EUR-Lex -  62002CC0053 - FR

CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. JEAN MISCHO
présentées le 25 septembre 2003(1)

Affaire jointes C-53/02 et C-217/02

Commune de Braine-le-Château

et

Michel Tillieut e.a.
contre
Région wallonne


[demande de décision préjudicielle formée par le Conseil d'État (Belgique)]

«Directive 91/156/CEE – Déchets – Plan de gestion – Sites et installations appropriés pour l'élimination des déchets – Autorisation en l'absence d'un plan de gestion comportant une carte géographique avec indication précise des lieux prévus pour les sites d'élimination»

1.        Le Conseil d'État (Belgique) nous demande d'interpréter la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets  (2) , telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991  (3) (ci-après la «directive»), et, plus particulièrement, son article 7 qui concerne l'obligation dans le chef des États membres d'établir des plans de gestion  (4) .

I –   Cadre juridique

A –   Réglementation communautaire

2.        La directive entend par «élimination» des déchets, entre autres opérations, le dépôt sur ou dans le sol (par exemple mise en décharge), le traitement en milieu terrestre, l'injection en profondeur, le lagunage etc.  (5) .

3.        L'article 3, paragraphe 1, de la directive prévoit ce qui suit:

«Les États membres prennent des mesures appropriées pour promouvoir:

a) en premier lieu, la prévention ou la réduction de la production des déchets et de leur nocivité, notamment par:

– le développement de technologies propres et plus économes dans l'utilisation des ressources naturelles,

– la mise au point technique et la mise sur le marché de produits conçus de telle sorte qu'ils ne contribuent pas ou qu'ils contribuent le moins possible, par leurs caractéristiques de fabrication, leur utilisation ou leur élimination, à accroître la quantité ou la nocivité des déchets et les risques de pollution,

– la mise au point de techniques appropriées en vue de l'élimination des substances dangereuses contenues dans les déchets destinés à la valorisation,

[…]»

4.        L'article 4 de la directive dispose:

«Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que les déchets seront valorisés ou éliminés sans mettre en danger la santé de l'homme et sans que soient utilisés des procédés ou méthodes susceptibles de porter préjudice à l'environnement, et notamment:

– sans créer de risque pour l'eau, l'air ou le sol, ni pour la faune et la flore,

– sans provoquer d'incommodités par le bruit ou les odeurs,

– sans porter atteinte aux paysages et aux sites présentant un intérêt particulier.

Les États membres prennent, en outre, les mesures nécessaires pour interdire l'abandon, le rejet et l'élimination incontrôlée des déchets.»

5.        L'article 5 de la directive dispose:

«1.     Les États membres prennent les mesures appropriées, en coopération avec d'autres États membres lorsque cela s'avère nécessaire ou opportun, en vue de l'établissement d'un réseau intégré et adéquat d'installations d'élimination, en tenant compte des meilleures technologies disponibles qui n'entraînent pas de coûts excessifs. Ce réseau doit permettre à la Communauté dans son ensemble d'assurer elle-même l'élimination de ses déchets et aux États membres de tendre individuellement vers ce but, en tenant compte des conditions géographiques ou du besoin d'installations spécialisées pour certains types de déchets.

2.       Le réseau visé au paragraphe 1 doit permettre, en outre, l'élimination des déchets dans l'une des installations appropriées les plus proches, grâce à l'utilisation des méthodes et technologies les plus appropriées pour garantir un niveau élevé de protection de l'environnement et de la santé publique.»

6.        Selon l'article 7 de la directive:

«1.     Pour réaliser les objectifs visés aux articles 3, 4 et 5, les autorités compétentes visées à l'article 6 sont tenues d'établir dès que possible un ou plusieurs plans de gestion des déchets. Ces plans portent notamment sur:

– les types, les quantités et les origines des déchets à valoriser ou à éliminer,

– les prescriptions techniques générales,

– toutes les dispositions spéciales concernant des déchets particuliers,

– les sites et installations appropriés pour l'élimination.

Ces plans peuvent, par exemple, inclure:

– les personnes physiques ou morales habilitées à gérer les déchets,

– l'estimation des coûts des opérations de valorisation et d'élimination,

– les mesures appropriées pour encourager la rationalisation de la collecte, du tri et du traitement des déchets.

2.       Les États membres collaborent, le cas échéant, avec les autres États membres et la Commission, à l'établissement de ces plans. Ils les communiquent à la Commission.

3.       Les États membres peuvent prendre les mesures nécessaires pour empêcher des mouvements de déchets qui ne sont pas conformes à leurs plans de gestion. Ils informent la Commission et les États membres de ces mesures.»

7.        Aux termes de l'article 9 de la directive:

«1.     Aux fins de l'application des articles 4, 5 et 7, tout établissement ou toute entreprise qui effectue les opérations visées à l'annexe II A doit obtenir une autorisation de l'autorité compétente visée à l'article 6.

Cette autorisation porte notamment sur:

– les types et les quantités de déchets,

– les prescriptions techniques,

– les précautions à prendre en matière de sécurité,

– le site d'élimination,

– la méthode de traitement.

2.       Les autorisations peuvent être accordées pour une durée déterminée, être renouvelables, être assorties de conditions et d'obligations, ou, notamment si la méthode d'élimination envisagée n'est pas acceptable du point de vue de la protection de l'environnement, être refusées.»

8.        L'article 2, paragraphe 1, de la directive 91/156, qui a introduit dans la directive 75/442 tous les textes que nous venons de citer, dispose: «Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard le 1er avril 1993. Ils en informent immédiatement la Commission».

9.        La directive 1999/31/CE du Conseil, du 26 avril 1999, concernant la mise en décharge des déchets  (6) , entrée en vigueur le 16 juillet 1999, prévoit, en son article 8, que:

«Les États membres prennent des mesures pour que:

a) une autorisation de décharge ne soit délivrée par l'autorité compétente que si les conditions suivantes sont réunies:

i) sans préjudice de l'article 3, paragraphes 4 et 5, le projet de décharge est conforme à toutes les exigences pertinentes de la présente directive, y compris ses annexes;

[…]

b) le projet de décharge soit conforme au plan ou aux plans pertinents de gestion des déchets visés à l'article 7 de la directive 75/442/CEE;

[…]»

10.      L'annexe I de la directive 1999/31, qui est intitulée «Exigences générales pour toutes les catégories de décharges», prévoit que:

«1.     Emplacement

1.1.   La détermination du site d'une décharge doit tenir compte d'exigences concernant:

a) la distance entre les limites du site et les zones d'habitation ou de loisirs, les voies d'eau et plans d'eau ainsi que les sites agricoles ou urbains;

b) l'existence d'eaux souterraines, d'eaux côtières ou de zones naturelles protégées dans la zone;

c)       la géologie et l'hydrogéologie de la zone;

d) les risques d'inondations, d'affaissements, de glissements de terrain ou d'avalanches sur le site;

e)       la protection du patrimoine naturel ou culturel de la zone.

1.2. La décharge ne peut être autorisée que si, vu les caractéristiques du site au regard des exigences mentionnées ci-dessus ou les mesures correctives envisagées, la décharge ne présente pas de risque grave pour l'environnement.

[…]»

B –   Réglementation nationale

11.      Selon l'article 24 du décret du 27 juin 1996 relatif aux déchets (Moniteur belge du 2 août 1996):

«1.     Le Gouvernement établit conformément aux articles 11 à 16 du décret du 21 avril 1994 relatif à la planification en matière d’environnement dans le cadre du développement durable un plan relatif à la gestion des déchets. Ce plan constitue un programme sectoriel au sens de ce décret. Il peut comprendre une planification par type de déchets ou par secteur d'activités.

Le plan comporte notamment:

1° une description des types, quantités et origines des déchets, des modalités de gestion des déchets produits et transférés annuellement, des installations en cours d'exploitation et des sites occupés;

2° un inventaire des mesures réglementaires et générales en vigueur, ayant un impact sur la gestion des déchets;

3° une description de l'évolution probable dans le secteur et des objectifs à atteindre en matière de gestion des déchets;

4° les projets et actions à développer en matière de prévention, valorisation et élimination, les modalités et les techniques de gestion préconisées, et les personnes physiques ou morales habilitées à gérer les déchets.

Le plan est accompagné de données relatives à ses implications budgétaires pour les pouvoirs publics, à ses effets prévisibles sur l'économie en général à court, moyen et long termes, et à ses conséquences prévisibles sur l'environnement.

2.       Le Gouvernement établit, suivant la procédure prévue aux articles 25 et 26, un plan des centres d'enfouissement technique qui comporte les sites susceptibles d'être affectés à l'implantation et à l'exploitation des centres d'enfouissement technique, à l'exception des centres d'enfouissement réservés à l'usage exclusif du producteur de déchets.

Aucun centre d'enfouissement technique autre que destiné à l'usage exclusif du producteur de déchets ne peut être autorisé en dehors de ceux prévus par le plan visé au présent paragraphe.»

12.      En exécution de l'article 24, paragraphes 1 et 2, précité, le gouvernement wallon a arrêté, d'une part, le 15 janvier 1998, le plan wallon des déchets «Horizon 2010» (Moniteur belge du 21 avril 1998, p. 11806, ci-après le «plan horizon 2010»), et, d'autre part, le 1er avril 1999, le plan des centres d'enfouissement technique (Moniteur belge du 13 juillet 1999, p. 26747, ci-après, le «CET»), qui est entré en vigueur le 13 juillet 1999. L'un et l'autre plans ont été communiqués à la Commission dans le cadre de la transposition de l'article 7 de la directive.

13.      L'article 70, premier alinéa, dudit décret de 1996 dispose:

«Aussi longtemps que le plan des centres d'enfouissement technique visé à l'article 24, paragraphe 2, n'est pas entré en vigueur, les demandes d'autorisation au sens de l'article 11 d'implanter et d'exploiter des centres d'enfouissement technique et les demandes de permis de bâtir au sens de l'article 41, paragraphe 1er, du Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et du patrimoine ayant été déclarées recevables avant l'adoption du présent décret par le Parlement, peuvent donner lieu à autorisation dans les zones industrielle, agricole, d'extraction, telles que ces zones sont définies aux articles 172, 176 et 182 du même Code.»

II –  Litiges au principal

A –   Affaire C-53/02

14.      Par décision du 21 mai 1999, le gouvernement wallon a accordé à la société Biffa Waste Services SA (ci-après «Biffa») un permis individuel d'extension et d'exploitation d'un centre d'enfouissement technique de déchets situé à Braine-le-Château. La décision litigieuse concerne l'extension du site d'élimination des déchets de «Cour-au-Bois Nord» au site avoisinant de «Cour-au-Bois Sud». L'extension du site servirait également pour une opération d'élimination des déchets, à savoir l'enfouissement technique (mise en décharge) des déchets inertes.

15.      La commune de Braine-le-Château (ci-après «Braine-le-Château») a introduit un recours en annulation de la décision litigieuse devant le Conseil d'État. À l'appui de sa requête, Braine-le-Château invoque, entre autres, une violation des articles 4, 5, 7 et 9 de la directive. Elle estime que, malgré l'article 7 de la directive, qui prévoit l'établissement de plans de gestion des déchets, et malgré l'article 24, paragraphe 2, du décret du 27 juin 1996 relatif aux déchets qui fait obligation au gouvernement wallon de réaliser une planification spatiale des sites susceptibles d'être affectés à l'implantation et à l'exploitation d'un centre d'enfouissement technique et qui précise qu'aucun centre d'enfouissement technique ne peut être autorisé en dehors de ceux prévus par le plan, aucun plan n'a, au jour de la délivrance de la décision litigieuse, été adopté par le gouvernement wallon. En effet, d'une part, le plan horizon 2010 ne constituerait pas cette planification et, d'autre part, le CET n'était pas en vigueur au moment de l'adoption de l'acte attaqué. Elle souligne, enfin, que le site litigieux n'est pas inclus dans le plan du 1er avril 1999 et qu'il s'ensuit que l'acte attaqué a été délivré pour un site non identifié dans une planification des sites d'élimination des déchets.

16.      Le gouvernement wallon, de son côté, expose que le plan horizon 2010 contient la planification prévue par l'article 7, paragraphe 1, de la directive et que le site litigieux y est inclus. La partie intervenante Biffa soutient qu'il n'est nullement établi que l'article 7 de la directive implique nécessairement une planification des décharges telle qu'effectuée dans le CET de la Région wallonne.

B –   Affaire C-217/02

17.      Par arrêté ministériel du 16 décembre 1998, la société anonyme Propreté, Assainissement, Gestion de l'Environnement (ci-après «PAGE»), a été autorisée à poursuivre l'exploitation d'un centre d'enfouissement technique (décharge) à Mont-Saint-Guibert au lieu dit «Les Trois Burettes». Ledit arrêté fixe les conditions de postgestion et institue un comité d'accompagnement et un comité scientifique du centre d'enfouissement technique.

18.      M. Michel Tilleult et l'ASBL Association des habitants de Louvain-La-Neuve, d'une part, M. Willy Grégoire et l'ASBL l'Épine blanche, d'autre part, ont introduit un recours en annulation de la décision litigieuse devant le Conseil d'État. Les causes étant connexes, les deux affaires ont été jointes au principal. L'ASBL l'Épine blanche s'est par la suite désistée de l'instance.

19.      Les parties demanderesses au principal soutiennent, notamment, que l'autorisation attaquée a été délivrée pour un site non identifié dans une planification des sites d'élimination des déchets, contrairement, d'une part, aux articles 7, paragraphe 1, et 9, de la directive et, d'autre part, à l'article 24, paragraphe 2, du décret du 27 juin 1996. Ils observent, en substance, que l'article 7 de la directive requiert une planification spatiale des sites d'élimination, que le délai de transposition est dépassé, que le plan horizon 2010 ne constitue pas la planification spatiale exigée par la directive et que le CET n'existait qu'à l'état de projet au moment où l'acte attaqué a été adopté. Ils ajoutent que l'article 70 du décret du 27 juin 1996 ne répond pas à l'exigence de planification prévue par la directive, qui suppose, pour être mise en œuvre, la «détermination de sites appropriés» et la «confrontation du site» proposé par rapport aux autres exigences de la directive, à savoir la protection de la santé de l'homme et de l'environnement.

20.      La Région wallonne fait notamment valoir que les articles 7 et 9 de la directive n'ont pas d'effet direct. En outre, les plans de gestion seraient dépourvus d'effet contraignant et la directive laisserait aux États membres le soin de déterminer si le plan doit identifier les sites ou s'il doit simplement donner les critères définissant le caractère approprié des sites. Elle relève également que le plan horizon 2010 comporte diverses dispositions en rapport avec une planification spatiale auxquelles répond le site faisant l'objet de l'acte attaqué. La Région wallonne se réfère également au projet de CET, arrêté provisoirement par arrêté du 30 avril 1998, qui prend en considération la décharge de Mont-Saint-Guibert. Enfin, la Région wallonne estime que, en désignant les zones des plans de secteur susceptibles d'accueillir, à titre transitoire, des centres d'enfouissement technique, l'article 70 du décret du 27 juin 1996 constitue une transposition adéquate de l'article 7 de la directive.

21.      PAGE, partie intervenante au principal, estime que l'article 7 de la directive n'implique pas une planification spatiale des installations de gestion des déchets, mais vise en réalité une planification d'ordre technique et non pas d'ordre géographique. La directive ne préciserait pas la portée juridique des plans de gestion des déchets et PAGE en conclut, d'une part, que ces plans n'ont pas nécessairement de portée réglementaire et, d'autre part, que la délivrance d'une autorisation ne doit pas nécessairement être subordonnée au respect d'une quelconque planification spatiale. Elle soutient également que le décret du 27 juin 1996 satisfait à l'exigence de planification spatiale énoncée dans l'article 7 de la directive, et qu'il en est de même en ce qui concerne le plan horizon 2010. Enfin, PAGE insiste sur l'absence de délai de transposition de l'article 7 de la directive et sur la circonstance que l'État belge n'a pas été poursuivi par la Commission dans le cadre d'une procédure en manquement.

III –  Questions préjudicielles

22.      Le Conseil d'État a décidé de surseoir à statuer dans les deux affaires au principal et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes dans l'affaire C-53/02:

«1) L'obligation faite aux États membres, par l'article 7 de la directive 75/442/CEE du 15 juillet 1975 relative aux déchets, modifiée par la directive 91/156/CEE du 18 mars 1991, de réaliser un ou plusieurs plans de gestion des déchets portant notamment sur ‘les sites et installations appropriés pour l'élimination’, signifie-t-elle que les États destinataires de la directive sont tenus de porter sur une carte géographique les lieux précis où se situeront les sites d'élimination des déchets ou de déterminer des critères de localisation suffisamment précis pour que l'autorité compétente chargée de délivrer une autorisation aux termes de l'article 9 de la directive soit en mesure d'établir si le site ou l'installation s'inscrit dans le cadre de la gestion prévue par le plan?

2) Les articles 4, 5 et 7 de la directive 75/442/CEE du 15 juillet 1975 relative aux déchets, modifiée par la directive 91/156/CEE du 18 mars 1951, combinés ou non avec l'article 9 de la même directive, s'opposent-t-ils à ce qu'un État membre, qui n'a pas adopté, dans le délai prescrit, un ou plusieurs plans de gestion des déchets portant sur ‘les sites et installations appropriés pour l'élimination’, délivre des autorisations individuelles d'exploitation d'installations d'élimination de déchets, comme des décharges?»

23.      Dans l'affaire C-217/02, le Conseil d'État a posé trois questions dont les deux premières sont identiques, en substance, à celles de la première affaire. La troisième est rédigée comme suit:

«L'article 7.1. de la directive 75/442/CEE du 15 juillet 1975, modifiée par la directive 91/156/CEE du 18 mars 1991, signifie-t-il que le ou les plans portant notamment sur ‘les sites et installations appropriés pour l'élimination’ doivent être établis au plus tard le 1er avril 1993 ou signifie-t-il qu'ils doivent être établis dans un délai raisonnable, lequel peut excéder le délai de transposition de la directive en droit interne?»

IV –  Analyse

A –   Sur la première question préjudicielle dans les affaires C‑53/02 et C‑217/02

1.        Positions des parties ayant présenté des observations

24.     Braine-le-Château estime que l'article 7 de la directive requiert que les États membres définissent, dans le cadre des plans de gestion des déchets, les endroits où pourront être établis les sites d'élimination des déchets ou les critères de localisation de ces sites de manière telle que l'autorité compétente chargée de délivrer une autorisation aux termes de l'article 9 de la directive soit en mesure d'établir si le site ou l'installation s’inscrit dans le cadre de la gestion prévue par le plan.

25.      Sont de ce même avis M. Tillieut, l’ASBL Association des habitants de Louvain-la-Neuve, et M. Grégoire, parties demanderesses au principal (affaire C‑217/02), ainsi que MM. Philippe Feron et Philippe De Codt, parties intervenantes au principal (affaire C-53/02) (ci-après «MM. Tillieut, Feron e.a.»). Selon eux, la directive laisserait aux États membres le soin de déterminer si le plan doit identifier les sites et installations futures appropriés ou s'il doit simplement donner les critères définissant le caractère approprié de ces sites et installations. Si la dernière option est prise, lesdits critères doivent cependant être suffisamment précis pour que l'autorité chargée de délivrer une autorisation aux termes de l'article 9 de la directive soit en mesure d'établir si le site ou l'installation s'inscrit dans le cadre de la gestion prévue par les plans. Quant aux critères de localisation, ces parties se réfèrent à des critères tels que la géologie, l'hydrogéologie, la proximité d'habitats, les vents ainsi que la proximité des sites et installations.

26.      Concrètement, ces parties intervenantes estiment que, antérieurement au CET, il n'y avait, en région wallonne, aucune planification spatiale des sites d'élimination des déchets au sens de l'article 7 de la directive. Le plan horizon 2010 ne contenait, selon eux, qu'une planification temporelle.

27.      La Région wallonne ne partage pas cette opinion. Elle observe que le plan horizon 2010 récapitule la localisation des sites existants dans les différentes communes de la région wallonne, même s'il ne comporte pas l'identification des parcelles cadastrales. Celles-ci doivent figurer sur un plan à l'échelle 1/2500 déposé dans le cadre des dossiers de demande de permis d'urbanisme. Or, de son avis, une telle précision ne doit pas nécessairement être atteinte dans le cadre du plan de gestion des déchets visé à l'article 7 de la directive si elle apparaît dans le cadre de l'autorisation visée à l'article 9 de la même directive.

28.      Quant à l'interprétation à donner à l'article 7 de la directive, la Région wallonne estime que l'obligation faite aux États membres par cette disposition de réaliser un ou plusieurs plans de gestion des déchets portant, notamment, sur les sites et installations appropriés pour l'élimination ne signifie pas que les États membres sont tenus de porter sur une carte géographique les lieux précis où se situeront les sites d'élimination des déchets. Elle signifie que les États membres sont tenus de déterminer des critères de localisation suffisamment précis pour que l'autorité compétente chargée de délivrer une autorisation aux termes de l'article 9 de la directive soit en mesure d'établir si le site ou l'installation s'inscrit dans le cadre de la gestion prévue par le plan.

29.      Biffa et PAGE sont, en substance, du même avis que la Région wallonne.

30.      Selon la république d'Autriche, les termes de l'article 7 de la directive ne permettent pas de conclure que les États membres sont tenus de mentionner dans les plans nationaux de gestion des déchets les lieux (sur une carte géographique) précis où se situeront les divers sites retenus pour l'élimination éventuelle des déchets et autres installations. En l'absence d'éléments contraires ou plus précis à ce sujet dans la directive, doit être considérée comme suffisante la fixation de critères généraux abstraits tels que l'interdiction de réaliser des installations d'élimination des déchets dans certaines zones sensibles (telles que les zones de protection de l'eau, les zones d'écoulement des crues, les zones à fréquentes inversions atmosphériques, les régions alpines, les zones naturelles protégées, etc.), des conditions géologiques et hydrogéologiques, l'interdiction dans le but de réaliser des zones de logements ou de vacances, l'état des nuisances, les infrastructures et, en particulier, les possibilités de raccordements aux réseaux de transports et l'interdiction en raison de monuments historiques ou de curiosités naturelles.

31.      Selon le royaume des Pays-Bas, l'article 7 de la directive tend à ce que les États membres établissent, par les plans de gestion, un cadre d'orientation général pour l'adoption de décisions plus précises. Ce cadre doit être global et constituer un système organisé. Une localisation précise des sites et installations d'élimination des déchets dans ces plans n'est donc pas exigée et entraînerait même que ces plans manquent de flexibilité et de souplesse à un point tel qu'ils ne pourraient plus servir comme cadre d'orientation.

32.      Le gouvernement néerlandais considère donc que l'article 7 de la directive n'impose pas aux États membres d'indiquer dans un plan de gestion des déchets le marquage géographique ou autre de la localisation précise des sites ou installations d'élimination des déchets ou de déterminer des critères de localisation précis. Les États membres peuvent se contenter d'établir des critères généraux de localisation des sites et installations d'élimination des déchets.

33.      Le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord estime que les plans de gestion doivent contenir des informations sur les installations existantes d'élimination des déchets, sur la production actuelle de déchets et sur toute information disponible relative à la production future de déchets.

34.      Selon le gouvernement du Royaume-Uni, il est approprié d'indiquer la localisation d'une installation projetée d'élimination lorsque les plans ont atteint un niveau d'avancement suffisant pour pouvoir affirmer avec certitude que l'installation en question sera en mesure d'accueillir des déchets à une date future raisonnablement spécifiable. À ce stade, on pourrait dire que les installations projetées comprennent des éléments potentiels du réseau intégré des installations d'élimination que les plans de gestion des déchets sont censés faciliter. Auparavant, les États membres garderaient toute discrétion concernant les indications mentionnées sur le plan quant aux localisations possibles des installations d'élimination des déchets qui peuvent être utilisées dans le futur dans le cadre du réseau intégré en question. Autrement dit, l'obligation d'inclure dans un plan le site spécifique d'une installation projetée ne naît que lorsqu'il a été établi avec certitude que des déchets seront traités sur ce site à une date future qui peut être précisée avec une certitude raisonnable, à savoir lorsque l'installation en question a reçu une autorisation aux termes de l'article 9 de la directive.

35.      Le gouvernement du Royaume-Uni considère donc que les plans de gestion des déchets adoptés en vertu de l'article 7 de la directive devraient énumérer tous les «sites et installations appropriés pour l'élimination» auxquels une autorisation a été accordée aux termes de l'article 9 de la directive et devraient exposer de manière suffisamment détaillée les critères de localisation en vue de permettre à l'autorité compétente responsable de la délivrance des autorisations de s'assurer que les objectifs de la directive sont atteints lorsqu'elle accorde des autorisations à des sites futurs.

36.      Selon le gouvernement français, il ne ressort pas de l'article 7 de la directive que les États membres auraient l'obligation d'identifier géographiquement les sites. Un plan de gestion constitue, en effet, un programme donnant des orientations. Il doit, néanmoins, avoir, en vertu dudit article 7, une dimension géographique, ce qui devrait se traduire par la fixation de critères qui permettent de déterminer si l'autorisation répond au plan de gestion. En fixant ces critères, il doit, selon le gouvernement français, être tenu compte des besoins et des capacités en matière d'élimination de déchets ainsi que des zones de localisation préconisées.

37.      La Commission estime que les plans de gestion des déchets doivent comprendre une identification suffisamment précise des sites afin de mettre en œuvre les objectifs énoncés aux articles 4 et 5 de la directive et d'assurer la réalisation de l'article 9 de celle-ci. En outre, la localisation des sites jugés «appropriés» par l'autorité qui établit le plan doit pouvoir être déterminée avec précision pour permettre aux autorités chargées de délivrer des autorisations de déterminer que le site envisagé a bien été retenu dans le plan de gestion des déchets établi.

38.      La Commission estime qu'il existe trois moyens appropriés pour répondre à l'exigence d'identifier dans un plan de gestion les sites et installations existants ou envisagés:

– indiquer les sites et installations en question sur une carte géographique;

– élaborer une liste identifiant avec précision les sites et installations prévus pour l'élimination, ou

– définir un ensemble de facteurs et d'éléments, y compris des critères de localisation, permettant l'identification précise des sites.

39.      Cette dernière modalité peut, selon la Commission, être considérée comme plus aisée pour la détermination des sites futurs déjà envisagés dans le plan.

2.        Appréciation

40.      Toutes les parties ayant présenté des observations sont d'accord pour dire qu'un plan de gestion doit, d'une façon ou d'une autre, avoir une dimension géographique et nous partageons entièrement cette façon de voir.

41.      Rappelons, en effet, que l'article 7, paragraphe 1, de la directive se réfère explicitement à cette dimension en prévoyant que les plans de gestion «[…] portent notamment sur […] les sites et installations appropriés pour l'élimination […]»  (7) .

42.      L'unanimité existe également au sujet du fait que l'article 7 de la directive n'exige pas qu'un plan de gestion contienne une cartographie précise ou une description précise par d'autres moyens de la localisation des sites d'élimination actuels et futurs.

43.      Certes, c'est à bon droit que le gouvernement du Royaume-Uni souligne que les États membres peuvent procéder à une telle identification précise s'ils le souhaitent et s'il est concrètement possible de le faire. L'article 7 ne contient cependant pas d'obligation en ce sens.

44.      En effet, comme l'observent à juste titre la Région wallonne, PAGE et le gouvernement français, si une telle obligation existait, l'article 9 de la directive, aux termes duquel l'autorisation «[…] porte notamment sur […] le site d'élimination […]», n'aurait plus guère de sens. C'est effectivement au stade de l'autorisation qu'il convient de déterminer avec précision la localisation du site en cause.

45.      Par ailleurs, ainsi que le relève le gouvernement Royaume-Uni, la décision finale de construire et d'exploiter une installation d'élimination des déchets sur un site particulier pourrait être soumise à un processus de consultation et de prise de décision qui impose de tenir compte d'une évaluation des impacts environnementaux conformément à la directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement  (8) , telle que modifiée en dernier lieu par la directive 97/11/CE du Conseil, du 3 mars 1997  (9) . Une observation similaire a été faite par le gouvernement français s'agissant de la directive 96/61/CE du Conseil, du 24 septembre 1996, relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution  (10) . Il en résulte qu'il n'est pas toujours possible de déterminer déjà au stade du plan de gestion l'endroit exact où se situera un site d'élimination de déchets.

46.      De même, c'est à bon droit que le gouvernement néerlandais observe que des plans de gestion trop précis manquent de flexibilité et de souplesse. Ceux-ci doivent, en effet, pouvoir répondre aux modifications qui résultent du progrès scientifique et technique et à des situations nouvelles telles que, comme l'observe -PAGE, la création de nouveaux procédés d'élimination des déchets, inconnus au moment de l'adoption du plan de gestion.

47.      Un plan de gestion au sens de l'article 7 de la directive constitue donc, comme le gouvernement néerlandais l'indique à juste titre, un «cadre d'orientation» ou, comme la Cour l'a décrit au point 75 de l'arrêt Commission/Grèce  (11) , un «programme global», qui ne doit pas nécessairement décrire tous les aspects de la gestion actuelle et future de l'élimination des déchets, y compris les sites, jusque dans leurs moindres détails.

48.      Comment convient-il, dans un tel contexte, de comprendre l'exigence pour les plans de gestion de présenter une dimension géographique?

49.      La solution appropriée nous est suggérée par le Conseil d'État lui-même et par plusieurs parties ayant présenté des observations. Il faut qu'un plan de gestion prévoie un ensemble de critères ou, comme la Commission le propose, de facteurs permettant ultérieurement à l'autorité saisie d'une demande d'autorisation au sens de l'article 9 de la directive de localiser avec précision l'endroit le plus approprié pour un site d'élimination de déchets.

50.      De cette façon, un plan de gestion, d'une part, présente effectivement une dimension géographique telle que l'exige l'article 7 de la directive et, d'autre part, répond le mieux à sa vocation d'être un cadre d'orientation. En revanche, il n'a pas besoin d'indiquer lui-même la localisation exacte de chaque site futur.

51.      Les facteurs sont, évidemment, à définir de façon telle qu'ils contribuent à réaliser les objectifs visés aux articles 3, 4 et 5 de la directive  (12) .

52.      Ainsi, comme le soulignent MM. Tillieut, Feron e.a., les facteurs doivent, d'une part, permettre la localisation des sites d'élimination des déchets dans le respect de l'environnement et de la santé publique. En effet, comme la Cour l'a jugé au point 44 de l'arrêt Commission/France  (13) , «[…] parmi [l]es objectifs [visés par les articles 3, 4 et 5 de la directive] figure principalement la protection de la santé publique et de l'environnement qui constitue l'essence même de la réglementation communautaire relative aux déchets […]».

53.      D'autre part, ces facteurs doivent également, comme l'a observé à l'audience à juste titre la Commission, répondre aux autres objectifs de la directive tels que «l'établissement d'un réseau intégré et adéquat d'installations d'élimination, en tenant compte des meilleures technologies disponibles qui n'entraînent pas de coûts excessifs»  (14) . Ils doivent donc aussi tenir compte de la nature et de la quantité des types de déchets susceptibles d'être produits dans les différentes parties d'un pays ainsi que de la nécessité de ne pas devoir les acheminer sur de trop longues distances.

54.      Braine-le-Château, MM. Tillieut, Feron e.a. ainsi que le gouvernement autrichien nous ont donné quelques exemples de facteurs géographiques qui peuvent figurer dans un plan de gestion, tels que des conditions géologiques et hydrogéologiques, proximité d'habitats, vents, présence de zones sensibles, distance des sites entre eux, etc.

55.      La détermination des facteurs qui figureront concrètement dans un plan de gestion dépendra bien évidemment de la situation dans la région couverte par ce plan. Je suis cependant d'accord avec la Commission pour dire que ces facteurs doivent avoir un certain degré de précision en ce sens qu'ils doivent constituer un cadre de référence utile et effectif pour les autorités compétentes appelées à déterminer ultérieurement l'endroit précis d'un site d'élimination de déchets.

56.      En effet, ainsi que le rappelle à juste titre la Commission, il résulte de la jurisprudence de la Cour que les plans de gestion de déchets constituent un outil important pour atteindre les objectifs visés aux articles 3, 4 et 5 de la directive. C'est ainsi que la Cour a rappelé, au point 44 de l'arrêt Commission/France, précité, que, «[…] selon la jurisprudence, un manquement à l'obligation d'établir des plans de gestion des déchets doit être considéré comme grave, même s'il est limité à une partie très réduite du territoire d'un État membre, telle qu'un seul département (voir, en ce sens, arrêt Commission/Grèce, précité, points 94 ou 95) ou une seule zone d'un vallon (voir, en ce sens, arrêt du 9 novembre 1999, Commission/Italie, C-365/97, Rec. p. I‑7773, point 69)».

57.      Il résulte de ce qui précède que la thèse de PAGE, soutenue à l'audience, selon laquelle l'article 7 de la directive n'exige ni une cartographie précise ni même l'établissement d'un ensemble de critères de localisation permettant à l'autorité compétente de déterminer ultérieurement l'endroit approprié pour un site d'élimination des déchets ne saurait être accueillie. À l'appui de sa thèse, elle s'est référée à l'arrêt ASA  (15) dans lequel la Cour a jugé, au point 60, qu'«[i]l convient […] de constater que les annexes II A et II B de la directive ont pour objet de récapituler les opérations d'élimination ou de valorisation les plus courantes et non d'énumérer de manière précise et exhaustive toutes les opérations d'élimination ou de valorisation des déchets au sens de la directive». Ce passage confirme, selon elle, qu'il est impossible de connaître, au moment de l'établissement d'un plan de déchets, toutes les opérations d'élimination ou de valorisation des déchets et qu'il est, dès lors, dépourvu de sens d'exiger que le plan de gestion fixe les sites d'élimination des déchets ou des critères de localisation.

58.      Ce passage de l'arrêt ASA, précité, ne soutient cependant pas l'interprétation qu'avance PAGE de l'article 7 de la directive.

59.      D'une part, le fait de refuser aussi bien la solution de la cartographie que celle de la fixation d'un ensemble de critères permettant ultérieurement la localisation des sites équivaut à refuser de reconnaître, dans la pratique, toute dimension géographique à un plan de gestion et, dès lors, à vider l'article 7 de la directive de sa substance quand celui-ci prévoit que le plan de gestion porte notamment sur les sites d'élimination des déchets.

60.      D'autre part, le fait qu'il est impossible de connaître, au moment de l'établissement d'un plan de déchets, toutes les opérations d'élimination ou de valorisation des déchets est susceptible d'affecter non seulement les sites, mais également tous les autres aspects sur lesquels se prononce un plan de gestion. Le raisonnement suivi par PAGE met donc en cause le sens du plan de gestion lui-même et pas seulement de sa dimension géographique. Or, on ne saurait alléguer qu'un plan de gestion n'a pas de sens au simple motif qu'il ne saurait tenir compte de toutes les nouveautés encore inconnues au moment de son adoption.

61.      Finalement, Biffa se réfère à l'article 8, sous a), i), de la directive 1999/31  (16) , lu en combinaison avec le point 1 de son annexe I (17) . Selon elle, l'annexe I est nécessairement destinée à prévoir des critères qui viennent compléter et préciser les dispositions des plans généraux arrêtés sur la base de l'article 7 de la directive, notamment en ce qui concerne l'appréciation de l'admissibilité d'une décharge sur un site particulier qui devrait se faire dans le cadre de la procédure d'octroi d'une demande d'autorisation et non dans le cadre d'un plan de gestion des déchets.

62.      Cet argument ne convainc, cependant, pas.

63.      Il ne ressort, en effet, pas de la directive 1999/31 que les exigences formulées au point 1 de l'annexe I pour la détermination du site d'une décharge constituent, comme le prétend Biffa, «des critères qui viennent compléter et préciser les dispositions des plans généraux arrêtés sur la base de l'article 7 de la directive». La directive se limite à prévoir, dans son article 8, sous a), i), lu en combinaison avec le point 1 de l'annexe I, qu'une autorisation ne saurait être accordée sans que les exigences prévues par cette annexe soient respectées. Elle n'exclut, en revanche, aucunement que ces exigences puissent trouver leur transposition en droit national dans le plan de gestion qu'un État membre est censé adopter en vertu de l'article 7 de la directive.

64.      Il découle de tout ce qui précède que les deux possibilités évoquées par le Conseil d'État sont toutes les deux compatibles avec l'article 7 de la directive. Je propose, dès lors, de répondre à la première question que l'obligation faite aux États membres par l'article 7 de la directive de réaliser un ou plusieurs plans de gestion des déchets portant notamment sur les sites et installations appropriés pour l'élimination signifie que les États membres sont tenus soit de porter sur une carte géographique les lieux précis où se situeront les sites d'élimination des déchets, soit de déterminer des critères de localisation suffisamment précis pour que l'autorité compétente chargée de délivrer une autorisation aux termes de l'article 9 de la directive soit en mesure d'établir si le site ou l'installation s'inscrit dans le cadre de la gestion prévue par le plan.

B –   Sur la deuxième question préjudicielle dans les affaires C‑53/02 et C‑217/02

65.      Par sa deuxième question préjudicielle, le Conseil d'État demande si les articles 4, 5 et 7 de la directive, combinés ou non avec l'article 9 de celle-ci, s'opposent à ce qu'un État membre, qui n'a pas adopté, dans le délai prescrit, un ou plusieurs plans de gestion des déchets portant sur les sites et installations appropriés pour l'élimination, délivre des autorisations individuelles d'exploitation d'installations d'élimination de déchets, comme des décharges.

66.      Braine-le-Château et MM. Tillieut, Feron e.a. observent que l'article 9, paragraphe 1, de la directive énonce un lien direct entre le régime d'autorisation des installations qu'il prescrit et la planification définie à l'article 7. Ce lien serait dépourvu d'effet si l'autorisation d'exploitation délivrée ne devait pas respecter les prescriptions de la planification des déchets. Il s'ensuit, selon eux, que l'on ne saurait admettre que des autorisations puissent être délivrées en l'absence d'un plan de gestion des déchets portant sur les sites et installations appropriés pour l'élimination. Ils proposent donc de répondre par l'affirmative à la deuxième question préjudicielle.

67.      Toutes les autres parties ayant présenté des observations proposent, en revanche, de répondre par la négative à cette question, proposition à laquelle je me rallie.

68.      En effet ainsi que l'observent les gouvernements autrichien et néerlandais, on ne peut déduire ni des termes de l'article 9 de la directive ni de la finalité de cette disposition qu'il serait interdit de délivrer une autorisation individuelle en cas d'absence de plan de gestion.

69.      Il est, certes, vrai que l'article 9 de la directive se réfère à l'article 7 par l'utilisation des termes «aux fins de l'application de […] l'article 7». Mais, comme le relèvent à juste titre la Région wallonne et la Commission, s'il est vrai que ces termes imposent l'octroi d'autorisations pour mettre en œuvre les plans de gestion, il ne signifie cependant pas qu'il serait interdit d'accorder une autorisation en l'absence d'un plan de gestion.

70.      Cette interprétation est, à mon avis, confortée par différents arguments avancés par les parties intervenantes.

71.      En premier lieu, ainsi que l'observent la Commission ainsi que la Région wallonne, les États membres n'étaient pas tenus de transposer en droit national les articles 7 et 9 dans le même délai; d'une part, l'article 9 ainsi que les articles 4 et 5 devaient être transposés au plus tard le 1er avril 1993; d'autre part, les plans de gestion prescrits par l'article 7 devraient être établis «dès que possible». Il ressort du point 41 de l'arrêt Commission/France, précité  (18) , que ce dernier délai va au-delà du premier. Or, exiger l'élaboration du plan avant que des autorisations individuelles répondant aux prescriptions de la directive puissent être accordées conduirait à retarder l'entrée en vigueur effective des dispositions de l'article 9 en liaison avec celles des articles 4 et 5, à une date imprécise telle que prévue pour la seule transposition de l'article 7. Une telle conclusion irait à l'encontre de l'objectif visé par la directive d'assurer la protection de la santé de l'homme et de l'environnement.

72.      En deuxième lieu, c'est à bon droit que PAGE se demande comment les États pourraient mettre en avant leur propre défaillance pour lui faire produire des effets juridiques consistant, en l'occurrence, dans des refus d'autorisations. Le droit communautaire interdit, en effet, aux États d’invoquer l'effet direct d’une directive non transposée à l'encontre d'un particulier ou d'une entreprise, qu'il s'agisse de lui faire produire des effets positifs (attribution d'autorisation) ou négatifs (refus d'autorisation).

73.      En troisième lieu, comme l'observe le gouvernement du Royaume-Uni, si l'on ne pouvait pas renouveler les autorisations échues ni délivrer de nouvelles autorisations uniquement parce que l'autorité compétente n'a pas adopté de plan de gestion des déchets, les sites d'élimination des déchets pourraient devenir juridiquement impossibles à exploiter et il serait possible qu'aucun autre site d'élimination des déchets ne soit disponible. Alternativement, l'impossibilité pour les autorités nationales de délivrer des autorisations pourrait avoir pour effet d'invalider les règles nationales imposant aux entreprises d'obtenir ces autorisations, ce qui entraînerait une dérégulation dans l'exploitation des sites d'élimination des déchets dans l'État membre en question.

74.      Or, il s'agit là de situations qui ne correspondent indiscutablement pas à l'objectif principal de la directive qui est celui de la protection de la santé publique et de l'environnement.

75.      Finalement, le fait que des autorisations peuvent être accordées en l'absence d'un plan de gestion n'enlève rien à l'importance d'un tel plan. En effet, c'est à bon droit que le gouvernement néerlandais rappelle, en se référant à l'arrêt Commission/France, précité, que le non-respect par un État membre de l'obligation d'établir un ou plusieurs plans de gestion doit être considéré comme un manquement grave pouvant être sanctionné dans le cadre d'un recours introduit sur le fondement de l'article 226 CE.

76.      La Commission, tout en proposant de répondre par la négative à la deuxième question préjudicielle, ajoute encore que la situation serait différente si la directive 1999/31 s'appliquait. Tel n'est, cependant, pas le cas, comme la Commission le reconnaît elle-même, puisque le délai pour la transposition de cette directive est postérieur à la date de l'acte qui fait l'objet du litige au principal. Dès lors, il ne me paraît pas nécessaire de prendre position sur la question de savoir quelle serait la réponse à la deuxième question préjudicielle si la directive 1999/31 s'appliquait.

77.      Je propose donc de répondre à cette question que les articles 4, 5 et 7, combinés ou non avec l'article 9, de la directive ne s'opposent pas à ce qu'un État membre, qui n'a pas adopté, dans le délai prescrit, un ou plusieurs plans de gestion des déchets portant sur les sites et installations appropriés pour l'élimination, délivre des autorisations individuelles d'exploitation d'installations d'élimination de déchets, comme des décharges.

C –   Sur la troisième question préjudicielle dans l'affaire C‑217/02

78.      Par la troisième question préjudicielle, le Conseil d'État demande si l'article 7, paragraphe 1, de la directive signifie que le ou les plans portant, notamment, sur «les sites et installations appropriés pour l'élimination» doivent être établis au plus tard le 1er avril 1993 ou s'il signifie qu'ils doivent être établis dans un délai raisonnable, lequel peut excéder le délai de transposition de la directive en droit interne.

79.     À cet égard, il suffit de constater, comme toutes les parties intervenantes l'observent d'ailleurs, que la Cour a entre-temps tranché cette question dans son arrêt Commission/France, précité. Elle y a jugé, au point 41, que l'expression «dès que possible» figurant à l'article 7, paragraphe 1, doit être interprétée en ce sens qu'elle énonce, en principe, un délai raisonnable, «délai qui est autonome par rapport à celui prévu pour la transposition de la directive susmentionnée».

80.      MM. Tillieut, Feron e.a. soutiennent encore que la Région wallonne n'a pas adopté son plan de gestion dans un délai raisonnable au sens de l'article 7, paragraphe 1, de la directive. Cette question sort, cependant, du cadre du présent renvoi préjudiciel.

81.      Je propose, dès lors, de répondre à la troisième question préjudicielle que l'article 7, paragraphe 1, de la directive signifie que le ou les plans portant notamment sur les sites et installations appropriés pour l'élimination doivent être établis dans un délai raisonnable, lequel peut excéder le délai de transposition de la directive en droit interne.

V –  Conclusion

82.      Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose de donner les réponses suivantes aux questions préjudicielles posées par le Conseil d'État:

«1) l'obligation faite aux États membres par l'article 7 de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets, telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991, de réaliser un ou plusieurs plans de gestion des déchets portant notamment sur les sites et installations appropriés pour l'élimination signifie que les États membres sont tenus soit de porter sur une carte géographique les lieux précis où se situeront les sites d'élimination des déchets, soit de déterminer des critères de localisation suffisamment précis pour que l'autorité compétente chargée de délivrer une autorisation aux termes de l'article 9 de la directive soit en mesure d'établir si le site ou l'installation s'inscrit dans le cadre de la gestion prévue par le plan.

2) Les articles 4, 5 et 7, combinés ou non avec l'article 9, de la directive 75/442, telle que modifiée par la directive 91/156, ne s'opposent pas à ce qu'un État membre, qui n'a pas adopté, dans le délai prescrit, un ou plusieurs plans de gestion des déchets portant sur les sites et installations appropriés pour l'élimination, délivre des autorisations individuelles d'exploitation d'installations d'élimination de déchets, comme des décharges.

3) L'article 7, paragraphe 1, de la directive 75/442, telle que modifiée par la directive 91/156, signifie que le ou les plans portant notamment sur les sites et installations appropriés pour l'élimination doivent être établis dans un délai raisonnable, lequel peut excéder le délai de transposition de la directive en droit interne.»

1 – Langue originale: le français.

2 – JO L 194, p. 39.

3 – JO L 78, p. 32.

4 – Notons, à titre d'observation pratique, que la quasi-totalité des dispositions de la directive 75/442 ont été remplacées par la directive 91/156 et que c'est donc à cette dernière qu'il y a lieu de se reporter si l'on veut avoir une vue d'ensemble de cette réglementation.

5 – Voir article 1er, sous e), et annexe II A.

6 – JO L 182, p. 1.

7 – Souligné par l'auteur.

8 – JO L 175, p. 40.

9 – JO L 73, p. 5.

10 – JO L 257, p. 26.

11 – Arrêt du 4 juillet 2000 (C-387/97, Rec. p. I‑5047).

12 – Voir article 7, paragraphe 1, de la directive: «Pour réaliser les objectifs visés aux articles 3, 4 et 5, les autorités compétentes visées à l'article 6 sont tenues d'établir dès que possible un ou plusieurs plans de gestion des déchets […]» (souligné par l'auteur).

13 – Arrêt du 2 mai 2002 (C-292/99, Rec. p. I‑4097).

14 – Article 5, paragraphe 1, de la directive.

15 – Arrêt du 27 février 2002 (C-6/00, Rec. p  I‑1961).

16 – Cité au point 9 ci-dessus.

17 – Cité au point 10 ci-dessus.

18 – «À cet égard, il convient de constater que l'utilisation de l'expression ‘dès que possible’ dans le libellé de ladite disposition est une indication selon laquelle le délai prévu à l'article 2, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 91/156 pour la transposition de celle-ci ne concerne pas l'obligation d'établissement des plans de gestion des déchets. En effet, si tel était le cas, ladite expression serait vidée de son contenu. Il s'ensuit que l'expression ‘dès que possible’ doit être interprétée en ce sens qu'elle énonce, en principe, un délai raisonnable pour l'exécution par les autorités compétentes des États membres de cette obligation particulière, délai qui est autonome par rapport à celui prévu pour la transposition de la directive susmentionnée.»

Full & Egal Universal Law Academy