Conclusões do Advogado-Geral
I - Introdução
1. Nos presentes autos, o Conseil d'État de Belgique submeteu um conjunto de questões de interpretação das Directivas 73/23/CEE do Conselho, de 19 de Fevereiro de 1973, relativa à harmonização das legislações dos Estados-Membros no domínio do material eléctrico destinado a ser utilizado dentro de certos limites de tensão (a seguir «Directiva 73/23»), 89/336/CEE do Conselho, de 3 de Maio de 1989, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes à compatibilidade electromagnética (a seguir «Directiva 89/336»), e 1999/5/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de Março de 1999, relativa aos equipamentos de rádio e equipamentos terminais de telecomunicações e ao reconhecimento mútuo da sua conformidade (a seguir «Directiva 1999/5»), e de interpretação dos artigos 28.° CE e 30.° CE.
II - Enquadramento jurídico
A - O direito comunitário
1. A Directiva 73/23
2. Nos termos do seu artigo 1.° , a Directiva 73/23 aplica-se ao material eléctrico destinado a ser utilizado sob uma tensão nominal compreendida entre 50 V e 1 000 V para a corrente alterna e entre 75 V e 1 000 V para a corrente contínua, com excepção dos materiais referidos no anexo II.
3. O artigo 2.° da Directiva 73/23 dispõe:
«1. Os Estados-Membros tomarão todas as medidas necessárias para que o material eléctrico não possa ser colocado no mercado senão quando construído de acordo com as regras da arte em matéria de segurança válidas na Comunidade, de modo a não comprometer, no caso de instalação e manutenção adequadas e de utilização de acordo com a sua finalidade, a segurança de pessoas, animais domésticos e bens.
2. O anexo I resume os principais elementos dos objectivos de segurança a que se refere o n.° 1.»
4. O artigo 3.° da directiva dispõe:
«Os Estados-Membros assegurarão que [...] não [se] levantem obstáculos, por razões de segurança, à livre circulação, na Comunidade, do material eléctrico que respeite o disposto no artigo 2.° , de acordo com as condições previstas nos artigos 5.° , 6.° , 7.° ou 8.° »
5. O artigo 8.° , n.° 1, da Directiva 73/23, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 93/68 , tem o seguinte teor:
«1. Antes da colocação no mercado, o material eléctrico a que se refere o artigo 1.° deve ser munido da marcação CE, tal como prevista no artigo 10.° , indicativa da respectiva conformidade com as disposições da presente directiva, incluindo o procedimento de avaliação de conformidade descrito no anexo IV.»
2. A Directiva 89/336
6. O artigo 1.° , ponto 1, da Directiva 89/336 define os «aparelhos» como todos os aparelhos eléctricos e electrónicos, bem como os equipamentos e instalações que contêm componentes eléctricos e/ou electrónicos.
7. O artigo 2.° , n.° 1, primeiro parágrafo, desta directiva dispõe:
«A presente directiva aplica-se aos aparelhos susceptíveis de criar interferências electromagnéticas ou cujo funcionamento é susceptível de ser afectado por essas interferências.»
8. O artigo 3.° desta directiva, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 93/68, dispõe:
«Os Estados-Membros tomarão todas as disposições necessárias para que os aparelhos a que se refere o artigo 2.° apenas possam ser colocados no mercado ou em serviço se estiverem munidos da marcação CE prevista no artigo 10.° , indicativa da respectiva conformidade com o conjunto das disposições da presente directiva, incluindo os procedimentos de avaliação da conformidade previstos no artigo 10.° , desde que esses aparelhos tenham sido instalados, mantidos de forma adequada e utilizados de acordo com o fim a que se destinam.»
9. O artigo 5.° desta directiva tem a seguinte redacção:
«Os Estados-Membros não levantarão obstáculos, por motivos relacionados com a compatibilidade electromagnética, à colocação no mercado ou à entrada em serviço no seu território dos aparelhos que são objecto da presente directiva e obedeçam às respectivas disposições.»
3. A Directiva 1999/5
10. O artigo 1.° da Directiva 1999/5 estabelece um quadro regulamentar para a colocação no mercado, a livre circulação e a colocação em serviço na Comunidade dos equipamentos de rádio e dos equipamentos terminais de telecomunicações.
11. O artigo 2.° , alínea c), desta directiva define o «equipamento de rádio» como qualquer produto ou respectivo componente capaz de comunicar através da emissão e/ou recepção de ondas hertzianas, utilizando o espectro atribuído às radiocomunicações terrestres/espaciais.
12. O artigo 3.° dispõe que certos requisitos essenciais são aplicáveis a todos os aparelhos. Além disso, prevê que a construção dos equipamentos de rádio deve ser de molde a que estes utilizem eficazmente o espectro de radiofrequências atribuído às radiocomunicações, de modo a evitar interferências nocivas.
13. O artigo 5.° desta directiva dispõe que, sempre que os aparelhos sejam conformes com as normas harmonizadas, se presume a sua conformidade com os requisitos essenciais referidos no artigo 3.°
14. O artigo 6.° , n.° 1, da Directiva 1999/5 tem a seguinte redacção:
«Os Estados-Membros garantirão que os aparelhos só sejam colocados no mercado se forem conformes com os requisitos essenciais adequados definidos no artigo 3.° e com as outras disposições pertinentes da presente directiva quando são instalados e mantidos e usados de forma adequada ao objectivo a que se destinam. Os aparelhos não devem ficar sujeitos a outra regulamentação nacional relativa à colocação no mercado.»
15. O artigo 7.° , n.° 1, dispõe:
«1. Os Estados-Membros devem permitir que os aparelhos sejam colocados em serviço para o fim a que se destinam, quando estejam em conformidade com os requisitos essenciais adequados previstos no artigo 3.° e com as outras disposições pertinentes da presente directiva.»
16. O artigo 8.° , n.° 1, tem a seguinte redacção:
«Os Estados-Membros não poderão proibir, restringir ou impedir a colocação no mercado e a colocação em serviço no seu território de aparelhos com a marcação CE a que se refere o anexo VII, que indica a sua conformidade com todas as disposições da presente directiva, incluindo o procedimento de avaliação da conformidade descrito no anexo II, sem prejuízo do disposto no n.° 4 do artigo 6.° , no n.° 2 do artigo 7.° e no n.° 5 do artigo 9.° »
17. Nos termos do artigo 19.° , n.° 1, primeiro parágrafo, desta directiva:
«Os Estados-Membros adoptarão e publicarão até 7 de Abril de 2000 as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente directiva. Do facto informarão imediatamente a Comissão. Os Estados-Membros aplicarão essas disposições a partir de 8 de Abril de 2000.»
B - O direito interno
18. O artigo 12.° da lei de 10 de Abril de 1990 sobre as empresas de vigilância, as empresas de segurança e os serviços internos de vigilância (a seguir «lei de 10 de Abril de 1990») dispõe que os sistemas e centrais de alarme a que se refere o n.° 4 do artigo 1.° e os seus componentes só podem ser comercializados ou de qualquer outro modo postos à disposição dos utentes depois de terem sido previamente homologados, nos termos de um processo a fixar pelo Rei. O Rei estabelecerá igualmente as condições de instalação, manutenção e utilização dos sistemas e centrais de alarme a que se refere o n.° 4 do artigo 1.° e os seus componentes.
19. Ao artigo 12.° foi posteriormente dada nova redacção pela lei de 9 de Junho de 1999 , entrada em vigor em 1 de Novembro de 1999. O novo artigo 12.° tem o seguinte teor:
«Os sistemas e centrais de alarme a que se refere o n.° 4 do artigo 1.° e os seus componentes só podem ser comercializados ou de qualquer outro modo postos à disposição dos utentes após terem sido previamente aprovados nos termos de um procedimento a fixar pelo Rei.
Os sistemas e centrais de alarme a que se refere o n.° 4 do artigo 1.° e os seus componentes, comercializados ou de qualquer outro modo postos à disposição dos utentes, devem ser a todo o momento conformes com o protótipo aprovado nos termos do procedimento a fixar pelo Rei a que se refere o primeiro parágrafo.
O Rei estabelecerá igualmente as condições de instalação, manutenção e utilização dos sistemas e centrais de alarme a que se refere o n.° 4 do artigo 1.° e os seus componentes.»
20. Nos termos do artigo 19.° , n.° 1, primeiro parágrafo, da lei de 10 de Abril de 1990, pode ser aplicada uma multa administrativa de 1 000 a 1 000 000 de francos a qualquer pessoa singular ou colectiva, por contravenção a essa lei ou aos seus regulamentos de execução, excepto no que respeita às infracções enunciadas no artigo 18.°
21. Com base no artigo 12.° , primeiro parágrafo, da lei de 10 de Abril de 1990, um decreto real, que estabelece o procedimento de aprovação dos sistemas e centrais de alarme a que se refere a lei de 10 de Abril de 1990 sobre as empresas de vigilância, as empresas de segurança e os serviços internos de vigilância , foi adoptado em 23 de Abril de 1999 (a seguir «Decreto real de 23 de Abril de 1999»). O decreto real entrou em vigor em 19 de Junho de 1999.
22. Nos termos do artigo 1.° , ponto 2, do Decreto real de 23 de Abril de 1999, entende-se por «material», «os sistemas e centrais de alarme e seus componentes, destinados a prevenir ou detectar os delitos contra as pessoas ou os bens.»
23. O artigo 2.° deste decreto real tem a seguinte redacção:
«1. Nenhum fabricante, importador, grossista ou qualquer outra pessoa singular ou colectiva pode comercializar na Bélgica, ou de qualquer outra forma colocar à disposição dos utentes, material, se este não tiver sido previamente homologado por uma comissão criada com essa finalidade, a seguir designada comissão de material.
2. A comissão de material emite para cada protótipo de material homologado um certificado de homologação, em conformidade com o modelo reproduzido no anexo 1 do presente decreto, que será conservado pelo requerente.
O requerente aporá, a custas suas, uma etiqueta de conformidade no material que seja conforme com o protótipo que é comercializado ou colocado à disposição dos utentes.
[...]
Os serviços habilitados a controlar a aplicação da lei de 10 de Abril de 1990, antes referida, e os seus regulamentos de execução podem impor o controlo da conformidade do material comercializado ou colocado à disposição dos utentes por um dos organismos a que se refere o n.° 1 do artigo 4.° do presente decreto. Este organismo transmitirá um relatório de controlo à comissão de material que, com base neste, declarará ou não o material conforme.
As despesas do controlo ficam a cargo da pessoa que tenha feito proceder aos testes de conformidade que conduziram à aprovação.»
24. O artigo 4.° , n.° 1, do Decreto real de 23 de Abril de 1999 dispõe:
«O Ministro do Interior elaborará, após parecer da comissão de material, a lista dos organismos especializados na realização dos testes que precedem a eventual homologação do material ou na apreciação dos relatórios a que se refere o artigo 9.° do presente decreto.
Os pedidos de homologação de material serão enviados directamente a um destes organismos. Estes organismos serão os únicos competentes para realizar os testes.»
25. Nos termos do artigo 5.° do decreto real:
«Antes de proceder aos testes propriamente ditos, os laboratórios examinarão o material.
Este exame consiste na:
1. identificação do material;
2. verificação dos circuitos electrónicos por comparação com os documentos entregues pelo fabricante;
3. verificação das funções mínimas exigidas, como descritas no anexo 3 do presente decreto.
[...]»
26. O artigo 6.° dispõe:
«Os testes a que será sujeito o material respeitam:
1. à adequação funcional;
2. ao aspecto mecânico;
3. à fiabilidade do funcionamento mecânico ou electrónico;
4. à insensibilidade aos falsos alarmes;
5. à protecção contra a fraude ou às tentativas de colocação do material fora de serviço;
Para esse fim, o material é sujeito aos testes referidos nos anexos 3 e 5 do presente decreto. Estes testes são aplicáveis aos diferentes tipos de componentes.
O material que utilize ligações radioeléctricas é, além disso, submetido aos testes a que se refere o anexo 6.»
27. O artigo 7.° do decreto real tem a seguinte redacção:
«Os laboratórios dos organismos a que se refere o n.° 1 do artigo 4.° verificam se o material apresentado cumpre os requisitos cuja lista consta do anexo 7.
Para esse efeito, o requerente deve fornecer aos laboratórios anteriormente referidos o conjunto dos documentos úteis a este exame.»
28. O artigo 9.° do decreto real dispõe:
«Para efeitos da homologação dos sistemas e centrais de alarme importados de outros Estados-Membros da União Europeia e dos Estados-Membros da Associação Europeia de Comércio Livre, partes contratantes do acordo sobre o Espaço Económico Europeu, são aceites os certificados e relatórios de testes elaborados por um organismo aprovado ou reconhecido nestes Estados, na medida em que atestem a conformidade destes sistemas e centrais com normas ou regulamentações técnicas que garantam um nível de protecção equivalente ao previsto pelo presente decreto.»
29. O artigo 11.° do Decreto real de 23 de Abril de 1999 dispõe:
«As homologações são válidas por um período de três anos e podem ser prorrogadas a pedido, sendo cada prorrogação válida pelo mesmo período de tempo. O pedido de prorrogação é enviado a um dos organismos a que se refere o n.° 1 do artigo 4.° e é tratado e examinado em conformidade com os anteriores artigos 4.° a 9.°
Caso sejam introduzidas alterações no material homologado, este deve ser de novo apresentado a um dos organismos a que se refere o n.° 1 do artigo 4.° , que apreciará a necessidade de testes complementares.»
30. O artigo 12.° dispõe que as despesas administrativas e de funcionamento inerentes à tramitação do pedido de homologação, aos testes efectuados e ao controlo da conformidade ficam a cargo do requerente.
III - O litígio na causa principal e a tramitação processual
A - O litígio na causa principal
31. A ATRAL, sociedade anónima de direito francês, com sede em França (a seguir «ATRAL»), fabrica e comercializa sistemas e centrais de alarme que utilizam ligações radioeléctricas (vulgarmente denominados sistemas de alarme «sem fios»). Desde 1996, a ATRAL comercializa os seus sistemas e centrais de alarme na Bélgica, principalmente por intermédio do comércio de grandes superfícies.
32. Até à entrada em vigor do Decreto real de 23 de Abril de 1999, a venda dos produtos da ATRAL não estava regulamentada e a regulamentação então em vigor (ou seja, o Decreto real de 31 de Março de 1994 que estabelece o processo de homologação dos sistemas e centrais de alarme a que se refere a lei de 10 de Abril de 1990 sobre as empresas de vigilância, as empresas de segurança e os serviços internos de vigilância) só se aplicava aos sistemas e centrais de alarme «com fios».
33. Após a entrada em vigor do decreto real, que doravante se aplica também aos sistemas e centrais de alarme «sem fios», a ATRAL deixou de poder comercializar os seus produtos sem a sua homologação prévia pela «comissão de material».
34. Em 16 de Agosto de 1999, a ATRAL requereu a anulação do Decreto real de 23 de Abril de 1999 ao Conseil d'État.
35. Além disso, em 31 de Agosto de 1999, a ATRAL apresentou uma denúncia à Comissão Europeia por entraves à importação, na Bélgica, de sistemas e centrais de alarme. Esta denúncia levou a que Comissão notificasse o Reino da Bélgica, dando-lhe um prazo para apresentar as suas observações. Esse processo ainda está em curso. A isto acresce que a ATRAL intentou uma acção no tribunal de première instance de Bruxelles para obter que seja proibido ao Estado Belga sujeitar a aprovação prévia a venda dos seus produtos na Bélgica. Esse processo ainda decorre.
36. Perante o Conseil d'État, a ATRAL sustentou que o Decreto real de 23 de Abril de 1999 infringe o artigo 28.° CE. A ATRAL referiu que este decreto real regulamenta, no essencial, matérias já harmonizadas no plano comunitário pela Directiva 73/23, a Directiva 89/336 e a Directiva 1999/5. A ATRAL considera que, portanto, o legislador belga já não podia adoptar uma regulamentação mais restritiva do que o regime instituído pelos diplomas de harmonização. A ATRAL daí deduz que o Estado belga não pode impor um controlo preventivo da conformidade dos sistemas e centrais de alarme. As directivas só autorizam um controlo a posteriori. A conformidade com as exigências essenciais, técnicas e qualitativas, formuladas por estas directivas é atestada pela marcação «CE», sob responsabilidade da empresa, quando os produtos em causa tenham sido sujeitos a um processo de avaliação da conformidade como definido nos artigos e nos anexos em questão das Directivas 73/23, 89/336 e 1999/5.
37. A ATRAL sustentou igualmente que o Estado belga só podia regulamentar a parte desta matéria ainda não harmonizada e isto todavia no respeito do Tratado e em especial do artigo 28.° CE. A ATRAL considera a este propósito que o Decreto real de 23 de Abril de 1999, em especial o seu artigo 9.° , não é compatível com o princípio do reconhecimento mútuo, por força do qual um produto importado de um Estado-Membro deve ser aceite no território do Estado-Membro importador se tiver sido legalmente fabricado e comercializado no Estado de origem e isto mesmo quando este produto seja fabricado de acordo com normas técnicas ou qualitativas diferentes das impostas aos produtos do Estado de destino, a menos que se invoquem razões imperiosas ou exigências imperativas de interesse geral e na condição de, neste caso, se respeitarem os princípios da necessidade e da proporcionalidade. O artigo 9.° do decreto real impugnado apenas regula o reconhecimento mútuo dos testes exigidos para a obtenção da homologação prévia e não diz, portanto, respeito ao reconhecimento mútuo dos próprios produtos; um reconhecimento mútuo tão limitado só será admissível se for justificado por uma exigência essencial ainda não tomada em conta pela legislação harmonizada e quando se demonstre que esta restrição às trocas comerciais intracomunitárias é necessária e proporcional - o que não é o caso. No que respeita às eventuais exigências essenciais que ainda não tenham sido objecto de legislação harmonizada no plano comunitário, uma regulamentação restritiva das trocas deve, com efeito, para ser conforme com os artigos 28.° e 30.° do Tratado CE, justificar-se por uma razão imperiosa ou por uma exigência imperativa de interesse geral e ser proporcional aos objectivos prosseguidos. A ATRAL considera que, no caso em apreço, o Estado belga não demonstrou quais são concretamente as exigências essenciais decorrentes da protecção dos consumidores, para além das que já foram tomadas em consideração pelas referidas directivas, que justificam um sistema de aprovação prévia como o previsto pelo decreto impugnado. A ordem pública, essencialmente a prevenção dos «falsos alarmes», que é igualmente invocada pelo Estado belga, também não basta para sua justificação. De resto, o Estado belga é o único a ter instituído tal sistema.
38. O Estado belga contesta, em primeiro lugar, que as Directivas 73/23/CEE e 89/336/CEE digam respeito à matéria regulamentada pelo Decreto real de 23 de Abril de 1999. No que respeita à Directiva 1999/5, o Estado belga considera que não releva para o caso em apreço, referindo que, à data em que se deve situar o Conseil d'État para apreciar a legalidade do decreto impugnado, ou seja, 23 de Abril de 1999, o prazo fixado aos Estados-Membros para a transposição da referida directiva para o seu ordenamento jurídico interno ainda não tinha expirado. Portanto, o Conseil d'État não a deverá ter em conta para apreciar a legalidade do decreto impugnado, inclusive no que toca à sua conformidade com o direito comunitário. Esta conformidade deve ser apreciada à luz unicamente dos artigos 28.° CE e 30.° do Tratado CE. Uma derrogação à proibição geral das medidas de efeito equivalente está, no caso em apreço, justificada tanto pela protecção dos consumidores como pela ordem pública. É necessária e proporcional aos objectivos prosseguidos.
39. Antes de proferir a sua decisão no recurso da ATRAL, o Conseil d'État considerou necessário submeter ao Tribunal de Justiça um certo número de questões prejudiciais.
B - As questões prejudiciais
40. Por acórdão de 8 de Janeiro de 2002, o Conseil d'État colocou as seguintes questões ao Tribunal de Justiça:
«1) A[s] Directivas 73/23/CEE do Conselho, de 19 de Fevereiro de 1973, relativa à harmonização das legislações dos Estados-Membros no domínio do material eléctrico destinado a ser utilizado dentro de certos limites de tensão, 89/336/CEE do Conselho, de 3 de Maio de 1989, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes à compatibilidade electromagnética, e 1999/5/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de Março de 1999, relativa aos equipamentos de rádio e equipamentos terminais de telecomunicações e ao reconhecimento mútuo da sua conformidade, devem ser interpretadas:
a) no sentido de que se aplicam aos sistemas e centrais de alarme, em particular aos produtos que utilizam ligações radioeléctricas, vulgarmente denominados sistemas de alarme sem fios,
b) e, em caso afirmativo, no sentido de que realizam uma harmonização suficientemente importante da matéria para que as disposições nacionais que regulam a mesma matéria, como o artigo 12.° da Lei de 10 de Abril de 1990, relativa às empresas de vigilância, às empresas de segurança e aos serviços internos de vigilância, e o Decreto real de 23 de Abril de 1990, que fixa o procedimento para aprovação dos sistemas e centrais de alarme, visados na Lei de 10 de Abril de 1990, devam necessariamente ser-lhes conformes?
2) Em caso de resposta afirmativa à primeira questão:
a) O artigo 3.° da Directiva 73/23/CEE do Conselho, de 19 de Fevereiro de 1973, já referida, o artigo 5.° da Directiva 89/336/CEE do Conselho, de 3 de Maio de 1989, já referida, e o artigo 6.° , n.° 1, da Directiva 1999/5/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de Março de 1999, já referida, devem ser interpretados no sentido de que proíbem disposições nacionais que, como o artigo 12.° da Lei de 10 de Abril de 1990, já referida, e o Decreto real de 23 de Abril de 1999, já referido, subordinam a colocação no mercado de um Estado-Membro de todos os sistemas e centrais de alarme legalmente produzidos e/ou comercializados noutro Estado-Membro a um procedimento de homologação prévia relativo aos elementos destes sistemas e centrais de alarme que cumprem as disposições das directivas referidas?
b) Por outro lado, as Directivas 73/23/CEE do Conselho, de 19 de Fevereiro de 1973, 89/336/CEE do Conselho, de 3 de Maio de 1989, e 1999/5/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de Março de 1999, já referidas, devem ser interpretadas no sentido de que fixam, em relação aos sistemas e centrais de alarme, exigências essenciais em matéria de segurança eléctrica, de compatibilidade electromagnética e de equipamentos hertzianos e, portanto, de que se opõem a disposições nacionais, como o Decreto real de 23 de Abril de 1999, já referido, que subordinam a colocação no mercado belga de todos os sistemas e centrais de alarme a exigências diferentes das previstas nas referidas directivas?
c) Os artigos 28.° CE a 30.° CE devem ser interpretados no sentido de que a proibição de restrições quantitativas à importação e de medidas de efeito equivalente é aplicável a disposições nacionais, como o Decreto real de 23 de Abril de 1999, já referido, que exigem que os elementos dos sistemas e centrais de alarme que não são objecto de medidas comunitárias de harmonização sejam submetidos, em laboratório autorizado, aos mesmos testes que o material colocado no mercado pela primeira vez?
d) Os artigos 28.° CE a 30.° CE devem ser interpretados no sentido de que a proibição das restrições quantitativas à importação e de medidas de efeito equivalente permite que um Estado-Membro adopte disposições nacionais, como o Decreto real de 23 de Abril de 1999, já referido, que subordinam a colocação no mercado de um Estado-Membro de todos os sistemas e centrais de alarme legalmente fabricados e/ou comercializados noutro Estado-Membro a uma homologação prévia e a testes e exigências técnicas específicas, limitando-se a invocar in abstracto uma razão imperiosa ou uma exigência imperativa, como a protecção do consumidor e/ou a ordem pública, que o Estado considera não terem sido tomadas em conta pelas medidas comunitárias de harmonização ou, por outras palavras, sem demonstrar in concreto nem a existência da razão imperiosa ou da exigência imperativa, nem o facto de esta razão imperiosa ou esta exigência imperativa não ser já tomada em conta pelas medidas comunitárias de harmonização, nem a proporcionalidade da medida restritiva em relação ao fim prosseguido?
3) Em caso de resposta negativa à primeira questão:
a) Os artigos 28.° CE a 30.° CE devem ser interpretados no sentido de que a proibição de restrições quantitativas à importação e de medidas de efeito equivalente é aplicável a disposições nacionais, como o artigo 9.° do Decreto real de 23 de Abril de 1999, que limitam o princípio do reconhecimento mútuo aos testes a que, para obterem a autorização de colocação no mercado de um Estado-Membro, devem ser submetidos os sistemas e centrais de alarme legalmente produzidos e/ou comercializados noutro Estado-Membro, em vez de aplicar o princípio do reconhecimento mútuo aos próprios sistemas e centrais de alarme?
b) Os artigos 28.° CE a 30.° CE devem ser interpretados no sentido de que a proibição de restrições quantitativas à importação e de medidas de efeito equivalente é aplicável a disposições nacionais, como o artigo 12.° da Lei de 10 de Abril de 1990, já referida, e o Decreto real de 23 de Abril de 1999, já referido, que impõem um procedimento de homologação prévia à colocação no mercado de um Estado-Membro de todos os sistemas e centrais de alarme legalmente fabricados e/ou comercializados noutro Estado-Membro?
c) Os artigos 28.° CE a 30.° CE devem ser interpretados no sentido de que a proibição de restrições quantitativas à importação e de medidas de efeito equivalente é aplicável a disposições nacionais, como o artigo 2.° , n.° 2, do Decreto real de 23 de Abril de 1999, já referido, que impõem que seja aposta aos sistemas e centrais de alarme legalmente fabricados e/ou comercializados noutro Estado-Membro uma marca nacional de conformidade?
d) Os artigos 28.° CE a 30.° CE devem ser interpretados no sentido de que a proibição de restrições quantitativas à importação e de medidas de efeito equivalente é aplicável a disposições nacionais, como o artigo 9.° do Decreto real de 23 de Abril de 1999, já referido, que exigem que os elementos dos sistemas e centrais de alarme sejam submetidos, em laboratório autorizado, aos mesmos testes que o material colocado no mercado pela primeira vez?
e) Os artigos 28.° CE a 30.° CE devem ser interpretados no sentido de que a proibição de restrições quantitativas à importação e de medidas de efeito equivalente é aplicável a disposições nacionais, como o artigo 9.° do Decreto real de 23 de Abril de 1999, já referido, que subordinam a colocação no mercado de um Estado-Membro de todos os sistemas e centrais de alarme legalmente fabricados e/ou comercializados noutro Estado-Membro a uma aprovação prévia e a testes e exigências técnicas específicas, limitando-se a invocar in abstracto uma razão imperiosa ou uma exigência imperativa, como a protecção do consumidor e/ou a ordem pública, ou, por outras palavras, sem demonstrar in concreto a existência da razão imperiosa ou da exigência imperativa invocada e a proporcionalidade da medida restritiva em relação ao fim prosseguido?»
C - A tramitação processual no Tribunal de Justiça
41. Nos autos no Tribunal foram apresentadas observações escritas pela ATRAL, o Governo belga e a Comissão, que desenvolveram os seus argumentos na audiência de 3 de Outubro de 2002. O Governo francês também expôs o seu ponto de vista na referida audiência.
IV - Apreciação
A - O primeiro ponto, questões prejudiciais 1) a) e 1) b)
42. O primeiro ponto das questões submetidas versa sobre as Directivas 73/23, 89/336 e 1999/5. Com as respectivas questões, o tribunal de reenvio pretende saber, essencialmente, se as três directivas se aplicam aos sistemas e centrais de alarme e mais especificamente aos sistemas de alarme «sem fios» e, a ser esse o caso, se o grau de harmonização é tal que as disposições nacionais que regulam esta matéria devem necessariamente ser-lhes conforme.
43. Não há, essencialmente, divergência de opiniões sobre estas questões entre os autores das observações escritas ou orais. Indicam unanimemente que as três directivas se aplicam aos produtos em questão e que o grau de harmonização é tal que a regulamentação interna deve-lhes ser conforme.
44. Partilho desse entendimento. Os sistemas e centrais de alarme consistem em diferentes componentes que se inserem no âmbito de aplicação das três directivas. Assim, a Directiva 73/23 aplica-se ao material eléctrico nos limites das tensões fixadas na directiva. Os componentes dos sistemas e das centrais que funcionem a baixa tensão inserem-se, portanto, nesta directiva. Além disso, a Directiva 89/336 aplica-se a todos os aparelhos que possam causar perturbações electromagnéticas ou cujo funcionamento possa ser afectado por estas perturbações. Estes sistemas e centrais preenchem a definição dos aparelhos referidos no artigo 1.° desta directiva. Por último, a Directiva 1999/5 institui um quadro regulamentar para a colocação no mercado, a livre circulação e a colocação em serviço na Comunidade dos equipamentos de rádio e dos equipamentos terminais de telecomunicações. Os sistemas de alarme e as centrais sem fios preenchem também a definição de equipamento de rádio como enunciada no artigo 2.° , alínea c), desta directiva.
45. Donde resulta que as três directivas se aplicam aos sistemas e às centrais de alarme que utilizem ligações radioeléctricas. Trata-se aqui de todos os aspectos de funcionamento destes aparelhos ou dos seus componentes que se prendam com a utilização de corrente de baixa tensão, com a prevenção de perturbações electromagnéticas e com a emissão e a recepção de sinais de rádio.
46. A Comissão, o Governo francês e as partes no litígio na causa principal indicam unanimemente que as três directivas anteriormente referidas consagram, cada qual individualmente, uma harmonização completa no seu próprio âmbito de aplicação material. Partilho desta opinião que decorre indubitavelmente do teor e do espírito destas directivas. Donde resulta que a legislação e a regulamentação belgas devem ser perfeitamente conformes com as directivas quando regulem matérias por estas abrangidas. É apenas para procurar ser exaustivo que acrescento que esta legislação e esta regulamentação não podem impor aos operadores económicos, no que toca aos aparelhos em questão, restrições que vão além do que é expressamente admitido por estas directivas.
47. Todavia, as directivas não regulam todos os aspectos de funcionamento dos sistemas e das centrais de alarme. Assim, em função da sua aplicação, estes aparelhos devem cumprir certos requisitos quanto ao seu funcionamento, como a fiabilidade, a sensibilidade aos falsos alarmes e a resistência. Estes aspectos são evocados nas questões colocadas no ponto 2.
B - O segundo ponto das questões prejudiciais (segunda questão)
48. O segundo ponto agrupa quatro questões. As duas primeiras referem-se aos elementos dos sistemas e centrais de alarme aos quais se aplicam as Directivas 73/23, 89/336 e 1999/5. Trato de seguida estas duas questões conjuntamente. As questões que se referem à interpretação dos artigos 28.° CE e 30.° CE serão sucessivamente abordadas logo após.
49. O artigo 3.° da Directiva 73/23, o artigo 5.° da Directiva 89/336 e os artigos 6.° e 8.° da Directiva 1999/5 garantem a livre circulação das mercadorias, tanto no que toca aos aparelhos como aos seus componentes, que cumpram os requisitos que enunciam.
50. Como exaustivamente desenvolveu a Comissão nas suas observações escritas, a harmonização realizada por estas directivas confere uma presunção de conformidade aos aparelhos nos quais tenha sido aposta a marcação «CE». Esta marcação indica a conformidade do produto em questão com todas as disposições das directivas em causa, inclusive no que se refere aos processos de avaliação da conformidade com a norma, como previstos por estas directivas. As directivas comportam um certo número de derrogações a esta regra de base, mas que não importam para o caso em apreço.
51. O regime aqui descrito implica que o fabricante pode colocar no mercado produtos nos quais tenha sido aposta a marcação «CE» sem estar obrigado a recorrer previamente a um organismo aprovado ou autorizado a conferir a respectiva aprovação. Além disso, acontece que para os produtos nos quais tenha sido aposta a marcação «CE» não existe a obrigação de apresentar certificados ou relatórios de testes de organismos aprovados ou de homologação.
52. Donde resulta que o artigo 12.° da lei belga de 10 de Abril de 1990, com a redacção que lhe foi dada pela lei de 9 de Junho de 1999, infringe as directivas. Esta disposição submete, com efeito, os produtos que apresentam a marcação «CE», ou relativamente aos quais esteja demonstrado serem conformes às directivas, a um procedimento de aprovação prévia antes de poderem ser comercializados na Bélgica . Este procedimento implica, além disso, que os produtos em questão sejam submetidos a testes e a provas.
53. O artigo 9.° do Decreto real de 23 de Abril de 1999 também infringe o regime das directivas. Esta disposição indica que, para efeitos da aprovação dos sistemas e centrais de alarme importados de outros Estados-Membros da União Europeia e dos Estados-Membros da Associação EFTA, partes contratantes ao acordo sobre o EEE, «são aceites os certificados e relatórios de testes emitidos por um organismo aprovado ou homologado nestes Estados, na medida em que atestem a conformidade destes sistemas e centrais com normas ou regulamentações técnicas que garantam um nível de protecção equivalente ao previsto pelo presente decreto». Pelo contrário, as directivas prevêem uma presunção de conformidade no que toca aos produtos que apresentem a marcação «CE» ou cuja conformidade com as directivas esteja estabelecida por outra forma. É evidente que o referido artigo 9.° do decreto real é incompatível com este regime.
54. Decorre, de um modo ainda mais geral, das directivas comunitárias que aqui nos ocupam que os Estados-Membros não podem submeter a comercialização dos componentes e dos produtos acabados a outras exigências para além das expressamente previstas por estas directivas no que se refere às matérias que estas abrangem. Donde resulta que as disposições legislativas ou regulamentares internas que tenham por objectivo ou por efeito impor exigências de outra natureza são incompatíveis com estas directivas.
55. É neste sentido, em meu entender, que importa responder às duas primeiras questões do ponto 2.
56. As terceira e quarta questões referem-se aos componentes ou às características dos sistemas e centrais de alarme que não são objecto de diplomas comunitários de harmonização.
57. A terceira questão refere-se à exigência imposta pela legislação belga, que determina que os componentes dos sistemas e centrais de alarme que não sejam objecto de medidas de harmonização comunitárias sejam sujeitos, em laboratório aprovado, aos mesmos testes que o material colocado pela primeira vez no mercado.
58. Na falta de regulamentação comunitária, os Estados-Membros podem manter ou adoptar medidas nacionais, desde que respeitem a livre circulação das mercadorias. Este último elemento implica a proibição de todas as restrições quantitativas à importação e de todas as medidas de efeito equivalente. Segundo jurisprudência constante do Tribunal, qualquer regulamentação comercial dos Estados-Membros susceptível de prejudicar, directa ou indirectamente, actual ou potencialmente, o comércio intracomunitário, deve ser considerada como uma medida de efeito equivalente a restrições quantitativas . Nos termos do artigo 30.° CE, o artigo 28.° CE não obsta às proibições ou restrições à importação justificadas pelas razões evocadas neste artigo, na condição destas proibições ou restrições não constituírem nem um meio de discriminação arbitrária nem qualquer restrição dissimulada ao comércio entre os Estados-Membros. Além disso, os obstáculos à livre circulação intracomunitária decorrentes da disparidade entre as legislações nacionais devem ser aceites, na medida em que possam ser considerados necessárias para a satisfação de exigências imperativas . Todavia, quer se insira nos casos previstos no artigo 30.° CE ou se funde nas exigências imperativas de interesse geral consagradas pela jurisprudência, em ambos os casos a legislação nacional que derrogue o artigo 28.° CE só se pode justificar quando for conforme com os princípios da necessidade e da proporcionalidade .
59. Refiro, em primeiro lugar e como também indicou a Comissão, que uma medida nacional que impõe os mesmos testes que já foram efectuados no país de origem constitui uma medida de efeito equivalente, na acepção do artigo 28.° CE, mesmo quando a matéria em causa não tenha ainda sido objecto de harmonização.
60. O mesmo vale para uma disposição que só admite, para efeitos de homologação dos sistemas e centrais de alarme importados de outros Estados-Membros, certificados e relatórios de testes elaborados por um organismo aprovado ou reconhecido desse Estado-Membro, na medida em que atestem a conformidade destes sistemas e centrais com normas e regulamentações técnicas que garantam o mesmo nível de protecção que no país de importação. Com efeito, semelhante regime de aprovação tem por consequência que um produtor que pretenda exportar os seus sistemas e as suas centrais para a Bélgica deve fazer testar e aprovar este material no seu próprio país para poder cumprir com os requisitos do legislador belga, apesar do material poder ser comercializado no seu próprio país sem a intervenção de um organismo de aprovação.
61. Uma condição que impõe a satisfação das mesmas normas técnicas e do mesmo nível de protecção que o existente no país de importação tem como consequência, por definição, obrigar os produtores de outros Estados-Membros a adaptarem os seus produtos aos requisitos específicos deste país. Semelhante entrave técnico às trocas comerciais comporta, por definição, uma infracção ao artigo 28.° CE. Infringe o princípio do reconhecimento mútuo.
62. Semelhante disposição pode, como já referi no n.° 58, encontrar justificação numa das razões de interesse geral definidas no artigo 30.° CE ou nas exigências imperativas de interesse geral consagradas pela jurisprudência. Para tal, a disposição deverá ser necessária e proporcional.
63. É correctamente que a Comissão refere que, mesmo supondo que as causas de justificação invocadas pelo Governo belga pudessem justificar um entrave à livre circulação, incumbiria ao tribunal nacional apreciar se a exigência de um procedimento de aprovação prévia é necessária para o fim a atingir e se é proporcional. É também neste quadro que haverá ainda que apreciar a necessidade e a proporcionalidade do certificado ou do relatório de testes exigidos pelo artigo 9.° do decreto real. Como igualmente refere a Comissão, o tribunal a quo não pergunta se as causas de justificação invocadas pelo Governo belga cumprem as condições do artigo 30.° CE ou da jurisprudência. Essencialmente, a quarta questão refere-se exclusivamente ao ónus da prova.
64. A questão consiste em se saber se um Estado-Membro se pode contentar em invocar in abstracto uma exigência imperativa ou uma razão imperiosa, como a protecção dos consumidores ou a ordem pública, que este Estado considera não ter sido tomada em conta nos diplomas comunitários de harmonização, ou não o ter sido de forma bastante, ou ainda se um Estado-Membro deve precisamente demonstrar «in concreto» a realidade da exigência imperativa ou da razão imperiosa evocadas, bem como o facto de os diplomas comunitários de harmonização não terem tomado já em conta esta exigência imperativa ou esta razão imperiosa e, além disso, que a medida restritiva é proporcional ao objectivo prosseguido.
65. Trata-se de uma questão de direito comunitário suscitada no litígio na causa principal perante o tribunal nacional. É, em princípio, regulada pelas regras processuais internas, entre as quais as regras sobre a produção da prova. A jurisprudência do Tribunal de Justiça consagra um certo número de exigências a este respeito. Assim, as regras de produção da prova não podem conduzir a que, na prática, se torne impossível ou excessivamente difícil a aplicação da regulamentação comunitária . As regras referentes à produção da prova impostas pelo direito interno aplicável não podem, portanto, ser menos favoráveis do que as aplicáveis a procedimentos análogos de natureza interna .
66. Segundo jurisprudência constante, uma derrogação ao princípio da livre circulação das mercadorias enunciado no artigo 30.° CE só se pode justificar quando as autoridades nacionais demonstrem que esta derrogação é necessária para a realização de um ou vários dos objectivos nesta referidos e que é conforme ao princípio da proporcionalidade . O mesmo se diga no que se refere aos pedidos a título prejudicial submetidos ao Tribunal de Justiça no contexto do artigo 28.° CE e no âmbito dos quais o Estado-Membro invoca uma exigência imperativa para justificar um entrave à livre circulação das mercadorias. Em semelhantes casos, o Tribunal examinará a razão invocada pelo Estado-Membro e a sua realidade será concretamente analisada, assim como a sua necessidade e a sua proporcionalidade. Quando necessário, o Tribunal fornecerá todos os elementos que o tribunal nacional deverá tomar em conta para a sua apreciação. A regra que impõe que a autoridade nacional deve demonstrar que se trata de uma derrogação permitida pelo direito comunitário não pode ter alcance diverso nos termos das regras processuais de direito interno.
67. O que significa que as exigências imperativas ou as razões imperiosas devem ser concretizadas, de forma a se poder apreciar se a medida tomada pelo Estado-Membro se justifica enquanto tal. Esta concretização também é necessária porque, caso contrário, não se poderá verificar se a regulamentação nacional em questão é eficaz e proporcional, o que corresponde a não ir além do estritamente necessário no que respeita ao interesse a proteger.
68. Para esta apreciação, haverá que ter em conta que numerosas características dos sistemas e centrais de alarme - e dos seus componentes - foram já harmonizadas pelas três directivas anteriormente referidas. Por outras palavras, a legislação e a regulamentação belga versam unicamente sobre algumas características residuais. Todavia, a sua aplicação conduz a sujeitar o aparelho, na sua totalidade, a uma aprovação prévia obrigatória. A liberdade de circulação destas mercadorias, realizada pelas directivas, é por essa razão impedida. Uma legislação nacional que produz semelhante consequência será facilmente qualificada de desproporcional, pois que a protecção de um interesse público limitado, que se prende com algumas características residuais, conduz a tornar impossível o resultado - a livre circulação - prosseguido pela harmonização da maior parte das suas demais características.
69. Para impedir esta consequência inaceitável, incumbe, em meu entender, a um legislador nacional que estabelece as normas que devem preencher certas características residuais dos sistemas e aparelhos, ter em conta as regras de harmonização já impostas para as demais características destes aparelhos. O princípio da cooperação leal comunitária consagrado no artigo 10.° CE impõe desde logo que este legislador conceba a sua legislação interna tendo em conta as exigências e os procedimentos a que o direito comunitário sujeita estes produtos - tanto os componentes como os aparelhos. O que implica, no caso em apreço, que o legislador interno deveria aqui, ou ter-se contentado em reconhecer a conformidade com as normas dos aparelhos legalmente comercializados noutros países da Comunidade, ou ter-se contentado com uma fiscalização a posteriori, o que as directivas aplicáveis no caso em apreço o autorizam a fazer.
C - O terceiro ponto das questões prejudiciais (terceira questão)
70. Tendo em conta a resposta às questões do ponto 1), não há que responder às questões do ponto 3).
V - Conclusão
71. Pelas razões expostas, proponho que o Tribunal de Justiça responda do seguinte modo às questões prejudiciais submetidas pelo Conseil d'État de Belgique:
72. Às questões do ponto 1):
a) A Directiva 73/23/CEE do Conselho, de 19 de Fevereiro de 1973, relativa à harmonização das legislações dos Estados-Membros no domínio do material eléctrico destinado a ser utilizado dentro de certos limites de tensão, a Directiva 89/336/CEE do Conselho, de 3 de Maio de 1989, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes à compatibilidade electromagnética, e a Directiva 1999/5/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de Março de 1999, relativa aos equipamentos de rádio e equipamentos terminais de telecomunicações e ao reconhecimento mútuo da sua conformidade, devem ser interpretadas como sendo aplicáveis aos sistemas e centrais de alarme, em especial aos produtos que utilizam ligações radioeléctricas, comummente designados sistemas de alarme sem fios.
b) Decorre das Directivas 73/23/CEE, 89/336/CEE e 1999/5/CE que, nas matérias por elas abrangidas, os Estados-Membros não podem sujeitar a comercialização dos componentes e dos produtos acabados a outras exigências para além das expressamente previstas por estas directivas. Donde resulta que as disposições legislativas ou regulamentares internas que tenham por objectivo ou por efeito impor exigências exorbitantes dessa natureza são incompatíveis com estas directivas.
73. Às questões do ponto 2)
- A harmonização realizada pelas Directivas 73/23/CEE, 89/336/CEE e 1999/5/CE comporta uma presunção de conformidade com as normas, que abrange os procedimentos de avaliação da respectiva conformidade, no que se refere aos aparelhos nos quais tenha sido aposta a marcação «CE». O artigo 3.° da Directiva 73/23/CEE, o artigo 5.° da Directiva 89/336/CEE e os artigos 6.° , n.° 1, e 8.° , n.° 1, da Directiva 1999/5/CE opõem-se, portanto, a disposições nacionais como as do artigo 12.° da lei de 10 de Abril de 1990 e do artigo 9.° do Decreto real de 23 de Abril de 1999, que sujeitam a colocação no mercado dum Estado-Membro de todos os sistemas e centrais de alarme legalmente produzidos e/ou comercializados noutro Estado-Membro a um procedimento de aprovação prévia, no que se refere aos elementos destes sistemas e centrais de alarme que satisfazem já as disposições das referidas directivas.
- Os artigos 28.° CE a 30.° CE devem ser interpretados no sentido de que, mesmo na falta de regras comunitárias de harmonização, os produtos legalmente produzidos e comercializados num Estado-Membro podem, em princípio, ser vendidos em qualquer outro Estado-Membro sem serem sujeitos a controlos suplementares. Uma regulamentação nacional que sujeita a colocação no mercado de sistemas e centrais de alarme, no que toca às suas características e funções residuais não abrangidas pelos diplomas de harmonização, a controlos e a testes para aprovação prévia ou à possibilidade de apresentação de certificados que atestem que o aparelho em questão satisfaz as mesmas exigências que são impostas pela regulamentação interna, constitui, por essa razão, um entrave à livre circulação das mercadorias. Uma regulamentação desta natureza deve satisfazer as condições derrogatórias do artigo 30.° CE ou qualquer outra exigência imperativa de interesse geral consagrada pelo direito comunitário. Deverá ser necessária para a finalidade prosseguida e não poderá ir além do estritamente necessário para esse efeito.
- A produção da prova é regulada pelas regras processuais internas. O tribunal nacional deve, todavia, garantir a aplicação efectiva do direito comunitário. A aplicação efectiva dos artigos 28.° CE e 30.° CE exige, portanto, que o tribunal nacional possa, em caso de restrição a uma liberdade fundamental, apurar a compatibilidade com o direito comunitário da causa justificativa invocada. O que implica que a autoridade nacional que invoca a razão justificativa da restrição à livre circulação das mercadorias deve demonstrar concretamente qual é o interesse geral em causa e que a medida é necessária e proporcional à finalidade prosseguida. Para apreciar a respectiva proporcionalidade, o juiz nacional deve, além disso, apurar as consequências que a medida interna produz relativamente ao efeito útil dos diplomas de harmonização já adoptados e se é com estes compatível.
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