evitar os pedidos múltiplos de prémios para as mesmas vacas tinha de estar incompleto; ii) em numerosas situações, os registos da manada estavam errados, não constituindo por isso uma base fiável para o controlo administrativo e no local; iii) o sistema de controlo não incluía um limite de idade suficiente para o efeito de apreciar a justificação da elegibilidade do prémio às vacas em aleitamento ou para organizar controlos no local.

19 A Comissão fundamentou o alargamento da correcção financeira a outros Länder não controlados, alegando que, «atendendo à similaridade entre as principais deficiências detectadas nos diferentes Länder visitados e as importantes semelhanças existentes entre as estruturas e os procedimentos administrativos, há que partir do princípio que, nos anos de 1995 e 1996, deviam existir falhas comparáveis nos Länder não visitados». A Comissão esclareceu que tinha pedido que lhe fossem apresentadas provas de que as suas conclusões não se aplicavam aos outros Länder. Porém, as autoridades alemãs competentes não fizeram chegar tais documentos à Comissão, por considerarem não lhes ser possível fornecê‑los nos termos em que foram solicitados.

20 Por carta de 21 de Novembro de 2000, o Governo alemão apresentou no secretariado do órgão de conciliação da Comissão um pedido de abertura de um processo de conciliação. No seu relatório final, de 16 de Março de 2001, o órgão de conciliação entendeu que não lhe competia decidir a questão da legalidade constitucional das correcções financeiras aplicadas aos Länder nos quais não tinha sido efectuado previamente qualquer controlo. No que respeita ao ónus da prova, bem como à natureza e análise dos documentos a apresentar, o órgão de conciliação não via qualquer possibilidade de aproximar as posições divergentes das partes. Todavia, num plano mais geral e na perspectiva de eventuais litígios relativos à forma e conteúdo dos meios de prova exigíveis aos Estados‑Membros, o órgão de conciliação pronunciou‑se favoravelmente em relação à elaboração de normas claras e precisas pelos serviços da Comissão.

21 Por carta de 8 de Maio de 2001, a Comissão transmitiu as suas conclusões definitivas na sequência do relatório final do órgão de conciliação. O Governo alemão, por carta de 20 de Junho de 2001, manteve e clarificou a sua posição.

22 No seu relatório de síntese de 19 de Junho de 2001 (Doc. n.° AGRI/17537/01), a Comissão manteve o seu ponto de vista quanto à imputabilidade das correcções financeiras aos Länder nos quais não tinha efectuado controlos no local. Todavia, no que respeita ao Länd de Meclemburgo‑Pomerânia Ocidental, a Comissão informou ter recebido as informações solicitadas. Em 19 de Junho de 2001, no âmbito da reunião do comité do FEOGA, os Estados‑Membros foram ouvidos sobre o projecto de decisão da Comissão.

23 Na decisão recorrida, a Comissão fixou a correcção financeira definitiva, contra a qual a República Federal da Alemanha interpôs o presente recurso.

Pedidos das partes

24 O Governo alemão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

– anular a decisão recorrida, na medida em que foi excluído do financiamento comunitário um montante de 3 870 600,88 DEM, que ficou a cargo da República Federal da Alemanha;

– condenar a recorrida nas despesas.

25 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal negue provimento ao recurso e condene a recorrente nas despesas.

Fundamentos de anulação da decisão recorrida

26 O Governo alemão invoca três fundamentos de recurso.

27 Em primeiro lugar, o «alargamento a todos os Länder» da correcção consubstancia uma violação de formalidades essenciais, na acepção do artigo 230.°, segundo parágrafo, CE. Com efeito, a decisão recorrida baseou‑se em conclusões erradas, extraídas de uma investigação insuficiente por parte da Comissão.

28 Em segundo lugar, a decisão recorrida viola os princípios da boa administração, na medida em que a Comissão se desvia, sem justificação nem aviso prévio, da sua prática administrativa anterior de imputação «a cada Land». A Comissão praticou, assim, um acto administrativo que não respeita os requisitos de previsibilidade e de transparência.

29 Em terceiro lugar, a decisão recorrida viola a obrigação de lealdade das instituições comunitárias em relação aos Estados‑Membros, decorrente do artigo 10.° CE.

Quanto ao primeiro fundamento

Argumentos das partes

30 O Governo alemão sustenta que a investigação destinada a averiguar os factos determinantes sobre os quais a decisão recorrida assenta é insuficiente. Essa insuficiência constitui uma violação de formalidades essenciais na acepção do artigo 230.°, segundo parágrafo, CE. Com efeito, a extrapolação dos resultados obtidos nos três Länder controlados aos outros Länder que não foram alvo de qualquer controlo é injustificada.

31 O sistema constitucional federal da Alemanha impede tal extrapolação. Com efeito, a execução das medidas relativas aos prémios concedidos no âmbito do sistema integrado, incluindo o prémio às vacas em aleitamento, é da competência exclusiva dos Länder. Esta última traduz‑se, especialmente, na aplicação interna daquelas medidas por parte de cada Land, sob a sua própria responsabilidade. Assim, a aplicação do direito comunitário pelos Länder é, a priori, heterogénea, devido tanto à existência de diferentes organismos administrativos como às disposições de execução próprias de cada Land.

32 Não há, assim, uma «globalidade homogénea» que justifique uma correcção financeira para toda a Alemanha. Por princípio, as correcções financeiras só devem ser aplicadas com base em deficiências detectadas nos organismos pagadores que foram controlados. A Comissão só pode alargar o âmbito de aplicação das correcções financeiras aos organismos pagadores dos Länder nos quais não efectuou controlos no local se dispuser de elementos concretos.

33 O Governo alemão entende que, seja como for, no caso em apreço não se justifica tal extrapolação.

34 A esse respeito, o Governo alemão sustenta que anteriormente nunca tinham sido efectuadas quaisquer extrapolações. Por ocasião de outros controlos efectuados no âmbito do FEOGA, a Comissão apenas tinha aplicado correcções financeiras ao Land no qual tinha efectuado os controlos. A Comissão não alargou, então, essas correcções a todo o território alemão.

35 O Governo alemão sublinha que a aplicação administrativa e o controlo do regime do prémio às vacas em aleitamento estão estruturados de forma diferente, pelo que se não pode necessariamente presumir que uma falha detectada num Land exista noutros Länder. Assim, as extrapolações de carácter genérico dos resultados dos controlos efectuados em diferentes Länder à situação de outros Länder não são necessariamente pertinentes. De resto, os resultados obtidos pela própria Comissão impedem tal extrapolação. Em especial, as lacunas detectadas nos três Länder controlados, no que respeita ao limite de idade previsto para o efeito de apreciar a justificação da elegibilidade do prémio, são absolutamente desiguais.

36 Por outro lado, o Governo alemão alega, como exemplo da diversidade de situações nos diferentes Länder, o facto de, no Land da Turíngia, mais de 10% das explorações agrícolas terem sido sujeitas a controlos no local nos anos anteriores, para evitar pagamentos injustificados. O importante número de explorações controladas no local garantiu uma boa segurança do procedimento de candidatura ao prémio.

37 No que respeita ao Land do Hesse, a qualificação da vaca em aleitamento para a concessão do prémio é verificada tanto por meio de controlos de plausibilidade baseados nos documentos fornecidos como por meio de controlos no local.

38 No Land do Sarre, a informática permite, desde 1996, garantir o controlo completo tanto dos animais em relação aos quais são concedidos prémios como daqueles que não dão direito ao prémio. Com efeito, o organismo competente desse Land elabora listas dos animais que contêm os números das marcas auriculares e as datas de nascimento de todos os bovinos [base de dados do sistema integrado criada em conformidade com o artigo 2.°, alínea a), do Regulamento n.° 3508/92], as quais são controladas independentemente da sistemática de marcação, para evitar a duplicação de pedidos.

39 No Land da Saxónia, a qualificação da vaca em aleitamento para a concessão do prémio é sempre verificada por meio de controlos, independentemente da idade dos animais em relação aos quais o prémio é pedido. Em 1995, houve 24 recusas em relação a 1887 candidaturas, em 1996, 59 recusas em relação a 1935 candidaturas e 51 recusas em relação a 2054 candidaturas em 1997.

40 No Land de Bade‑Vurtemberga, as autoridades competentes efectuaram um número de controlos no local superior à média no que respeita às candidaturas aos prémios às vacas em aleitamento. Assim, 19,63% destas candidaturas foram objecto de controlo no local em 1995, que deram lugar a 254 recusas, e 18,46% em 1996, que deram lugar a 144 recusas.

41 A censura da Comissão relativa a um alegado tratamento central insuficiente das candidaturas ao prémio, entendida como incumprimento não limitado a um Land, não tem fundamento. Com efeito, foi introduzido, desde Outubro de 1995, um novo sistema de identificação dos bovinos. Este sistema, eficaz e homogéneo, tem um registo central dos números emitidos, permitindo assim o controlo cruzado, a nível federal, das marcas auriculares solicitadas.

42 O Governo alemão alega ainda que a Comissão violou a obrigação que lhe incumbe de dar provas da infracção às disposições de direito comunitário em matéria de prémio às vacas em aleitamento nos Länder não controlados. Sem indícios concretos, a Comissão inverteu o ónus da prova em detrimento da República Federal da Alemanha. Segundo o Governo alemão, a Comissão investigou, de forma incompleta, os factos determinantes para a imputação a todos os Länder dos incumprimentos e não forneceu qualquer indício concreto que permita presumir que os incumprimentos verificados existiam igualmente nos outros Länder. Só um controlo no local poderia dar uma ideia adequada e em conformidade com os princípios de controlo do sistema de gestão e controlo de um Land ou de um organismo pagador.

43 A Comissão afirma que a obrigação de provar os factos relevantes que fundamentam uma decisão não constitui uma formalidade essencial, na acepção do artigo 230.°, segundo parágrafo, CE. Assim, o primeiro fundamento deve ser considerado improcedente.

44 A título subsidiário, a Comissão considera, quanto ao argumento extraído do sistema constitucional da República Federal da Alemanha, que é necessário tomar esse sistema em consideração quando se trata de determinar se as insuficiências em matéria de controlo apuradas num Land constituem um problema específico desse Land ou um problema à escala federal.

45 Porém, não está, em princípio, excluído que as despesas de certos Länder, nos quais a Comissão não efectuou anteriormente qualquer controlo, sejam levadas em conta no cálculo de uma correcção financeira. Com efeito, a autonomia dos Estados‑Membros na repartição nacional das competências para a execução do direito comunitário não deve ter como consequência agravar excessivamente ou tornar impossível o cumprimento das obrigações que incumbem à Comissão no âmbito do procedimento de apuramento das contas. Por outro lado, a interdição absoluta de generalizar os resultados dos controlos obtidos num ou mais Estados federados ocasionaria uma discriminação entre os diferentes Estados‑Membros, pois os Estados‑Membros de constituição federal sofreriam correcções financeiras menores do que os Estados‑Membros dotados de uma estrutura mais centralizada.

46 Quanto ao argumento do Governo alemão segundo o qual a extrapolação não é justificada pelos factos, a Comissão afirma que não contesta o facto de em certos Länder, como o Land de Turíngia e o Land de Bade‑Vurtemberga, o número de controlos no local efectuados no período em causa ser largamente superior à percentagem mínima prescrita pelo direito comunitário. Porém, tal circunstância é irrelevante, pois a crítica da Comissão que está na origem da correcção controvertida não é respeitante ao número de controlos efectuados, mas à selecção dos produtores a controlar, bem como ao momento e conteúdo dos controlos.

47 No que respeita às declarações do Governo alemão relativas aos Länder citados a título de exemplo, a Comissão observa que, no Land da Turíngia, os dados fornecidos dizem respeito, essencialmente, ao período anterior a 1995 e são, por isso, totalmente irrelevantes para apreciar a situação no decurso dos anos de 1995 e 1996, que correspondem, no caso em apreço, aos exercícios financeiros de 1996 e 1997. Só algumas das informações transmitidas dizem respeito aos anos de 1995 e 1996. Todavia, essas informações não permitem determinar se a idade dos animais declarados foi tomada em consideração aquando da selecção dos produtores a controlar.

48 Para o Land de Hesse, a afirmação do Governo alemão é demasiado genérica para dissipar as dúvidas da Comissão. Acresce que essa afirmação não pode ser verificada por falta de provas.

49 Para o Land do Sarre, as observações do Governo alemão respeitam exclusivamente à execução dos controlos administrativos. As mesmas não são, por isso, relevantes para a questão, decisiva no caso em apreço, da qualidade dos controlos no local.

50 Em relação ao Land da Saxónia, a Comissão refere que, independentemente do facto de a relação entre o número de recusas e o número total de candidaturas não permitir tirar conclusões sobre a qualidade dos controlos no local efectuados nesse Land, os exemplos de reembolso apresentados pelo Governo alemão, longe de dissipar as dúvidas da Comissão, contribuem antes para as reforçar. Com efeito, salvo uma única excepção, todas as notificações de reembolso foram emitidas um ano após a concessão do prémio. Esse facto demonstra que os controlos no local efectuados no Land da Saxónia foram efectuados tardiamente e que, por conseguinte, a qualidade de vaca em aleitamento dos animais declarados no momento da candidatura não pode ser verificada de forma eficaz.

51 A Comissão acrescenta que o Governo alemão não forneceu qualquer informação sobre os sete outros Länder não controlados.

52 Quanto ao sistema de identificação dos bovinos com registo central dos números emitidos, a Comissão observa que, como afirmou o próprio Governo alemão, só a partir de 1998 é que a quase totalidade dos animais ficou registada no sistema. Em 1995 e 1996, apenas foi possível proceder a um cruzamento dos dados a nível federal em condições limitadas.

53 Além disso, as insuficiências no cruzamento central dos dados apontadas pela Comissão não constituem o motivo determinante para a correcção financeira em causa. Segundo a Comissão, essa correcção deve‑se essencialmente às lacunas na organização dos controlos relativos à qualidade de vaca em aleitamento.

54 A Comissão contesta ter invertido o ónus da prova em detrimento da República Federal da Alemanha. Em sua opinião, a insuficiência dos controlos relativos à qualidade de vaca em aleitamento efectuados nos três Länder controlados é incontestável. Além disso, a semelhança entre as lacunas detectadas levantaram dúvidas sérias e fundadas quanto à eficácia dos controlos efectuados pelas autoridades alemãs em toda a Alemanha. Nesse contexto, cabe ao Governo alemão apresentar provas completas e detalhadas da eficácia dos sistemas de controlo aplicados nos Länder não controlados. Após ter várias vezes convidado a apresentar essas provas, sempre em vão, o Governo alemão respondeu parcialmente remetendo documentos relativos ao Land de Meclemburgo‑Pomerânia Ocidental. No que respeita aos outros doze Länder não controlados, a Comissão não recebeu qualquer informação susceptível de afastar as suas dúvidas quanto à eficácia dos sistemas de controlo.

55 A Comissão sublinha, igualmente, que não está obrigada a efectuar controlos no local antes de adoptar uma decisão destinada a excluir certas despesas do financiamento comunitário com fundamento no artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 529/70, pois esta disposição apenas exige que a Comissão efectue verificações. Uma correcção financeira pode, assim, basear‑se exclusivamente na documentação remetida pelo Estado‑Membro.

Apreciação do Tribunal de Justiça

56 Com o seu primeiro fundamento, a República Federal da Alemanha sustenta, essencialmente, que a Comissão violou a sua obrigação de preceder a sua decisão por uma investigação suficiente, não tendo em conta, sobretudo, as regras de produção de prova aplicáveis no âmbito do apuramento das contas do FEOGA.

57 A esse respeito, há que recordar que o artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 729/70 impõe aos Estados‑Membros a obrigação de tomarem as medidas necessárias para se certificarem da veracidade e da regularidade das operações financiadas pelo FEOGA, prevenirem e perseguirem as irregularidades e recuperarem os montantes perdidos como consequência de irregularidades ou negligências, mesmo se o acto comunitário específico não prevê expressamente a adopção de medidas de controlo particulares (acórdão de 6 de Dezembro de 2001, Grécia/Comissão, C‑373/99, Colect., p. I‑9619, n.° 9).

58 Segundo jurisprudência constante, não cabe à Comissão, para provar a existência de violação das regras da organização comum de mercados agrícolas, demonstrar de modo exaustivo a insuficiência dos controlos efectuados pelas administrações nacionais ou a irregularidade dos dados por estas transmitidos, mas antes apresentar um elemento de prova da dúvida séria e razoável que tem quanto a esses controlos ou a esses dados. Esta facilitação do ónus da prova pela Comissão explica‑se pelo facto de o Estado‑Membro estar melhor colocado para recolher e verificar os dados necessários ao apuramento das contas do FEOGA, e de lhe incumbir, consequentemente, apresentar a prova mais detalhada e completa da veracidade dos seus controlos ou dos seus números e, se necessário for, da inexactidão das afirmações da Comissão (v., designadamente, acórdãos de 6 de Março de 2001, Países Baixos/Comissão, C‑278/98, Colect., p. I‑1501, n.os 39 a 41, e de 19 de Junho de 2003, Espanha/Comissão, C‑329/00, Colect., p. I‑1603, n.° 68).

59 Estas regras de repartição do ónus da prova entre a Comissão e os Estados‑Membros aplicam‑se independentemente da estrutura interna de um Estado‑Membro. Com efeito, os Estados‑Membros respondem pela violação das regras de organização comum dos mercados agrícolas, como resulta do artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 729/70, por força do qual os Estados‑Membros têm uma obrigação geral de tomar as medidas necessárias para se assegurarem da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo FEOGA, prevenir e proceder judicialmente relativamente às irregularidades e recuperar as importâncias perdidas após as irregularidades ou negligências.

60 Por conseguinte, como não compete à Comissão pronunciar‑se sobre a repartição das competências decorrente das normas institucionais de cada Estado‑Membro e sobre as obrigações que respectivamente podem incumbir às autoridades da República Federal da Alemanha e às dos Länder (v. acórdão de 12 de Junho de 1990, Alemanha/Comissão, C‑8/88, Colect., p. I‑2321, n.° 13), essa mesma repartição de competências não pode constituir motivo suficiente para modificar as obrigações que incumbem aos Estados‑Membros perante a Comunidade no que respeita à repartição do ónus da prova da violação das regras da organização comum dos mercados agrícolas (v. também, neste sentido, acórdãos de 8 de Junho de 1993, Comissão/Países Baixos, C‑52/91, Colect., p. I‑3069, n.° 36, de 14 de Novembro de 2002, Comissão/Reino Unido, C‑140/00, Colect., p. I‑10379, n.° 60, e de 2 de Outubro de 2003, Comissão/Luxemburgo, C‑89/03, ainda não publicado na Colectânea, n.° 5).

61 Assim, uma extrapolação dos dados de determinados Länder a outros não é, em princípio, proibida. Porém, tal extrapolação tem de ser sempre justificada pelos factos.

62 A esse respeito, há que notar que o Governo alemão não contesta os factos verificados pela Comissão nos três Länder controlados.

63 É pacífico que a Comissão, para extrapolar os resultados aos outros Länder, se baseou nos dados seguintes. Primeiro, as bases de dados existentes nos diferentes Länder eram incompatíveis entre si antes de 1997, de forma que o controlo para evitar os pedidos múltiplos de prémios para as mesmas vacas tinha de estar incompleto. Depois, em numerosas situações, os registos da manada estavam errados, não constituindo por isso uma base fiável para o controlo administrativo e no local. Finalmente, o sistema de controlo não incluía um limite de idade suficiente para o efeito de apreciar a justificação da elegibilidade do prémio às vacas em aleitamento ou para organizar controlos no local.

64 Ora, é incontestável que estes dados constituem elementos de prova, na acepção da jurisprudência citada no n.° 58 do presente acórdão, da dúvida séria e razoável que a Comissão podia ter quanto aos controlos ou números relativos aos Länder não controlados.

65 Incumbe, assim, ao Governo alemão, por força desta mesma jurisprudência, apresentar prova mais detalhada e completa da veracidade dos seus controlos ou dos seus números, a fim de demonstrar que as dúvidas da Comissão não têm fundamento. Não basta a simples referência ao facto de a situação ser diferente em cada Land. Incumbe ao Governo alemão provar concretamente que os sistemas de controlo estabelecidos nos Länder não controlados não eram afectados por deficiências idênticas às detectadas pela Comissão nos três Länder controlados.

66 O Governo alemão não contesta ter sido convidado pela Comissão a apresentar tal prova e ter transmitido informações relativas aos sistemas de controlo instalados nos Länder da Saxónia, da Turíngia, do Meclemburgo‑Pomerânia Ocidental, do Hesse e do Sarre. No que respeita ao Land do Meclemburgo‑Pomerânia Ocidental, verifica‑se que as informações transmitidas à Comissão a levaram a não aplicar uma correcção financeira definitiva às despesas realizadas nesse Land no decurso dos exercícios de 1996 e de 1997 em relação aos prémios às vacas em aleitamento.

67 Quanto aos outros quatro Länder, há que concluir que o Governo alemão não esclarece em que medida está errada a resposta dada pela Comissão no âmbito do presente processo, segundo a qual os dados que recebeu a respeito dos outros Länder eram demasiado genéricos ou irrelevantes.

68 Assim, o primeiro fundamento invocado pelo Governo alemão assente no desrespeito das regras relativas à prova deve ser julgado improcedente.

Quanto ao segundo fundamento

Argumentos das partes

69 Com o segundo fundamento, o Governo alemão acusa a Comissão de ter violado os princípios da boa administração, o que constitui igualmente violação de uma formalidade essencial, na acepção do artigo 230.°, segundo parágrafo, CE.

70 O Governo alemão entende que o «alargamento a todos os Länder» das lacunas detectadas em três deles constitui uma inovação. A Comissão afastou‑se, assim, de uma prática administrativa seguida há muitos anos. Além disso, a Comissão não fundamentou essa alteração da sua prática administrativa, embora devesse, por razões ligadas a uma boa administração, à previsibilidade e à transparência, ter anunciado essa mudança de política por meio de uma notificação aos Estados‑Membros, e expô‑la pelo menos em linhas gerais.

71 A Comissão responde que, já em 1990, tinha efectuado uma correcção financeira a cargo da República Italiana, mediante a qual tinha «alargado» as consequências financeiras das irregularidades detectadas em certas regiões italianas aquando do pagamento dos prémios, procedendo à extrapolação dos dados recolhidos às regiões não controladas. A Comissão alega igualmente que a decisão recorrida contém também uma correcção financeira que respeita ao Reino de Espanha, mediante a qual a Comissão «generaliza» os resultados dos controlos a que procedeu em certas regiões autónomas daquele Estado, e cujo cálculo foi efectuado para toda a Espanha com base nas despesas efectuadas no sector em causa. As autoridades espanholas não contestaram essa correcção.

72 A Comissão remete ainda para as orientações adoptadas em 1997, que sublinham expressamente que a limitação de uma correcção às despesas realizadas numa dada região se justifica unicamente quando houver razões para crer que a falha se limita à não aplicação, nessa região, do sistema de controlo adoptado pelo Estado‑Membro.

Apreciação do Tribunal de Justiça

73 Admitindo que uma mudança da prática da Comissão que não tenha sido comunicada aos Estados‑Membros possa constituir, como alega o Governo alemão, uma violação do princípio da boa administração, há que notar que não há, no caso em apreço, qualquer indício de ter ocorrido tal mudança.

74 Pelo contrário, resulta do acórdão de 6 de Outubro de 1993, Itália/Comissão (C‑55/91, Colect., p. I‑4813, n.° 18), que a Comissão já no início dos anos 90 procedia à extrapolação de resultados dos controlos de uma região para outra.

75 Por outro lado, as orientações adoptadas pela Comissão em 1997 referem que a limitação de uma correcção às despesas realizadas numa dada região se justifica unicamente quando houver razões para crer que a deficiência se limita à não aplicação, nessa região, do sistema de controlo adoptado pelo Estado‑Membro. Isto confirma que, segundo as referidas orientações, dentro do território de um Estado‑Membro, a extrapolação de correcções financeiras de uma região para outra é possível, e é mesmo a regra.

76 Por conseguinte, o segundo fundamento invocado pelo Governo alemão deve ser julgado improcedente.

Quanto ao terceiro fundamento

Argumentos das partes

77 O Governo alemão censura a Comissão de ter violado o artigo 10.° CE. Por força dessa disposição, a Comissão está obrigada a agir com lealdade para com os Estados‑Membros e a respeitar os seus interesses legítimos. Esse dever de lealdade inclui a obrigação de ter em conta os sistemas constitucionais dos Estados‑Membros, designadamente os sistemas federais. Esta interpretação do artigo 10.° CE é reforçada pelo artigo 6.°, n.° 3, UE, que prevê a obrigação de a União Europeia respeitar a identidade nacional dos seus Estados‑Membros. Por conseguinte, o respeito pela divisão da República Federal da Alemanha em Länder autónomos impõe que só sejam efectuadas correcções financeiras em relação a diferentes Länder quando o próprio FEOGA tiver detectado nestes últimos uma violação do direito comunitário com consequências prejudiciais para o orçamento da Comunidade.

78 A Comissão entende que este fundamento não procede. A obrigação que incumbe às instituições comunitárias de tomar em consideração o sistema federal de um Estado‑Membro em nome do princípio da cooperação leal não é aplicado sem quaisquer limitações. No que respeita ao apuramento das contas, as restrições que o Governo alemão deve aceitar são concretizadas pelos princípios gerais desenvolvidos pelo Tribunal em relação, nomeadamente, ao ónus da prova. Enquanto a Comissão respeitar estes princípios ao efectuar as suas correcções financeiras, não viola o princípio da cooperação leal. Assim, só poderia ser invocada, no caso em apreço, a violação do artigo 10.° CE, se a Comissão não tivesse respeitado, no tocante à correcção financeira controvertida, os princípios do procedimento de apuramento das contas.

Apreciação do Tribunal de Justiça

79 Importa lembrar que o dever de cooperação leal que resulta do artigo 10.° CE rege as relações entre os Estados‑Membros e as instituições. Implica a obrigação de os Estados‑Membros tomarem todas as medidas adequadas para garantir o alcance e a eficácia do direito comunitário e impõe às instituições comunitárias deveres recíprocos de cooperação leal com os Estados‑Membros (acórdão de 16 de Outubro de 2003, Irlanda/Comissão, C‑339/00, ainda não publicado na Colectânea, n.° 71, e jurisprudência citada).

80 Este princípio tem aplicação, designadamente, nas regras relativas à repartição do ónus de prova, mencionadas no n.° 58 do presente acórdão, e que, por força da contribuição activa exigida tanto à Comissão como aos Estados‑Membros, incentivam a cooperação leal entre estas entidades em relação à prova da existência ou inexistência de uma violação das regras de organização comum dos mercados agrícolas.

81 Daqui decorre que a correcta aplicação das regras de repartição do ónus da prova implica, em princípio, o respeito pelo artigo 10.° CE. Nesse sentido, o terceiro fundamento do Governo alemão confunde‑se com o primeiro fundamento, que foi julgado improcedente. Com efeito, os argumentos nos quais assenta o terceiro fundamento dizem respeito, essencialmente, à repartição do ónus da prova.

82 Assim, o terceiro fundamento deve igualmente ser julgado improcedente.

Quanto às despesas

83 Por força do n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. A Comissão requereu a condenação da República Federal da Alemanha nas despesas. Tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)

decide:

1) É negado provimento ao recurso.

2) A República Federal da Alemanha é condenada nas despesas.

Timmermans

Rosas

La Pergola

Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 4 de Março de 2004.

O secretário

O presidente

R. Grass

V. Skouris

1 – Língua do processo: alemão.

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