ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
DAMASO RUIZ-JARABO COLOMER
της 8ης Ιανουαρίου 2004(1)
Υπόθεση C-87/02
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων
κατά
Ιταλικής Δημοκρατίας
Προσφυγή λόγω παραβάσεως – Ιταλική Δημοκρατία – Προστασία του περιβάλλοντος – Εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον – Οδηγία 85/337/ΕΟΚ – Έλεγχος των επιπτώσεων ενός σχεδίου στο φυσικό περιβάλλον – Απόφαση περί μη υποβολής του σχεδίου σε μελέτη των περιβαλλοντικών επιπτώσεων – Απόφαση μη αιτιολογημένη
1. Σύμφωνα με το άρθρο 226 ΕΚ, η Επιτροπή ζητεί να αναγνωριστεί ότι η Ιταλική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 4, παράγραφος 2, της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1985, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον (2) (στο εξής: οδηγία).
2. Η παράβαση που καταγγέλλεται από το προσφεύγον όργανο συνίσταται στο ότι οι αρμόδιες αρχές δεν έλεγξαν ορθώς εάν για την κατασκευή περιφερειακής εξωαστικής οδού στο Teramo (3) έπρεπε να γίνει εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων σύμφωνα με τα άρθρα 5 έως 10 προπαρατεθέντος κανονισμού.
I – Το κοινοτικό νομικό πλαίσιο
3. Η οδηγία είναι ένας προληπτικός κανόνας, που επιδιώκει, μέσω της εκτιμήσεως των επιπτώσεων κάθε σχεδίου στο περιβάλλον, την πρόληψη της υποβαθμίσεως (4) που μπορεί να προέλθει από την υλοποίηση έργων ή εγκαταστάσεων καθώς και άλλων επεμβάσεων στο φυσικό περιβάλλον ή το τοπίο (5) .
4. Σύμφωνα με τους όρους του άρθρου 2, παράγραφος 1:
«Τα κράτη μέλη θεσπίζουν τις απαραίτητες διατάξεις ώστε τα σχέδια που, ιδίως, λόγω της φύσης, του μεγέθους ή της θέσης τους, μπορούν να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, να υποβάλλονται σε εκτίμηση όσον αφορά τις επιπτώσεις τους πριν δοθεί η άδεια.
[…]»
5. Το άρθρο 4 προβλέπει:
«1. Τα σχέδια των κατηγοριών που αναφέρονται στο παράρτημα Ι, με την επιφύλαξη του άρθρου 2 παράγραφος 3 6 –Το άρθρο αυτό επιτρέπει, σε εξαιρετικές περιπτώσεις, την εξαίρεση της εφαρμογής της οδηγίας., υποβάλλονται σε εκτίμηση, σύμφωνα με τα άρθρα 5 έως 10.
2. Τα σχέδια τα οποία υπάγονται στις κατηγορίες που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ υποβάλλονται σε εκτίμηση, σύμφωνα με τα άρθρα 5 έως 10, όταν τα κράτη μέλη κρίνουν ότι το απαιτούν τα χαρακτηριστικά τους. Προς τον σκοπό αυτό, τα κράτη μέλη μπορούν ιδίως να συγκεκριμενοποιούν ορισμένους τύπους σχεδίων προς εκτίμηση ή να καθορίζουν τα κριτήρια ή/και τα κατώφλια που πρέπει να επιλεγούν προκειμένου να μπορεί να καθοριστεί ποια από τα σχέδια που υπάγονται στις κατηγορίες που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ πρέπει να υποβληθούν σε εκτίμηση σύμφωνα με τα άρθρα 5 έως 10» 7 –Διατύπωση που ισχύει στην παρούσα διαφορά. Κατόπιν της οδηγίας 97/11, το κείμενο της διατάξεως έχει τροποποιηθεί ως εξής: «Με την επιφύλαξη του άρθρου 2, παράγραφος 3, για τα έργα που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ, τα κράτη μέλη αποφασίζουν βάσει: α) κατά περίπτωση εξετάσεως, ή β) κατωτάτων ορίων ή κριτηρίων που καθορίζει το κράτος μέλος, κατά πόσο το έργο θα υποβληθεί σε εκτίμηση σύμφωνα με τα άρθρα 5 έως 10. Τα κράτη μέλη μπορούν να εφαρμόσουν και τις δύο διαδικασίες που αναφέρονται στα στοιχεία α΄ και β΄»..
6. Το παράρτημα ΙΙ αναφέρεται, στο σημείο 10, στοιχείο δ΄, στην κατασκευή άλλων δρόμων εκτός από τους αυτοκινητοδρόμους και τις οδούς ταχείας κυκλοφορίας (8) .
II – Η ιταλική ρύθμιση
7. Ο νόμος 146, της 22ας Φεβρουαρίου 1994 (9) , επέβαλε στην Κυβέρνηση, με το άρθρο 40, παράγραφος 1, να καθορίσει, σε προθεσμία 60 ημερών από την έναρξη ισχύος, τους όρους, τα κριτήρια και τους τεχνικούς κανόνες εφαρμογής της διαδικασίας εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών επιπτώσεων των έργων που αναφέρονται στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας.
8. Η απαίτηση αυτή ικανοποιήθηκε με την έκδοση του προεδρικού διατάγματος της 12ης Απριλίου 1996 (10) , του οποίου το άρθρο 1 ορίζει, σχετικά με τις περιφέρειες και τις αυτόνομες επαρχίες του Trente και του Bolzano, ότι η εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων των σχεδίων που αναφέρονται στα παρατήματα Α και Β πρέπει να γίνει, τηρουμένων των διατάξεων της οδηγίας, σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές που περιλαμβάνονται στο διάταγμα αυτό (παράγραφος 1).
9. Τα σχέδια για τα οποία κάνει λόγο το παράρτημα B, τα οποία βρίσκονται, έστω και εν μέρει, εντός των υπό προστασία φυσικών ζωνών που καθορίζονται με τον νόμο 394, της 6ης Δεκεμβρίου 1991 (11) , πρέπει οπωσδήποτε να υποβάλλονται σε εκτίμηση (παράγραφος 4). Το προπαρατεθέν παράρτημα προβλέπει, στην κατηγορία των έργων υποδομής, την κατασκευή εναλλακτικών παρακαμπτήριων οδών σε αστικές ζώνες ή την ενίσχυση των υφισταμένων οδών με διαπλάτυνση σε τέσσερις ή περισσότερες λωρίδες, σε μήκος μεγαλύτερο των 1 500 m (σημείο 7, στοιχείο h).
10. Ωστόσο, όταν τα έργα βρίσκονται εκτός των εν λόγω φυσικών ζωνών, οι αρμόδιες αρχές πρέπει να ελέγξουν, σύμφωνα με τους κανόνες εφαρμογής που προβλέπονται στο άρθρο 10 και βάσει των στοιχείων του παραρτήματος D (12) , εάν έχουν την υποχρέωση, αφού λάβουν υπόψη τα χαρακτηριστικά τους, να προβούν σε εκτίμηση των περιβαλλοντικών τους επιπτώσεων (παράγραφος 6).
11. Το προπαρατεθέν άρθρο 10 ορίζει τη διαδικασία ελέγχου, απαιτώντας από το πρόσωπο, δημόσιο ή ιδιώτη, που προτίθεται να προβεί στις εργασίες (13) , να κινήσει τη διαδικασία ελέγχου και να προσκομίσει για τον σκοπό αυτό περιγραφή του σχεδίου και τα αναγκαία δεδομένα για να γίνουν γνωστές και, ενδεχομένως, να εκτιμηθούν οι επιπτώσεις του στο περιβάλλον (παράγραφος 1). Αν δεν εκδοθεί ρητή απόφαση σε προθεσμία 60 ημερών, η έρευνα θεωρείται μη αναγκαία (παράγραφος 2).
12. Η περιφέρεια του Abruzzo μετέφερε στο εσωτερικό δίκαιο το διάταγμα του Προέδρου της Δημοκρατίας της 12ης Απριλίου 1996 με τον νόμο 112, της 23ης Σεπτεμβρίου 1997 (14) .
III – Η προ της ασκήσεως προσφυγής διαδικασία
13. Στις 11 Μαΐου 1998, η Επιτροπή ζήτησε από τις ιταλικές αρχές πληροφορίες για το σχέδιο Lotto zero, διότι, κατά τις πηγές της, αυτές δεν είχαν ελέγξει εάν το σχέδιο απαιτούσε μελέτη περιβαλλοντικών επιπτώσεων, αν και υπήρχε ένα έγγραφο για τη συμβατότητά του με το φυσικό περιβάλλον, το οποίο δεν είχε διαβιβασθεί στο κοινοτικό όργανο (15) .
14. Το αίτημα αυτό ικανοποιήθηκε και διάφορες αρχές της Ιταλικής Δημοκρατίας απέστειλαν έγγραφα παροχής εξηγήσεων προς την Επιτροπή (16) , από τα οποία προκύπτει ότι οι εργασίες συνίσταντο στην κατασκευή οδού διπλής κατευθύνσεως, φάρδους 10,50 m και μη καθορισμένου μήκους, το ένα τμήμα της οποίας, μήκους 5 440 m, από το οποίο 2 260 m οδογέφυρα και 930 m τούνελ, διασχίζει το έδαφος του Teramo, άμεσου ενδιαφέροντος για την κοίτη του ποταμού Tordino.
15. Με την απόφασή της 25/99, της 15ης Νοεμβρίου 1999 (17) , η περιφέρεια του Abruzzo θεώρησε ότι το σχέδιο σεβόταν το περιβάλλον, δεδομένου ότι δεν αφορούσε τις ζώνες που προστατεύονται από τον νόμο του κράτους 394/91 και τον νόμο της περιφέρειας 38/96 (18) . Αποφάσισε επομένως να μη ζητήσει εκτίμηση των επιπτώσεων.
16. Στις 16 Ιουνίου 2000, η μόνιμη αντιπροσωπεία της Ιταλίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση διαβίβασε στην Επιτροπή μια επιστολή του Υπουργείου Περιβάλλοντος, η οποία έφερε ημερομηνία 30 Μαΐου 2000 (19) , και δήλωσε ότι η προηγούμενη απόφαση είχε ληφθεί έχοντας λάβει γνώση της ευνοϊκής γνωμοδοτήσεως της περιφερειακής επιτροπής εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών επιπτώσεων (20) . Η γνωμοδότηση αυτή, η οποία δεν είχε διαβιβαστεί στην Επιτροπή, παρέπεμπε, στην επίσης θετική γνωμοδότηση του μηχανικού γεφυρών και οδών, για τον οποίο δεν είχε γίνει καμία αναφορά στην προπαρατεθείσα απόφαση της περιφέρειας.
17. Το προσφεύγον όργανο, αφού έδωσε στις ιταλικές αρχές τη δυνατότητα να δώσουν εξηγήσεις (21) και μη έχοντας πεισθεί από τις δικαιολογίες τους (22) , απηύθυνε στις 18 Ιουλίου 2001 αιτιολογημένη γνώμη (23) , γνωστοποιώντας τους ότι, παραλείποντας να ελέγξουν εάν οι εν λόγω εργασίες, που αναφέρονται στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας, έπρεπε να υποβληθούν σε εκτίμηση σύμφωνα με τα άρθρα 5 έως 10 αυτής της κοινοτικής ρυθμίσεως, παρέβησαν την υποχρέωση που υπέχουν από το άρθρο 4, παράγραφος 2.
18. Εξάλλου, η Associazione Italia Nostra-Onlus και η Associazione Italiana per il World Wildlife Fund (WWF) άσκησαν προσφυγή ενώπιον του Tribunale amministrativo regionale del Lazio κατά ορισμένων διοικητικών πράξεων σχετικών με την εκτέλεση του σχεδίου Lotto zero, το οποίο, με διάταξη της 21ης Ιουνίου 2000, απέρριψε την παρεμπίπτουσα αίτηση αναστολής (24) . Ουδόλως προκύπτει ότι αυτό έχει αποφανθεί οριστικώς επί της ουσίας μέχρι σήμερα.
IV – Τα αιτήματα των διαδίκων και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
19. Η Επιτροπή άσκησε την παρούσα προσφυγή στις 14 Μαρτίου 2002, ζητώντας από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι η Ιταλική Δημοκρατία παραβίασε το κοινοτικό δίκαιο για τους λόγους που εκτίθενται στην αιτιολογημένη γνώμη, ισχυρισμό τον οποίο αρνείται το κράτος μέλος.
20. Το προσφεύγον όργανο υποστηρίζει ότι οι ιταλικές αρχές ήταν υποχρεωμένες, δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 2, της οδηγίας και του άρθρου 1, παράγραφος 6, του διατάγματος του Προέδρου της Δημοκρατίας της 12ης Απριλίου 1996, να ελέγξουν τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις του σχεδίου Lotto zero. Προσθέτει ότι η απόφαση περί μη υποβολής του σχεδίου σε εκτίμηση των επιπτώσεών του στο φυσικό περιβάλλον, η οποία ελήφθη με την απόφαση της περιφέρειας 25/99, στερείται αιτιολογίας.
21. Η καθής κυβέρνηση απαντά ότι το σχέδιο ελέγχθηκε και ότι η απόφαση ελήφθη σιωπηρά, χωρίς ανάπτυξη επιχειρημάτων, ανεξαρτήτως όμως αυτού, εν πάση περιπτώσει, η απόφαση που περιλαμβάνεται στο προπαρατεθέν διάταγμα δεν στερείται αιτιολογίας, διότι παραπέμπει στη γνωμοδότηση της επιτροπής της περιφέρειας για την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων.
22. Η Επιτροπή αντιτείνει ότι η μόνη της αιτίαση συνίσταται στο ότι οι ιταλικές αρχές δεν έλεγξαν εάν τα χαρακτηριστικά του σχεδίου απαιτούσαν εκτίμηση των επιπτώσεών του στο περιβάλλον, παράλειψη που αποδεικνύεται από την έλλειψη αιτιολογίας στο διάταγμα 25/99.
23. Η Ιταλική Κυβέρνηση δεν κατέθεσε υπόμνημα ανταπαντήσεως. Κανένας διάδικος δεν ζήτησε τη διεξαγωγή προφορικής διαδικασίας.
24. Το Δικαστήριο έθεσε ορισμένες ερωτήσεις στους διαδίκους, οι δε απαντήσεις, αφού μεταφράστηκαν, περιήλθαν στο Δικαστήριο στις 27 Οκτωβρίου και 3 Νοεμβρίου 2003. Το Δικαστήριο, αφού εξέτασε το περιεχόμενο των απαντήσεων αυτών, αποφάσισε, στις 19 Νοεμβρίου 2003, να μη διεξαγάγει προφορική διαδικασία.
V – Ανάλυση της καταγγελθείσας παραβάσεως
25. Η οδηγία έχει ως στόχο να υποβάλλεται κάθε σχέδιο που ενδέχεται να έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, πριν από την έγκρισή του, σε εκτίμηση των επιπτώσεών του (25) . Διακρίνονται επομένως δύο στάδια. Στο πρώτο ερευνάται εάν οι προς εκτέλεση εργασίες μπορούν να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον. Στο δεύτερο στάδιο εκτιμούνται οι επιπτώσεις αυτές, σﾍμφωνα με τα άρθρα 5 έως 10 της οδηγίας (26) .
26. Υπάρχουν σχέδια τα οποία, βάσει νομικού τεκμηρίου, έχουν πάντοτε σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, γεγονός που απαιτεί, άνευ εξαιρέσεως, εκτίμηση των περιβαλλοντικών τους επιπτώσεων. Αυτά είναι τα σχέδια του παραρτήματος Ι της οδηγίας, στα οποία αναφέρεται το άρθρο 4, παράγραφος 1.
27. Αντιθέτως, η επίδραση των άλλων σχεδίων δεν είναι τόσο σαφής. Γι’ αυτό, σύμφωνα με την πρώτη περίοδο της παραγράφου 2 του άρθρου 4, στα κράτη μέλη εναπόκειται να καθορίσουν εάν τα σχέδια αυτά πρέπει να υποβληθούν στη διαδικασία των προπαρατεθέντων άρθρων 5 έως 10. Είναι η περίπτωση των σχεδίων του παραρτήματος ΙΙ, μεταξύ των οποίων τα κράτη μέλη της Κοινότητας υποδεικνύουν ποια πρέπει να υποβληθούν σε εκτίμηση, είτε εξειδικεύοντάς τα κατά τύπο είτε ορίζοντας τα κριτήρια ή τα κατώτατα όρια που πρέπει να τηρηθούν για να γίνει ο καθορισμός τους είτε κάνοντας χρήση άλλων μεθόδων (27) . Μπορούν, εξάλλου, να το πράξουν, καθορίζοντάς τα κατά τρόπο γενικό, μέσω κανόνων ή διευκρινίζοντας, με διοικητική πράξη, τα κριτήρια που πρέπει να επιβάλλονται εκ των προτέρων σε έναν κανόνα.
28. Τα κράτη μέλη διαθέτουν επομένως ένα περιθώριο εκτιμήσεως για να αποφασίσουν ποιες από τις εργασίες του παραρτήματος ΙΙ πρέπει να υποβληθούν σε εκτίμηση των περιβαλλοντικών τους επιπτώσεων. Αλλά η ευχέρεια αυτή περιορίζεται με το άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας, που καθορίζει τον βασικό της στόχο, ότι, δηλαδή, τα σχέδια που ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον πρέπει πάντοτε να υποβάλλονται σε μελέτη των επιπτώσεών τους (28) .
29. Αν επιλεγεί ο πρώτος τρόπος εφαρμογής, δηλαδή ο περιορισμός του γενικού πεδίου εφαρμογής του κανόνα, φαίνεται υποχρεωτικό, στο στάδιο της εφαρμογής των αφηρημένων κανόνων του, να ελεγχθεί, λαμβανομένων υπόψη των χαρακτηριστικών του, εάν το σχέδιο έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον (29) . Στην περίπτωση αυτή, ο γενικός κανόνας εφαρμόζεται πάλι: μετά τον σχετικό έλεγχο, για το αν οι επιπτώσεις στο περιβάλλον είναι σημαντικές, γίνεται εκτίμηση του σχεδίου.
30. Η ιταλική ρύθμιση, που κατατάσσει τα έργα σε κατηγορίες και ανάλογα με την τοποθεσία τους, υιοθέτησε ανάλογη λύση. Ορισμένα σχέδια (30) υποβάλλονται απευθείας σε μελέτη των επιπτώσεων και άλλα, αντιθέτως, υποβάλλονται μόνον εφόσον αυτό παρίσταται αναγκαίο μετά από διαπίστωση των περιβαλλοντικών τους επιπτώσεων (31) . Η επίδικη ενέργεια της κατασκευής οδού ανήκει στα δεύτερα.
31. Κατά συνέπεια, όπως ορθώς επισημαίνει η Επιτροπή με το υπόμνημά της ανταπαντήσεως, η διαφορά περιορίζεται στο ερώτημα εάν οι αρμόδιες αρχές της Ιταλίας ερεύνησαν τα χαρακτηριστικά του Lotto zero, προκειμένου να ελέγξουν τις πιθανές βλάβες στο περιβάλλον και να εξαρτήσουν, ενδεχομένως, την έγκρισή τους από προηγούμενη εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων.
32. Ο έλεγχος διενεργήθηκε «επισήμως», εφόσον με το διάταγμα της περιφέρειας 25/99, κρίθηκε ότι δεν χρειάζεται να σταθμιστούν οι επιπτώσεις του σχεδίου στο περιβάλλον, δεδομένου ότι δεν αφορά ζώνη που προστατεύεται και ότι η επιτροπή της περιφέρειας για την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων γνωμοδότησε υπέρ του σχεδίου κατά τη συνεδρίαση της 22ας Οκτωβρίου 1999. Αλλά η γνωμοδότηση του οργανισμού αυτού είναι τόσο επιγραμματική όσο και το διάταγμα (32) , εφόσον περιέχει μόνο μια παραπομπή στην ευνοϊκή γνωμοδότηση 8634 του μηχανικού γεφυρών και οδών, της 6ης Ιουλίου 1999, η οποία στερείται, παρομοίως, αιτιολογίας (33) , όπως και η διοικητική απόφαση και η γνωμοδότηση της προαναφερθείσας επιτροπής.
33. Το έγγραφο αυτό, που προσκομίστηκε από το καθού κράτος προς απάντηση στις ερωτήσεις του Δικαστηρίου, δεν αποτελεί γνωμοδότηση για τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις του επίδικου δημόσιου έργου. Πρόκειται, όπως φαίνεται από μια απλή ανάγνωση, για έγκριση, «μόνο για σκοπούς διευθετήσεως των υδάτων» (34) , της διελεύσεως από τον ποταμό Tordino και της υλοποιήσεως εντός της κοίτης του των κατάλληλων εργασιών για την κατασκευή διαφόρων οδογεφυρών.
34. Η επισυναπτόμενη στο υπόμνημα αντικρούσεως έκθεση δεν είναι η διάγνωση του μηχανικού γεφυρών και οδών, στην οποία αναφέρεται η προπαρατεθείσα απόφαση της επιτροπής της περιφέρειας, αλλά μια μελέτη για τη συμβατότητα του σχεδίου με το περιβάλλον, που καταρτίστηκε τον Δεκέμβριο του 1997 κατόπιν αιτήσεως της επιχειρήσεως ERM Italia Srl.
35. Συνεπώς, από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι η Ιταλική Δημοκρατία, μη έχοντας ελέγξει αν για την κατασκευή της οδού στο Teramo έπρεπε να προβεί σε εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων, υπέπεσε στην παράβαση που της προσάπτει η Επιτροπή.
36. Η διοικητική απόφαση που αρνείται ότι ένα σχέδιο θίγει, λόγω των ιδιαιτεροτήτων του, το περιβάλλον πρέπει να αιτιολογείται (35) . Κατά τον γενικό κανόνα που προαναφέρθηκε, κάθε έργο, πριν εγκριθεί, πρέπει να υποβληθεί σε εκτίμηση της εμβέλειάς του, έτσι ώστε, εάν μια καθορισμένη ενέργεια δεν εμπίπτει στο πεδίο αυτής της απαιτήσεως λόγω του μη βλαπτικού χαρακτήρα της, είναι αναγκαίο να αναφέρονται οι λόγοι που οδηγούν στο να γίνει δεκτό αυτό. Η προστασία του περιβάλλοντος καταλαμβάνει σήμερα κυρίαρχη θέση στις κοινοτικές πολιτικές (36) . Εξάλλου, τα κράτη μέλη έχουν και αυτά αποφασιστική ευθύνη επί του θέματος (37) . Οι πολίτες έχουν δικαίωμα να απαιτήσουν τον σεβασμό του (38) , όπως το αναγνωρίζει και ο Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (39) , που εξασφαλίζει, στο άρθρο 37, ένα υψηλό επίπεδο προστασίας του περιβάλλοντος και βελτίωση της ποιότητάς του. Συνεπώς, τα κρίσιμα στοιχεία κάθε μέτρου που αφίσταται των γενικών κριτηρίων που επιδιώκουν την προστασία του πρέπει να εξηγούνται προσηκόντως, τόσο ως έκφραση του ορθολογισμού κατά την άσκηση της εξουσίας όσο και για τη διευκόλυνση ενδεχόμενου μεταγενέστερου ελέγχου.
37. Ειδικότερα, το ιταλικό δίκαιο που εφαρμόζει την οδηγία επιβάλλει την αιτιολογία της αποφάσεως. Η εξαίρεση ενός σχεδίου από την απαίτηση καταρτίσεως μελέτης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων πραγματοποιείται σε συνάρτηση με τα χαρακτηριστικά και την τοποθεσία του έργου, σύμφωνα με τα κριτήρια και τα στοιχεία που παρατίθενται στο παράρτημα D του προεδρικού διατάγματος της 12ης Απριλίου 1996. Η απόφαση επομένως πρέπει να είναι αιτιολογημένη αναφέροντας ρητά αυτά τα κριτήρια και στοιχεία.
38. Βεβαίως, είναι δυνατή η αιτιολόγηση με παραπομπή, όταν το όργανο που λαμβάνει την απόφαση υιοθετεί τη γνωμοδότηση των συμβουλευτικών οργανισμών, αρκεί να πληρούται η διπλή προϋπόθεση: πρώτον, η γνωμοδότηση που υιοθετείται να αιτιολογείται με επιχειρήματα και, δεύτερον, να προέρχεται από οργανισμούς ή πρόσωπα που είναι επιφορτισμένα να παρέχουν πληροφορίες ή συμβουλές στην αρμόδια αρχή, προκειμένου αυτή να μπορέσει να εκδώσει απόφαση και να βοηθήσει στη διαδικασία εκδόσεως της αποφάσεως αυτής. Αυτός είναι ο μοναδικός τρόπος για να εξασφαλιστεί η αντικειμενικότητα και να ικανοποιηθούν τα γενικά συμφέροντα κατά την υιοθέτηση μιας θέσεως. Συνεπώς, μια οποιαδήποτε γνωμοδότηση, ανεξάρτητα από το ποιος την παρέχει και υπό ποιες συνθήκες, δεν αρκεί.
39. Εν προκειμένω, δεν εκπληρώθηκε η απαίτηση περί αιτιολογήσεως. Το διάταγμα της περιφέρειας 25/99 καθώς και η ευνοϊκή γνωμοδότηση της περιφερειακής επιτροπής εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών συνεπειών δεν έχουν δικά τους επιχειρήματα. Το πρώτο παραπέμπει στη δεύτερη, η οποία, με τη σειρά της, επικαλείται το έγγραφο του μηχανικού γεφυρών και οδών, το οποίο, όπως προανέφερα, αφορούσε διαφορετικό θέμα, συγκεκριμένα δε την έγκριση για τη διέλευση του ποταμού Tordino και την υλοποίηση στην κοίτη του των εργασιών για την κατασκευή διαφόρων οδογεφυρών.
40. Η «μελέτη περιβαλλοντικής συμβατότητας», την οποία το κράτος που υποτίθεται ότι υπέπεσε σε παράβαση επισύναψε στο υπόμνημα αντικρούσεως, η πρώτη σελίδα της οποίας προσκομίστηκε στη δικογραφία κατόπιν αιτήματος του Δικαστηρίου, δεν διορθώνει τις ελλείψεις. Αφενός, δεν είναι το έγγραφο που αναφέρεται από την επιτροπή της περιφέρειας, η οποία, συνεπώς, δεν το είχε στη διάθεσή της και δεν το έλαβε υπόψη της όταν εξέδωσε τη γνωμοδότησή της. Αφετέρου, το έγγραφο αυτό δεν καταρτίστηκε για λογαριασμό των δημοσίων υπηρεσιών που έπρεπε να αποφανθούν, αλλά για έναν ιδιωτικό οργανισμό (ERM Italia Srl), για τον οποίο δεν υπάρχει πράξη παρεμβάσεως στο σχέδιο. Υπάρχει μεγάλη διαφορά μεταξύ της αιτιολογήσεως διά παραπομπής και της εκ των υστέρων αναζητήσεως βάσεως για τη θεμελίωση της αποφάσεως.
41. Συνεπώς, οι ιταλικές αρχές δεν προέβησαν στην πραγματικότητα στον αναγκαίο έλεγχο, καθόσον μη αιτιολογημένος έλεγχος ισοδυναμεί με παράλειψη ελέγχου.
42. Πριν καταλήξω πρέπει, κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, να κάνω δύο διευκρινίσεις.
43. Η πρώτη αφορά το γεγονός ότι το να εκκρεμεί μια ένδικη διαφορά ενώπιον του Tribunale amministrativo regionale del Lazio, στην οποία ασκήθηκε προσφυγή κατά ορισμένων πράξεων σχετικών με το σχέδιο Lotto zero, μεταξύ των οποίων κατά του διατάγματος της περιφέρειας 25/99, δεν αποτελεί εμπόδιο για το Δικαστήριο να ασκήσει την εξουσία του, δεδομένου ότι οι αρμοδιότητες των δύο δικαιοδοτικών οργάνων δεν συγχέονται. Το Δικαστήριο ελέγχει εάν οι ιταλικές αρχές συμμορφώθηκαν, όσον αφορά το ανωτέρω σχέδιο, με τις υποχρεώσεις που τους επιβάλλει η οδηγία, προκειμένου να το λάβει υπόψη του. Στο ιταλικό πρωτοδικείο εναπόκειται να αποφανθεί επί του θέματος εάν η συμπεριφορά που ελέγχει συμφωνεί με την εσωτερική νομοθεσία η οποία μετέφερε το κοινοτικό δίκαιο και, ενδεχομένως, να εκδώσει την ανάλογη απόφαση ακυρώσεως. Δεν είναι δυνατόν να απορριφθεί το ενδεχόμενο πιθανής αντιφάσεως μεταξύ της εθνικής νομοθεσίας και του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ενώσεως, αλλά, στην περίπτωση αυτή, το εσωτερικό δικαιοδοτικό όργανο μπορεί να υποβάλει στο Δικαστήριο ανάλογο προδικαστικό ερώτημα, προκειμένου, δυνάμει των αρχών του αμέσου αποτελέσματος και της υπεροχής του κοινοτικού δικαίου (40) , να μην εφαρμοστούν, ενδεχομένως, οι κανόνες της καθής που είναι αντίθετοι με την οδηγία (41) .
44. Η δεύτερη διευκρίνιση αφορά το γεγονός ότι, για να διαπιστωθεί η παράβαση, είναι αδιάφορο αν η αρχή που ήταν επιφορτισμένη με την εξασφάλιση της τηρήσεως των κανόνων του κοινοτικού δικαίου είναι αποκεντρωμένη υπηρεσία, περιλαμβανομένης της τοπικής, ανεξάρτητη από την κεντρική εξουσία του καθού κράτους (42) .
45. Συνοπτικά, από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι η Ιταλική Δημοκρατία υπέπεσε στην παράβαση που της προσάπτει η Επιτροπή. Πρέπει, επομένως, να γίνει δεκτή η προσφυγή.
VI – Επί των δικαστικών εξόδων
46. Σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας (43) , το καθού κράτος μέλος πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
VII – Πρόταση
47. Προτείνω στο Δικαστήριο να δεχθεί την προσφυγή:
1) αναγνωρίζοντας ότι η Ιταλική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 4, παράγραφος 2, της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1985, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον, διότι η περιφέρεια του Abruzzo δεν έλεγξε εάν η κατασκευή περιφερειακής εξωαστικής οδού στο Teramo (σχέδιο Strata Statale n. 80 del «Gran Sasso d’Italia» – Variante, tra Teramo e Giulianova, Lotto Zero dalla Km.ca 72+300 alla località Cartecchio), που αναφέρεται στο παράρτημα ΙΙ της εν λόγω οδηγίας, έπρεπε να αποτελέσει το αντικείμενο εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών επιπτώσεων σύμφωνα με τα άρθρα 5 έως 10 της προπαρατεθείσας κοινοτικής ρυθμίσεως,
2) καταδικάζοντας την Ιταλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
1 – Γλώσσα του πρωτοτύπου: η ισπανική.
2 – ΕΕ L 175, σ. 40. Η οδηγία αυτή τροποποιήθηκε με την οδηγία 97/11/ΕΚ του Συμβουλίου, της 3ης Μαρτίου 1997 (ΕΕ L 73, σ. 5).
3 – Η επίσημη ονομασία του σχεδίου είναι Strata Statale n. 80 del «Gran Sasso d’Italia» – Variante, tra Teramo e Giulianova, Lotto Zero dalla Km.ca 72+300 alla località Cartecchio (στο εξής: Lotto zero).
4 – Η πρώτη και η έκτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας υπογραμμίζουν αυτή τη μέριμνα.
5 – Άρθρο 1, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας.
6 – Το άρθρο αυτό επιτρέπει, σε εξαιρετικές περιπτώσεις, την εξαίρεση της εφαρμογής της οδηγίας.
7 – Διατύπωση που ισχύει στην παρούσα διαφορά. Κατόπιν της οδηγίας 97/11, το κείμενο της διατάξεως έχει τροποποιηθεί ως εξής: «Με την επιφύλαξη του άρθρου 2, παράγραφος 3, για τα έργα που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ, τα κράτη μέλη αποφασίζουν βάσει: α) κατά περίπτωση εξετάσεως, ή β) κατωτάτων ορίων ή κριτηρίων που καθορίζει το κράτος μέλος, κατά πόσο το έργο θα υποβληθεί σε εκτίμηση σύμφωνα με τα άρθρα 5 έως 10. Τα κράτη μέλη μπορούν να εφαρμόσουν και τις δύο διαδικασίες που αναφέρονται στα στοιχεία α΄ και β΄».
8 – Το σημείο 7 του παραρτήματος I αναφέρεται επίσης στην «κατασκευή αυτοκινητοδρόμων, οδών ταχείας κυκλοφορίας (1), σιδηροδρομικών γραμμών μεγάλων αποστάσεων καθώς και αερολιμένων (2), των οποίων οι διάδρομοι απογείωσης και προσγείωσης έχουν μήκος 2 100 m και πλέον».
9 – Ο νόμος αυτός που δημοσιεύθηκε στην GazzetaufficialedellaRepubblicaitaliana (στο εξής: GURI), τακτικό συμπλήρωμα αριθ. 52, της 4ης Μαρτίου 1994, έχει τίτλο Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee – Legge comunitaria 1993.
10 – Atto di indirizzo e coordinamento per l’attuazione dell’art. 40, comma I, delle legge 22 febbraio 194, n. 146, concernente disposizioni in materia di valutazione di impatto ambientale (GURI, série générale, αριθ. 210, της 7ης Σεπτεμβρίου 1996, σ. 28).
11 – Legge quadro sulle aree protette (GURI αριθ. 292, της 13ης Δεκεμβρίου 1991).
12 – Το παράρτημα αυτό αναφέρεται στα χαρακτηριστικά του σχεδίου (μεταξύ άλλων, μέγεθος, χρησιμοποίηση φυσικών πόρων, κίνδυνος ατυχήματος, επιπτώσεις στη φυσική και ιστορική κληρονομιά) και στην τοποθεσία του (π.χ., ποιότητα και ικανότητα αναγεννήσεως των φυσικών πόρων, ικανότητα αντίστασης του περιβάλλοντος).
13 – Η ιταλική ρύθμιση χρησιμοποιεί την έκφραση «committente», η οποία χρησιμοποιείται επίσης στην οδηγία, στο δε γαλλικό κείμενο η αντίστοιχη έκφραση «maître d’ouvrage [κύριος του έργου]», ορίζεται στο άρθρο 1, παράγραφος 2, ως «ο υποβάλλων αίτηση για άδεια που αφορά σχέδιο ιδιωτικού έργου» ή ως «η δημόσια αρχή που αναλαμβάνει την πρωτοβουλία για ένα σχέδιο».
14 – .Bolletino ufficiale della Regione Abruzzo, αριθ. 17, της 21ης Οκτωβρίου 1997.
15 – Πρόκειται για τη μελέτη που προσκόμισε το καθού κράτος μέλος με το υπόμνημα αντικρούσεως (έκθεση συναπτόμενη στην απόφαση της περιφέρειας 25/99), η πρώτη σελίδα της οποίας προσκομίστηκε μεταγενέστερα κατόπιν αιτήματος του Δικαστηρίου.
16 – Η μόνιμη αντιπροσωπεία της Ιταλίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση το έπραξε στις 23 Ιουλίου 1998, 26 Μαΐου, 2 Ιουνίου και 6 Σεπτεμβρίου (δύο επιστολές) 1999, καθώς και στις 16 Ιουνίου 2000 (παραρτήματα 2 έως 7 του δικογράφου της προσφυγής)· το Υπουργείο Περιβάλλοντος με έγγραφα της 3ης Δεκεμβρίου 1998 και της 29ης Σεπτεμβρίου 1999 (παραρτήματα 8 και 9) και ο ειδικός επίτροπος της περιφέρειας του Abruzzo με έγγραφα της 20ής Αυγούστου και της 11ης Οκτωβρίου 1999 (παραρτήματα 10 και 11).
17 – Παράρτημα 1 του υπομνήματος αντικρούσεως.
18 – Νόμος της 21 Ιουνίου 1996, Legge quadro sulle aree protette della Regione Abruzzo per l’Appennino parco d’Europa (Bolletino ufficiale della Regione Abruzzo, αριθ. 12, της 28ης Ιουνίου 1996).
19 – Παράρτημα 7 του δικογράφου της προσφυγής.
20 – Αριθ. 3/76, της 22ας Οκτωβρίου 1999.
21 – Έγγραφο της 24ης Οκτωβρίου 2000, συναπτόμενο στο παράρτημα 12 του δικογράφου της προσφυγής.
22 – Έγγραφα της μόνιμης αντιπροσωπείας της Ιταλίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση, το πρώτο της 26ης Δεκεμβρίου 2000, στο οποίο επισυνάπτεται σημείωμα του Υπουργείου Δημοσίων Έργων (παράρτημα 13 του δικογράφου της προσφυγής), και το άλλο της 5ης Ιανουαρίου 2001, που διαβίβαζε ένα σημείωμα του προέδρου του Υπουργικού Συμβουλίου και ένα έγγραφο της κυβερνήσεως της περιφέρειας του Abruzzo (παράρτημα 14).
23 – Παράρτημα 16 του δικογράφου της προσφυγής.
24 – Παραρτήματα 2 και 3 του υπομνήματος αντικρούσεως. Το σκεπτικό της παρεμπίπτουσας αποφάσεως έχει ως εξής: « […] όσον αφορά την εκτίμηση της συμβατότητας των εργασιών κοινής ωφελείας με το τοπίο και το περιβάλλον, οι αποφάσεις που έλαβαν οι αρχές που ήταν υπεύθυνες για την προστασία του περιβάλλοντος δεν φαίνονται να παρουσιάζουν, από μια πρώτη εξέταση, τις πλημμέλειες που προσάπτονται με την προσφυγή· […] η εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων, λαμβανομένης υπόψιν της τυπολογίας του σχεδίου εκτελέσεως των εργασιών, πραγματοποιήθηκε τηρουμένων των τρόπων εφαρμογής που ορίζονται στο άρθρο 1, τέταρτο και πέμπτο εδάφιο, του προεδρικού διατάγματος 12ης Απριλίου 1996· […] οι επιπτώσεις των εργασιών του δικτύου στον οικότοπο δικαιολογούνται ενόψει του ανώτερου γενικού συμφέροντος του περιορισμού της κυκλοφορίας των οχημάτων στο κέντρο της πόλης του Teramo, ενώ ταυτόχρονα διαφυλάσσονται οι υγιείς περιβαλλοντικές συνθήκες της τοποθεσίας».
25 – Βλέπε απόφαση της 16ης Σεπτεμβρίου 1999, C-435/97, WWF κ.λπ. (Συλλογή σ. I-5613, σκέψη 45).
26 – Ο γενικός εισαγγελέας Geelhoed έκανε τη διάκριση αυτή στις προτάσεις του που ανέπτυξε στις 12 Ιουλίου 2001 στην υπόθεση C-24/99, Επιτροπή κατά Γερμανίας, που τέθηκε στο αρχείο χωρίς να εκδοθεί απόφαση, με διάταξη της 18ης Φεβρουαρίου 2002.
27 – Η εναλλακτική αυτή επιλογή, που απορρέει από το άρθρο 4, παράγραφος 2, της οδηγίας, επισημαίνεται από το Δικαστήριο στην προπαρατεθείσα απόφαση WWF κ.λπ., σκέψεις 42 και 43.
28 – Βλ. αποφάσεις της 24ης Οκτωβρίου 1996, C-72/95, Kraaijeveld κ.λπ. (Συλλογή 1996, σ. I-5403, σκέψη 50), της 22 Οκτωβρίου 1998, C-301/95, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Συλλογή 1998, σ. Ι-6135, σκέψη 45), WWF κ.λπ. (προπαρατεθείσα, σκέψη 36), και της 21ης Σεπτεμβρίου 1999, C-392/96, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας (Συλλογή 1999, σ. I-5901, σκέψη 64).
29 – Στην προπαρατεθείσα υπόθεση Kraaijeveld κ.λπ., το Δικαστήριο επιβεβαίωσε ότι, εάν οι εθνικές αρχές υπερβούν το εν λόγω περιθώριο αξιολογήσεως και δεν μπορούν να τύχουν εφαρμογής οι εθνικές διατάξεις, εναπόκειται στις αρχές του κράτους μέλους να λάβουν, στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων τους, κάθε αναγκαίο μέτρο ώστε τα σχέδια να υποβάλλονται σε εξέταση προκειμένου να διαπιστωθεί κατά πόσον είναι δυνατόν να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον (σκέψεις 59 έως 61 και σημείο 3, τρίτο εδάφιο, του διατακτικού). Για τους ίδιους λόγους, αν η μνημονευθείσα ευχέρεια ασκείται αφηρημένα και ανά κατηγορία σχεδίων, επιβάλλεται να εξακριβώνεται σε κάθε περίπτωση εάν οι προς εκτέλεση εργασίες μπορούν να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.
30 – Τα αναφερόμενα στο παράρτημα B του προεδρικού διατάγματος, τα οποία βρίσκονται, έστω και εν μέρει, στο εσωτερικό φυσικών ζωνών που προστατεύονται (άρθρο 1, παράγραφος 4).
31 – Σχέδια του παραρτήματος B που βρίσκονται εκτός ζωνών υπό προστασία (άρθρο 1, παράγραφος 6).
32 – Στα χειρόγραφα πρακτικά της συνεδριάσεως αναφέρεται μόνον ότι η εν λόγω επιτροπή γνωμοδοτεί υπέρ, συμφωνώντας με τη γνωμοδότηση του μηχανικού γεφυρών και οδών (παράρτημα 7 του δικογράφου της προσφυγής, δεύτερη σελίδα, τελευταία περίοδος).
33 – Η αιτίαση της καθής κυβερνήσεως σχετικά με το «νεοφανές» της ερωτήσεως για την αιτιολόγηση στερείται βασιμότητας, διότι αντιμετωπίζεται στα σημεία 11 και 12 της γνώμης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, και είναι αδιάφορο εάν περιλαμβάνεται στο διατακτικό, στο αιτιολογικό ή στα πραγματικά περιστατικά.
34 – Η έκφραση αυτή επαναλαμβάνεται πολλές φορές στο κείμενό του.
35 – Η ύπαρξη, εν προκειμένω, ενός συγκεκριμένου κειμένου (το διάταγμα 25/99) καθιστά περιττή την εξέταση του σημείου σχετικά με τη σιωπηρή απάντηση της διοικήσεως, που ανέφερε η καθής κυβέρνηση στο υπόμνημα αντικρούσεως, αλλά, κατόπιν των σκέψεων που εκτίθενται κατωτέρω στο παρόν σημείο των προτάσεων, καθίσταται προφανές ότι η σιωπηρή απάντηση δεν μπορεί να γίνει δεκτή στο σύστημα της οδηγίας για την εξαίρεση ενός έργου από την υποχρέωση υποβολής μελέτης των περιβαλλοντικών του επιπτώσεων.
36 – Η σημασία του περιβάλλοντος αντανακλάται στη Συνθήκη ΕΚ, η οποία, από την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη και μετά, αφιερώνει σε αυτό έναν τίτλο (τον τίτλο XIX του τρίτου μέρους) προκειμένου να λάβει πρόνοια για την προστασία του, τη βελτίωσή του, την προστασία της ανθρώπινης υγείας, καθώς και για να προάγει τη συνετή και ορθολογική χρήση των φυσικών πόρων (άρθρο 174, παράγραφος 1).
37 – Βλ. άρθρο 20a του θεμελιώδους νόμου της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας· άρθρο 45, παράγραφος 2, του Ισπανικού Συντάγματος· άρθρο 14a του Οργάνου της Κυβερνήσεως της Φινλανδίας, της 17ης Ιουλίου 1919 (Φινλανδικό Σύνταγμα)· άρθρο 4, παράγραφος 1, του Ελληνικού Συντάγματος· άρθρο 21 του θεμελιώδους νόμου του Βασιλείου των Κάτω Χωρών και άρθρο 9, στοιχείο a, του Πορτογαλικού Συντάγματος.
38 – Το Ισπανικό Σύνταγμα αναγνωρίζει, στο άρθρο 45, παράγραφος 1, το δικαίωμα απολαύσεως ενός ικανοποιητικού περιβάλλοντος. Το Σύνταγμα της Πορτογαλίας εκφράζεται κατά τον ίδιο τρόπο, στο άρθρο 66. Στη Σουηδία, το άρθρο 18, παράγραφος 3, του κεφαλαίου ΙΙ του νόμου της 24ης Νοεμβρίου 1994 ορίζει ότι όλοι έχουν δικαίωμα προσβάσεως στη φύση.
39 – ΕΕ 2000, C 364, σ. 1.
40 – Βλ. αποφάσεις της 5ης Φεβρουαρίου 1963, 26/62, Van Gend & Loos (Συλλογή τόμος 1954-1964, σ. 863), και της 15ης Ιουλίου 1964, 6/64, Costa (Συλλογή τόμος 1954-1964, σ. 1191). Για το άμεσο αποτέλεσμα των οδηγιών, βλ. απόφαση της 19ης Ιανουαρίου 1982, 8/81, Becker (Συλλογή 1982, σ. 53).
41 – Βλ. απόφαση της 9ης Μαρτίου 1978, 106/77, Simmenthal (Συλλογή τόμος 1978, σ. 239).
42 – Βλ. σκέψη 7 της διατάξεως της 1ης Οκτωβρίου 1997, C‑180/97, Regione Toscana/ κατά Επιτροπής (Συλλογή 1997, σ. I-5245), που παρατίθεται στο σημείο 45 του δικογράφου της προσφυγής.
43 – Κείμενο αναθεωρημένο δημοσιευθέν στην ΕΕ 2003, C 193, σ. 1.
Full & Egal Universal Law Academy