Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1. I denne sag har Conseil d'État (Belgien) forelagt en række spørgsmål vedrørende fortolkningen af Rådets direktiv 73/23/EØF af 19. februar 1973 om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om elektrisk materiel bestemt til anvendelse inden for visse spændingsgrænser , Rådets direktiv 89/336/EØF af 3. maj 1989 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om elektromagnetisk kompatibilitet og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 1999/5/EF af 9. marts 1999 om radio- og tv-terminaludstyr samt gensidig anerkendelse af udstyrets overensstemmelse , og en fortolkning af artikel 28 EF og 30 EF.
II - Relevante retsregler
A - Fællesskabsret
1. Direktiv 73/23
2. Ifølge artikel 1 i direktiv 73/23 finder dette anvendelse på elektrisk materiel, der er bestemt til brug ved en mærkespænding på mellem 50 og 1000 V for så vidt angår vekselstrøm og på mellem 75 og 1500 V for jævnstrøm, med undtagelse af det materiel og de påvirkninger , der er anført i direktivets bilag II.
3. Artikel 2 i direktiv 73/23 bestemmer:
»1) Medlemsstaterne træffer alle nødvendige foranstaltninger til sikring af, at det elektriske materiel kun kan bringes i handelen, såfremt det er fremstillet i overensstemmelse med de tekniske sikkerhedsforskrifter, der er gældende i Fællesskabet, og ved korrekt installation og vedligeholdelse samt anvendelse i overensstemmelse med dets formål ikke bringer sikkerheden for personer, husdyr og ejendom i fare .
2) I bilag I findes en oversigt over de vigtigste af de i stk. 1 omhandlede sikkerhedskrav.«
4. Direktivets artikel 3 har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne træffer alle [...] foranstaltninger for, at der ikke af sikkerhedsmæssige grunde skabes hindringer for den frie omsætning inden for Fællesskabet af elektrisk materiel, dersom dette på de betingelser, der er fastsat i artikel 5, 6, 7 eller 8, opfylder bestemmelserne i artikel 2.«
5. Artikel 8, stk. 1, i direktiv 73/23, som ændret ved direktiv 93/68/EØF , lyder således:
»1) Inden det i artikel 1 omhandlede elektriske materiel markedsføres, skal det forsynes med den i artikel 10 omhandlede »CE-mærkning«, som angiver, at det opfylder bestemmelserne i dette direktiv, herunder også den i bilag IV beskrevne procedure for overensstemmelsesvurdering.«
2) Direktiv 89/336
6. Ifølge artikel 1, nr. 1, i direktiv 89/336 definerer »apparater« som alle elektriske og elektroniske apparater samt udstyr og anlæg, der indeholder elektriske og/eller elektroniske komponente.
7. Direktivets artikel 2, stk. 1, første afsnit, bestemmer:
»1. Dette direktiv finder anvendelse på apparater, der kan tænkes at fremkalde elektromagnetiske forstyrrelser, eller hvis funktion kan tænkes at blive påvirket af sådanne forstyrrelser.«
8. Direktivets artikel 3, som ændret ved direktiv 93/68:
»Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger til at sikre, at de i artikel 2 omhandlede apparater kun kan markedsføres eller tages i brug, hvis de er forsynet med den i artikel 10 omhandlede »CE-mærkning«, der angiver, at de er i overensstemmelse med alle bestemmelserne i dette direktiv, herunder også de i artikel 10 omhandlede procedurer for overensstemmelsesvurdering, når de er korrekt installeret og vedligeholdt og anvendt i overensstemmelse med deres formål.«
9. Direktivets artikel 5 bestemmer:
»Medlemsstaterne kan ikke af grunde, der vedrører elektromagnetisk kompatibilitet, modsætte sig, at apparater som omhandlet i dette direktiv, der opfylder dettes bestemmelser, markedsføres og tages i brug på deres område.«
3) Direktiv 1999/5
10. Ifølge artikel 1 fastlægger direktiv 1999/5 forskriftsrammerne for markedsføring, fri bevægelighed og ibrugtagning i Fællesskabet af radioudstyr og teleterminaludstyr.
11. Direktivets artikel 2, litra c), definerer radioudstyr som »et produkt eller en relevant komponent heri til kommunikation ved hjælp af udsendelse og/eller modtagelse af radiobølger inden for frekvensbånd, der er allokeret til jord- eller rumbaseret radiokommunikation«.
12. Direktivets artikel 3 bestemmer, at visse væsentlige krav finder anvendelse på alt apparatur. Det bestemmes i øvrigt i artikel 3, stk. 2, at radioudstyr skal konstrueres således, at det effektivt udnytter det frekvensbånd, der er allokeret til jord-/rumbaseret radiokommunikation og satellitressourcer, således at skadelig interferens undgås.
13. Direktivets artikel 5 bestemmer, at når apparaturet opfylder de harmoniserede standarder, er det forudsat, at apparaturet opfylder de væsentlige krav, der er anført i samme direktivs artikel 3.
14. Artikel 6, stk. 1, i direktiv 1999/5 har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne sikrer, at apparatur kan markedsføres, hvis og kun hvis det opfylder de relevante væsentlige krav i artikel 3, og de øvrige relevante bestemmelser i dette direktiv, når det er installeret korrekt og vedligeholdes og anvendes efter hensigten. Det må ikke underkastes yderligere national regulering for så vidt angår markedsføringen.«
15. Artikel 7, stk. 1, bestemmer:
»1. Medlemsstaterne tillader, at apparatur tages i brug i overensstemmelse med det formål, hvortil det er konstrueret, når det er i overensstemmelse med de relevante væsentlige krav i artikel 3 og andre relevante bestemmelser i direktivet.«
16. Artikel 8, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne må ikke forbyde, begrænse eller hindre markedsføring eller ibrugtagning på deres område af apparatur, som er forsynet med den i bilag VII omhandlede CE-mærkning, der angiver, at apparaturet opfylder alle kravene i dette direktiv, herunder de i kapitel II omhandlede procedurer for overensstemmelsesvurdering. Denne bestemmelse berører ikke artikel 6, stk. 4, artikel 7, stk. 2, eller artikel 9, stk. 5.«
17. Direktivets artikel 19, stk. 1, første afsnit, lyder således:
»Medlemsstaterne vedtager og offentliggør de nødvendige love og administrative bestemmelser for at efterkomme direktivet senest den 7. april 2000. De underretter straks Kommissionen herom. De anvender disse love og bestemmelser fra den 8. april 2000.«
B - National ret
18. Artikel 12 i den belgiske lov af 10. april 1990 om vagtselskaber, sikkerhedsvirksomheder og interne vagttjenester (herefter »lov af 10. april 1990«) bestemmer, at de i artikel 1, stk. 4, omhandlede alarmsystemer og -centraler og disses komponenter alene må markedsføres og stilles til rådighed for brugerne, når de er blevet godkendt efter en fremgangsmåde, der fastsættes af kongen. Kongen fastsætter også vilkårene for installation, vedligeholdelse og brug af de i artikel 1, stk. 4, omhandlede alarmsystemer og -centraler og deres komponenter.
19. Artikel 12 blev efterfølgende erstattet af lov af 9. juni 1999 , der trådte i kraft den 1. november 1999. Den nye artikel 12 bestemmer:
»De i artikel 1, stk. 4, omhandlede alarmsystemer og -centraler og disses komponenter, som markedsføres eller på anden måde stilles til rådighed for brugerne skal på ethvert tidspunkt være i overensstemmelse med den prototype, som er godkendt efter en procedure, der fastsættes af kongen, som omhandles i første afsnit.
Kongen fastsætter også vilkårene for installation, vedligeholdelse og brug af de i artikel 1, stk. 4, omhandlede alarmsystemer og -centraler og deres komponenter.«
20. I henhold til artikel 19, stk. 1, første afsnit, i lov af 10. april 1990 kan administrativ bøde på mellem 1 000 og 1 000 000 BEF pålægges enhver fysisk eller juridisk person, som overtræder denne lov eller anordninger til gennemførelse heraf, bortset fra de i artikel 18 opregnede overtrædelser.
21. I medfør af artikel 12, første afsnit, i lov af 10. april 1990 blev der den 23. april 1999 vedtaget en kongelig anordning, der fastsætter en godkendelsesprocedure for de i lov af 10. april 1990 om vagtselskaber, sikkerhedsvirksomheder og interne vagttjenester omhandlede alarmsystemer og -centraler (herefter »anordning af 23. april 1999«). Anordningen trådte i kraft den 19. juni 1999.
22. I henhold til artikel 1, nr. 2, i anordning af 23. april 1999 forstås ved »materiel« »alarmsystemer og -centraler og disses komponenter, som er beregnet til at forebygge eller konstatere foreteelser mod personer eller ejendom«.
23. Anordningens artikel 2 har følgende ordlyd:
»1) Fabrikanter, importører, grossister og andre fysiske eller juridiske personer må ikke i Belgien markedsføre nyt materiel eller på nogen som helst måde stille sådant materiel til rådighed for brugerne, hvis det ikke forinden er godkendt af en hertil oprettet kommission, herefter benævnt »materielkommissionen«.
2) Materielkommissionen udsteder for hver materielprototype, der er godkendt, et godkendelsescertifikat i henhold til den model, der er gengivet i bilag 1 til denne anordning, og som skal opbevares af ansøgeren.
Ansøgeren forsyner materiel, som er i overensstemmelse med prototypen, og som markedsføres eller stilles til rådighed for brugerne, med et overensstemmelsesmærkat.
[...]
De tjenester, som er bemyndiget til at påse anvendelsen af ovennævnte lov af 10. april 1990 og anordninger til gennemførelse heraf, kan via de organer, der er anført i artikel 4, stk. 1, i nærværende anordning kræve kontrol af overensstemmelse af materiel, som markedsføres eller stilles til rådighed for brugerne. Det pågældende organ fremsender en kontrolrapport til materielkommissionen, som på baggrund heraf afgør, om materiellet er overensstemmende.
Kontrolomkostningerne afholdes af den person, som har iværksat de godkendelsesprøvninger, der har ført til godkendelse.«
24. Artikel 4, stk. 1, i anordning af 23. april 1999 bestemmer:
»Indenrigsministeren udarbejder på baggrund af forslag fra materielkommissionen en liste over de organer, som er specialiserede i gennemførelsen af de prøvninger, som foretages forud for den eventuelle godkendelse af materiellet, eller gennemfør de i artikel 9 i nærværende anordning omhandlede rapporter.
Ansøgninger om godkendelse af materiel indsendes direkte til et af disse organer. Alene disse organer har kompetence til at udføre prøvningerne.«
25. Anordningens artikel 5 bestemmer:
»Inden iværksættelsen af de egentlige prøver undersøger laboratorierne materiellet.
Denne undersøgelse består i:
1) Identifikation af materiellet.
2) Kontrol af de elektroniske kredsløb i forhold til de dokumenter, fabrikanten har fremlagt.
3) Kontrol af de minimumskrav, der stilles, jf. bilag 3 til nærværende anordning.
[...]«
26. Artikel 6 bestemmer:
»De prøver, der foretages, omfatter:
1) funktionel ækvivalens
2) mekaniske egenskaber
3) de mekaniske og/eller elektroniske funktioners pålidelighed
4) ufølsomhed over for falske alarmer
5) beskyttelse mod misbrug og forsøg på at sætte materiellet ud af brug.
Med henblik herpå undergives materiellet de prøver, der fremgår af nærværende anordnings bilag 3 og 5.
Materiel, der gør brug af radioforbindelser, er herudover underlagt de prøver, der fremgår af bilag 6.«
27. Anordningens artikel 7 har følgende ordlyd:
»Laboratorierne hos de organer, der er anført i artikel 4, stk. 1, undersøger, om de forelagte materiel opfylder kravene på den i bilag 7 anførte liste.
Med henblik herpå skal ansøgeren til laboratorierne fremsende alle de fornødne dokumenter.«
28. Anordningens artikel 9 bestemmer:
»Med hensyn til godkendelse af alarmsystemer og -centraler, der er importeret fra andre EU-medlemsstater og medlemsstater af Den Europæiske Frihandelssammenslutning, der er kontraherende parter i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, kan certifikater og prøvningsrapporter udarbejdet af organer, som er godkendt eller befuldmægtiget i disse stater, for så vidt som disse erklærer, at disse systemer og centraler er i overensstemmelse med de normer og tekniske forskrifter, som sikrer et beskyttelsesniveau, der svarer til det i nærværende anordning foreskrevne, godkendes.«
29. Artikel 11 i anordning af 23. april 1999 bestemmer:
»Godkendelserne gælder for tre år og kan forlænges med en tilsvarende periode efter ansøgning. Ansøgning om forlængelse rettes til et af de i artikel 4, stk. 1, angivne organer og behandles og undersøges i henhold til nævnte artikel 4-9.
Såfremt det godkendte materiel ændres, skal dette på ny forelægges et af de i artikel 4, stk. 1, angivne organer, som vurderer, om der skal foretages supplerende prøvning.«
30. Artikel 12 bestemmer, at de i forbindelse med ansøgningsproceduren, de udførte prøver samt overensstemmelseskontrollen forbundne administrations- og driftsomkostninger skal afholdes af ansøgeren.
III - Tvisten i hovedsagen og retsforhandlingerne
A - Tvisten i hovedsagen
31. ATRAL, som er et fransk selskab med hjemsted i Frankrig (herefter »ATRAL«), fremstiller og forhandler alarmsystemer og -centraler, der anvender radioforbindelser, (i almindelighed benævnt »trådløse alarmsystemer«). ATRAL har siden 1996 hovedsagelig markedsført alarmsystemerne og -centralerne i Belgien via indkøbscentre.
32. Indtil anordning af 23. april 1999 trådte i kraft, var salget af ATRAL's produkter ikke reguleret, da den dagældende lovgivning (nemlig kongelig anordning af 31.3.1994 om fremgangsmåden for godkendelse af alarmsystemer og -centraler, som omhandlet i lov af 10.4.1990 om vagtselskaber, sikkerhedsvirksomheder og interne vagttjenester) kun fandt anvendelse på »tråd«-alarmsystemer og -centraler.
33. Siden ikrafttrædelsen af anordning af 23. april 1999, som også finder anvendelse på »tråd«-alarmsystemer og -centraler, har ATRAL ikke kunnet forhandle sine produkter uden at opnå en forudgående godkendelse heraf fra »materielkommissionen«.
34. Ved stævning indleveret til Conseil d'État den 16. august 1999 nedlagt ATRAL påstand om annullation af anordning af 23. april 1999.
35. ATRAL indgav desuden den 31. august 1999 klage til Kommissionen over hindringer for indførsel til Belgien af »tråd«-alarmsystemer og -centraler. Kommissionen fremsendte efter denne klage en åbningsskrivelse til Kongeriget Belgien. Denne sag verserer stadig. ATRAL anlagde desuden sag ved Tribunal de première instance de Bruxelles med henblik på, at denne ret forbød den belgiske stat at betinge salget af ATRAL's produkter i Belgien af en forudgående godkendelse. Denne sag verserer stadig.
36. ATRAL har for Conseil d'État gjort gældende, at anordning af 23. april 1999 strider mod artikel 28 EF. ATRAL har anført, at anordningen i det væsentlige regulerer områder, der er genstand for fællesskabsharmonisering ved direktiv 73/23, 89/336 og 1999/5. Ifølge ATRAL kunne den belgiske lovgiver derfor ikke vedtage en lovgivning, der var mere restriktiv end ordningen i fællesskabsharmoniseringen. ATRAL har heraf udledt, at den belgiske stat ikke kan indføre en præventiv kontrol vedrørende overensstemmelsen af alarmsystemer og -centraler. Direktiverne indeholder alene hjemmel for en efterfølgende kontrol. Overensstemmelsen af de væsentligste tekniske og kvalitative krav, som er fastsat i direktiverne, er attesteret af »CE«-mærkningen under virksomhedsansvar, eftersom de pågældende produkter opfylder en overensstemmelseskontrol, som angivet i de pågældende bestemmelser og bilag i direktiv 73/23, 89/336 og 1999/5.
37. ATRAL har desuden anført, at den belgiske stat alene er berettiget til at lovgive på det ikke-harmoniserede områder under overholdelse af EF-traktaten, særlig dennes artikel 28 EF. ATRAL har herved anført, at anordning af 23. april 1999, og navnlig dens artikel 9, ikke er i overensstemmelse med principperne om gensidig anerkendelse, hvorefter et produkt indført fra en medlemsstat skal kunne markedsføres i importmedlemsstaten, såfremt det er lovligt fremstillet og markedsført i oprindelsesstaten, uanset om produktet er fremstillet i henhold til tekniske eller kvalitative forskrifter, som er forskellige fra dem, der gælder for bestemmelsesstatens produkter, medmindre der foreligger tvingende almene hensyn, og principperne om nødvendighed og proportionalitet herved overholdes. Artikel 9 i den anfægtede anordning vedrører alene gensidig anerkendelse af de krævede prøver for at opnå den forudgående godkendelse og omhandler derfor ikke gensidig anerkendelse af selve produkterne. ATRAL har endvidere anført, at en sådan begrænset gensidig anerkendelse kun er tilladt, såfremt den er begrundet i væsentlige krav, der ikke allerede er taget i betragtning i fællesskabsharmoniseringen, og såfremt det påvises, at denne begrænsning af fællesskabshandelen er nødvendig og forholdsmæssig, hvilket ikke er tilfældet her. ATRAL har desuden anført, at med hensyn til eventuelle væsentlige krav, som endnu ikke var omfattet af en fællesskabsharmonisering, skal en ordning om begrænsning af samhandelen for at være forenelig med artikel 28 EF og 30 EF været begrundet i uomgængeligt nødvendige krav eller tvingende hensyn og skal stå i forhold til de forfulgte mål. ATRAL har anført, at den belgiske stat i denne sag ikke konkret har påvist, at der foreligger andre væsentlige krav vedrørende beskyttelsen af forbrugeren end dem, som allerede er taget i betragtning ved de nævnte direktiver, og som begrunder en forudgående godkendelsesordning som den i den anfægtede anordning. Hensynet til den offentlige orden, hovedsageligt hindringer af »falsk alarm«, som den belgiske stat også har påberåbt sig, begrunder heller ikke yderligere anordningen. Den belgiske stat er i øvrigt den eneste stat, som har indført en sådan ordning.
38. Den belgiske stat har først anført, at direktiv 73/23 og 89/336 vedrører de forhold, der er reguleret ved anordning af 23. april 1999. Den belgiske stat havde vedrørende direktiv 1999/5 anført, at direktivet er irrelevant, idet fristen for dets gennemførelse i medlemsstaternes interne retsorden endnu ikke var udløbet på det tidspunkt, som Conseil d'État skal lægge til grund for dens vurdering af gyldigheden af anordningen, dvs. den 23. april 1999. Conseil d'État skal derfor se bort herfra ved vurderingen af den anfægtede anordnings gyldighed for så vidt angår dens forenelighed med fællesskabsretten. Denne forenelighed skal alene bedømmes ud fra artikel 28 EF og 30 EF. En fravigelse af forbuddet mod foranstaltninger med tilsvarende virkning er i denne sag begrundet såvel i beskyttelsen af forbrugerne som i den offentlige orden. Fravigelsen er nødvendig og forholdsmæssig ud fra de forfulgte mål.
39. Conseil d'État har inden endelig afgørelse i sagen fundet det nødvendigt at forelægge Domstolen en række præjudicielle spørgsmål.
B - De præjudicielle spørgsmål
40. Conseil d'État har ved dom af 8. januar 2002 forelagt Domstolen følgende spørgsmål:
»1) Skal Rådets direktiv 73/23/EØF af 19. februar 1973 om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om elektrisk materiel bestemt til anvendelse inden for visse spændingsgrænser, Rådets direktiv 89/336/EØF af 3. maj 1989 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om elektromagnetisk kompatibilitet og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 1999/5/EF af 9. marts 1999 om radio- og teleterminaludstyr samt gensidig anerkendelse af udstyrets overensstemmelse fortolkes således,
a) at de finder anvendelse på alarmsystemer og -centraler, særligt sådanne der anvender radioforbindelser - i almindelighed benævnt »trådløse« alarmsystemer
b) og i bekræftende fald, at de udgør en tilstrækkelig harmonisering af området til, at de nationale bestemmelser vedrørende samme område, såsom artikel 12 i lov af 10. april 1990 om vagtselskaber, sikkerhedsvirksomheder og interne vagttjenester og anordning af 23. april 1999 om en godkendelsesprocedure for de i lov af 10. april 1990 omhandlede alarmsystemer og -centraler, nødvendigvis skal overholde direktiverne?
2) Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende:
a) Skal artikel 3 i direktiv 73/23, artikel 5 i direktiv 89/336 og artikel 6, stk. 1, i direktiv 1999/5 fortolkes således, at de forbyder nationale bestemmelser, der - såsom artikel 12 i lov af 10. april 1990 og anordning af 23. april 1999 - betinger markedsføringen i en medlemsstat af alle alarmsystemer og -centraler, der er lovligt produceret og/eller markedsført i en anden medlemsstat, af en fremgangsmåde med forudgående godkendelse af dele af disse alarmsystemer og -centraler, der opfylder bestemmelserne i de ovennævnte direktiver?
b) Skal direktiv 73/23, 89/336 og 1999/5 fortolkes således, at de vedrørende alarmsystemer og -centraler fastsætter de væsentlige krav inden for elektrisk sikkerhed, elektromagnetisk kompatibilitet og radioudstyr, og følgelig således, at de er til hinder for nationale bestemmelser, såsom anordning af 23. april 1999, der betinger markedsføringen i Belgien af alle alarmsystemer og -centraler af andre krav end dem, der er fastsat i de nævnte direktiver?
c) Skal artikel 28 EF-30 EF fortolkes således, at forbuddet mod kvantitative indførselsrestriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning finder anvendelse på nationale bestemmelser, såsom anordning af 23. april 1999, der kræver, at de dele af alarmsystemerne og -centralerne, der ikke er genstand for fællesskabsharmoniseringsforanstaltninger, i et godkendt laboratorium gennemgår de samme forsøg som materiel, der markedsføres for første gang?
d) Skal artikel 28 EF-30 EF fortolkes således, at forbuddet mod kvantitative indførselsrestriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning giver medlemsstaterne mulighed for at vedtage nationale bestemmelser - såsom anordning af 23. april 1999 - der betinger markedsføringen i en medlemsstat af alle alarmsystemer og -centraler, der er lovligt fremstillet og/eller markedsført i en anden medlemsstat, af en forudgående godkendelse og af forsøg og specifikke tekniske krav, alene under påberåbelse in abstracto af tvingende hensyn eller uomgængeligt nødvendige krav - såsom forbrugerbeskyttelsen og/eller den offentlige orden - som medlemsstaten ikke finder er taget i betragtning ved fællesskabsharmoniseringsforanstaltningerne eller med andre ord uden in concreto at påvise hverken det reelle i de påberåbte tvingende hensyn eller uomgængeligt nødvendige krav eller den omstændighed, at disse krav ikke allerede er taget i betragtning ved fællesskabsharmoniseringsforanstaltningerne, og uden at påvise de indskrænkende foranstaltningers forholdsmæssighed ud fra det forfulgte mål?
3) Såfremt det første spørgsmål besvares benægtende:
a) Skal artikel 28 EF-30 EF fortolkes således, at forbuddet mod kvantitative indførselsrestriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning finder anvendelse på nationale bestemmelser, såsom artikel 9 i anordning af 23. april 1999, der begrænser princippet om gensidig anerkendelse til de forsøg, som alarmsystemerne og -centralerne, der er lovligt produceret og/eller markedsført i en anden medlemsstat, skal gennemgå for at opnå tilladelse til markedsføring i en medlemsstat, snarere end at bringe princippet om gensidig anerkendelse til anvendelse på selve alarmsystemerne og -centralerne?
b) Skal artikel 28 EF-30 EF fortolkes således, at forbuddet mod kvantitative indførselsrestriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning finder anvendelse på nationale bestemmelser, såsom artikel 12 i lov af 10. april 1990 og anordning af 23. april 1999, der påbyder en fremgangsmåde med godkendelse forud for markedsføring i en medlemsstat af alle alarmsystemer og -centraler, der er lovligt fremstillet og/eller markedsført i en anden medlemsstat?
c) Skal artikel 28 EF-30 EF fortolkes således, at forbuddet mod kvantitative indførselsrestriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning finder anvendelse på nationale bestemmelser, såsom artikel 2, stk. 2, i anordning af 23. april 1999, der påbyder, at en national overensstemmelsesmærkat anbringes på alarmsystemer og -centraler, der er lovligt fremstillet og/eller markedsført i en anden medlemsstat?
d) Skal artikel 28 EF-30 EF fortolkes således, at forbuddet mod kvantitative indførselsrestriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning finder anvendelse på nationale bestemmelser, såsom artikel 9 i anordning af 23. april 1999, der kræver, at alarmsystemernes og -centralernes dele i et godkendt laboratorium gennemgår de samme forsøg som materiel, der markedsføres for første gang?
e) Skal artikel 28 EF-30 EF fortolkes således, at forbuddet mod kvantitative indførselsrestriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning finder anvendelse på nationale bestemmelser, såsom artikel 9 i anordning af 23. april 1999, der betinger markedsføringen i en medlemsstat af alle alarmsystemer og -centraler, der er lovligt fremstillet og/eller markedsført i en anden medlemsstat, af en forudgående godkendelse og af forsøg og specifikke tekniske krav, alene under påberåbelse in abstracto af tvingende hensyn eller uomgængeligt nødvendige krav - såsom forbrugerbeskyttelsen og/eller den offentlige orden - eller med andre ord uden in concreto at påvise det reelle i de påberåbte tvingende hensyn eller uomgængeligt nødvendige krav og uden at påvise de indskrænkende foranstaltningers forholdsmæssighed ud fra det forfulgte formål?«
C - Retsforhandlingerne ved Domstolen
41. Ved retsforhandlingerne for Domstolen har ATRAL, den belgiske regering og Kommissionen indgivet skriftlige indlæg. De har afgivet indlæg under retsmødet den 3. oktober 2002. Den franske regering har ligeledes afgivet indlæg under dette retsmøde.
IV - Vurdering
A - Første del af de præjudicielle spørgsmål [første spørgsmål, litra a) og b)]
42. Første del af spørgsmålene vedrører direktiv 73/23, 89/336 og 1999/5. Med spørgsmålene ønsker den nationale ret oplyst, om de tre direktiver finder anvendelse på alarmsystemer og -centraler, særligt sådanne, der anvender radioforbindelser, og i givet fald, om de udgør en tilstrækkelig harmonisering på området til, at de nationale bestemmelser på samme område nødvendigvis skal overholde direktiverne.
43. I de skriftlige og mundtlige indlæg er der principielt enighed vedrørende disse spørgsmål. Alle er enige om, at de tre direktiver finder anvendelse på de pågældende produkter, og at der foreligger en tilstrækkelig harmonisering til, at de nationale bestemmelser skal overholde direktiverne.
44. Jeg er enig i denne opfattelse. Alarmsystemerne og -centralerne indeholder forskellige dele, som henhører under de tre direktivers anvendelsesområde. Således finder direktiv 73/23 anvendelse på elektrisk materiel bestemt til anvendelse ved den spændingsgrænse, der er angivet i direktivet. De dele af alarmsystemer og -centraler, som virker ved lavspænding, omfattes derfor af dette direktiv. Endvidere finder direktiv 89/336 anvendelse på alle apparater, der kan tænkes at fremkalde elektromagnetiske forstyrrelser, eller hvis funktion kan tænkes at blive påvirket af sådanne forstyrrelser. Alarmsystemerne og -centralerne svarer til den definition af »apparater«, som fremgår af direktivets artikel 1. Endelig fastlægger direktiv 1999/5 forskriftsrammerne for markedsføring, fri bevægelighed og ibrugtagning i Fællesskabet af radioudstyr og teleterminaludstyr. Alarmsystemer og -centraler, der anvender radioforbindelser, falder inden for definitionen af radioudstyr, som fremgår af artikel 2, litra c), i det pågældende direktiv.
45. Heraf følger, at de tre direktiver finder anvendelse på alarmsystemer og -centraler, som anvender radioforbindelser for så vidt angår forhold vedrørende deres funktion, som er forbundet med brug af lav spændingsstrøm, med beskyttelsen mod elektromagnetiske forstyrrelser og med udsendelse eller modtagelse af radioforbindelser.
46. Kommissionen, den franske regering og parterne i hovedsagen er enige om, at de tre direktiver tilsigter en fuldstændig harmonisering på deres respektive anvendelsesområder. Jeg deler denne opfattelse, som klart fremgår af direktivernes ordlyd og sammenhæng. Heraf følger, at de belgiske bestemmelser og ordninger skal være i fuldstændig overensstemmelse med direktiverne inden for de områder, som er omfattet af direktiverne. Jeg skal for fuldstændighedens skyld tilføje, at disse bestemmelser og ordninger ikke kan underlægge transaktioner vedrørende de pågældende apparater begrænsninger, som går ud over dem, der er udtrykkeligt er fastsat i direktiverne.
47. Direktiverne regulerer dog ikke alle forhold vedrørende alarmsystemer og -centralers funktion. Apparaterne skal således efter deres anvendelse opfylde visse krav med hensyn til deres funktion, såsom deres kvalitet, deres ufølsomhed over for alarm og deres modstand. Disse forhold skal jeg behandle under det andet spørgsmål.
B - Anden del af de præjudicielle spørgsmål (andet spørgsmål)
48. Det andet spørgsmål omfatter fire underspørgsmål. De to første underspørgsmål vedrører dele af alarmsystemer og -centraler, hvorpå direktiv 73/23, 89/336 og 1999/5 finder anvendelse. Jeg skal behandle disse to spørgsmål samlet. Jeg skal derefter behandle spørgsmålet vedrørende fortolkningen af artikel 28 EF og 30 EF.
49. Artikel 3 i direktiv 73/23, artikel 5 i direktiv 89/336 og artikel 6 og 8 i direktiv 1999/5 sikrer de frie varebevægelser, såvel af apparaterne som deres komponenter, såfremt disse opfylder de i direktiverne fastsatte krav.
50. Som Kommissionen har anført tidligere i sit skriftlige indlæg, indebærer den harmonisering, der er gennemført ved direktiverne, en formodning for overensstemmelse af apparater, der er forsynet med »CE«-mærkning. Mærkningen angiver apparatets overensstemmelse med samtlige bestemmelser i de pågældende direktiver, herunder vurderingsprocedurerne for deres overensstemmelse med de normer, der er fastsat i direktiverne. Direktiverne indeholder en række undtagelser fra dette princip, som ikke er relevant i denne sag.
51. Denne ordning indebærer, at fabrikanten kan markedsføre produkter forsynet med »CE«-mærkning uden først at passere organer, som er godkendte eller befuldmægtigede med henblik på udstedelse af godkendelse. Derudover gælder, at det for produkter forsynet med mærket »CE« ikke længere er nødvendigt at forelægge certifikater eller prøvelsesrapporter udfærdiget af godkendte eller befuldmægtigede godkendelsesorganer.
52. Heraf følger, at artikel 12 i den belgiske lov af 10. april 1990, som ændret ved lov af 9. juni 1999, er i strid med direktivet. Denne bestemmelse underkaster nemlig produkter forsynet med »CE«-mærkning, som er forenelige med direktiverne, en forudgående godkendelsesprocedure, inden de kan markedsføres i Belgien . Denne procedure indebærer desuden, at de pågældende produkter skal undergå prøvninger og kontrol.
53. Artikel 9 i anordning af 23. april 1999 er også i strid med direktivernes ordning. Bestemmelsen fastsætter, at med henblik på godkendelse af alarmsystemer og -centraler, der er indført fra andre EU-medlemsstater eller medlemsstater af Den Europæiske Frihandelssammenslutning, der er kontraherende parter i aftalen om det europæiske økonomiske samarbejdsområde, »kan certifikater og prøvningsrapporter udarbejdet af organer, som er godkendte eller befuldmægtigede i disse stater, for så vidt som disse erklærer, at disse systemer og centraler er i overensstemmelse med de normer og tekniske forskrifter, som sikrer et beskyttelsesniveau, der svarer til det i nærværende anordning foreskrevne, godkendes«. De pågældende direktiver indeholder derimod en formodning om overensstemmelse for så vidt angår produkter forsynet med »CE«-mærkning, eller hvis overensstemmelse med direktiverne er fastslået på anden måde. Det er klart, at artikel 9 i nævnte anordning er uforenelig med denne ordning.
54. Det fremgår generelt af de fællesskabsdirektiver, som jeg behandler her, at medlemsstaterne kun kan underlægge markedsføring af komponenterne og de færdige produkter de krav, som udtrykkeligt er fastsat i direktiverne på de områder, som disse omfatter. Heraf følger, at nationale bestemmelser, som har til formål eller til virkning at pålægge krav af denne karakter, er uforenelige med direktiverne.
55. De to underspørgsmål i det andet spørgsmål må efter min mening besvares således.
56. Det tredje og fjerde underspørgsmål vedrører komponenter eller forhold vedrørende alarmsystemer og -centraler, som ikke har været genstand for en fællesskabsharmonisering.
57. Det andet spørgsmål, litra c), vedrører kravet i de belgiske bestemmelser, hvorefter de dele af alarmsystemerne og -centralerne, der ikke er genstand for fællesskabsharmoniseringsforanstaltninger, i et laboratorium skal underkastes de samme prøvninger som det materiel, der første gang markedsføres.
58. Da der ikke foreligger fællesskabsbestemmelser kan medlemsstaterne bevare eller vedtage foranstaltninger, såfremt de overholder de frie varebevægelser. Sidstnævnte indebærer, at kvantitative indførselsrestriktioner og alle foranstaltninger med tilsvarende virkning er forbudt. I henhold til Domstolens faste praksis er enhver foranstaltning, der direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre handelen inden for Fællesskabet, en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative indførselsrestriktioner . I henhold til artikel 30 EF er bestemmelserne i artikel 28 EF ikke til hinder for forbud eller restriktioner vedrørende indførsel, som er begrundet i de i bestemmelsen angivne hensyn, såfremt disse forbud eller restriktioner ikke udgør et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne. Desuden må hindringer for samhandelen mellem medlemsstaterne, som er en følge af forskelle i de nationale lovgivninger, accepteres, når de beror på uomgængeligt nødvendige krav . En national lovgivning, som fraviger artikel 28 EF, kan, uanset om den omfattes af tilfældene i artikel 30 EF eller er begrundet i tvingende almene hensyn, som er fastsat i retspraksis, i begge tilfælde kun være begrundet, såfremt den er forenelig med princippet om nødvendighed og proportionalitetsprincippet .
59. Jeg skal først bemærke, således som Kommissionen har gjort det, at en national foranstaltning, der pålægger de samme prøvninger, som allerede har fundet sted i oprindelsesstaten, er en foranstaltning med tilsvarende virkning som omhandlet i artikel 28 EF, uanset der på det pågældende område ikke er foretaget nogen harmonisering.
60. Det samme må gælde for en bestemmelse, hvorefter der ved godkendelsen af alarmsystemer og -centraler, der indføres fra de øvrige medlemsstater, alene tages hensyn til certifikater og prøvningsrapporter udarbejdet af organer, som er godkendt eller befuldmægtiget i denne medlemsstat, såfremt det herved attesteres, at disse systemer og centraler er i overensstemmelse med de normer og tekniske forskrifter, som sikrer samme beskyttelsesniveau som indførselslandets. En sådan godkendelsesordning indebærer nemlig, at en producent, som vil eksportere alarmsystemer og -centraler til Belgien, skal undergive disse apparater en prøvning og opnå godkendelse heraf i sit eget land for at kunne opfylde den belgiske lovgivers krav, uanset at apparaterne kan markedsføres i hans eget land uden intervention af et godkendelsesorgan.
61. En betingelse, hvorefter alarmsystemer og -centraler skal opfylde samme tekniske normer og have samme beskyttelsesniveau som i importlandet, indebærer nødvendigvis, at producenterne i de øvrige medlemsstater skal tilpasse deres produkter til dette lands særlige krav. En sådan teknisk handelshindring indebærer derfor en forvridning af artikel 28 EF. Den er i strid med princippet om gensidig anerkendelse.
62. En sådan bestemmelse kan, som jeg har anført i punkt 58, begrundes i et af de almindelige hensyn, der er angivet i artikel 30 EF eller i et af de tvingende hensyn, der er fastsat i retspraksis. Men bestemmelsen skal dog være nødvendig og forholdsmæssig.
63. Kommissionen har med føje anført, at selv om de grunde, som den belgiske regering har fremført, kan begrunde en hindring for de frie varebevægelser, tilkommer det den nationale ret at vurdere, om kravet om en forudgående godkendelsesprocedure er nødvendig i forhold til det forfulgte mål, og om kravet er forholdsmæssigt. Det tilkommer også den nationale ret at vurdere, om det certifikat eller den prøvningsrapport, som kræves i anordningens artikel 9, er nødvendig og forholdsmæssig. Som Kommissionen også har anført, spørger den nationale ret ikke om de begrundelser, som den belgiske regering har påberåbt sig, opfylder betingelserne i artikel 30 EF eller i retspraksis. Det fjerde underspørgsmål vedrører nærmere bestemt udelukkende bevisbyrden.
64. Spørgsmålet er, om en medlemsstat kan nøjes med en in abstracto at påberåbe sig et uomgængeligt nødvendigt krav eller et tvingende alment hensyn som beskyttelsen af forbrugerne eller den offentlige orden, som ifølge staten ikke er blevet taget i betragtning i fællesskabsbestemmelserne om harmonisering eller ikke i tilstrækkelig grad, eller om medlemsstaten in concreto skal påvise, hvori det uomgængeligt nødvendige krav eller det tvingende hensyn består, som den har påberåbt sig, ligesom den omstændighed, at fællesskabsbestemmelserne om harmonisering ikke har taget hensyn til dette uomgængeligt nødvendige krav eller dette tvingende hensyn og hævdet, at den restriktive foranstaltning er forholdsmæssig i forhold til det forfulgte mål.
65. Det drejer sig om et spørgsmål vedrørende europæisk ret, som er rejst i tvisten i hovedsagen ved en national ret. Spørgsmålet må principielt afgøres efter nationale retsplejeregler, herunder bevisbyrdereglerne. I Domstolens praksis er der fastsat visse krav herom. Således kan disse bevisbyrderegler ikke indebære, at iværksættelsen af fællesskabsbestemmelser gøres umulig eller forholdsmæssig vanskelig . Bevisbyrdereglerne i den gældende nationale ret kan derfor ikke være mindre favorable end dem, der gælder for tilsvarende procedurer af intern karakter .
66. I henhold til fast retspraksis kan en undtagelse fra princippet om de frie varebevægelser kun være begrundet i artikel 30 EF, såfremt de nationale myndigheder godtgør, at denne undtagelse er nødvendig for at tilgodese et eller flere af de i nævnte artikel anførte hensyn, og at den er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet . Dette gælder også i præjudicielle sager for Domstolen i forbindelse med artikel 28 EF, hvor en medlemsstat påberåber sig et uomgængeligt nødvendigt krav for at begrunde en hindring for de frie varebevægelser. Domstolen undersøger i en sådan sag konkret den grund, som den pågældende medlemsstat har påberåbt sig, samt om den er nødvendig og forholdsmæssig. Om nødvendigt meddeler Domstolen den nationale ret alle de forhold, som denne skal tage i betragtning ved dens vurdering. Reglen om, at en national ret skal påvise, at det drejer sig om en undtagelse, som er tilladt efter fællesskabsretten, kan ikke ændres af anvendelsen af interne processuelle bestemmelser.
67. Dette indebærer, at uomgængeligt nødvendige krav eller tvingende hensyn skal konkretiseres, således at det kan afgøres, om den foranstaltning, som medlemsstaten har truffet, er begrundet som sådan. Dette er også nødvendigt, idet det ellers ikke kan afgøres, om de pågældende nationale bestemmelser er effektive og forholdsmæssige, hvilket vil sige, at de ikke går ud over, hvad der er strengt nødvendigt for den interesse, der beskyttes.
68. Der må under denne vurdering tages hensyn til, at adskillige træk ved alarmsystemer og -centraler - og deres komponenter - allerede er harmoniseret af de anførte tre direktiver. Med andre ord kan de belgiske bestemmelser alene omfatte visse træk, der ikke er omfattet heraf. Men bestemmelsernes anvendelse indebærer imidlertid, at hele apparatet er undergivet en forudgående obligatorisk godkendelse. Den frie bevægelighed for disse varer, som er gennemført ved direktiverne, foreligger derfor ikke. En national lovgivning, som har en sådan følge, må uden videre anses for uforholdsmæssig, idet beskyttelsen af den offentlig interesse, der er begrænset til visse resterende træk, indebærer, at resultatet - de frie varebevægelser - som er tilsigtet med harmoniseringen af hovedparten af de øvrige træk, bliver umulig.
69. Jeg mener, at for at hindre et sådant uacceptabelt resultat, skal den nationale lovgiver, som indfører regler, som visse resterende træk ved alarmsystemer og -centraler skal opfylde, tage hensyn til de gældende harmoniseringsbestemmelser for apparatets øvrige træk. Princippet om fællesskabsloyaliteten i artikel 10 EF indebærer allerede, at lovgiveren udformer den nationale lovgivning under henvisning til de krav og procedurer, som fællesskabsretten fastsætter for disse produkter - såvel for deres komponenter som apparaterne selv. Dette indebærer i denne sag, at den nationale lovgiver enten alene burde have anerkendt overensstemmelsen af apparaternes normer, som var lovligt markedsført i en anden medlemsstat, eller indført en efterfølgende kontrol, således som de herom gældende direktiver hjemler ret til.
C - Tredje del af de præjudicielle spørgsmål (tredje spørgsmål)
70. På grund af besvarelsen af det første spørgsmål finder jeg det overflødigt at besvare det tredje spørgsmål.
V - Forslag til afgørelse
71. Af de anførte grunde foreslår jeg Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål, som Conseil d'État (Belgien) har forelagt, således:
72. Det første spørgsmål
»a) Rådets direktiv 73/23/EØF af 19. februar 1973 om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om elektrisk materiel bestemt til anvendelse inden for visse spændingsgrænser, Rådets direktiv 89/336/EØF af 3. maj 1989 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om elektromagnetisk kompatibilitet samt Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 1999/5/EF af 9. marts 1999 om radio- og teleterminaludstyr samt gensidig anerkendelse af udstyrets overensstemmelse skal fortolkes således, at de finder anvendelse på alarmsystemer og -centraler og særligt sådanne, der anvender radioforbindelser, de såkaldte »tråd«-alarmsystemer.
b) Det følger af direktiv 73/23, 89/336 og 1999/5, at på de områder, som direktiver omfatter, kan medlemsstaterne kun undergive markedsføring af komponenterne og de færdige produkter krav, som er udtrykkeligt fastsat i direktiverne. Heraf følger, at administrative eller lovfastsatte bestemmelser, som har til formål eller til virkning at pålægge andre krav, er uforenelige med direktiverne.«
73. Andet spørgsmål
»- Harmoniseringen ved direktiverne 73/23, 89/336 og 1999/5 indeholder en formodning for overensstemmelse med normerne, som omfatter vurderingsprocedurerne for så vidt angår apparater forsynet med »CE«-mærkning. Artikel 3 i direktiv 73/23, artikel 5 i direktiv 89/336 samt artikel 6, stk. 1, og artikel 8, stk. 1, i direktiv 1999/5 er til hinder for nationale bestemmelser såsom artikel 12 i lov af 10. april 1990 og artikel 9 i anordning af 23. april 1999, der betinger markedsføringen i en medlemsstat af alarmsystemer og -centraler, der lovligt er fremstillet og/eller markedsført i en anden medlemsstat, af en fremgangsmåde med forudgående godkendelse vedrørende komponenter af disse alarmsystemer og -centraler, som opfylder bestemmelserne i nævnte direktiver.
- Artikel 28 EF-30 EF skal fortolkes således, at produkter, selv om der ikke foreligger nogen fællesskabsharmonisering, der er lovligt fremstillet og markedsført i en medlemsstat, skal kunne markedsføres i en anden medlemsstat uden at blive underkastet supplerende kontrol. Nationale bestemmelser, hvorefter markedsføring af alarmsystemer og -centraler for så vidt angår egenskaber og funktioner, der ikke er omfattet af harmoniseringsbestemmelserne, er underkastet kontrol og prøver af hensyn til en forudgående godkendelse eller et krav om, at der fremlægges certifikater, hvoraf det fremgår, at det pågældende apparat opfylder de krav, der er fastsat i nationale bestemmelser, er til hinder for de frie varebevægelser. Sådanne nationale bestemmelser skal opfylde undtagelsesbetingelserne i artikel 30 EF eller et andet af de tvingende hensyn, der er anerkendt i fællesskabsretten. Sådanne nationale bestemmelser skal være nødvendige for at nå de mål, de forfølger, og kan ikke gå ud over, hvad der er strengt nødvendigt med henblik herpå.
- Bevisførelsen er reguleret af de nationale retsplejeregler. Den nationale ret skal dog sikre den effektive anvendelse af fællesskabsretten. Den effektive anvendelse af artikel 28 EF og 30 EF indebærer derfor, at den nationale ret ved en begrænsning af en grundlæggende frihed skal være i stand til at kunne efterprøve foreneligheden af den påberåbte begrundelse med fællesskabsretten. Dette indebærer, at den nationale ret, som påberåber sig en grund, der berettiger til en begrænsning af de frie varebevægelser, konkret skal påvise den pågældende almindelige interesse, og at foranstaltningerne er nødvendige og forholdsmæssige i forhold til det forfulgte mål. Den nationale ret skal ved bedømmelsen af begrænsningens forholdsmæssighed desuden vurdere de følger, som bl.a. den nationale foranstaltning har på de gældende harmoniseringsbestemmelsers effektive virkning samt om de er forenelige med disse bestemmelser.«
Full & Egal Universal Law Academy