Parteien
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Parteien
In der Rechtssache C-425/01
Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch H. Kreppel und M. França als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Klägerin,
gegen
Portugiesische Republik, vertreten durch L. Fernandes und F. Ribeiro Lopes als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Beklagte,
wegen Feststellung, dass die Portugiesische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 4 und 10 bis 12 der Richtlinie 89/391/EWG des Rates vom 12. Juni 1989 über die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit (ABl. L 183, S. 1) verstoßen hat, indem sie nicht die Vorschriften für das Verfahren zur Wahl der Arbeitnehmervertreter im Bereich Sicherheit und Gesundheitsschutz erlassen hat,
erlässt DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten M. Wathelet sowie der Richter C. W. A. Timmermans, P. Jann, S. von Bahr (Berichterstatter) und A. Rosas,
Generalanwältin: C. Stix-Hackl,
Kanzler: R. Grass,
aufgrund des Berichts des Berichterstatters,
nach Anhörung der Schlussanträge der Generalanwältin in der Sitzung vom 5. Dezember 2002
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 26. Oktober 2001 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 226 EG Klage auf Feststellung erhoben, dass die Portugiesische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 4 und 10 bis 12 der Richtlinie 89/391/EWG des Rates vom 12. Juni 1989 über die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit (ABl. L 183, S. 1) verstoßen hat, indem sie nicht die Vorschriften für das Verfahren zur Wahl der Arbeitnehmervertreter im Bereich Sicherheit und Gesundheitsschutz erlassen hat.
Rechtlicher Rahmen
Die Gemeinschaftsregelung
2 Nach Artikel 3 Buchstabe c der Richtlinie 89/391 ist "Arbeitnehmervertreter mit einer besonderen Funktion bei der Sicherheit und beim Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer" jede Person, die gemäß den nationalen Rechtsvorschriften bzw. Praktiken gewählt, ausgewählt oder benannt wurde, um die Arbeitnehmer in Fragen der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit zu vertreten.
3 Nach Artikel 4 der Richtlinie 89/391 treffen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Vorkehrungen, um zu gewährleisten, dass die Arbeitgeber, die Arbeitnehmer und die Arbeitnehmervertreter den für die Anwendung dieser Richtlinie erforderlichen Rechtsvorschriften unterliegen.
4 Nach Artikel 10 "Unterrichtung der Arbeitnehmer" der genannten Richtlinie ist dafür Sorge zu tragen, dass die Arbeitnehmer und/oder ihre Vertreter im Unternehmen bzw. Betrieb über die Gefahren für die Sicherheit und die Gesundheit am Arbeitsplatz sowie die Schutzmaßnahmen und Maßnahmen zur Gefahrenverhütung unterrichtet werden.
5 Artikel 11 "Anhörung und Beteiligung der Arbeitnehmer" der genannten Richtlinie bestimmt:
"(1) Die Arbeitgeber hören die Arbeitnehmer bzw. deren Vertreter an und ermöglichen deren Beteiligung bei allen Fragen betreffend die Sicherheit und die Gesundheit am Arbeitsplatz.
Dies beinhaltet:
- die Anhörung der Arbeitnehmer;
- das Recht der Arbeitnehmer bzw. ihrer Vertreter, Vorschläge zu unterbreiten;
- die ausgewogene Beteiligung nach den nationalen Rechtsvorschriften bzw. Praktiken.
(2) Die Arbeitnehmer bzw. die Arbeitnehmervertreter mit einer besonderen Funktion bei der Sicherheit und beim Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer werden in ausgewogener Weise nach den nationalen Rechtsvorschriften bzw. Praktiken beteiligt oder werden im Voraus vom Arbeitgeber gehört:
a) zu jeder Aktion, die wesentliche Auswirkungen auf Sicherheit und Gesundheit haben kann;
b) zu der Benennung der Arbeitnehmer gemäß Artikel 7 Absatz 1 und Artikel 8 Absatz 2 sowie zu den Maßnahmen gemäß Artikel 7 Absatz 1;
c) zu den Informationen gemäß Artikel 9 Absatz 1 und Artikel 10;
d) zur etwaigen Hinzuziehung außerbetrieblicher Fachleute (Personen oder Dienste) gemäß Artikel 7 Absatz 3;
e) zur Planung und Organisation der in Artikel 12 vorgesehenen Unterweisung.
(3) Die Arbeitnehmervertreter mit einer besonderen Funktion bei der Sicherheit und beim Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer haben das Recht, den Arbeitgeber um geeignete Maßnahmen zu ersuchen und ihm diesbezüglich Vorschläge zu unterbreiten, um so jeder Gefahr für die Arbeitnehmer vorzubeugen und/oder die Gefahrenquellen auszuschalten.
(4) Den in Absatz 2 genannten Arbeitnehmern und den in den Absätzen 2 und 3 genannten Arbeitnehmervertretern dürfen aufgrund ihrer in den Absätzen 2 und 3 genannten jeweiligen Tätigkeit keinerlei Nachteile entstehen.
(5) Der Arbeitgeber ist verpflichtet, den Arbeitnehmervertretern mit einer besonderen Funktion bei der Sicherheit und beim Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer eine ausreichende Arbeitsbefreiung ohne Lohnausfall zu gewähren und ihnen die erforderlichen Mittel zur Verfügung zu stellen, um ihnen die Wahrnehmung der sich aus dieser Richtlinie ergebenden Rechte und Aufgaben zu ermöglichen.
(6) Die Arbeitnehmer bzw. ihre Vertreter haben das Recht, sich gemäß den nationalen Rechtsvorschriften bzw. Praktiken an die für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz zuständige Behörde zu wenden, wenn sie der Auffassung sind, dass die vom Arbeitgeber getroffenen Maßnahmen und bereitgestellten Mittel nicht ausreichen, um die Sicherheit und den Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz sicherzustellen.
Die Vertreter der Arbeitnehmer müssen die Möglichkeit haben, bei Besuchen und Kontrollen der zuständigen Behörde ihre Bemerkungen vorzubringen."
6 Nach Artikel 12 Absatz 3 der Richtlinie haben die Arbeitnehmervertreter mit einer besonderen Funktion bei der Sicherheit und beim Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer Anspruch auf eine angemessene Unterweisung.
Die nationale Regelung
7 Die Richtlinie 89/391 ist durch das Decreto-lei Nr. 441/91 que estabelece o regime jurídico de enquadramento da segurança, higiene e saúde no trabalho (Gesetzesdekret Nr. 441/91 über die rechtliche Regelung zur Kontrolle der Sicherheit, der Hygiene und des Gesundheitsschutzes am Arbeitsplatz) vom 14. November 1991 (Diário da República I, Nr. 262, vom 14. November 1991) in der Fassung des Gesetzesdekrets Nr. 133/99 vom 21. April 1999 (Diário da República I, Nr. 93, vom 21. April 1999) und des Artikels 24 des Gesetzes Nr. 118/99 vom 11. August 1999 (Diário da República I, Nr. 186, vom 11. August 1999; im Folgenden: Gesetzesdekret Nr. 441/91) in portugiesisches Recht umgesetzt worden.
8 Arbeitnehmervertreter im Sinne von Artikel 3 Buchstabe d des Gesetzesdekrets Nr. 441/91 ist "jede Person, die unter den im Gesetz festgelegten Bedingungen gewählt worden ist, um die Aufgaben der Vertretung der Arbeitnehmer in den Bereichen Sicherheit, Hygiene und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz wahrzunehmen".
9 Artikel 10 des Gesetzesdekrets Nr. 441/91 legt in groben Zügen das Verfahren für die Wahl der Arbeitnehmervertreter fest:
"1. Die Arbeitnehmervertreter für den Bereich Sicherheit, Hygiene und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz werden von den Arbeitnehmern in direkter und geheimer Wahl nach dem d'Hondt'schen System gewählt.
2. Teilnahmeberechtigt sind nur Listen von Gewerkschaftsorganisationen, die Arbeitnehmer des Unternehmens vertreten, oder Listen, die von mindestens 20 % der Arbeitnehmer des Unternehmens unterschrieben sind, wobei kein Arbeitnehmer mehr als eine Liste unterschreiben oder auf mehr als einer Liste kandidieren darf.
3. Jede Liste muss dieselbe Zahl von Kandidaten und von Stellvertretern aufweisen, wie Sitze zu vergeben sind.
4. Die Zahl der Arbeitnehmervertreter darf nicht höher sein als:
a) bei Unternehmen von weniger als 61 Arbeitnehmern - ein Arbeitnehmervertreter;
b) bei Unternehmen von 61 bis 150 Arbeitnehmern - zwei Arbeitnehmervertreter;
c) bei Unternehmen von 151 bis 300 Arbeitnehmern - drei Arbeitnehmervertreter;
d) bei Unternehmen von 301 bis 500 Arbeitnehmern - vier Arbeitnehmervertreter;
e) bei Unternehmen von 501 bis 1 000 Arbeitnehmern - fünf Arbeitnehmervertreter;
f) bei Unternehmen von 1 001 bis 1 500 Arbeitnehmern - sechs Arbeitnehmervertreter;
g) bei Unternehmen von mehr als 1 500 Arbeitnehmern - sieben Arbeitnehmervertreter.
5. Die Amtszeit der Arbeitnehmervertreter beträgt drei Jahre.
6. Eine Auswechslung der Arbeitnehmervertreter ist nur im Falle des Rücktritts oder der endgültigen Verhinderung möglich und erfolgt durch die Kandidaten bzw. Stellvertreter in der Reihenfolge der betreffenden Liste.
7. Die Arbeitnehmervertreter, auf die sich die vorstehenden Absätze beziehen, werden für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben monatlich für fünf Stunden freigestellt.
8. Die Freistellung nach dem vorstehenden Absatz wird nicht zusätzlich zu einer Freistellung gewährt, die dem Arbeitnehmer als Mitglied anderer Vertretungsorgane der Arbeitnehmer zusteht."
10 Artikel 23 Absatz 2 Buchstabe b des Gesetzesdekrets Nr. 441/91 sieht den Erlass ergänzender Rechtsvorschriften insbesondere über "das Verfahren für die Wahl von Arbeitnehmervertretern gemäß Artikel 10 und den Schutz der Vertreter" vor.
11 Die Wahl der Arbeitnehmervertreter bei den zentralen, regionalen und kommunalen Behörden ist im Gesetzesdekret Nr. 191/95 vom 28. Juli 1995 (Diário da República I, Nr. 173, vom 28. Juli 1995) vorgesehen und derzeit durch die Artikel 4 und 5 des Gesetzesdekrets Nr. 488/99 vom 17. November 1999 (Diário da República I, Nr. 268, vom 17. November 1999) geregelt.
Vorverfahren
12 Die Kommission wies die portugiesischen Behörden mit Mahnschreiben vom 26. Januar 2000 darauf hin, dass die nationalen Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie 89/391 den Verpflichtungen aus der Richtlinie nicht genügten. Insbesondere fehle eine Regelung für das Verfahren zur Wahl von Arbeitnehmervertretern im Bereich Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz und über den Schutz der Vertreter.
13 Am 4. April 2000 erwiderten die portugiesischen Behörden auf das Mahnschreiben, das Fehlen einer Regelung bedeute weder, dass die Durchführung von Wahlen nicht möglich sei, noch dass die Wahlen, die stattfänden, nicht demokratisch durchgeführt würden. Zudem hätten in einigen Betrieben die Arbeitnehmer ihre Vertreter für den Bereich Sicherheit, Hygiene und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz gewählt. Im Übrigen sei eine innerstaatliche Regelung für die Wahl der Arbeitnehmervertreter im Bereich Sicherheit, Hygiene und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz in Vorbereitung, aber noch nicht abgeschlossen.
14 Mit Schreiben vom 2. Februar 2001 richtete die Kommission eine mit Gründen versehene Stellungnahme an die portugiesische Regierung und forderte sie auf, die erforderlichen Maßnahmen zu erlassen, um der Richtlinie 89/391 binnen zwei Monaten nachzukommen.
15 In Erwiderung auf diese mit Gründen versehene Stellungnahme teilten die portugiesischen Behörden der Kommission mit, dass die innerstaatliche Regelung über die Wahl der Arbeitnehmervertreter für Sicherheit, Hygiene und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz verabschiedungsreif sei.
16 Da die Kommission keine weiteren Informationen über den Erlass der angekündigten nationalen Maßnahmen erhielt, hat sie die vorliegende Klage erhoben.
Zur Begründetheit
17 Die Kommission macht geltend, dass es in Portugal keine klare und genaue Regelung für das Wahlverfahren und den Schutz der Arbeitnehmervertreter im Bereich Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz gebe und die Arbeitnehmer daher den vollen Umfang ihrer durch die Richtlinie Nr. 89/391 geschützten Rechte nicht erkennen und sich auf diese auch nicht gegebenenfalls vor den nationalen Gerichten berufen könnten. Wenn eine solche Regelung nicht erforderlich wäre, wäre Artikel 23 Absatz 2 Buchstabe b des Gesetzesdekrets Nr. 441/91, der den Erlass ergänzender Rechtsvorschriften für das Verfahren zur Wahl der Arbeitnehmervertreter vorsehe, überfluessig.
18 Außerdem trägt die Kommission vor, dass Artikel 10 des Gesetzesdekrets Nr. 441/91 zwar einige grundsätzliche Aspekte der Wahl von Arbeitnehmervertretern regele, nicht aber die praktischen Aspekte des Wahlverfahrens. Grundlegende Aspekte wie u. a. die Wahlberechtigung, die Öffentlichkeit der Wahl, der Betrieb der Wahlbüros, die Stimmenauszählung, die Bekanntmachung des Wahlergebnisses und die Möglichkeit der Wahlanfechtung seien nicht geregelt. Infolgedessen seien die rechtlichen Voraussetzungen dafür, dass die Arbeitnehmer ihre Vertreter im Bereich Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz wählen und damit die ihnen nach dem Gesetzesdekret Nr. 441/91 zustehenden Rechte ausüben könnten, derzeit nicht erfuellt. Da die Arbeitnehmer die ihnen durch das Gesetzesdekret Nr. 441/91 und die Richtlinie 89/391 zuerkannten Rechte nur über diese Vertreter ausüben könnten, sei ihnen die Ausübung dieser Rechte unmöglich, wenn diese Vertreter fehlten.
19 Einleitend ist darauf hinzuweisen, dass "Arbeitnehmervertreter mit einer besonderen Funktion bei der Sicherheit und beim Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer" im Sinne von Artikel 3 Buchstabe c der genannten Richtlinie jede Person ist, die gemäß den nationalen Rechtsvorschriften bzw. Praktiken gewählt, ausgewählt oder benannt wurde, um die Arbeitnehmer in Fragen der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit zu vertreten.
20 Wie sich aus dieser Bestimmung ergibt, verpflichtet die Richtlinie 89/391 die Mitgliedstaaten nicht zur Einführung eines besonderen Verfahrens zur Wahl der Arbeitnehmervertreter mit einer besonderen Funktion bei der Sicherheit und beim Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer, sondern lässt auch andere Möglichkeiten der Auswahl oder Benennung dieser Vertreter zu.
21 Für den Fall, dass sich ein Mitgliedstaat für ein Wahlverfahren entschieden hat, sieht die Richtlinie keine ausdrückliche Verpflichtung vor, in der nationalen Regelung alle Modalitäten dieses Verfahrens bis ins Kleinste zu regeln.
22 Ein Mitgliedstaat muss jedoch, wenn er bei Arbeitnehmervertretern mit einer besonderen Funktion die Durchführung einer Wahl vorschreibt, sicherstellen, dass die Arbeitnehmer ihre Vertreter gemäß den nationalen Rechtsvorschriften und/oder Praktiken wählen können.
23 Wie die portugiesische Regierung ausgeführt hat, sieht Artikel 10 des Gesetzesdekrets Nr. 441/91 Regeln für die Wahl der Arbeitnehmervertreter für Sicherheit, Hygiene und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz vor. Dieser Artikel enthält u. a. Vorschriften über das Wahlrecht, die Voraussetzungen der Wählbarkeit, Art und Weise der Abstimmung sowie die Bestimmung der erforderlichen Mehrheit. Die portugiesische Regierung hat auch angegeben, dass nach Artikel 2 Absatz 2 des portugiesischen Zivilgesetzbuchs die Möglichkeit besteht, die Wahlergebnisse gerichtlich anzufechten.
24 Zu der Regelung über den Schutz der Arbeitnehmervertreter hat die portugiesische Regierung ausgeführt, dass es den Arbeitgebern nach portugiesischem Recht untersagt sei, einen Arbeitnehmer an der Ausübung dieser Rechte - in welcher Form auch immer - zu hindern, ihn zu entlassen oder ihm deswegen Sanktionen aufzuerlegen. Artikel 10 des Gesetzesdekrets Nr. 441/91 sieht im Übrigen vor, dass die Arbeitnehmervertreter für die Wahrnehmung dieser Aufgaben monatlich für eine bestimmte Anzahl Stunden von der Arbeit freigestellt werden.
25 Nach alledem genügt die portugiesische Regelung somit den Anforderungen der Richtlinie 89/391, da sie die wesentlichen Fragen hinsichtlich der Arbeitnehmervertreter mit einer besonderen Funktion bei der Sicherheit und beim Gesundheitsschutz regelt und damit den Arbeitnehmern die Wahl ihrer Vertreter ermöglicht und auch Vorschriften zum Schutz dieser Vertreter bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben enthält.
26 Artikel 23 Absatz 2 Buchstabe b des Gesetzesdekrets Nr. 441/91, der den Erlass ergänzender Rechtsvorschriften für das Wahlverfahren und den Schutz der Arbeitnehmer vorsieht, ist eine Bestimmung, die ausschließlich für die innerstaatliche Rechtsordnung von Bedeutung ist, da sie sich nicht aus den Verpflichtungen der Portugiesischen Republik aus der Richtlinie 89/391 ergibt.
27 Auch wenn die Zahl der Unternehmen, die Wahlen durchgeführt haben, tatsächlich ziemlich niedrig ist, beweist dies nicht schon, dass die Arbeitnehmer tatsächlich nicht die Möglichkeit haben, ihre Vertreter mit einer besonderen Funktion bei der Sicherheit und dem Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer zu wählen.
28 Infolgedessen hat die Kommission nicht dargetan, dass die Portugiesische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 89/391 verstoßen hat.
29 Somit ist die Klage abzuweisen.
Kostenentscheidung
Kosten
30 Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Portugiesische Republik beantragt hat, die Kommission in die Kosten zu verurteilen, und diese mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
(Fünfte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften trägt die Kosten des Verfahrens.
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